Kommunstyrelsen Kultur- och tekniknämnden För kännedom: Kommunfullmäktiges presidium Revisionsrapport Revisionen har via KPMG genomfört en granskning inom ovanstående område. Revisionen hemställer om kommunstyrelsen samt kultur- och tekniknämnden lämnar synpunkter avseende de rekommendationer och förslag som lyfts fram i rapporten, företrädesvis de som framgår av rapportens sammanfning. Revisionen emotser svar senast den 31 december 2011. För Timrå kommuns revisorer Sten Ekström Ordförande Lisbet Lundgren Vice ordförande Svar på revisionsrapporten skickas till: Timrå kommun Kommunledningskontoret Revisionen
ABCD Timrå kommun Revisionsrapport Audit KPMG AB Antal sidor: 18
ABCD Timrå kommun Innehåll 1. Sammanfning 2. Bakgrund 3. Syfte 4. Avgränsning 5. Revisionskriterier 6. Ansvarig nämnd/styrelse 7. Metod 8. Projektorganisation 9. Beslut 10. Upphandlingsförfarande 11. Annonsering 12. Dokumentation/arkivering 13. Kvalitetssäkring av upphandlingen 14. Uppföljning av kontrakt 15. Övrigt 1 3 3 3 4 4 4 4 5 8 9 10 13 13 15
1. Sammanfning Vi har av Timrå kommuns revisorer fått i uppdrag granska kommunens investeringar i det s.k. skolprojektet. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2011. Syftet med granskningen har varit bedöma om behöriga beslut har fats vad gäller investeringarna i skolprojektet samt om gällande regler för upphandling har beaktats. Vår sammanfande bedömning är behöriga beslut har fats, även om fullmäktiges beslut och beslutsunderlag inte är helt tydliga i alla avseenden. Våra kontroller av upphandlingen, som avgränsats till bl.a. upphandlingsförfarandet, annonsering, och kvalitetssäkring, har visat upphandlingen i stort har hanterats enligt gällande regelverk. Vad gäller kraven på upphandlingsdokumentation så anser vi dock det finns ett behov av se över dessa. Rutiner för kvalitetssäkring av upphandlingar, som utförs av andra nämnder/förvaltningar, sker i enlighet med lagen om offentlig upphandling (LOU) och kommunens kompletterande regelverk saknas vidare. Vi kan i övrigt konstatera den nya plan- och bygglagen, som gäller fr.o.m. den 2 maj 2011, innehåller skärpta krav på den kontrollansvarige, bl.a. vad gäller dess ställning till den som utför den åtgärd som ska kontrolleras. En sådan förändring kommer enligt vår bedömning stärka kontrollfunktionen, vilket vi ser som positivt. Med anledning av våra iakttagelser vill vi rekommendera kommunstyrelsen följande: rutiner införs för säkerställa kraven på beslutsunderlag, enligt kommunens styrningsregler, efterlevs, det i investeringsbudgeten tydligt anges vilka objekt (fastigheter) som avses, kompletteringsbudgetens påverkan på projektbudgeten ses över i syfte säkerställa en ändamålsenlig uppföljning mot projektets totala budget, en genomgång görs av rutinerna för efterannonsering, överväga kraven på årlig revidering av dokumenthanteringsplanerna och hur dessa ska rapporteras inordnas i arkivreglementet, checklistan vid upphandling ses över och omarbetas i överensstämmelse med gällande lagstiftning. Olika upphandlingsförfaranden och typer av upphandlingar (varor/tjänster eller byggnadsentreprenader) liksom beloppsmässiga aspekter (över och under tröskelvärden), bör beaktas i den mån behovet av information och dokumentation inte är detsamma, 1
rutiner utarbetas för kvalitetssäkra upphandlingarna sker i enlighet med LOU samt kommunens regelverk på området, enhetliga principer för projektorganisationer utarbetas. Med anledning av våra iakttagelser vill vi rekommendera kultur- och tekniknämnden följande: besluta om årliga dokumenthanteringsplaner enligt kommunstyrelsens beslut, kontrollen av dokumentationskraven i upphandlingarna dokumenteras, eftersträva mer enhetlig rapportering över de kontroller som görs inom ramen för upphandlad byggledning. Det är också viktigt det är tydligt vad kontrollerna ska omfa. 2
2. Bakgrund 3. Syfte Vi har av Timrå kommuns revisorer fått i uppdrag granska kommunens investeringar i det s.k. skolprojektet. Uppdraget ingår i revisionsplanen för år 2011. Kommunen har år 2010 påbörjat omfande investeringar i kommunens skolor. Revisorerna bedömer det finns en risk för de beslut som fats inte följer gällande regelverk samt det kan finnas brister i upphandlingsförfarandet. Det är enligt revisorernas bedömning väsentligt de beslut som fas inte strider mot lag eller interna regelverk samt de regler som styr kommunens upphandlingar efterlevs. I annat fall kan såväl förtroendeskada som ekonomisk skada drabba kommunen. Syftet med granskningen är bedöma om behöriga beslut har fats vad gäller investeringarna i skolprojektet samt gällande regler för upphandling har beaktats. Vi har därför granskat: om om om om om om behöriga beslut om investeringarna har fats, investeringarna har varit föremål för sådant upphandlingsförfarande som lagen om offentlig upphandling, LOU 1, och kommunens regler för upphandling medger, upphandlingen har annonserats enligt vad som framgår av LOU, erforderliga dokument till upphandlingen har upprättats och arkiverats enligt gällande regelverk, rutiner finns för säkerställa de åtaganden som omfas av tecknat avtal/kontrakt följs, om kommunen har rutiner för kvalitetssäkra upphandlingen skett i enlighet med LOU. 4. Avgränsning Granskningen har avgränsats till de revisionsfrågor som anges under p. 2 och omfar således inte en bedömning av om LOU efterlevts i alla dess delar. Granskningen har avgränsats till etapp 1 och 2 av investeringsprojektet, eftersom det endast är dessa etapper som har upphandlats och påbörjats vid tidpunkten för vår granskning. Vår granskning av upphandlingsförfarandet omfar vidare totalentreprenaden, d.v.s. inte avrop från konsultavtal gällande arkitekt- och byggledningstjänster. 1 SFS 2007:1091 3
5. Revisionskriterier Vi kommer bedöma om rutinerna/besluten uppfyller/motsvarar: LOU Arkivlag 2 Kommunallag 3 Kommunens interna regelverk och policys avseende upphandling Reglementen och delegationsordningar 6. Ansvarig nämnd/styrelse Granskningen avser kultur- och tekniknämnden som utgör ansvarig nämnd för investeringen. Granskningen har även omfat kommunstyrelsen eftersom de bereder ärenden till kommunfullmäktige (som beslutar om investeringen) och har ett direkt ansvar för den centrala upphandlingsenheten. Rapporten är saklighetsgranskad av Tommy Sepänmaa, projektledare vid kultur- och teknikförvaltningen, Stefan Eriksson, upphandlingschef samt Agneta Lindskog, ekonomichef. 7. Metod Granskningen har genomförts genom: dokumentstudie av beslut, upphandlingsdokument, kommunens föreskrifter och regelverk mm, intervjuer med berörda tjänstemän. 8. Projektorganisation Granskningen har utförts av Birgitta Arnberg, certifierad kommunal revisor. 2 SFS 1990:782 3 SFS 1991:900 4
9. Beslut Följande framgår av kommunens styrningsregler 4 beträffande investeringsbudget/plan; Begäran om investeringsbudget tas normalt upp endast i samband med fullmäktiges beslut om kommunens verksamhetsplan och ska, såvida inte investeringen avser lös egendom och är av ringa betydelse, åtföljas av: bemanningsplan kapital, drift- och underhållsbudget redovisning av hur väl investeringsutgifter som driftkostnader ska finansieras beskrivning av konsekvenser om investeringen genomförs alternativt inte genomförs samt övriga beslutsunderlag. I Budget och verksamhetsplan 2010-2012, som antogs av kommunfullmäktige 2009-11-30, har 97.500 tkr anslagits för skolprojektet under budget/planperioden enligt vad som framgår av tabellen nedan. År Belopp, tkr 2010 17 000 2011 45 500 2012 35 000 Summa 97 500 Utöver ovanstående uppgifter om budgetbelopp så finns följande förtydligande till skolprojektet i investeringsbudgeten: En satsning på barn och ungdomar i Timrå och deras lärmiljöer påbörjas under 2010. Under fyra år avsätts totalt 120 mkr för en omdisponering av skolor enligt den förstudie som presenterats. Förstudien uppges vara presenterad för kommunfullmäktige. Ärendet har dock enligt uppgift inte protokollförts. Vi kan däremot se medel för förstudien avses i investeringsbudget år 2009 (Budget och verksamhetsplan 2009-2011). Vilka skollokaler som omfades av förstudien framgår däremot inte. 4 Fastställd av kommunfullmäktige 2006-06-12, 46. Senast reviderad 2011-04-18, 46. 5
Vilka handlingar som utgjort beslutsunderlag då verksamhetsplanen beslutades går inte utläsa av sammanträdesprotokollet. Vi har i vår granskning efterfrågat de handlingar som begäran om investeringsbudget ska åtföljas av enligt kommunens styrningsregler. Vi har tagit del av de sammanträdeshandlingar rörande skolprojektet som fullmäktige erhållit inför beslutet om budget- och verksamhetsplan 2010. Vi kan inte se bemanningsplan, drift- och underhållsbudget samt konsekvensbeskrivning ingår bland dessa. Enligt de uppgifter vi erhållit fick däremot kommunfullmäktiges budgetberedning del av den skolutredning/förstudie som gjorts avseende Mariedalsskolan, Vivsta skola och Sörbergeskolan. I Budget och verksamhetsplan 2011-2013 har 117.000 tkr anslagits för skolprojektet under perioden, med fördelning enligt nedan: År Belopp, tkr 2011 37 000 2012 45 000 2013 35 000 Summa 117 000 De förtydliganden som gjorts till skolprojektet i investeringsbudgeten 2011-2013 utgörs av följande: Beslutet om skolinvesteringar, som togs av kommunfullmäktige i november 2009 fullföljs. Det innebär en positiv och kraftfull satsning på barnen och ungdomarna i Timrå och deras lärmiljöer. En ny och ombyggd, raktiv högstadieskola i en fantastisk miljö med ett enormt utbud av idrottsmöjligheter och en naturlig närhet till Timrå gymnasieskola för fortsa studier skapas. Dessutom omvandlas Mariedalsskolan till en trevlig och bra lågstadieskola med en förträfflig utemiljö och på sikt tas Vivsta skola ur bruk. För perioden 2011-2013 avsätts 117 000 tkr. Därefter har skolprojektet varit föremål för ombudgetering i kompletteringsbudgeten, som beslutades av kommunfullmäktige 2011-03-28 5. Beslutet innebar 5 mkr överfördes från 2010 års budget till 2011 (2010 års investeringsutgifter uppgick till 6,9 mkr). Så som vi uppfat det påverkas endast årsbudgeten för projekten (det år medlen överförs till) av besluten om ombudgetering. Den totala projektbudgeten påverkas däremot inte och uppgår därför enligt årsredovisning 2010 till 134 mkr. Inga ytterligare beslut gällande skolprojektet har, enligt uppgift, fats av kommunfullmäktige. 5 2011-03-28, 23 6
Enligt uppgift ingår både etapp 1,2 och 3 i ovanstående medelstilldelning. Vi har fått uppgift om etapp 3, som avser ombyggnad av Mariedals skola, ingår i Budget och verksamhetsplan 2011-2013 med 3 mkr år 2012 och 20 mkr år 2013 med hänvisning till förstudie och underlag som överlämnats till budgetberedningen. Våra kommentarer Våra kommentarer nedan vänder sig primärt till kommunstyrelsen. Vi anser beslutet om investera i skolorna inte är helt tydligt eftersom det inte av budget 2010-2012 framgår vilka skolor som omfas. Vi anser sådan information måste framgå. Enligt vår mening borde även Budget och verksamhetsplan 2011-2013 ha innehållit information om de olika etapperna/skolorna på ett tydligare sätt. Vad gäller de beslutsunderlag som ska finnas till budget- och verksamhetsplanen så motsvarar de inte de krav som ställs i de av fullmäktige beslutade styrningsreglerna. Ekonomichefen uppger det bör vara tillräckligt kommunfullmäktiges budgetberedning får dessa och styrningsreglerna kan tolkas på så sätt. De handlingar som budgetberedningen fått innehåller dock inte heller några uppgifter om effekter på driftsintäkter/kostnader (som ska anges på den blankett där även konsekvensbeskrivning samt investeringsutgifter och syfte/nytta med investeringen ska anges) eller bemanningsplan. Vad gäller bemanningsplan skall sådan enligt uppgift upprättas för investeringar som bedrivs i egen regi (således inte aktuell för detta projekt). Vi rekommenderar kraven på beslutsunderlag samt budgetens utformning ses över inför kommande investeringsprojekt. Vad gäller effekter på driftkostnader anser vi även om inga effekter på intäkter och kostnader har bedömts uppkomma så bör det tydligt anges. Investeringen måste så som vi ser det medföra högre kostnader för avskrivning. Vilka besparingar som gör nettokostnaden inte påverkas bör därför vara av intresse åskådliggöra. Vi har i övrigt inte uppfat några sådana kalkyler har tagits fram inför beslutet om investering. Det är också viktigt det finns underlag som innehåller bedömningar av huruvida hela projektet utgörs av investeringsutgifter eller om det även innefar kostnader för underhåll, som ska belasta driftbudgeten. Vi ser gärna frågan om hantering av kompletteringsbudget ses över vad gäller dess påverkan på totalbudgeten för projekt som löper på mer än ett år. Så som vi ser det bör totalbudgeten rimligen påverkas av beslut som fas i kompletteringsbudgeten. Vi anser vidare det är en fördel i sammanträdesprotokollen ange vilka beslutsunderlag som legat till grund för respektive ärende/paragraf, då det ökar transparensen i beslutsprocessen. Beslutet om val av leverantör av fats har kultur- och tekniknämnden, vilket framgår av avsnitt 10. 7
10. Upphandlingsförfarande Upphandlingen avser två etapper. Etapp 1 utgörs av ny skola i Sörberge för årskurs 6-9. Etapp 2 består av ombyggnad av befintliga Sörbergeskolan. Etapp 1 befinner sig för närvarande i byggskedet (slutbesiktning är planerad till november 2011). Vad gäller etapp 2 så pågår i dagsläget detaljprojektering (byggstart är beräknad till januari 2012 och slutbesiktning till maj 2013). Ombyggnad av Mariedalsskolan har ännu inte upphandlats. Av LOU, 4 kap. 1, framgår offentlig upphandling ska ske genom öppet eller selektivt förfarande alternativt förhandlat förfarande eller konkurrenspräglad dialog, vilka får användas under vissa förutsättningar som anges i lagen. Upphandlingar som understiger de s.k. tröskelvärden som Europeiska kommissionen har beslutat om, omfas dock inte av ovanstående bestämmelser. Vissa andra undantag finns också, vilka preciseras i lagtexten. Dessa upphandlingar regleras i stället av LOU; 15 kap. Så som framgår av avsnitt 9 så har 134 mkr anvisats för investeringarna i kommunens skolor för åren 2010-2012, vilket överstiger gällande tröskelvärden som för byggentreprenader som uppgår till ca 48 mkr. Enligt uppgift från projektledaren har upphandlingen skett genom ett öppet förfarande, vilket innebär alla leverantörer får lämna anbud (LOU, 2 kap. 22 ). Den upphandlande myndigheten annonserar upphandlingen varefter intresserade leverantörer får begära ut förfrågningsunderlaget. Förhandlingar med tänkbara leverantörer får inte ske. Av den annons som publicerades i samband med upphandlingen offentliggjordes framgår upphandlingsförfarandet varit öppet. Se vidare avsnitt 11 angående annonsering. Den entreprenadform som upphandlats är s.k. totalentreprenad, vilket innebär beställaren träffar avtal med endast en entreprenör som projekterar och utför byggnaden i överensstämmelse med funktionskrav eller ett program som beställaren tillhandahåller. Totalentreprenören anlitar vanligen i sin tur konsulter och underentreprenörer. Föreliggande totalentreprenad är enligt projektledaren betrakta som styrd, vilket innebär viss projektering är utförd av beställaren innan upphandlingen genomförs. Av LOU framgår en upphandlande myndighet ska anta antingen det anbud som är mest ekonomiskt fördelaktigt eller det anbud som innehåller det lägsta priset. Om ett kontrakt över tröskelvärdena ska tilldelas med grunden det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska den upphandlande myndigheten respektive enheten ange hur de olika kriterierna kommer viktas inbördes vid bedömningen av vilket anbud som är mest fördelaktigt. Kriterieviktningen får anges som ett intervall. Om det enligt den upphandlande myndigheten/enheten inte är möjligt ange hur kriterierna kommer viktas ska dessa anges i fallande prioriteringsordning. 8
Av de administrativa föreskrifterna till anbudsförfrågan framgår giltiga anbud utvärderas enligt principen om ekonomiskt mest fördelaktigt anbud. Vidare anges vid prövning av anbud värderas lägsta anbudspris samt procentsatser och a-priser för tillkommande arbeten. Anbudslämnare som är kvalitets- och miljöcertifierade erhåller en reducering motsvarande 0,25 % av summan vid anbudsutvärderingen. En tabell finns även som tydliggör utvärderingssättet. Av kultur- och tekniknämndens reglemente framgår nämnden skall förvalta kommunens fastigheter och vid behov anskaffa verksamhetslokaler och i mån av beslut verkställa nybyggnationer och större om- och tillbyggnader samt mot hyra eller annan ersättning upplåta lokaler/fastigheter och tillhandahålla lokalvård. Beslut om val av entreprenör (det anbud som antogs) har fats av kultur- och tekniknämnden 2010-09-22 6. Nämnden beslöt samtidigt delegera till ordföranden underteckna informationen om tilldelningen samt uppdra till ordföranden efter överklagningstidens utgång underteckna beställningsskrivelsen. Våra kommentarer Den upphandlingsform som tillämpats, d.v.s. öppet förfarande, överensstämmer enligt vår uppfning med lagens (LOU) bestämmelser för ändamålet. Vad gäller värderingsgrunderna vill vi hänvisa till våra kommentarer om efterannonsering i avsnitt 11. 11. Annonsering Huvudregeln är sådana upphandlingar som överstiger beloppsgränserna för direktupphandling ska annonseras. De krav som lagen ställer på annonsering framgår av LOU, 7 kap. Bl.a. anges följande: En upphandlande myndighet som avser tilldela ett kontrakt eller ingå ett ramavtal skall annonsera upphandlingen, om inte något annat följer av 4 kap. 5-8 7. En upphandlande myndighet som har tilldelat ett kontrakt eller ingått ett ramavtal ska till Europeiska kommissionen skicka en annons om upphandlingsresultatet senast 48 dagar efter det kontraktet tilldelats eller ramavtal ingåtts (efterannonsering). 6 2010-09-02, 64 7 Förhandlat förfarande utan föregående annonsering 9
För alla tänkbara leverantörer, oavsett nationalitet, ska kunna få information om kommande kontrakt ska dessa annonseras enligt vissa fastställda standardformulär eller blanketter. Det är obligatoriskt använda blanketterna, som kan nås på webbplatsen www.simap.europa.eu. Meddelanden om upphandling offentliggörs av upphandlingsenheten i tillägget till Europeiska unionens officiella tidning, tillgängligt på TED 8 :s webbplats, som är en databas med information om annonser om upphandlingar inom framförallt EU och EES. Vi har tagit del av den annonsering inkl. efterannonsering som gjorts av upphandlingen. Vi har noterat det av efterannonseringen framgår upphandlingen har skett till lägsta pris trots det av förfrågningsunderlaget framgår giltiga anbud utvärderas enligt principen om ekonomisk mest fördelaktiga anbud. Detta har av upphandlingsenheten förklarats som ett förbiseende. I de fall de upphandlade beloppen understiger tröskelvärdena eller är förenade med andra undantag skall i stället LOU, 15 kap. tillämpas. Därutöver finns bestämmelser i förordning (2007:1099) om offentlig upphandling inom områdena ven, energi, transporter och posttjänster. Våra kommentarer Syftet med efterannonsering är dels informera den inre marknadens leverantörer om tilldelade större kontrakt, dels för vissa övervaknings- och statistiska ändamål. Vi rekommenderar därför rutinerna för efterannonsering ses över för säkerställa en korrekt rapportering. 12. Dokumentation/arkivering För upphandlade myndigheter som omfas av arkivlagen 9 så är det den som reglerar arkivering av upphandlingsdokumentation. Av lagen framgår bl.a. myndigheten ska upprätta en arkivbeskrivning som ger information om vilka slag av allmänna handlingar som kan finnas i myndighetens arkiv och hur arkivet är organiserat, dels en systematisk arkivförteckning. Kultur- och tekniknämnden har beslutat om en dokumenthanteringsplan för nämndens verksamheter. Av planen framgår de handlingar som finns inom kultur- och tekniknämnden/förvaltningen, dess placering/arkivläggning, förvaringsplats, överföring till centralarkiv, gallring samt vissa övriga anmärkningar. Vad gäller upphandlingsdokumentation anges antagna anbud med tillhörande handlingar, anbudsförfrågan, anbudsförteckning, protokoll/utvärdering, beslut, delegation och avtal beställning ska 8 Tenders Electronic Daily 9 SFS nr 1990:782 10
bevaras samt placering/arkivläggning samt förvaringsplats för dessa. Handlingarna förvaras i närarkivet, vilket uppges vara brandklassat. Vi har inte närmare granskat detta. Vidare framgår av dokumenthanteringsplanen ej antagna anbud ska sparas i två år. Dokumenthanteringsplanen antogs av kultur- och tekniknämnden 2009-10-22. Av protokollet framgår kommunstyrelsen 2008-12-09, 292, beslutat uppdra till nämnderna årligen revidera sina dokumenthanteringsplaner och återrapportera dessa till arkivmyndigheten, som utgörs av kommunstyrelsen. Kultur- och tekniknämnden har vid tidpunkten för vår granskning inte gjort någon revidering av den plan som beslutades år 2009. I samband med saklighetsgranskningen av vår rapport uppgavs dokumenthanteringsplanen kommer revideras av nämnden under september månad. Kommunstyrelsekontorets upphandlingsenhet har utarbetat en checklista avseende de handlingar som ska finnas med i ett upphandlingsärende när upphandlingen är genomförd. Listan finns enligt uppgift tillgänglig på kommunens intranät. Av checklistan framgår dokumenten bör förvaras samlade i en gemensam akt eller pärm. I checklistan anges till flera handlingar kommentarer, såsom obligatoriskt, rekommenderas samt om det förekommer. Endast två handlingar har angetts vara obligatoriska, dessa är F-skebevis från Skemyndigheten samt Registreringsbevis från Bolagsverket. Vi har i vår granskning kontrollerat om dessa finns i upphandlingsakten. Vad gäller registreringsbevis från Bolagsverket så har sådan handling inte efterfrågats och finns därför inte heller sparad hos förvaltningen. Vad gäller F-skebevis så har inte heller det efterfrågats, däremot har anbudsgivaren på ett särskilt anbudsformulär fått intyga företaget har F-sk. Följande dokument har rekommenderats i checklistan: Svarsmall kvalificering Leverantörsinformation Intyg från skemyndigheten Begäran om upplysning vid upphandling SKV 4820 Leverantörsinformation Miljödeklaration Vad gäller dokumentet svarsmall kvalificering så används sådan i anbudsförfrågan (benämns dock som anbudsformulär). Leverantörerna lämnar in dessa till anbuden, vilka sparas vid förvaltningen. Vad gäller övriga rekommenderade dokument så har inte krav på inlämnande av dessa ställts i förfrågningsunderlaget. I anbudsformuläret begärs dock anbudsgivaren intygar SKV 4820 samt företaget har ett strukturerat miljöledningssystem. Blanketten Leverantörsinformation har inte använts, vilket projektledaren förklarat med det mesta har tagits med i anbudsformuläret (bilaga till 11
anbudsförfrågan) och blanketten i övrigt inte har ansetts som relevant för byggentreprenader. Att notera är det i LOU har införts bestämmelser om kontroll av leverantörernas åtaganden avseende socialförsäkringsavgifter och sk som innebär det är den upphandlande myndigheten som ska inhämta sådana uppgifter från behörig myndighet. Vi har till upphandlingsenheten ställt frågan vilken status handlingarna har i de fall inga kommentarer enligt ovan har lämnats till dem, d.v.s. om de är obligatoriska eller om de är rekommenderade eller dylikt. Enligt uppgift från upphandlingsenheten är även dessa dokument obligatoriska, men det är upphandlingsenheten som skriver de i de flesta fall. De handlingar som avses är: Förfrågningsunderlag inklusive kravspecifikation Annonser Anbud samt kompletteringar/förtydliganden Anbudsförteckning med uppgift om: vilka som begärt handlingar, vilka som lämnat anbud, vilka som var närvarande vid anbudsöppning Protokoll för utvärdering Beslut Underrättelse anbud antagits/ej antagits (tilldelningsbeslut) Beställningsskrivelse/upphandlingskontrakt Vi har i vår granskning kontrollerat vilka av ovanstående handlingar som finns sparade/förvarade i akt hos kultur- och teknikförvaltningen. Vi har noterat samtliga av ovanstående handlingar finns förvarade vid kultur- och teknikförvaltningen med undantag av annonser (som hanteras och sparas av upphandlingsenheten) samt dokumentation av kontroll av kvalifikationskrav. Vad gäller kontroll av kvalifikationskrav uppges sådan görs, däremot upprättas ingen dokumentation över dessa kontroller. Våra kommentarer Vi kan efter genomförd granskning konstatera det finns vissa otydligheter vad gäller krav på dokumentation. Vi rekommenderar kommunstyrelsen: överväga krav på årlig revidering av dokumenthanteringsplanerna och hur dessa ska rapporteras inordnas i arkivreglementet för möjliggöra för nämnder och förvaltningar på ett enkelt sätt hålla sig à jour med de lokala beslut som fats på området. 12
checklistan vid upphandling ses över och omarbetas i överensstämmelse med gällande lagstiftning. Olika upphandlingsförfaranden och typer av upphandlingar (varor/tjänster eller byggnadsentreprenader) liksom beloppsmässiga aspekter (över och under tröskelvärden), bör beaktas i den mån behovet av information och dokumentation inte är detsamma. Vi rekommenderar kultur- och tekniknämnden: besluta om årliga dokumenthanteringsplaner enligt kommunstyrelsens beslut kontrollen av dokumentationskrav dokumenteras. använda (den reviderade) checklistan vid kommande upphandlingar. 13. Kvalitetssäkring av upphandlingen Förfrågningsunderlaget avseende etapp 1 och 2 har utarbetas av externa konsulter på uppdrag av kultur- och teknikförvaltningen. Underlaget har därefter skickats till upphandlingsenheten som svarar för annonsering, vilket beskrivits i avsnitt 11. Vi har i vår granskning efterfrågat de rutiner som finns för säkerställa upphandlingar sker i enlighet med LOU samt kommunens kompletterande regelverk på området efterlevs. Upphandlingsenheten gör enligt uppgift inga sådana kontroller av byggnadsentreprenader, som i övrigt hanteras av kultur- och teknikförvaltningen. Våra kommentarer LOU är ett komplext regelverk, varför vi anser det är viktigt tillföra specialistkompetens inom upphandlingsområdet, inte minst vid upphandlingar av den storleksordning som skolprojektet uppgår till. Vi rekommenderar därför kommunstyrelsen uppdrar till upphandlingsenheten utarbeta rutiner för ändamålet. Kontrollerna bör göras innan annonsering sker samt dokumenteras. Vi rekommenderar även utvärderingarna kvalitetssäkras. 14. Uppföljning av kontrakt Med uppföljning av kontrakt avses rutiner för säkerställa de åtaganden som omfas av ett kontrakt också följs. Vi har i vår granskning fått information om följande rutiner/moment för tillförsäkra kommunen får den kvalitet/funktion som upphandlats: 13
1. Konsulter, anlitade av totalentreprenören (TE), utarbetar en granskningshandling utifrån de förutsättningar som angivits i förfrågningsunderlaget. TE har i detta projekt anlitat samma konsulter för arkitektur och konstruktion som kommunen har anlitat för utarbetandet av förfrågningsunderlaget. 2. Granskningshandlingen översänds till kommunen som granskar denna tillsammans med de konsulter som de anlitat för byggledning, vilket är samma konsultföretag som utarbetat förfrågningsunderlaget. Inom området arkitektur och konstruktion är, enligt uppgift, dessa roller fördelade på olika befningshavare vid företaget. Granskningen syftar till säkra tillräcklig funktion utifrån de krav som ställts i förfrågningsunderlaget. 3. Efter granskningshandlingen godkänts av kommunen efter eventuella korrigeringar utgör den s.k. bygghandling. Med bygghandling avses de byggplaner, specifikationer och underlag som används vid genomförandet av ett byggprojekt. 4. Kontrollplan ska enligt PBL i upprättas och godkännas av byggnadsnämnden. Vi har tagit del av det beslut som fats av byggnadsinspektör 2010-10-14 i enlighet med den delegationsordning som gällde för byggnadsnämnden år 2010. Beslut om revidering av kontrollplan har enligt uppgift skett i samråd mellan kvalitetsansvarig och byggnadsinspektör i samband med samrådsmöte. Dokumentet innehåller kontrollpunkter som ska säkerställa byggnationen är funktionsduglig samt uppgift om vem som är utsedd till kvalitetsansvarig. Även kvalitetsansvarig är godkänd av tjänsteman på delegation av byggnadsnämnden. Kvalitetsansvarig är underkonsult till det konsultföretag som anlitats för arkitekttjänster samt byggledning. Kvalitetsansvarige ska lämna in signerad plan till byggnadsnämnden i samband med meddelande görs om byggnationen är färdigställd. 5. Egenkontrollplaner upprättas av totalentreprenören och dennes underentreprenörer, vilket har reglerats i de administrativa föreskrifterna till anbudsförfrågan. Enligt de administrativa föreskrifterna, som utgör en del av förfrågningsunderlaget, finns bestämmelser om entreprenörens kvalitetsplan, bl.a. kontrollprogrammet ska hållas aktuellt under entreprenadens gång samt senast vid slutbesiktning redovisas för beställaren med intyg det är fullföljt. 6. Kommunen har, i enlighet med vad som framgår av p.2, anlitat konsulter för byggledning. I detta ingår enligt uppgift även kontroll av egenkontrollprogrammen fungerar samt stickprovskontroller av vissa arbetsmoment. Dessa kontroller görs utöver de kontroller som den kvalitetsansvarige utför. Vi har tagit del av några rapporter över dessa kontroller, som skickats till projektledaren. Vi kan konstatera rapporterna inte följer någon enhetlig struktur och är varierade till dess innehåll. Vi kan inte, av någon av de rapporter som vi tagit del av, se egenkontrollplanerna har kontrollerats. Däremot framgår tydligt vilka installationer/arbetsmoment som har kontrollerats. 14
7. Utöver ovanstående kontrollmoment så sker ett flertal möten löpande med entreprenören i enlighet med gällande kontrakt. Vid dessa möten görs diverse avstämningar av byggfrågor och ekonomi, vilka dokumenteras i särskilda protokoll. Vi har uppfat dessa möten fungerar väl. Våra kommentarer Det finns inom byggprojektet ett flertal kontrollfunktioner. Nuvarande organisation av projektet innebär dock flera roller innehas av samma konsultföretag. Såsom vi uppfat ansvariga vid kultur- och teknikförvaltningen finns flera fördelar med sådan modell, bl.a. god kunskap om kommunens krav/behov. Att samma företag utarbetar förfrågningsunderlag, projekterar (utarbetande av gransknings- och bygghandling på uppdrag av totalentreprenören), granskar densamma (på uppdrag av kommunen) samt utför kontroller hos totalentreprenören samt dennes underentreprenörer kan enligt vår bedömning samtidigt innebära en risk för otydliga roller. Enligt projektledaren är detta ett vanligt förfaringssätt, och inget som kommunen kunnat påverka. I den nya plan- och bygglagen, som gäller fr.o.m. den 2 maj 2011, så har den kontrollansvariges roll tydliggjorts. Ansvaret är också större än vad som föll på den kvalitetsansvarige enligt plan- och bygglagen som gällde dessförinnan. Bl.a. ställs krav på den kontrollansvarige enligt plan- och bygglagen ska ha en självständig ställning i förhållande till den som utför den åtgärd som ska kontrolleras, d.v.s. entreprenören. Denna förändring i plan- och bygglagen innebär således nuvarande organisation inte längre är möjlig tillämpa för projekt som påbörjas efter den 2 maj innevarande år. Vad gäller strukturen på den rapportering som konsultföretaget och dess underkonsulter gör av de kontroller som de utför på arbetsplatserna (p.6 ovan) så ser vi gärna kommunen verkar för en mer enhetlig rapportering, genom t.ex. utarbetade mallar. Det är också viktigt det är tydligt vad kontrollerna ska omfa. 15. Övrigt I vårt uppdrag har det inte ingått granska formerna för rapportering och ekonomin i projektet. Vi har dock under granskningen gjort vissa iakttagelser som vi redovisar nedan. Utfallet för investeringsprojektet år 2010 uppgick till 6,9 mkr. Vi har även tagit del av en rapport som visar investeringsutgifterna för perioden januari juli 2011 uppgår till ca 28,5 mkr. Budgeten för helåret uppgår till 37 mkr, exklusive kompletteringsbudgeten på 5 mkr. Vi har i vår granskning inte fått någon information som tyder på investeringsutgifterna inte kommer kunna hållas inom tilldelad budget. Enligt de uppgifter vi erhållit uppgick tilläggsarbetena avseende etapp 1 till 330 tkr per den 30 juni 2011 samt till 40 tkr för etapp 2. Därutöver har beställningar gjorts med 520 15
tkr för etapp 1 och 880 tkr för etapp 2 inom ramen för den option som upphandlades och ingår i det kontrakt som tecknats. Vi har i övrigt tagit del av den beskrivning som finns över projektorganisationen, som enligt uppgift är beslutad på förvaltningschefsnivå. Organisationen består av följande grupper; projektgrupp, referensgrupp, samrådsgrupp, konsultgrupp, styrgrupp. Respektive grupps uppgifter, befogenheter och ansvar finns inte beskrivna. Våra kommentarer Vi bedömer den information som lämnas om större investeringar i årsredovisningen är värdefull. Så som tidigare kommenterats i avsnitt 9 anser vi dock kompletteringsbudgeten rimligen måste beaktas för ge en rättvisande bild av den totala projektbudgeten. Vi har inte granskat tilläggsarbetena närmare, men vill ändå betona vikten av de upphandlas när så krävs enligt LOU:s bestämmelser. Vi rekommenderar projektorganisationen tydliggörs vad gäller respektive grupps/funktions uppgifter. Vi ser gärna kommunen har enhetliga principer för ändamålet. Eftersom investeringen är betydande till belopp vill vi, även om det inte i vår granskning framkommit något som tyder på budgeten inte kommer kunna klaras, framhålla vikten av en fungerande uppföljning och uppsikt av såväl nämnd som kommunstyrelse. KPMG, dag som ovan Birgitta Arnberg Certifierad kommunal revisor i Plan och bygglag, SFS 1987:10. Erses den 2 maj 2011 med ny plan- och bygglagen, SFS 2010:900. 16