Granskning av avtalsefterlevnad Granskningsrapport Olofströms kommun KPMG AB 2017-03-14 Antal sidor 11 Antal bilagor 0 Fel! Okänt namn på dokumentegenskap.
Olofströms kommun Granskning av avtalsefterlevnad KPMG AB 2017-03-14 Innehållsförteckning 1 Sammanfattning 1 2 Inledning/bakgrund 2 2.1 Syfte och revisionsfråga 2 2.2 Avgränsning 3 2.3 Revisionskriterier 3 2.4 Ansvarig nämnd 3 2.5 Projektorganisation/granskningsansvariga 3 2.6 Metod 3 3 Resultat av granskningen 4 3.1 Finns en formellt antagen upphandlingspolicy och tillämpningsanvisningar, och är dessa aktuella samt ändamålsenliga? 4 3.2 Vilka rutiner och rutinbeskrivningar finns? 5 3.3 Hur är verksamheten organiserad? 5 3.4 Finns det rutiner (intern kontroll) som säkerställer att varor och tjänster har upphandlats? 6 3.5 Hur säkerställs avtalstrohet och hur görs gällande ramavtal kända bland samtliga beställare i kommunens organisation? 6 3.6 I vilken omfattning säkerställs en korrekt hantering av gällande avtal och avtalstrohet genom intern kontroll? 7 3.7 Granskning av i vilken utsträckning verksamheterna följer ramavtal 7 3.7.1 5 stora leverantörer 8 3.7.2 5 leverantörer kring/precis över direktupphandlingsgränsen 8 3.7.3 2 kontoslag avseende avtalstrohet 8 4 Slutsats och rekommendationer 9 i Fel! Okänt namn på dokumentegenskap.
1 Sammanfattning Vi har av Olofströms kommuns revisorer fått i uppdrag att kartlägga kommunens organisation avseende upphandlingsfrågor samt att granska i vilken utsträckning verksamheterna följer ramavtal. Uppdraget ingår i revisionsplan för år 2016. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kommunens rutiner för internkontroll rörande upphandling och avtalstrohet är omfattande och ändamålsenliga. Rutinerna är väl dokumenterade och lätt tillgängliga för medarbetarna. Granskningen av i vilken utsträckning verksamheterna följer ramavtal visar att kommunens beställare i stor utsträckning handlar enligt avtal med de upphandlade leverantörerna. Mot bakgrund av vår granskning rekommenderar vi kommunen att: Olofströms kommun bör säkerställa att den uppdaterade upphandlings- och inköpspolicyn färdigställs snarast. Vår rekommendation är att tillämpningsanvisningar för policyn tas fram i samband med detta arbete. Vi rekommenderar att internkontrollen utökas med stickprov på fakturanivå för ovan nämnda konton, d.v.s. konto 70520 samt 65110. 1
2 Inledning/bakgrund Vi har av Olofströms kommuns revisorer fått i uppdrag att granska kommunens organisation avseende upphandlingsfrågor samt att granska i vilken utsträckning verksamheterna följer ramavtal. Uppdraget ingår i revisionsplanen för 2016. Olofströms kommun upphandlar varor, tjänster och byggentreprenader för stora belopp varje år. All upphandling ska ske enligt LOU, Lagen om offentlig upphandling, vilken kommunen som upphandlande myndighet är skyldig att följa. Syftet med upphandlingsreglerna är att upphandlande myndigheter på bästa sätt ska använda de offentliga medel som finansierar offentliga upphandlingar, genom att uppsöka och dra nytta av konkurrensen på aktuell marknad. LOU syftar också till att ge leverantörerna möjlighet att tävla på samma villkor i varje upphandling. För att säkerställa en god avtalstrohet med de leverantörer kommunen har avtal med är det viktigt att kommunens avtal är kända i organisationen och att inköp inte genomförs utanför gällande avtal. Revisionen upplever att det finns ett behov av att klarlägga ett antal frågeställningar avseende kommunens rutiner för avtalsefterlevnad. 2.1 Syfte och revisionsfråga Granskningen syftar till att kartlägga kommunens organisation avseende upphandlingsfrågor samt att granska i vilken utsträckning verksamheterna följer ramavtal. Granskningen utgår från följande revisionsfrågor: Finns en formellt antagen upphandlingspolicy och tillämpningsanvisningar och är dessa aktuella samt ändamålsenliga? Vilka rutiner och rutinbeskrivningar finns? Hur är verksamheten organiserad? Finns det rutiner (intern kontroll) som säkerställer att varor och tjänster har upphandlats? Hur säkerställs avtalstrohet och hur görs gällande ramavtal kända bland samtliga beställare i kommunens organisation? I vilken omfattning säkerställs en korrekt hantering av gällande avtal och avtalstrohet genom intern kontroll? 2
2.2 Avgränsning Granskningen omfattar inköp som skett under 2016. 2.3 Revisionskriterier Vi har bedömt om rutinerna uppfyller Lag (2007:1091) om offentlig upphandling Kommunallag (1991:900) Fullmäktigebeslut Upphandlings- och inköpspolicy (KF 2014-10-27, 87, rev 2016-01-01) 2.4 Ansvarig nämnd Granskningen avser kommunstyrelsen. 2.5 Projektorganisation/granskningsansvariga Granskningen har utförts av Jesper Wigh, revisor offentlig verksamhet. Rapporten är saklighetsgranskad av ekonomichef, inköpssamordnare och ekonom socialförvaltningen. 2.6 Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudier av relevanta dokument Analys av leverantörsreskontran Intervjuer med ekonomichef, inköpssamordnare och förvaltningsrepresentant. 3
3 Resultat av granskningen 3.1 Finns en formellt antagen upphandlingspolicy och tillämpningsanvisningar, och är dessa aktuella samt ändamålsenliga? Olofströms kommun har en Upphandlings- och inköpspolicy antagen av kommunfullmäktige 2014-10-27, 87, reviderad 2016-01-01. Kommunen har inga antagna tillämpningsanvisningar. Av policyn framgår att den gäller för Olofströms kommun och för Holje Holding med helägda dotterbolag Olofströmshus AB, Olofströms Näringsliv AB och Olofströms Kraft AB. I stycke Målsättning anges att upphandlingsenheten i samverkan med användarna ska säkerställa att det finns avtal för varor och tjänster som är av kommungemensamt intresse. Vidare anges i Grundläggande regler att det är varje förvaltnings ansvar att, genom intern kontroll, se till att tecknade avtal följs. Upphandlingsenheten ska enligt policyn informera om ingångna avtal i kommunens intranät och förvaltningarna ska använda samma system för sina avtal. Reglerna anger att all upphandling ska ske i nära samverkan mellan upphandlingsenheten och användare samt att all personal som genomför upphandlingar ska ha kännedom om LOU samt vara väl insatta i kommunens upphandlings- och inköpspolicy. I policyn finns regler för hur direktupphandlingar får genomföras. Enligt policyn får direktupphandling genomföras om inköp av samma slag under ett år uppgår till högst 28 % av tröskelvärdet i Lagen om offentlig upphandling (LOU), för närvarande 534 890 kr. Policyn anger att vid inköp mellan 10 000 kr till 100 000 bör minst tre leverantörer tillfrågas. Vid inköp över 100 000 kr ska skriftlig offert begäras in av minst tre anbudsgivare. Vid intervju med inköpssamordnare i kommunen framkommer att det pågår arbete med att uppdatera upphandlings- och inköpspolicyn för att bättre stämma överens med nya LOU. I samband med detta arbete förs diskussion kring att även ta fram tillämpningsanvisningar till upphandlings- och inköpspolicyn. Olofströms kommun har en uppdaterad och aktuell upphandlings- och inköpspolicy beslutad av fullmäktige. Regelverket är tydligt och ansvaret för att regelverket och lagen följs är tydligt angivet. 4
Olofströms kommun bör säkerställa att översynen av upphandlings- och inköpspolicyn färdigställs snarast och i enlighet med det nya regelverket i LOU. Vår rekommendation är att tillämpningsanvisningar för policyn tas fram i samband med detta arbete. 3.2 Vilka rutiner och rutinbeskrivningar finns? Olofströms kommun har en upphandlings- och inköpspolicy antagen av fullmäktige. På intranätet har Upphandlingsfunktionen en egen sida med rutiner, allmän information, användbara länkar etc. Inköpssamordnaren har tagit fram stöd för verksamheterna för genomförande av upphandlingar, bland annat rutiner för anbudsöppnande, mall för direktupphandling, utvärderingsmall och processbeskrivningar för upphandlingsflöden. Det finns även en framtagen mall för dokumentation av direktupphandlingar. På intranätet finns kommunens egenutvecklade avtalsdatabas som dels möjliggör för förvaltningarna att hitta gällande avtal och att kontrollera om kommunen har avtal med en viss leverantör, dels ger inköpssamordnaren möjlighet att följa upp avtal och i god tid påbörja ny upphandling vid avtalsslut. Upphandlingsenheten har upprättat en rad rutiner och rutinbeskrivningar som stöd för beställare i verksamheten. Rutinerna är väl kända bland användarna och är lätt tillgängliga via kommunens intranät. 3.3 Hur är verksamheten organiserad? Upphandlingsverksamheten i Olofströms kommun är organiserad med en inköpssamordnare placerad på kommunledningsförvaltningens ekonomiavdelning. Inköpssamordnaren har det övergripande ansvaret för att samordna kommunens totala behov av inköp av varor och tjänster. Inköpssamordnaren är ansvarig för förvaltningsövergripande upphandlingar. Inköpssamordnaren tar även rollen som ansvarig handläggare för upphandlingar som rör flera kommuner eller länet. Inköpssamordnaren har till sin hjälp en inköpsgrupp med representanter från övriga förvaltningar samt de tre kommunala bolagen. Samtliga beställare i kommunen har genomgått en certifieringsutbildning där lagen om offentlig upphandling samt upphandlings- och inköpspolicyn gås igenom. Verksamheterna har själva fått ange vilka som behöver vara certifierade beställare. I nuläget har 371 medarbetare genomgått utbildningen. För alla upphandlingar över 1 mkr ska förfrågningsunderlag och val av leverantör beslutas av kommunstyrelsens arbetsutskott, KSAU. För upphandlingar upp till 1 mkr har förvaltningschef på delegation rätt att fatta beslut. 5
Olofströms kommuns organisering av upphandlingsstöd framstår som väl fungerande och ändamålsenlig. 3.4 Finns det rutiner (intern kontroll) som säkerställer att varor och tjänster har upphandlats? Inköpssamordnaren har i uppdrag att genomföra intern kontroll avseende om LOU tillämpas på inköp över tröskelvärdet. Samtliga fakturor över 534 890 kronor gås igenom avseende att avtal finns med leverantörerna. Under 2016 gällde detta 31 fakturor. Tre gånger per år kontrolleras om direktupphandlingar genomförts enligt upphandlingsoch inköpspolicyn. Samtliga fakturor över 100 000 kr exklusive moms tas fram ur ekonomisystemet. Fem fakturor väljs ut med stickprov. För dessa fem fakturor kontrolleras att dokumentation av direktupphandlingen har skett enligt policyn och att den anvisade mallen har använts. Kontroll avseende skriftliga offerter och att minst tre anbudsgivare har tillfrågats sker samtidigt. Vid avsteg från rutinen kontaktas beställaren som informeras om att fel begåtts. Inköpssamordnaren ansvarar för detta internkontrollmoment. Resultaten från dessa internkontrollmoment går till ekonomichef som för dem vidare till lilla koncernchefsgruppen kommunchef, förvaltningschefer samt vissa avdelningschefer. Utöver ovanstående internkontroll genomförs en årlig genomgång av ett urval av konton. Inköpssamordnaren tar fram inköpsstatistik för 10 konton där avtalstroheten, d.v.s. inköp hos leverantörer med avtal med kommunen, kartläggs. Förvaltningarna lämnar förklaringar till varför avsteg från avtal gjorts. Rapport och bakomliggande Excel-ark redovisas till kommunstyrelsen. Olofströms kommun har en väl utbyggd intern kontroll för att säkerställa att varor och tjänster upphandlas i enlighet med LOU. Inköpssamordnaren har det övergripande ansvaret för att internkontrollen genomförs och förvaltningarna ansvarar för eventuella åtgärder utifrån resultatet. 3.5 Hur säkerställs avtalstrohet och hur görs gällande ramavtal kända bland samtliga beställare i kommunens organisation? Olofströms kommun har infört ett krav på att samtliga beställare i kommunen har genomgått en certifieringsutbildning, med syfte att öka kunskapen om gällande lagstiftning och att öka avtalstroheten. I nuläget har ca 370 medarbetare genomgått utbildningen. För att få beställa varor och tjänster krävs att man har genomgått utbildningen som ger kunskap om Lagen om offentlig upphandling och Upphandlingsoch inköpspolicyn. 6
Inköpssamordnaren publicerar via ett egenutvecklat verktyg i Excel information på intranätet om samtliga avtal med leverantörer. Förvaltningarna ansvarar för att delge inköpssamordnaren de eventuella avtal man har. Granskningen visar att det finns brister i hur systematiskt förvaltningarna hanterar sina ramavtal och säkerställer dels avtalstrohet, dels att man under året inte överstiger direktupphandlingsgränsen. Satsningen i Olofströms kommun med certifieringsutbildning för samtliga beställare i kommunen har genomförts under året. Det är därför svårt att uttala sig om den effekt utbildningen kommer att ha under kommande år. 3.6 I vilken omfattning säkerställs en korrekt hantering av gällande avtal och avtalstrohet genom intern kontroll? Inköpssamordnaren ansvarar för att internkontroll genomförs. Upprättade rutiner för internkontrollen finns dokumenterade. Årligen tas inköpsstatistik fram för 10 konton där avtalstrohet bedöms. Samtliga inköp per utvalt konto kontrolleras med avseende på leverantör och huruvida det finns avtal med leverantören. Vid eventuella avsteg från avtalen ska förvaltningen ge kommentar till varför så skett. Kontrollen har genomförts årligen sedan år 2000. Resultatet från internkontrollen går via ekonomichef till kommunstyrelsen. Ansvaret för att vidta åtgärder utifrån internkontrollen ligger på respektive förvaltning. Generellt visar den årliga granskningen av avtalstrohet som kommunen själv genomför att verksamheterna i mycket hög grad handlar enligt avtal. Olofströms kommun internkontroll avseende gällande avtal och avtalstrohet är väl fungerande. Kommunstyrelsen tar årligen del av resultatet. 3.7 Granskning av i vilken utsträckning verksamheterna följer ramavtal Vi har för att undersöka i vilken utsträckning verksamheterna följer ramavtal granskat tre urval ur leverantörsreskontran: 1. 5 stora leverantörer 2. 5 leverantörer kring/precis över direktupphandlingsgränsen 3. 2 kontoslag avseende avtalstrohet Urvalet av kontoslag har gjorts utifrån erfarenhet och en riskbedömning avseende vilka inköp som kan ha hög risk avseende bristande avtalstrohet. 7
3.7.1 5 stora leverantörer Vi har valt 5 stora leverantörer ur leverantörsreskontran. I urvalet har leverantörer av vård, interkommunala ersättningar och dylikt valts bort. De valda leverantörerna levererar produkter och tjänster inom anläggnings- och underhållsentreprenader, datorer och tillbehör till datorer, livsmedel samt anläggnings- och underhållsmaterial. Granskningen visar att kommunen har avtal med samtliga fem leverantörer, och inköpen sker i hög utsträckning i enlighet med avtalet. Andelen varierar från 100 % till 87,9 %. Det bör noteras att detta resultat visar hur inköpen har konterats. En risk finns alltså att inköp felkonterats av användare vilket skulle kunna förändra siffrorna något. Granskningen visar att viss oklarhet har gällt kring avtalssituationen avseende telefoner och telefontillbehör. Detta kan till viss del förklara den lägre siffran för inköp enligt avtal för en av leverantörerna. Kommunens inköp avseende fem stora leverantörer är i enlighet med avtal. 3.7.2 5 leverantörer kring/precis över direktupphandlingsgränsen Vi har valt ut fem leverantörer med totala inköp under året från 534 300 kr till 709 090 kr för granska om kommunen har upphandlat dessa i enlighet med LOU. En av de granskade leverantörerna gäller IT-stöd till skolan och direktupphandlades år 2002. Huvudavtalet är därmed 15 år gammalt och nuvarande system kan betraktas som ett i huvudsak nytt system jämfört med det som ursprungligen upphandlades. Efterhand har inköp av fler systemmoduler från samma leverantör blivit aktuella, vilket drivit upp de totala inköpen över direktupphandlingsgränsen. De nya avtalen benämns tilläggsavtal till befintligt avtal Kommunen har avtal med övriga leverantörer vilka har upphandlats i enlighet med LOU. Det kan finnas risk att inköp av datasystem kan vara otillåten upphandling. 3.7.3 2 kontoslag avseende avtalstrohet Vår granskning av leverantörsreskontran på konto 70520 Hotell och logi, Sverige (för anställd), och 65110 Kontorsmaterial visar på relativt låg avtalstrohet för båda kontona. Inköpen via upphandlad leverantör utgör 44,9 % av de totala inköpen som konterats på konto 70520. Till viss del har inköp från andra än upphandlad leverantör skett i samband med konferenser av olika slag. Kommunen har inte upphandlat konferensanläggningar. En kommentar från inköpssamordnaren är att man inte entydigt kan säga att inköpen är avtalsstridiga utan att kontrollera inköpen på fakturanivå. Vår granskning har inte omfattat granskning av fakturor. Även rörande konto 65110 Kontorsmaterial är avtalstroheten relativt låg. 59,5 % av inköpen är från upphandlad leverantör. Även i detta fall finns flera anledningar till att 8
inköp kan ha skett utanför avtal som kräver granskning på fakturanivå för att avgöra om inköpen är felaktiga. Den låga andelen inköp från upphandlad leverantör på ovanstående konton kan till viss del bero på arten av varor. Övrig internkontroll av avtalstrohet visar att kommunens beställare i hög utsträckning handlar hos avtalsleverantörer. Utifrån vårt urval är vår bedömning att avtalstroheten låg för de granskade kontoslagen. Beloppen är däremot ganska låga. Vi rekommenderar att internkontrollen utökas med stickprov på fakturanivå för ovan nämnda konton, d.v.s. konto 70520 samt 65110. 4 Slutsats och rekommendationer Sammanfattningsvis kan vi konstatera att kommunens rutiner för internkontroll rörande upphandling och avtalstrohet är omfattande och ändamålsenliga. Rutinerna är väl dokumenterade och lätt tillgängliga för medarbetarna. Den sammanfattande bedömningen är att internkontrollen avseende upphandling och avtalstrohet fungerar bra. Granskningen av i vilken utsträckning verksamheterna följer ramavtal visar att kommunens beställare i stor utsträckning handlar enligt avtal med de upphandlade leverantörerna. Mot bakgrund av vår granskning rekommenderar vi Olofströms kommun: Olofströms kommun bör säkerställa att den uppdaterade upphandlings- och inköpspolicyn färdigställs snarast. Vår rekommendation är att tillämpningsanvisningar för policyn tas fram i samband med detta arbete. Vi rekommenderar att internkontrollen utökas med stickprov på fakturanivå för ovan nämnda konton, d.v.s. konto 70520 samt 65110. KPMG, dag som ovan Jesper Wigh Konsult/revisor offentlig sektor 9