Västerviks kommuns revisorer. Granskning av projektverksamheten. Granskningsrapport. Audit KPMG AB 15 februari 2013 Göran Lindberg Antal sidor: 8

Transkript

1 Granskning av projektverksamheten Granskningsrapport Audit KPMG AB 15 februari 2013 Göran Lindberg Antal sidor: 8

2 Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 1 3. Uppdraget 1 4. Metod och avgränsning 2 5. Driftprojekt 2 6. Investeringsprojekt Exploatering av Hornslandet VA-nämnden besöker Horn Projektuppföljning 3 7. Ekonomisystemet 4 8. Kommunstyrelsen Projektet Ung och Trygg 5 9. Socialnämnden Barn och Utbildningsnämnden Kultur och Fritidsnämnden Revisionsfrågor Slutsats och rekommendation 8

3 1. Sammanfattning Vi har fått i uppdrag att granska kommunens projektverksamhet. Västerviks Kommun bedriver ett antal projekt. Övergripande riktlinjer saknas. En övergripande bild av kommunens projektredovisning saknas där det framgår omfattning och syfte. Mål beskrivs dåligt i många projekt liksom projektets organisation, beslutsordning, tidplan, budget, ekonomistyrning, uppföljning och avrapportering. Det är svårt att få en klar bild av kommunens pågående projekt vid given tidpunkt samt avsatta och förbrukade medel för dessa. Goda exempel finns dock i verksamheten där redovisningen håller hög kvalitet. 1.1 Vår kommentar Vi rekommenderar att en person utses som öppnar och stänger projektet med medföljande ansvar. Vi rekommenderar att kommunen tittar på ett bra exemplen på projektredovisning inom kommunen. Vi föreslår Hornslandet inom Västervik Miljö & Energi AB som är applicerbart på andra projekt. 2. Bakgrund Projektverksamheten i Västerviks kommun står för en betydlig summa kommunala och externa medel vilket föranleder en granskning av projektens effektivitet och ändamålsenlighet. Västerviks kommun har en mängd projekt som är externt eller delvis externt finansierade. Dessutom sker mycket av den ordinarie verksamheten i så kallade projekt. En definition av projekt kan göras på följande sätt: Uppgiften är tillfällig och tidsbegränsad Särskilda personella resurser har ställts till projektets förfogande Särskilda ekonomiska resurser har ställts till projektets förfogande Projektet har tydliga mål och är därmed möjliga att följa upp Den politiska organisationen ger en rad uppdrag till förvaltningarna. Dessa redovisas ofta i projektform. Att det finns ändamålsenliga rutiner för projektredovisning är en väsentlig del i styrningen av projekt. 3. Uppdraget Vårt uppdrag har varit att belysa kommunens projektverksamhet genom att ställa utifrån kommunens revisorers offertförfrågan relevanta frågor samt att bedöma effektiviteten. 1

4 4. Metod och avgränsning Insamling av uppgifter i kommunens ekonomisystem. Intervjuer har gjorts med 12 personer i ekonomnätverket och bland projektansvariga. Fördjupning har skett i ett driftprojekt och ett investeringsprojekt. Det senare ligger i Västervik Miljö & Energi AB. 5. Driftprojekt I Västerviks Kommun finns det både externt och internt finansierade driftprojekt. De externt finansierade, är tydligt ekonomiskt redovisade då avrapportering och slutredovisning är prioriterat. De internt finansierade har större spridning där en enhetlig projektredovisning saknas. De flesta projektnumren är inte projekt utan mer har mer karaktären av ett kostnadsställe. För enkelhetens skull benämner vi samtliga med ordet projekt. Vissa mindre projekt kan mera betraktas som aktiviteter och får därmed mindre uppmärksamhet i uppföljningen. Projekten kan även vara kopplade till större strategiska beslut som gör att avrapporteringen blir förenklad. Andra projekt är till sin karaktär verksamheter som man vill pröva under kortare tid som efter utvärdering blir en permanent verksamhet. Kommunens projektverksamhet har utvecklats utifrån olika behov av uppföljning, någon enhetlig struktur finns inte över förvaltningsgränserna. Utformning och tillämning styrs istället av olika formella krav på redovisning från framför allt externa finansiärer och kontrollerande myndigheter. Olika bidragssystem kräver dokumentation som oftast gjorts i form av projektredovisning. Definitionen av projekt är inte klart uttalad utan det är behovet av rapportering som styrt redovisningen. En möjlig avgränsning är de projektkoder som har en avsatt budget. Dessa borde kunna följas upp mera strukturerat då de sannolikt är väldefinierade projekt. 2

5 6. Investeringsprojekt Kommunens investeringsverksamhet är till stor del projektredovisad och arbete pågår för att förbättra dessa rutiner. Revisionen har nyligen granskat investeringsredovisningen och därför berörs dessa inte närmare i denna rapport. Kommunens revisorer önskar en fördjupning i investeringsprojektet Hornslandet. 6.1 Exploatering av Hornslandet Under 2011 togs beslutet om anslutningsavgiftens storlek när området ska få ett kommunalt VAnät. Många boende tyckte att avgiften var alldeles för hög och överklagade beslutet till VAnämnden VA-nämnden besöker Horn : Slutbesiktning av etapp : Statens VA-nämnd har bekräftat att de kommer att sätta ut mål : Skickades avstämning av tidplan av etapp 1 till Länsstyrelsen i Kalmar Län Kommunfullmäktige har antagit särtaxa för Horn verksamhetsområde Fastställde kommunfullmäktige verksamhetsområde Kommunfullmäktige tog beslut om att införliva Hornslandet i det kommunala verksamhetsområdet för VA Länsstyrelsen beslutar att kommunen ska presentera en redovisning samt tidplan för ett genomförande Projektuppföljning Projektet som är avgiftsfinansierat följs upp löpande på återkommande styrmöten och ekonomimöten. Rapportering sker direkt på företagets hemsida samt med nyhetsbrev till berörda abonnenter. Eftersom anläggningskostnaden anses som betungande erbjuder Västerviks kommun en finansieringslösning för fastighetsägarna på Hornslandet. Projektredovisningen är väl utvecklad och uppfyller önskemålen för en bra projektredovisning. Det finns en framtagen projektplan där bl.a. mål- och rollbeskrivningar finns dokumenterat. För dokumentation och uppföljning används en digital projektdatabas. Systemet präglas av hög detaljnivå med fokus på ekonomisk uppföljning. Detta projekt i Västervik Miljö & Energi AB är ett exempel på ett bra projektupplägg. Från detta exempel går det lätt att applicera tillämpliga delar på övriga projekt inom kommunen. 3

6 7. Ekonomisystemet I ekonomisystemet finns ca 151 st aktiva projektkoder för driftprojekt varav 21 st anges som budgeterade. Motsvarande siffra för investeringsprojekt är 48 st aktiva projektkoder varav 7 st saknar budget. De projekt om saknar budget är normalt små till belopp, många av dessa är dock per ovanstående definition inte projekt utan snarare olika former av aktiviteter. Numerären på antal aktiva projekt inom kommunen antyder också på att styrningen av vad som är projekt måste bli bättre. Kommunens ekonomihandbok innehåller en mycket kort instruktion om hur man hanterar projekt. Utdrag ur kommunens ekonomihandbok: Karakteristiskt för projekt är att projektet är tidsbegränsat, det har en början och ett slut. Koddelen används både i driftredovisning och investeringsredovisning. Driftprojekt ligger i intervall och investeringsprojekt Koddelen indelas i olika intervall per förvaltning. Kommunens ekonomihandbok innehåller ingen tydlig beskrivning hur projektredovisning ska ske inom kommunen. Här måste en utveckling ske. Rullning av projektmedel förekommer i ekonomisystemet. 7.1 Vår kommentar Under utförd granskning har inga dokumenterade riktlinjer för projektredovisning påträffats i de granskade nämnderna. Enligt uppgift från de intervjuade finns det rutiner för arbetet med projektredovisning men dessa är inte dokumenterade. Uppföljning sker i nämnd när så efterfrågas och det finns ingen speciell mall för hur det ska fungera. Vid externt finansierade projekt, har bidragsgivarna dokumenterade krav på den ekonomiska redovisningen. För dessa projekt kan kommunen plocka fram de redovisningar som efterfrågas. 8. Kommunstyrelsen För att få en likartad hantering av projektredovisning inom nämnderna bör det finnas tydligt dokumenterade riktlinjer för hur projektredovisningen ska skötas vid såväl vid upstart, uppföljning och avslut. Tydliga kommungemensamma riktlinjer kan ge en bättre hantering av projektredovisning i samtliga nämnder samt bidrar till att öka den interna kontrollen inom detta område. Vi anser att kommunstyrelsen bör se till att tydliga riktlinjer avseende projektredovisning upprättas. 4

7 8.1 Projektet Ung och Trygg Vi har tittat närmare på projektet Ung och Trygg. Projektet är ett samverkansprojekt mellan flera förvaltningar för att ta fram förslag på hur arbetet och organisationen kan utvecklas för att få ett så effektivt och bra arbete som möjligt med våra barn- och ungdomar. Projektet är finansierat genom anslag från involverade nämnder. Utförare av projektet är Räddningstjänsten, detta är ett exempel på ett bra projektupplägg och ett undantag på hur kommunen generellt hanterar sina projekt. Projektet är ännu inte avslutat men har ett uttalat syfte och har karaktär av kompetenshöjning. Ett övergripande mål finns och projektets mål att identifiera behov, resurser, arbetssätt och behov av förändrad organisation. Projektbeställare är koncernledningsgruppen och som styrgrupp fungerar kommundirektör och förvaltningschefer. En referensgrupp finns som består av presidier och fackliga representanter. Medel finns avsatta och projektledare är utsedd. Tidplan finns angiven och uppföljningar sker löpande i styrgruppen. Bedömningen är att projektet är mycket väl dokumenterat. 9. Socialnämnden Den som är ansvarig för externt finansierade projekt är den som tilldelats ansvar eller som har ansökt om pengarna. Det är den personen som regelbundet ser över hur mycket pengar som har spenderats i projektet som sedan sammanställer redovisningen till den externa parten. Det är alltid definierat ett belopp, en tidsram, ev. löpande rapportering och hur man vill att kostnaderna skall redovisas. Det är också här det framkommer om man behöver återlämna medel, om det inte finns tillräckliga kostnader som knyts till projektet, eller om något annat krav inte uppfyllts. Det är alltid den som är ansvarig för projektet som håller i detta. De projekt som initieras internt, av politiken eller förvaltningen, hanteras inte genom projektkoder, men kan ändå vara att definiera som projekt. Testprojekt är till för att se om man vill implementera något permanent förekommer. I sådana fall föreslås nämnden eller uppdrar till förvaltningen att genomföra projektet. I det beslut som tas framgår tidsplan, budget, kriterier samt tid för utvärdering. En projektbudget tilldelas då den ansvarige. Vid periodens slut återredovisas resultatet till nämnden som sedan väljer om man vill förlänga verksamheten eller inte. Går man vidare omfördelas eller tillförs medel till den del av verksamheten som berörs. 10. Barn och Utbildningsnämnden Nämndens rutiner liknar de som redovisats under Socialnämnden. Långa projekt finns som löper under flera år och som sedan övergår till permanent verksamhet. En snabb och löpande utvärdering saknas i något fall. Slutrapportering finns av projekten. 5

8 11. Kultur och Fritidsnämnden Nämnden har relativt lite projektverksamhet och bara då det finns extern finansiering. Behovet av projektredovisning har varierat mellan åren men är idag liten. Redovisningen sker med utgångspunkt från finansiärens dokumentationskrav. 12. Revisionsfrågor Har Västerviks kommun en ändamålsenlig hantering av sin projektverksamhet? Hur definieras begreppet projekt? Hur sker den politiska behandlingen och prioriteringen av projekt? Finns beslutade projekt upptagna i budget och plandokument? Har det i samband med beslut beskrivits hur projektet skall finansieras? Vilka system och rutiner följs under planeringsfasen? Finns målbeskrivningar samt vad som skall uppnås med projektet angivet innan igångsättning? Är någon tydlig tidsplan upprättad? Projektredovisningen av externt finansierade projekt följer kravet på ekonomisk redovisning. Interna projekt avrapporteras olika beroende på omfattning, finansiering, avvikelse och eventuell förlängning. Generellt sett måste kommunen utveckla sin projektredovisning till att bli ändamålsenlig från start till slut. Definitionen skiljer sig hos de intervjuade och ingen fastställd standard finns. Ekonomihandboken beskriver inte en ändamålsenlig projektredovisning. I ekonomisystemet finns många projektkoder som inte har koppling till projekt. Numerären av aktiva projekt är stor, 187 st. En viss sammanblandning mellan projekt och aktivitet förekommer och projektnummer används som kostnadsställe. Uppdrag med tidsbegränsning följs oftast upp och utvärderas. Projekt följs sällan upp om de stödjer övergripande planer utan används som en flerårigt kostnadsställe. Vid extern finansiering kan man fatta beslut om genomförande när denna är säkrad. De projekt som kommunen finansierar finns med i budget men det finns alldeles för många projektnummer som saknar budget. Strategiska beslut förekommer som ligger till grund för startade projekt. Det finns projekt som har finansiering men det finns många projektnummer som inte har det. Ekonomisystemet används, i övrigt saknar man ett generellt system. Vid extern finansiering följer man finansiärens rutiner. Vid interna projekt finns inget enhetligt system. Det finns projekt som har målformulering men det finns många projektnummer som inte har det. Det finns projekt som har tidplan men det finns många projektnummer som inte har det. 6

9 Är roller och ansvar tydliggjorda på ett tillfredsställande sätt? Finns tydliga instruktioner för bemanning av projekt angivet t.ex. projektorganisation och projektledning? Hur följs projekt under genomförandefasen och efter avslut? Finns fastställda rutiner för att avläsa och mäta projektets effekter gentemot uppställda mål? Generellt sett är svaret nej men det finns undantag. Ofta finns endast en attestant. Det finns vidare många projektnummer som inte har det. Nej. T.ex. ger ekonomihandboken dålig vägledning. Generella former för uppföljning och avslut saknas. I många fall saknas det helt. Nej. Centralt fastställda rutiner för måluppföljning saknas i kommunen. Projekt med extern finansiering blir ekonomiskt fullt slutredovisade enligt riktlinjer. Är informationen gällande projekt, både under genomförandefas och efter slutredovisning, aktuell och välstrukturerad utifrån beslutsfattarnas behov? Här finns det en stor förbättringspotential. Grunden måste vara en samsyn på vad ett projekt är och då borde behoven tillfredsställas. Finns det en komplett förteckning över pågående samt avslutade projekt? Det finns ingen komplett förteckning eller central uppföljning av projekt. 7

10 13. Slutsats och rekommendation Kommunen har inte drivit på utveckling av projektredovisningen och brister har funnits under längre tid. Övergripande projektpolicy och processbeskrivning saknas i kommunen. Omfattning, syfte och mål beskrivs dåligt i många projekt liksom projektets organisation, beslutsordning, tidplan, budget, ekonomistyrning, uppföljning och avrapportering. Det är svårt att få en klar bild av kommunens pågående projekt vid given tidpunkt samt avsatta och förbrukade medel för dessa. Det stora antalet aktiva projektkoder skapar en rörig bild då projekt blandas med andra aktiviteter. Kommunen kan knappast ha 187 aktiva projekt igång som är riktiga projekt. I ekonomisystemet bör projektnumren begränsas till att vara projekt. Här måste en genomgång och förbättring ske. Kommunen saknar tydliga riktlinjer för projektredovisning vilket borde finnas i ekonomihandboken. Vi rekommenderar att en person utses som öppnar och stänger projektet med medföljande ansvar. Vi rekommenderar att kommunen tittar på ett bra exemplen på projektredovisning inom kommunen. Vi föreslår Hornslandet inom Västervik Miljö & Energi AB som är applicerbart på andra projekt. Västervik den 15 februari 2013 KPMG AB Göran Lindberg Erik Rollborn 8