Revisorerna Kmunstyrelsen För känned: Kmunfullmäktiges presidium Revisionsrapport: Revisionen har gen KPMG genfört en uppföljning av en tidigare granskning beträffande avtalshantering och process för, se bifogad rapport. Vi önskar få kmunstyrelsens yttrande med anledning av de slutsatser s finns redovisade i sammanfattningen senast den 22 januari 2013. Av svaret bör det framgå vilka eventuella åtgärder s ska vidtas och när de beräknas vara genförda. Yttrandet kan lämnas till Lena Medin, KPMG, Box 476, 851 06 Sundsvall eller via mail lena.medin@kpmg.se FÖR ÅRE KOMMUNS REVISORER Anitha Olofsson Ordförande Greger Mårtensson Vice ordförande
Uppföljning av avtalshantering och process för Revisionsrapport Offentlig sektor - kmuner och landsting KPMG AB 22 oktober 2012 Antal sidor: 12
Innehåll 1. Sammanfattning 2. Bakgrund 3. Syfte 4. Avgränsning 5. Revisionskriterier 6. Ansvarig styrelse 7. Metod 8. Projektorganisation 9. Beslutade åtgärder 10. Avtalsrutiner och mall 11. Förändringar i inköpsorganisationen 12. Förändring av delegationsordning 13. Jakt- och jordbruksarrenden 1 3 3 3 4 4 4 4 4 6 8 9 10
1. Sammanfattning Vi har av s revisorer fått i uppdrag att granska avtalshantering och process för. Uppdraget ingår i revisionsplanen för 2012 och avser en uppföljning av resultatet av 2010 års revisionsrapporter. Bland 2010 års revisionsrapporter så har revisionen bedömt att revisionsrapporten Avtalshantering och process för 1 är den mest angelägna att följa upp. Syftet med granskningen är att bedöma kmunstyrelsen har vidtagit beslutade åtgärder och de har fått avsedd effekt. Vår sammanfattande bedömning är att tillräckliga åtgärder inte har vidtagits för att förbättra den interna kontrollen kring processen avtalshantering och. Våra iakttagelser och rekmendationer kan sammanfattas med: Kmunstyrelsens uppföljning har inte varit tillräcklig Vi ser positivt på att kmunstyrelsen i samband med att svaren avlämnades även beslutade att följa upp att vidtagna åtgärder också blir genförda. Vi skulle gärna ha sett att uppföljningen hade dokumenterats, i protokoll eller bilaga till protokollet. Sås vi uppfattat bedömde kmunstyrelsen efter sammanträdet i augusti 2011 att det inte fanns behov av någon ytterligare uppföljning. Vi anser utifrån vår granskning att beslutade åtgärder endast i begränsad fattning är slutförda varför vi menar att kmunstyrelsen borde ha fortsatt att följa upp åtgärderna. Vi rekmenderar att kmunstyrelsen inför rutiner s säkerställer att beslutade åtgärder med anledning av revisionsrapporter också genförs, se avsnitt 9. Avtalen har inte samlats i ett avtalsregister Vi konstaterar att ett antal åtgärder för att kma till rätta med de brister, s noterades i den tidigare granskningen har påbörjats, däribland ett webbaserat system att registrera avtal. Det saknas dock tidsplaner för när avtalsrutin ska vara framtagen eller när samtliga avtal ska vara registrerade i databasen. Vi är oroade över att arbetet med att samla avtalen för tekniska kontoret och skolförvaltningen har avstannat. Det kan i värsta fall tyda på en risk för att åtgärderna inte kmer att bli genförda. Vår granskning visar att samtliga avtal inte diarieförs, vilket ska ske enligt kmunstyrelsens svar. Vi rekmenderar att en tidsgräns fastställs för när samtliga avtal ska vara registrerade i den webbaserade databasen. En handlingsplan för genförandet bör också utarbetas, bl.a. för att säkerställa att det finns resurser för att inventera och ta fram samtliga avtal samt för att registrera dessa, se avsnitt 10. 1 2010-08-25 1
Muntliga avtal Det är inte lämpligt att kmunen har muntliga avtal, och vi kan inte heller utesluta att förvaltningen av skog bör upphandlas, varför vi rekmenderar att detta ses över gående, se avsnitt 10. Inköpsorganisationen bör ses över Vi uppfattar upphandlingsgruppens roll och ansvar ur internkontrollsynpunkt s otydligt. Vi rekmenderar att förändringsprocessen ses över för att säkerställa att kmunen har en ändamålsenlig inköpsorganisation. Vi förordar att begränsningen av antalet inköpsbehöriga in skolan genförs så snart s möjligt, och att motsvarande även sker för övriga råden in kmunen, se avsnitt 11. Upphandling av facklitteratur och böcker Vi anser att upphandling av facklitteratur och böcker måste prioriteras, se avsnitt 11. Rätten att teckna avtal är otydlig Att teckna firma fattar bl.a. rätten att teckna avtal för kmunens räkning. I ett beslut från augusti 2011 begränsas denna rätt till kmunstyrelsens ordförande och kmunchefen, och vid löpande förvaltningsåtgärder till kmunchef. Av delegationsordningen framgår dock att denna rätt tillfaller även andra förtroendevalda och tjänstemän. Vi är osäkra på hur dessa beslut s enligt vår bedömning båda gäller vem s ska ha rätten att teckna firma ska ses i förhållande till varandra. Vi kan därför inte heller uttala oss de avtal s är undertecknade av mark- och exploateringschef och ekonichef är undertecknade av rätt person. Vi rekmenderar att kmunstyrelsen tydliggör delegationen för rätten att teckna firma, se avsnitt 13. Ej genförd översyn av jaktarrenden Vi konstaterar att översynen av jaktarrenden inte har kmit igång sås det framgår av kmunstyrelsens svar. Vi anser att det är väsentligt att uppdraget planeras och att resurser för genförande tillsätts. Med hänsyn till att nuvarande mark- och exploateringschef kmer att lämna sin tjänst vid årsskiftet är vi oroade för att översynen kmer att dra ut ytterligare på tiden, se avsnitt 14. 2
2. Bakgrund 3. Syfte Vi har av s revisorer fått i uppdrag att följa upp resultatet av genförda granskningar under år 2010. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2012. Revisionen har beslutat att uppföljningen ska avse rekmendationerna i revisionsrapporten Avtalshantering och process för 2. Revisionen har bedömt att det finns en risk att beslutade åtgärder inte har genförts fullt ut i enlighet med kmunstyrelsens svar. Det finns också en risk för att vidtagna åtgärder inte fått avsedd effekt. Det är väsentligt att fattade beslut genförs samt att det finns rutiner för att säkra att så sker. Syftet med granskningen är att bedöma kmunstyrelsen har vidtagit beslutade åtgärder och de har fått avsedd effekt. Vi har därför granskat: avtalsrutinen har setts över och en gemensam avtalsmall har utformats. avtalen förvaras säkert. aktuell avtalsinformation finns lättillgänglig och det är tydligt vid vilken tidpunkt s avtalen måste sägas upp för att inte autatiskt förlängas. kmunen har genfört förändringar i inköpsorganisationen så att bättre och samlad kontroll över gällande avtal och inköpsprocesser har uppnåtts. delegationsordningen har setts över så att det tydligt framgår vilka s har rätt att teckna avtal. skriftliga avtal tecknas vad gäller jakt- och jordbruksarrenden m.m. upphandling av facklitteratur och böcker har genförts. 4. Avgränsning Granskningen är översiktlig. 2 2010-08-25 3
5. Revisionskriterier Vi har bedömt rutinerna uppfyller de av kmunstyrelsen beslutade åtgärderna 3. interna regelverk och policys 6. Ansvarig styrelse Granskningen har avsett kmunstyrelsen. Rapporten är saklighetsgranskad av Per-Eric Magnusson, kmunchef, Richard Högström, ekonichef och Ingrid Persson, inköpssamordnare. 7. Metod Granskningen har genförts gen: Dokumentstudie av relevanta dokument Intervjuer med berörda tjänstemän 8. Projektorganisation Granskningen har genförts av Lena Medin, certifierad kmunal revisor. 9. Beslutade åtgärder Den sammanfattande bedömningen av den tidigare granskningen var att den interna kontrollen kring processen för avtalshantering och kan förbättras. Rapporten fattar ett antal rekmendationer. 3 2011-02-02, 6 4
Kmunstyrelsen har i sitt svar angett att följande åtgärder ska vidtas eller är redan vidtagna när svaret lämnas: Rutiner kring inköp och avtal har setts över eller ska ses över gen att: o o o o o Ekonienheten arbetar och har arbetat med att försöka identifiera de avtal s finns i kmunen. Arbetet är enligt svaret inte avslutat. Fokus för år 2011 är att skapa reda bland avtal, avtalshantering och uppföljning. Upphandlingar och avtal ska diarieföras och handlingar förvaras i arkiv. Elektroniska kopior ska finnas tillgänglig via webb. En liten informationsfolder har tagits fram avseende inköp. Avtalsrutin uppges finnas, men ska ses över och en gemensam avtalsmall håller på att utformas. Samråd ska ske med ekoniavdelningen innan avtal skrivs. Antalet inköpare ska ses över i syfte att få en bättre och samlad kontroll över gällande avtal och inköpsprocesser. Köptroheten mot avtalade leverantörer bedöms enligt kmunstyrelsens svar vara god med undantag för böcker/litteratur. Upphandlingen av detta uppges finnas på listan över vilka upphandlingar s ska göras i samverkan med länet och upphandlingskontoret i Östersund. Översyn av riktlinjer och priser för jaktarrenden har påbörjats men dragit ut på tiden. Rutiner för hantering av ärenden s påverkas av arrenden har skapats. Skriftliga avtal ska upprättas där det är muntliga avtal eller avtal saknas. Kmunstyrelsen beslutade i samband med att svaret antogs att en redogörelse över genförda åtgärder ska presenteras vid sammanträdet i augusti 2011. Återrapporteringen var enligt uppgift muntlig varför dokumentation saknas. Kmentar Vi bedömer att kmunstyrelsen svar i stort sett motsvarar de identifierade bristerna s finns i rapportens sammanfattning. Vi saknar dock svar/kmentarer till följande förslag till utveckling s också lämnades i rapporten: att kmunstyrelsens delegationsordning bör reglera rätten att teckna avtal utöver ramavtal. att formell upphandling av juridisk konsult bör genföras. I samband med saklighetsgranskning har det dock framkmit att tjänsten nyligen är upphandlad och att avtalet ska undertecknas av ekonichefen in kort. Vidare har inte iakttagelsen beträffande dokumenterade överlämnanderutiner vid byte av personal kmenterats. 5
Vi ser positivt på att kmunstyrelsen i samband med att svaren avlämnades även beslutade att följa upp att vidtagna åtgärder också blir genförda. Vi skulle gärna ha sett att uppföljningen hade dokumenterats, i protokoll eller bilaga till protokollet. Sås vi uppfattat bedömde kmunstyrelsen efter sammanträdet i augusti 2011 att det inte fanns behov av någon ytterligare uppföljning. Vi anser utifrån vår granskning att beslutade åtgärder endast i begränsad fattning är slutförda varför vi menar att kmunstyrelsen borde ha fortsatt att följa upp åtgärderna. Vi rekmenderar att kmunstyrelsen inför rutiner s säkerställer att beslutade åtgärder med anledning av revisionsrapporter också genförs. 10. Avtalsrutiner och mall Någon skriftlig avtalsrutin har inte upprättats. Rutinerna ska enligt uppgift ha setts över, men bedöms vid vår granskning inte finnas på plats. Någon uppgift när den skriftliga avtalsrutinen ska vara färdigställd har inte lämnats. De förändringar i linje med den tidigare granskningen s har genförts eller är på gång uppges vara: Ett webbaserat system för avtalshantering, gemensamt med upphandlingsgruppen i Östersund, finns. Systemet har en funktion för påminnelse att avtal är på väg att löpa ut. Påminnelsen skickas via mail både till den s är registrerad s ansvarig för avtalet och till inköpssamordnaren för att säkerställa att påminnelsen når någon mottagare. Den webbaserade databasen innehåller även funktioner för att skanna in avtal så att de via intranätet är tillgängliga för den s behöver utnyttja avtalet. En avtalsförteckning, utifrån databasen, finns även på kmunens externa hemsida. Avtalet kan däremot inte hämtas från den externa hemsidan. Originalavtal förvaras enligt ekonichefen i kmunens arkiv s är både brand- och inbrottssäkert. Vad gäller avtalsdatabasen så uppger några att målsättningen är att kmunens samtliga avtal ska finnas registrerade i det webbaserade systemet. Kmunchefen menar dock att det endast är avtalen s avser köp av varor och tjänster d.v.s. upphandlas s ska registreras där. Vid vår granskning (juni 2012) har kring 15 avtal s enbart gäller registrerats i databasen, samtliga tecknade efter upphandling och av senare datum. Enligt uppgift ska avtalen vid tekniska kontoret och skolförvaltningen inledningsvis samlas in och skannas. Vad vi förstår har processen dock avstannat då det inte har lämnats in några avtal eller att de uppgifter s lämnats behöver kpletteras för att avtalen ska kunna registreras med fullständig information. Vi har tagit del av manuella förteckningar över exploateringsavtal och arrendeavtal samt diverse andra förteckningar över avtal. Vi noterar att flera av förteckningarna saknar uppgift när förteckningen upprättade samt när respektive avtal tecknades och hur länge avtalen gäller. Vi har noterat att varken exploateringsavtalet gällande Rödkullen eller de detaljplaneavtal s reglerar det arbete s påbörjats vid Rödkullen finns förtecknade i dessa manuella förteckningar. 6
Enligt kmunstyrelsens svar ska samtliga avtal vara diarieförda. Vår granskning visar dock att inget av de avtal s vi stickprovsvis kontrollerat (tre avtal) finns registrerade i diariet. Kmunchefen uppger att avtalet gällande förvaltningen av kmunens skogar sedan många år baseras på en muntlig överenskmelse. Samtliga avtal ska enligt den nya rutinen gå via inköpssamordnaren, s vad vi förstår även tillhör ekoniavdelningen, för kontroll innan kmunchefen undertecknar dem. Inköpssamordnaren uttrycker dock viss tveksamhet rutinen efterlevs fullt ut. Beträffande delegation se vidare avsnitt 12. Någon generell avtalsmall har enligt de uppgifter vi erhållit inte upprättats, men inköpssamordnaren uppger att alla leverantörer ska skriva under avtal s kmunen upprättar och att kmunen inte accepterar standardavtal från leverantören. Jurister kopplas enligt uppgift sällan eller aldrig in i samband med att avtal tecknas. Vad gäller exploateringsavtalet för Rödkullen så tillfrågades dock en jurist i vissa sakfrågor. Vår bedömning är att de synpunkter s framkmit inte beaktats, något s enligt uppgift ska vara politiskt förankrat. Det finns dock ingen dokumentation i form av protokoll eller liknande s styrker hur skrivelsen har behandlats. Kmentar Vi konstaterar att ett antal åtgärder för att kma till rätta med de brister s noterades i den tidigare granskningen har påbörjats. Det saknas dock tidsplaner för när avtalsrutinen ska vara framtagen eller när samtliga avtal ska vara registrerade i databasen. Vi är oroade över att arbetet med att samla avtalen för tekniska kontoret och skolförvaltningen har avstannat. Det kan i värsta fall tyda på en risk för att åtgärderna inte kmer att bli genförda. Med anledning av de iakttagelser s vi gjort vad gäller avtalsförteckningar, se ovan, så bedömer vi att det skulle kunna föreligga risk för att avtalsförteckningarna inte är kpletta och att äldre ej giltiga avtal fortfarande finns med i förteckningarna. Att avtal s borde ha sagts upp löper vidare skulle också kunna vara en risk. Vi ser därför ett behov av att systematiskt registrera samtliga avtal, förslagsvis i databasen. Det är inte lämpligt att kmunen har muntliga avtal, och vi kan inte heller utesluta att förvaltningen av skog bör upphandlas, varför vi rekmenderar att detta ses över gående. Vi rekmenderar att tidsgräns fastställs för när samtliga avtal ska vara registrerade i den webbaserade databasen. En handlingsplan för genförandet bör också utarbetas, bl.a. för att säkerställa att det finns resurser för att inventera och ta fram samtliga avtal samt för att registrera dessa. Kmunstyrelsen bör löpande följa upp att planen efterlevs. 7
11. Förändringar i inköpsorganisationen Enligt kmunstyrelsens svar har förändringar genförts i inköpsorganisationen. De förändringar s har presenterats för oss är: En upphandlingsgrupp med ansvar för upphandlings- och avtalsfrågor har bildats. Gruppen består av ekonichef, inköpssamordnare, skolchef och teknisk chef. Gruppen rapporterar till ledningsgruppen. En översyn av vilka s har inköpsbehörighet in skolan har genförts. Syftet är att på sikt begränsa antalet s har rätt att köpa, samt att begränsa rätten till inköp till vissa avtal för att stärka kunskapen upphandlingsregler och ramavtal. Några begränsande åtgärder har dock inte vidtagits vilket har förklarats med att en organisation ska genföras. Arbetet uppges ska påbörjas under hösten 2012, men någon uppgift när de begränsande åtgärderna ska vara implementerade har vi inte fått. Uppföljning av efterlevnad av ramavtal sker årligen. Enligt uppgift pågår förberedelser för att kunna genföra mer precisa uppföljningar månadsvis. Uppföljningen för år 2011 visar att 82 % av de granskade inköpen har skett från ramavtalsleverantörer, vilket i stort sett motsvarar resultatet för året innan. De råden s uppvisar de största procentuella avvikelserna är facklitteratur (40 % av inköpen mot ramavtal) och böcker (2 %). Beloppsmässigt största avvikelsen avser undervisningsmaterial där kmunens inköp utanför ramavtal uppgick till 1 mkr (42 % av inköpen sker utanför ramavtalen). Orsaken till den stora avvikelsen för böcker och facklitteratur uppges vara att upphandlingen av böcker och facklitteratur är fördröjd med mer än 1 ½ år. Upphandlingen ska enligt uppgift genföras av upphandlingskontoret i Östersund. Kmentar Vi har inte fått någon konkret beskrivning av syftet med upphandlingsgruppen och hur arbetet i gruppen bedrivs. Vi uppfattar därför upphandlingsgruppens roll och ansvar ur internkontrollsynpunkt s otydligt. Vi rekmenderar att förändringsprocessen ses över för att säkerställa att kmunen har en ändamålsenlig inköpsorganisation. Vi förordar att begränsningen av antalet inköpsbehöriga in skolan genförs så snart s möjligt, och att motsvarande begränsningar även genförs för övriga råden in kmunen. Vi anser att upphandling av facklitteratur och böcker måste prioriteras. Om inte det sker i enlighet med nuvarande planer från Upphandlingskontoret bör kmunen överväga andra möjligheter, t.ex. egen upphandling. 8
12. Förändring av delegationsordning Kmunstyrelsen har i sitt svar inte kmenterat rekmendationen gällande att delegationsordningen bör ändras så att den fattar även avtal s inte är ramavtal. Vad vi kan se har kmunstyrelsens delegationsordning 4 år 2010. inte förändrats sedan granskningen Av delegationsordningen framgår bl.a. följande vad gäller avtal: Godkännande av exploateringsavtal s avser detaljplan och s antagits av miljö-, bygg- och räddningsnämnden får ske av kmunstyrelsens ordförande i samråd med kmunstyrelsens 1:e och 2:e vice ordförande. Kmunchefen har rätt att träffa kollektivavtal. Ekonichef har rätt att underteckna lånehandlingar. Markingenjören har rätt att bl.a. ingå avtal servitut och ledningsrätt, jaktarrenden försäljning av skog till enskilda personers eget årliga vedbehov och träffa avtal avlösningsparkering. Kmunstyrelsen har i ett särskilt beslut daterat 2011-08-31 bestämt följande vad gäller firmatecknare 5 : Kmentar Handlingar, skrivelser och beslut s ska undertecknas för s räkning ska undertecknas av kmunstyrelsen ordförande Eva Hellstrand och kontrasigneras av kmunchef Per-Eric Magnusson. Vid förfall av Eva Hellstrand undertecknar kmunstyrelsens 1:e vice ordförande Lars Mämpel och vid förfall av Per-Eric Magnusson undertecknar ekonichef Richard Högström. Kmunchef Per-Eric Magnusson har rätt att ensam teckna firma beträffande löpande förvaltningsåtgärder och vid förfall för Per-Eric Magnusson undertecknar ekonichef Richard Högström. Vi konstaterar att någon förändring av delegationsordningen inte har genförts. 4 126, 2008-06-17 5 146, 2011-08-31 9
Att teckna firma fattar bl.a. rätten att teckna avtal för kmunens räkning. Av beslutet från augusti 2011 begränsas denna rätt till kmunstyrelsens ordförande och kmunchefen, och vid löpande förvaltningsåtgärder till kmunchef, med ovan angivna ersättare. Av delegationsordningen framgår dock att denna rätt tillfaller även andra förtroendevalda och tjänstemän. Vi är osäkra på hur dessa beslut s enligt vår bedömning båda gäller vem s ska ha rätten att teckna firma ska ses i förhållande till varandra. Vi kan därför inte uttala oss de avtal s är undertecknade av mark- och exploateringschef och ekonichef är undertecknade av behörig. Vi rekmenderar att kmunstyrelsen tydliggör delegationen för rätten att teckna firma. 13. Jakt- och jordbruksarrenden Av kmunstyrelsens svar framgår att översynen av riktlinjer och priser för jaktarrenden har påbörjats men dragit ut på tiden bl.a. på grund av vakanta tjänster in kmunledningskansliet. Däremot uppges rutiner för hantering av ärenden s påverkas av arrenden ha skapats. Vi är tveksamma till det har påbörjats någon översyn av jaktarrenden ännu. Enligt den tjänsteman vi talat med är förhoppningen att kunna göra något under år 2013. Arrendeavtal finns manuellt förtecknade och är enligt uppgift systematiskt arkiverade. Samtliga jaktarrenden uppges vara grundade på skriftliga avtal. Vid t.ex. en försäljning eller exploatering av mark undersöks det finns arrendeavtal s tidigare inte varit kända av kmunen. Enligt uppgift har inga sådana muntliga avtal upptäckts under senare tid, senaste var under år 2009. Ansvarig tjänsteman utesluter dock inte att det kan finnas muntliga avtal avseende andra arrenden än jaktarrenden. Kmentar Vi konstaterar att översynen av jaktarrenden inte har kmit igång sås det framgår av kmunstyrelsens svar. Vi anser att det är väsentligt att uppdraget planeras och att resurser för genförande tillsätts. Med hänsyn till att nuvarande mark- och exploateringschef kmer att lämna sin tjänst vid årsskiftet är vi oroade för att översynen kmer att dra ut ytterligare på tiden. KPMG, dag s ovan Lena Medin Certifierad kmunal revisor 10