Tätorternas kraftfält Metodbeskrivning

Transkript

1 Rapport 2011:04 Tätorternas kraftfält Metodbeskrivning Mars 2011 Fredrik Eliasson

2 Tätorternas kraftfält Metodbeskrivning Fredrik Eliasson Rapport 2011:04 Dnr: ISBN

3 Inledning Pendlingen ökar i omfattning. Det yttrar sig dels i att avståndet mellan bostad och arbetsplats generellt blir längre, dels i att allt fler människor får allt längre resor mellan hem och bostad. Det har därför blivit allt viktigare att ha bra planeringsunderlag för att kunna studera arbetspendlingens struktur och vilka förutsättningar regionförstoringen har att stärka tillväxten. Den vanligaste modellen för att beskriva lokala arbetsmarknader (LA) utvecklades i början av 1990-talet av SCB tillsammans med dåvarande Expertgruppen för forskning om regional utveckling. Indelningen innebär att kommuner med ett visst pendlingsutbyte sammanförs till en gemensam funktionell region. Metoden sker i två steg. I det första steget bestäms huruvida en kommun är ett lokalt centrum. Villkoren för det är den totala utpendlingen från kommunen får vara högst 20 procent, samt att kommunens enskilt största pendlingsström till en annan kommun får vara högst 7,5 procent. I det andra steget bestäms till vilket lokalt centrum övriga kommuner, dvs de osjälvständiga kommunerna ska föras. Huvudregeln är att den osjälvständiga kommunen förs till den kommun dit den största pendlingsströmmen är riktad. Kopplingen till det lokala centrat kan ske direkt eller via en annan osjälvständig kommun. Genom att allt fler människor bor i en kommun och arbetar i en annan, har de lokala arbetsmarknaderna blivit allt färre, men större. Detta kallas regionförstoring (Kullenberg och Persson 1997). Begreppet var ett centralt tema i den regionalpolitiska utredningen år 2000 (Prop. 2001/02:04) och har därefter blivit ett allt viktigare begrepp i den svenska regionalpolitiken. Att utgå från lokala arbetsmarknader när man gör analyser kan vara mycket användbart, kanske framförallt när syftet är att beskriva regionala skillnader ur ett nationellt perspektiv. Men ger de lokala arbetsmarknaderna en rättvisande bild av de funktionella sambanden på arbetsmarknaden? Och de lokala arbetsmarknaderna användas för att mäta regionförstoringens framskridning? Som kommer att framgå kan det argumenteras för att SCB:s LA-indelning dels är för trubbig, dels tenderar modellen att överdriva de funktionella sambanden. Denna skrift ägnas därför att presentera en alternativ modell för att beskriva funktionella samband på arbetsmarknaden. Man kan tycka att det är aningen normativt att dela in samhället i lokala arbetsmarknader. Det finns också många goda argument för att arbetsmarknadens geografi är allt för komplex för att beskriva i en enkel regionmodell. Erfarenheten är dock att det finns ett stort behov av schematiska underlag för att kunna ha en fruktbar dialog kring planering och prioriteringar av framtida infrastruktur, kollektivtrafik och bebyggelse. Den regionala tillväxtpolitiken ställer också allt större krav på att utvecklingen ska kunna beskrivas och mätas. Den alternativa modell som här presenteras utgår från tätorten som minsta geografiska byggsten (istället för kommunen som är minsta byggsten i SCB:s LA-indelning). Statistik för pendling mellan tätorterna har hämtats ur den individdatabas som landstinget tillsammans med Örebro universitet förfogar över för Bergslagslänen (Örebro, Västmanland, Värmland och Dalarna). Datamaterialet baseras i huvudsak på SCB:s databas LISA och refereras i studien som Bergslagsdatabasen (BeDa). 3

4 Städerna, centralorterna och omlandet Även om regionförstoring och lokala arbetsmarknader är tämligen nya begrepp, är kopplingen mellan geografiska betingelser och ekonomisk tillväxt allt annat än ett nytt påfund. Städernas betydelse för sitt geografiska omland och orters relationer till varandra är ett område som har studerats under lång tid. Redan i början av 1800-talet lanserade Johann Heinrich von Thünen en modell, som handlar om landanvändning på olika avstånd från ett befolkningscentrum. Von Thünens huvudbudskap är att i centrum finns verksamheter som är beroende av närhet till marknaden. Dessa har hög betalningsvilja för centrala lägen. I periferin finns verksamheter som är mindre känsliga för ökande avstånd. Dessa har lägre betalningsvilja för centrala lägen presenterade den tyske geografen och nationalekonomen Walther Christaller sin centralortsteori, vilken senare vidareutvecklades av August Lösch år Christallers utgångspunkt är att varje tätort eller centralort har särskilda funktioner, nämligen att förse människor i kringliggande områden med varor och tjänster som produceras i tätorten. Varje stads eller regions diversifiering och specialisering är beroende av kritiska massor och marknadsområden vars storlek i sin tur beror på befolkningsunderlag och transportmöjligheter. Centralorterna bildar också ett hierarkiskt system. Människor som bor i mindre orter, lägre ner i hierarkin, blir av hänvisade till större orter för viss typ av service. Goda transportförhållanden och stor folkmängd skapar underlag för orter med hög position i centralortshierarkin. Implicit innebär detta också att producenter därmed också kan dra nytta av de agglomerationsfördelar som det innebär att lokalisera sig i tätbefolkade områden, även om det vare sig är Christallers eller Löschs huvudtes. 2 Geografins betydelse för ekonomin Under den andra halvan av 1900-talet fram till slutet av 1980-talet har den neoklassiska tillväxtskolan varit dominerande i den ekonomiska forskningen. Denna skola menar i korthet att tillväxten kan förklaras av mängden kapital och arbetskraft som sätts i produktionen. När det gäller geografiska aspekter menar de neoklassiska ekonomerna att tillväxten i längden kommer att fördelas jämnt mellan städerna. I en storstad med god tillväxt antas produktionsfaktorerna bli allt dyrare, vilket driver upp löner, markpriser och räntor. De neoklassiska ekonomerna antog att detta skulle få näringsliv och investerare att söka sig till andra städer. Detta skulle sin tur skapa en balans, där storstädernas tillväxt avmattas och andra städer växer till. Men utvecklingen har snarast kommit att bli den motsatta. Tillväxten i storstäderna har förvisso gjort att löner, hus- och markpriser är avsevärt högre i storstäderna jämfört med andra delar av landet. Trots detta förefaller storstäderna bli allt attraktivare för investerare, företagare och inflyttare. Inom den ekonomiska forskningen såg det geografiska perspektivet en renässans under talet, och intresset lever i högsta grad kvar än idag. Det är således först nu som sambandet mellan städer och ekonomisk tillväxt lyfts fram tydligt i forskningen. En av pionjärerna i det nyvaknade forskningsintresset var Jane Jacobs. 3 Kortfattat innebär Jacobs ståndpunkt att städer är en av drivkrafterna bakom ekonomisk tillväxt. Redan 1969 menade hon att urbaniseringen är en av de viktigaste drivkrafterna bakom den ekonomiska tillväxten. Jacobs 1 McCann (2001). 2 Christallers och Löschs teorier refereras i McCann (2001). 3 En genomgång av Jacobs idéer finns i Johansson (2006). 4

5 antagande var att ju större variation av arbetskraft som finns i ekonomin, desto bättre är förutsättningarna att få fram nya varor och tjänster. Mot bakgrund av detta torde företagens möjligheter att hitta rätt arbetskraft vara avsevärt bättre i en stor och tät arbetsmarknad jämfört med i en liten. Vidare menar Jacobs att nationen inte är den mest lämpade geografiska enheten för att stimulera utveckling och välstånd. Istället är det staden med dess omland som är den bäst lämpade territoriella enheten. Detta är också en central tanke i senare års svenska regionalpolitik. 4 Under de senaste 20 åren förefaller det i det närmaste ha blivit allmänt accepterat att geografiska aspekter per se har en stor betydelse för den ekonomiska utvecklingen. Det har inte minst beskrivits av forskare med rötter i den nya geografiska ekonomin (Krugman 1991; Fujita & Thisse 2002). Regionförstoring Tankar kring den geografiska storleken på funktionella regioner kommer in i forskningen med Friedmann och Millers urban-field -teori i mitten av 1960-talet. Dessa fann i sin forskning att fler människor blev allt mer rörliga, och att denna utveckling kommit till en nivå där flera städer kan vara delar av en och samma urban field. Som en konsekvens av detta kan betydelsen och funktionen för en enskild stad eller centralort komma att förändras markant. 5 Regionförstoringen i senare års forskning uppmärksammades först av Kullenberg och Persson (1997), vilka kunde visa att de lokala arbetsmarknaderna blivit större men färre. Begränsningar med SCB:s LA-indelning En första invändning är att de lokala arbetsmarknaderna i många fall utgör en för grov indelning av geografin för att man ska kunna urskilja inomregionala egenheter. En stor del av denna brist härrör i att kommunen utgör den minsta byggstenen för indelningen av lokala arbetsmarknader. Om lokala arbetsmarknaderna ska kunna bidra till att öka förståelsen för den dynamik som finns på arbetsmarknaden i den rumsliga strukturen, är kommunens administrativa gräns fel utgångspunkt den existerar inte i den rumsliga strukturen. Kritik av detta slag framförs även av andra, exempelvis Levin (2008) och Amcoff (2008). Den senare menar att noga räknat är det inte pendlingsutbytet i sig som ligger till grund för LAindelningen, utan i vilken utsträckning den sysselsatta befolkningens mantalsskrivningskommun avviker från deras arbetsplatskommun. En andra invändning är att lokala arbetsmarknader tenderar att överdriva de funktionella sambanden, och att den lokala arbetsmarknaden därmed i många fall omfattar ett större geografiskt område än vad som borde vara fallet. Exempelvis finns det inom Örebros lokala arbetsmarknad finns det flera kommuner som under mycket lång tid inte varit i närheten av den tillväxt som genereras i Örebro stad. Detta indikerar att räckvidden av Örebro stads styrka och tillväxt inte tillnärmelsevis når ut till alla delar av den lokala arbetsmarknad som identifieras av SCB. SCB länkar dessutom samman kommuner genom kedjeeffekter. Exempelvis tillhör Askersunds kommun LA Örebro i kraft av att man har sin största pendlingsström till Hallsbergs kommun, som i sin tur har sin största pendlingsström till Örebro kommun. Sannolikt krävs starkare samband än i SCB:s modell för att indikera en gemensam arbetsmarknad. Tillgången till arbetskraft är kanske den viktigaste faktorn för att skapa tillväxt. Indelningen av lokala arbetsmarknader baseras på tillgången till arbetskraft och arbetskraftens 4 Se t.ex. prop. 2001/02:4; prop. 2008/09:35. 5 Friedmann och Millers forskning refereras i Nielsen och Hovgesen (2004). 5

6 pendlingsresor. Därför bör en integrerad arbetsmarknad vara någorlunda homogen i fråga om tillväxt, antingen gällande befolknings- eller gällande sysselsättningstillväxt, över den geografiska ytan. Annars vore det ingen integrerad arbetsmarknad. Forskning har också ställt sig frågande till den takt som regionförstoringen ofta framställs är rimlig. Heldt-Cassel, Håkansson och Isacsson (2010) har utvecklat en modell för att beskriva regionförstoringen, och visar att regionförstoringen under 1990-talet varit högst obetydligt. Däremot förefaller den norra halvan av Sverige genomgått en omfattande regionförminskning. Kraftfält en alternativ modell Syftet är att ta fram en modell för lokala arbetsmarknader som kan användas som planeringsunderlag för framtida infrastruktur, kollektivtrafik och bebyggelse. Delvis är syftet densamma som SCB har med sin LA-indelning. Avsikten är att försöka identifiera lokala centra och beskriva vilken betydelse och dragningskraft de har för sina omland. Men de invändningar som tidigare anförts mot SCB:s modell kan också tjäna som utgångspunkter för framtagandet av en alternativ modell. Den ena utmaningen är således att hitta en väl avvägd nivå på de parametrar (pendlingsströmmar samt relationen mellan dagbefolkning och nattbefolkning) som återspeglar de funktionella sambanden. Som ovan anförts är min uppfattning att de funktionella sambanden tenderar att överdrivas, varvid de lokala arbetsmarknaderna blir större än vad som är fallet i verkligheten. Den andra är hitta en bättre byggsten än kommunen för att mäta den regionala integreringen. Syftet är således att skapa lokala arbetsmarknader som så långt det är möjligt återspeglar de funktionella sambanden på arbetsmarknaden. För att i resonemanget särskilja den alternativa modellen för lokala arbetsmarknader, kommer den att omnämnas kraftfält (kring tätorter). 6 Tätorten som minsta byggsten I den alternativa modellen används tätorten som minsta byggsten. Till skillnad mot kommunens administrativa gränser är tätorten en fysisk realitet det märks inte när man passerar en kommungräns, men det gör det när man åker in i en tätort. Till tätorter definieras sammanhållen bebyggelse med fler än 200 invånare. I dessa tätorter bor mer än 80 procent av befolkningen, således en betydande majoritet. Det är endast en minoritet av dessa som har en positiv befolkningsutveckling. Det är de större städerna som har den snabbaste befolkningstillväxten. Övriga tätorter som ökar ligger i de flesta fall inom nära pendlingsavstånd till de större städerna. Definiera lokala centra och kraftfält När det gäller att hitta en metod för att definiera lokala centra är dilemmat att först bestämma sig för vilka parametrar som ska användas, och sedan till vilka nivåer de ska sättas. När kriterierna för SCB:s lokala arbetsmarknader sattes upp, gjordes det på grundval av att man fick lokala arbetsmarknader som i stort överensstämmer med den allmänna uppfattningen om hur landets indelning i lokala arbetsmarknader bör se ut (SCB och ERU, 1992). Sannolikt finns det inga fel i en sådan utgångspunkt. Oavsett vilka regler som ställs upp är det svårt att motivera procentsatser, mm. Det förefaller vara ett genomgående dilemma för samtliga av dem som försökt att identifiera funktionella arbetsmarknadsområden. 6 En första skiss till modellen har tidigare presenterats i Frankelius & Eliasson (2010). Modellen omnämndes Gravity areas. 6

7 Den alternativa modellen delar in tätorterna i a) primära lokala centrum, 2) sekundära lokala centrum, samt c) osjälvständiga orter. Primära lokala centrum är orter som i liten utsträckning är beroende av andra orters arbetsmarknad. Men därtill är som regel en eller flera andra orter i stor utsträckning beroende av arbetsmarknaden i det primära lokala centrat. Sekundära lokala centrum är orter som i hög grad är beroende av arbetsmarknaden i ett primärt lokalt centrum, men därtill finns det andra orter som är beroende av arbetsmarknaden i det sekundära lokala centrat. Osjälvständiga orter är de orter som är beroende av arbetsmarknaden i ett primärt och/eller ett sekundärt lokalt centrum. Inga andra orter är beroende av arbetsmarknaden i den osjälvständiga orten. En ort antas vara beroende av en annan ort om minst 20 procent av den sysselsatta nattbefolkningen pendlar till en specifik annan ort. Anledningen till att denna procentsats har valts är att det då framträder ett mönster av kraftfält kring tätorter som uppvisar en viss grad av homogenitet när det gäller exempelvis utveckling på arbetsmarknaden, befolkningsutveckling och bostadspriser. Tätorternas kraftfält i Örebro län På kartorna nedan visas primära och sekundära kraftfält och lokala centrum. Örebro är det primära centrum som kringgärdas av det största kraftfältet. Där är i stort sett också endast inom Örebros kraftfält det finns orter med positiv befolkningsutveckling. Man kan också notera att den regionförstoring som skett mellan 1990 och 2008 är tämligen begränsad. Regionförstoringen sker endast kring Örebro. I de mindre kraftfälten kan man istället i några fall iaktta något som närmast kan ses som en fragmentisering. Exempelvis kan man notera att både Storå och Zinkgruvan 2008 kan definieras som sekundära centrum, från att tidigare varit osjälvständiga orter. 7

8 8

9 9

10

11

12 Regionförbundet Örebro Örebro Tfn: Fax: Besöksadress: Forskarvägen Örebro regionorebro@regionorebro.se Organisationsnummer: