Remiss konsultstudie kalkylmodeller (3 bilagor)

Transkript

1 Post- och telestyrelsen Box STOCKHOLM Telia AB(publ) Koncernstab Juridik Regulatoriska frågor FARSTA Tel Fax Remiss konsultstudie kalkylmodeller (3 bilagor) Andersen Management International A/S (AMI) har på Post- och telestyrelsens (PTS) uppdrag lämnat rekommendationer på hur kalkyler för prissättning av tillgång till accessnät och samtrafik bör utformas i Sverige. AMI:s rekommendationer framgår av rapporten Cost Oriented Access and Interconnection in Sweden daterad 30 november PTS har bett operatörer att inkomma med remissvar på AMI:s rapport. I anledning härav inkommer Telia AB härmed med sitt remissvar. Telia har strukturerat sitt remissvar på följande sätt. I avsnitt 1 finns Telias allmänna synpunkter på AMI:s rapport och avgränsningar. I avsnitt 2 anger Telia de grundförutsättningar som bolaget anser måste klarläggas i en inledningsfas av den fortsatta konsultationen. I avsnitt 3 lämnas vissa kommentarer till några nyckelfrågor som tas upp i rapporten och som även utvecklas i bilagor. I avsnitt 4 besvaras de frågor som PTS önskat få besvarade. 1 (9) ERT 3 december 2001 ER HANDLÄGGARE Anders Järvstrand anders.b.jarvstrand@telia.se 1. Inledning och avgränsning AMI:s rapport är mycket omfattande och reser ett flertal grundläggande frågeställningar av vilka några är av förhållandevis svårgripbar natur. Med den korta tid som stått till förfogande i remissförfarandet har det inte varit möjligt att göra en fullständig genomgång av alla förhållanden som kan vara av vikt vid bedömningen av de frågor som reses. Samtidigt anser Telia att vissa grundläggande frågor avseende det förväntade resultatet av konsultationen måste vara klarlagda innan det är meningsfullt att i detalj diskutera utformningen av olika kalkylmodeller. Telia har därför valt att på detta stadium begränsa sig till att lämna övergripande synpunkter avseende konsultationsprocessen i allmänhet och att kommentera ett fåtal frågor i rapporten som Telia anser vara av central betydelse för den fortsatta konsultationsprocessens upplägg och tillvägagångssätt. Utgångspunkten för Telias svar är således att belysa vikten av att den fortsatta konsultationsprocessen inleds med att behandla sådana frågor som är centrala för att den senare fasen av konsultationsprocessen skall kunna genomföras på ett Bilagor 1. Värdenorm 2. Inkrement 3. Tillvägagångssätt Säte: Stockholm Org.nr:

2 effektivt sätt och under former som är transparenta och förutsebara för alla inblandade aktörer. 2 (9) Telia har tidigare lämnat detaljsynpunkter på AMI:s granskning av Telias kalkylsystem vilka inte upprepas här. Telias kritik i dessa delar kvarstår i stort. Beträffande kalkylen för Telia Mobiles GSM-nät framför AMI anmärkningar som inte haft någon materiell betydelse under år Dessa har, enligt Telias uppfattning, dessutom uppförstorats i rapporten. Eftersom detta remissyttrande avser frågeställningar som kretsar kring övergången till ett nytt kalkylsystem finner Telia här inte anledning att ytterligare kommentera den del av rapporten som rör Telias befintliga kalkyler. 2. Grundförutsättningar i konsultationen AMI:s förslag till hur konsultationsprocessen skall genomföras förutsätter att det finns ett tydligt författningsstöd för införandet av en ny kostnadsmodell ( clear authority in the legislation, se punkt 2 under avsnitt 22.1 i rapporten). Telia delar AMI:s uppfattning att säkerställandet av denna fråga är viktig. AMI:s förslag avseende genomförandet reser därvid flera mycket viktiga frågor av rättslig natur som snarast bör bli belysta utifrån telelagens nuvarande utformning och den praxis för pris-/kostnadsgranskning som hittills tillämpats i Sverige, innan konsultationen fortsätter. Vad Telia närmast avser är frågor såsom: - Finns det några behörighetsbegränsningar för PTS att agera i konsultationsprocessen på det sätt som föreslås i rapporten? - Skall resultatet av konsultationen bli tillämpligt för berörda operatörer genom tillståndsvillkor, föreskrifter eller till och med lag? - Hur påverkas t ex bevisbördan i händelse av rättsliga tvister rörande ett framräknat pris? (vem har t ex bevisbördan för att ett kostnadsorienterat pris är just kostnadsorienterat om den som är föremål för regleringen inte har deltagit i arbetet med eller ogillar det beslutade sättet att framställa en bottom-up-kalkyl?) Med hänsyn till den betydelse som kalkylerna kan tänkas få för berörda företag bör ovanstående och andra närliggande frågor således omgående bli ordentligt belysta av PTS i en särskild utredning som operatörerna bör beredas möjlighet att lämna remissvar på. Det är t ex inte acceptabelt att, såsom AMI föreslår i rapporten, det införs en ordning där enbart det av PTS slutligt framräknade priset skall kunna överklagas. Någon sådan begränsning finns för närvarande inte i det svenska rättssystemet och införandet därav kan inte göras utan att en konsekvensutredning först genomförs. En rigid ordning där PTS skall bestämma priset är dessutom knappast i linje med en mer konkurrensorienterad kalkylmetod.

3 Prissättning måste vara och förbli den berörde operatörens angelägenhet som givetvis kan komma att granskas av tillsynsmyndigheten och domstol. 3 (9) Telia vill också betona vikten av att inledningsfasen av den fortsatta konsultationsprocessen även bör inriktas på att noggrant definiera de ekonomiskt korrekta kostnadsbegreppen som belyses ytterligare i avsnitt 3. Enligt Telia gagnar detta förutsättningarna för en både effektiv och rättssäker övergång till ett nytt kalkylsystem som underlag för att fastställa priser för de tjänster som regleringen omfattar. 3. Vissa nyckelfrågor i rapporten 3.1. Frågor inom tre områden Följande områden i AMIs rapport är, enligt Telias uppfattning, inte tillräckligt eller fel behandlade och bör enligt Telia bli föremål för en särskilt ingående granskning i konsultationen i angiven prioritetsordning, förutom de frågor av rättslig natur som redovisats i avsnitt 2 ovan: Innebörden av värdenormen Forward-Looking (FL) måste definieras utifrån lagens kostnadsbaseringskrav på ett ekonomiskt stringent sätt, och skillnaderna gentemot en bokföringsbaserad historisk metod (Backward- Looking, BL) uttalas. Kostnadsinkrement måste definieras på ett hållbart sätt, dvs. i överensstämmelse med det enskilda avtalet om en tjänst mot en identifierad kund, utan låsning till att vissa fasta kombinationer av delprestationer ska ingå. Definitionen av inkrement måste, enligt Telias mening, kunna anpassas till olika verksamheter och måste tillåtas variera över åren. Tillvägagångssättet med Bottom-Up (BU) och Top-Down (TD) måste diskuteras då dessa förslag inte är förankrade i ekonomiskt relevanta kriterier. Dessa tre områden - värdenormen, inkrementet och BU- resp. TD-kalkylering - presenteras och motiveras närmare i följande separata delavsnitt nedan. Hänvisning görs i resp. delavsnitt till särskilda bilagor, som utvecklar Telias tankar om förslag till synsätt Frågorna inom respektive område bör bli föremål för behandling under konsultationen. Telia pekar avslutningsvis på en särskild fråga som rör kostnads- och volymsamband i kalkylsystemen.

4 3.2. Värdenorm 4 (9) Forward-Looking (FL) är ett styrande nyckelbegrepp som leder till en helt ny typ av reglering och som AMI inte har definierat innebörden av. Telia utvecklar tankar kring en möjlig sådan innebörd i bilaga 1, och föreslår som anförts ovan att en definitionsfas måste inleda den fortsatta konsultationen kring både regleringsinriktning, styrande begrepp och dess konsekvenser för vilken värdenorm som ska gälla vid prissättningen. AMI-rapporten utvecklar liknande tankar inledningsvis i avsnitt 3 och till del i sin rekommendationspunkt 14 genom att beröra värdebasens omfattning. Konsultationen bör, enligt Telias uppfattning, inriktas på att först definiera vad FL innebär och därvid följa EU - rekommendationernas inriktning att skapa en fungerande konkurrens inom infrastrukturella områden där sådan önskas. Principer måste slås fast och vara transparenta för att uppnå erforderlig rättssäkerhet och effektivitet. Rapportens kapitel 3 ger en välskriven sammanfattning av inriktningen på EUkommissionens rekommendationer av den 8 januari 1998 (del I) (98/195/EG) respektive den 8 april 1998 (del 2) (98/322/EG), vilka får antas vara de skrifter som utlöst konsultationsförfaranden i medlemsländerna. Det görs där tydligt att inriktningen är att åstadkomma ett skifte från bokföringsgrunder till ekonomiska kriterier som bas för bestämning av innebörd och nivå avseende begreppet kostnadsorienterad prissättning. Telia har för fasta accessnätet under år 2001 till PTS framfört skäl för ett snabbt skifte till sådana ekonomiska kriterier, helt enligt figur 2 i kapitel 3 i rapporten. Det framgår av rapporten att syftet med övergången är att nå en konkurrensorienterad prissättning, så att andra skall kunna gå in och bygga nät med ekonomiskt rätt kostnad som bas. Det innebär att man överger en regleringsmodell som baseras på inaktuella historiska anskaffningsvärden och avskrivningsmönster och som allvarligt riskerar att begränsa utbudet på infrastruktur. Det är därför bra att AMI i sin rapport (se sid. 147 punkt 13 sista stycket) tar upp frågan om att alla tillgångar faktiskt kan behöva tas med och inte endast de som har ett oavskrivet restvärde. Telia stödjer denna uppfattning. Detta är också en väsentlig förutsättning för alla som vill gå in i marknaden och bygga nät, även med ny teknik. Telia ser övergången till normen FL som mer genomgripande än de andra identifierade frågorna Inkrementet Inkrementkostnad avser definitionsmässigt särkostnaden för ett beslut men kan överfört till Telias verksamhet gälla nätelement, hela nätdelar eller om

5 produkter/tjänster är mest ändamålsenliga beslutsobjekt. Telia förordar för fasta nätet den modell som redan byggts in i COMPIS, dvs. en byggstensmetod för i första hand produkt, men där produkten baseras på plockning av byggstenar avseende nödvändiga nätelement, enligt recept som kan förändras. 5 (9) LRIC har i svensk företagsekonomisk terminologi sin motsvarighet i termen långsiktig särkostnad för ett visst definierat beslutsalternativ. Telia ansluter sig till tanken att volymbaserade inkrement (kortsiktig marginalkostnad) inte är relevanta eftersom prissättningen ska spegla långsiktig särkostnad som inkluderar även fasta kostnader för viss prestation. Avgörande för frågan är vilka beslut beräkningarna ska stödja. AMI ger flera alternativ till definitioner av inkrement, men förordar stora inkrement i form av hela nätdelar. Telia utvecklar sin uppfattning om vilka problem som kan finnas med alltför stora inkrement i bilaga 2, och för fram tankar om möjliga lösningar som är mer framtidssäkra. Hur kalkylobjekt bör preciseras kräver en mer ingående diskussion i konsultationen Tillvägagångssätt Telia uppfattar att det tillvägagångssätt för övergång till ny kalkylmodell som AMI föreslagit har som ett mål att avslöja ineffektivitet. Det rekommenderas ske genom en partssammansatt kalkylering av BU och TD, utan klara ekonomiska kriterier för hur gränser för prissättningen bör bestämmas. Telia vill sammanfatta tillvägagångssättet med benämningen partskalkylering, för att markera att det inte är någon vare sig ekonomiskt eller rättsligt tillfredsställande metod. Telia anser att konsultationen i stället bör inriktas på etablerade kriterier, s k LRAIC/SAC-kalkylering för att fastställa gränserna för prissättningen, i enlighet med de s k korssubsidieringskriterierna. Enligt OFTELs (Gavin Greenfield) presentation vid PTS andra konsultationsmöte i september 2001 har Storbritannien börjat arbeta med SAC, i stället för BU och det oklara begreppet LRAIC+ mark-up för företagsgemensamma kostnader. Det senare begreppet ska ses som ett uttryck för fullkostnadskalkylering. Telia uppfattade att BU-kalkylerna aldrig lyckades bli förenliga (reconcilable) med en prissättning motsvarande full finansiering på lång sikt. Nu förefaller man i stället arbeta med SAC och ha skrinlagt BU. SAC beräknas som en övre gräns för inkumbentens prissättning, snarare än som en punkt. Telia utvecklar i bilaga 3 tankar kring hur en alternativ kalkyl kan utföras och föreslår att målet för konsultationen skall vara att fastställa den övre gränsen för fullkostnadsbaserad prissättning. Konsultationen bör alltså primärt avse hur kalkylerna principiellt bör läggas upp i detta hänseende.

6 Frågan om vilka kalkyler som ska arbetas fram som grund för prissättning måste diskuteras noggrant i den inledande fasen. 6 (9) 3.5. CVR-frågan I rapportens avsnitt tar AMI helt kort upp att kostnads- och volymsamband (CVR) måste definieras som ett steg i att etablera en kalkyl. Många konsultföretag bygger in dessa samband i de kalkylsystem som de erbjuder för regulativ LRAICkalkylering. Dessa samband har i praktiken fått en mycket vidare tillämpning än att bara ange om kostnader i ett förädlingssteg är rörliga, fasta eller utgör samkostnader. De används för att härleda belopp för många kostnadstyper och funktioner som t e x för drift och underhåll, bemanning, m m. Ofta görs det utifrån nyckeltal i förhållande till installerat kapital. AMI anger att sambanden kan fastställas med olika metoder, men Telia vill framhålla att det är viktigt att inte tro att alla kostnader kan förklaras med volym eller kapacitet. Telia menar också att den modellflexibilitet som CVR-egenskapen har varit tänkt att möjliggöra, förutsätter en mycket omfattande detaljinformation om hundratals kostnadssamband. Med hänsyn till antalet kan dessa inte vara möjliga att skapa utan en mängd overifierade antaganden. När de väl lagts in i modellen uppfattas de lätt som "sanningar", eftersom de inte är transparenta. Dessutom kan regleringsmyndigheten i sina BU-beräkningar frestas att använda tidigare antaganden för kommande års prissättning utan att ändra annat än volymprognoser. Telia vill här påtala faran med en så mekanistisk verklighetsuppfattning. CVR-frågan bör tas upp som en diskussionspunkt under konsultationen. 4. Telias svar på PTS frågor 4.1. Övergång till LRIC Som anförts ovan anser Telia att konsultationen bör inriktas på etablerade kriterier för att fastställa gränserna för det kostnadsorienterade priset. Telia förordar att fullkostnadskalkylering utförs enligt SAC-metoden, som utvecklas i bilaga Processen för ändring Telia har tidigare muntligt framfört och anser alltjämt att kalkylmodell för prissättning av fasta nätets access bör prioriteras i konsultationsprocessen. Kalkylmodeller för fast och mobil samtrafik kan behandlas senare, när erfarenheterna från accessnätet har prövats. Skälet för att fast access bör prioriteras är att konkurrensen är mindre utvecklad i denna del och att priserna p g a nuvarande kostnadsdefinition är så låga att detta

7 riskerar förhindra att andra och Telia bygger eller tillräckligt underhåller accessnät, samt tenderar uppmuntra virtuella operatörer (utan nät) till ineffektivt marknadstillträde, vilket även påverkar slutkundpriserna på ett felaktigt sätt. (se vidare avsnitt 4.4 om övergångsperiodens längd) 7 (9) När det gäller prissättningen för samtrafik i det fasta nätet har EU:s benchmark visat att Telias priser inte kan tyda på ineffektivitet i denna del. Det talar för att detta område bör kunna behandlas i ett senare skede Vad beträffar förhållandena på mobilsidan har GSM-näten byggts upp i konkurrens mellan Telia Mobile, Tele2 och Europolitan under ca en tioårsperiod. Vid Telia Mobiles utbyggnad av nätet används regelmässigt den senaste teknologin inom GSM. Kapacitet i nätet byggs ut i förhållande till förväntad tillväxt i trafiken och den konkurrens som råder tillåter inte att överkapacitet byggs in i nätet. Det är sannolikt att de två andra mobiloperatörerna byggt sina nät under liknande effektivitetskrav. Enligt Telia går det därför inte att hävda att något av de tre GSM-näten byggts eller drivs på ett ineffektivt sätt. Enligt Telias uppfattning finns det därför inte behov av en snabb övergång till en ny kalkylmodell för mobila nät utan konsultationen bör av skäl som anges ovan inriktas mot det fasta nätets access. Med beaktande av ovanstående vore det således enligt Telia inte meningsfullt att lägga ned ett omfattande arbete på GSM-nätets kalkyler inom den tidplan som föreslagits av AMI, särskilt som UMTS-näten kommer att få en alltmer central betydelse på samtrafikmarknaden om bara några år. Telia instämmer i AMI:s slutsats att inte heller UMTS bör omfattas av konsultationsprocessen i detta skede. Telia instämmer även i AMI:s slutsats att man kan anse att alla mobiloperatörer har en dominerande ställning på termineringsmarknaden. Enligt Telia är det viktigt att samtliga mobiloperatörer kan bedriva sin verksamhet under lika förutsättningar. Telia har nyligen i särskilda skrivelser till PTS redovisat sin syn på mobiloperatörernas ställning på marknaden och att såsom regleringen nu är utformad detta innebär att samtliga befintliga GSM-operatörer skulle tillämpa kostnadsorienterade priser för terminering, vilket även AMI har funnit skäl att notera i rapporten Intresse att delta Först sedan den inledande fasen av den fortsatta konsultationsprocessen är genomförd är Telia berett att ta ställning till hur och i vilken omfattning företaget skall medverka. Som framgått ovan önskar Telia under den inledande fasen klara ut viktiga rättsliga frågor, principerna för regleringens inriktning, vilka begrepp som ska vara styrande, hur begrepp ska tolkas, hur tvister ska lösas under konsultationsarbetets gång och hur priset ska sättas och av vem.

8 Därefter, när tillfredsställande och rättssäkra principer har lagts fast, är Telia berett att delta i själva arbetet. 8 (9) Beträffande förslaget att marknadsaktörerna gemensamt skall bygga kalkylmodeller för prissättning vill Telia framhålla att det kan vara en mycket känslig konkurrensrättslig fråga varför en sådan metodik starkt kan ifrågasättas. Konkurrenters diskussioner om hur priser skall bestämmas är förbjudna enligt såväl svensk som europeisk konkurrensreglering Övergångsperiod Med hänvisning till låga konsumentpriser för abonnemang föreslås i AMI rapporten en successiv övergång till ny kalkylmodell för tillträdestjänsterna i det fasta accessnätet. En övergångsperiod på 5 år från historiska kostnader till nukostnad tas som ett exempel i rapporten. Till övergångsperioden ska dessutom läggas en utredningsperiod på ca 2 år. Telia har i olika sammanhang fört fram sin syn på vad effekten blir om man väljer en lång övergångsperiod för accessnätet, senast i samband med kalkylseminariet den 13 december Att överblicka den tekniska utvecklingen i ett perspektiv på 7 år är omöjligt i dagens snabba förändringstempo. Investeringar i infrastruktur är långsiktiga åtaganden och kräver säkra och stabila förutsättningar - investeringarna ska göras med lång framförhållning och bygga på bedömningar i efterfrågan över en lång period. Utan en teknikneutral hållning riskerar man att bygga in skevheter i marknaden och med dagens alltför låga priser konservera utvecklingen till befintligt accessnät. För att stimulera korrekta beslut om investeringar i såväl befintlig som alternativ infrastruktur måste tillträdestjänsterna baseras på nukostnader och denna anpassning måste göras snarast så att alla aktörer kan bedöma sina investeringar utifrån en korrekt jämförelse mellan traditionell och ny teknik. LLUB förordningen ställer krav på att det inte får finnas klämeffekter mellan abonnemangspriser till slutkund och pris på tillträdesprodukterna till andra operatörer. En förutsättning för en korrekt tillämpning av LLUB förordningen är att kalkylerna för operatörsprodukter och slutkundprodukter harmoniseras. Sammanfattningsvis anser alltså Telia att den föreslagna övergångstiden är alltför lång och skadlig för utvecklingen på den svenska accessnätsmarknaden. En övergång till ny kalkylmodell baserad på LRAIC/SAC för tillträdestjänsterna i det fasta accessnätet behöver ske under innevarande år. Telia ser allvarligt på de förseningar som redan inträffat. Den nuvarande situationen innebär snedvridningar på marknaden och suboptimeringar i nätet vilket leder till ineffektiv konkurrens på accessnätsmarknaden. Telia anser att ytterligare onödig tidsutdräkt inte skulle vara i linje med telelagens bestämmelser om effektiv konkurrens.

9 4.5. Övrigt 9 (9) Se Telias synpunkter under avsnitt 1 3. Telia kommer inom en vecka att insända även bilagorna som refereras till i detta remissvar. Bilagorna har inte kunnat helt färdigställas på grund av den korta tid som förelegat för denna omfattande remiss. Farsta som ovan Anders Järvstrand

10 Telia AB(publ) Koncernstab Juridik Regulatoriska frågor Värdenorm Telia delar helt AMI:s uppfattning i rekommendationspunkt 14 (sid 11 och 147) att en ny värdenorm behöver diskuteras ingående. AMI anger också att denna norm ska vara framåtblickande (Forward-Looking, betecknad FL nedan) i stället för bakåtblickande. AMI definierar emellertid inte innebörden av detta nya begrepp och underskattar därför betydelsen av att det definieras precist i de fortsatta konsultationerna. EU har i sina rekommendationer klart sagt att företags tidigare beslut om anskaffning av tillgångar inte har betydelse för att bestämma kostnaden i nuet, utan av betydelse är vad företag gör med existerande tillgångar idag och i framtid, då det finns andra företag som vid ett visst diskonterat kassaflöde i nutid och framtid blir intresserade av att inträda på marknaden och investera. Den beräknade kostnaden av framtida betalningar bildar grund för prissättningen i nutid och framtid. Ekonomisk teori grundas i sin normativa version på förväntningar om framtiden. Figur 2 i kapitel 3 i AMI-rapporten och Appendix i EUrekommendationens del II är konsistenta med teorin och uttalar sig för en inriktning mot densamma. BILAGA 1 1 (2) 14 januari 2002 Hk JR /2001 HANDLÄGGARE Anders Järvstrand anders.b.jarvstrand@telia.se GODKÄND Telia ser följande tomrum i definitionen av värdenormen FL i AMI:s rapport: 1. Inget förslag finns hur ONP-direktivets (Open Network Provision) krav på objektivitet och transparens ska fastläggas när historiska kostnader inte längre är relevant kostnadsgrund. I sammanhanget kan nämnas att EU - rekommendationens del II endast kräver en skillnadsredovisning mellan bokföring och ny värderingsnorm. I del II:s Appendix ges en förklaring av Current Cost. Denna är inte tillräcklig för att precisera nivån utifrån FLnormen. 2. Normen har inte definierats formellt ur regleringsekonomisk synvinkel trots vikten och nödvändigheten härav under ovanstående beskriven regleringsinriktning. Normen är helt ny i europeisk reglering, men har införts i USA. Telia saknar i skrivningarna en procedur för hur kunskapsspridningen om alternativa utformningar av FL-normen ska ske, erfarenheter av tillämpning av normen i andra länder där den införts och hur en akademisk debatt ska föras i Sverige. Telia har för en ny regleringsinriktning tolkat läget så att det är förväntade ekonomiska alternativkostnader för olika beslutsalternativ vid prissättningstidpunkten som ska vara avgörande för bestämning av Current Cost. Kostnadsbasen ska vara FL. Man skulle kunna precisera innebörden av begreppet FL : FL kostnader måste troligen från lagens kostnadsbaseringssynpunkt betyda att nuets kostnad bestäms som nuvärdet av framtida betalningar som

11 erfordras för att producera access och samtrafik. Detta är behäftat med osäkerhet om inte marknadspriser existerar för dem idag. En mängd frågor måste behandlas i den fortsatta konsultationen, såsom framtida prisutveckling,och framtida driftsunderlägsenhet för liknande tillgång. Härutöver måste också en värdering göras av risker för att alternativa nät byggs och att existerande nät därmed får en kortare livstid. Slutligen är det helt avgörande vilken utnyttjandegrad som tillåts gälla i nyetablerade anläggningar med hänsyn till att kapacitet måste finnas på plats innan den nyttjas. 2 (2) 14 januari 2002 Hk JR /2001 Alla dessa faktorer påverkar i en FL-modell nuvärdet och en ny värdering måste ske av varje tillgång eller nätelement inför varje ny prissättningsperiod. Under den nuvarande, bakåtblickande regleringsregimen som förutsätter en förevigad monopolsituationen spelar dessa frågor mindre roll då regleringsmyndigheten enkelt kan föreskriva en avskrivningsmodell utan framtidsrisk och avge den som ett löfte under säkerhet. I en konkurrensmodell med framtidsinriktning blir säkerheten mindre eftersom konkurrenterna när som helst kan ändra på villkoren till kunders bästa. Den fortsatta konsultationen bör därför i inledningen inriktas på att klara ut hur kostnaden för en viss framtidsperiod definieras i nuet som en Current Cost.

12 Telia AB(publ) Koncernstab Juridik Regulatoriska frågor Inkrement Telia uppfattar att AMI menar att fasta nätet kan indelas i två stora inkrement trafik och access. Det förutsätter att följande tre villkor är uppfyllda samtidigt, nämligen att: 1. resursförbrukningen i varje nätelement är homogen och kan uttryckas i en gemensam sort (t ex uppkopplad tid i minuter) för varje samtrafikerande tjänst. 2. ianspråktagandet av nätresurser är ömsesidigt uteslutande för olika tjänster. 3. alla tjänster utnyttjar nätresurserna på likartat sätt (t ex routing och peaking). Om villkoren inte uppfylls samtidigt och består stabilt över tiden uppstår problem, som lämpligen tas upp i den fortsatta konsultationens diskussioner, innan särkostnadsdefinitionen låses. Risken för att villkoren inte är uppfyllda samtidigt är stor, enligt Telias bedömning. Den förenkling som AMI rekommenderar för att undvika svårigheter, nämligen att välja det största inkrementet, kan gälla för vissa tjänster men får för andra inte förvränga den ekonomiska verklighet som gäller för dem. Nya samtrafikformer och slutkundstjänster kan tillkomma och erfordra att inkrementsindelningen ses över och blir utformad för att klara sådana förändringar. BILAGA 2 1 (1) 25 januari 2002 Hk JR /2001 HANDLÄGGARE Anders Järvstrand anders.b.jarvstrand@telia.se GODKÄND Telia menar för fasta nätet att produkt är det naturliga och hållbara kostnadsobjektet, eftersom det inte är infrastrukturer som avtalas utan visst bruk av dem för att kunna förädla tjänster. För rättvisande beskrivningar av alla tjänster, inkl samtrafik och LLUB, bör en tillräckligt unbundlad prestationskostnadsberäkning (t ex enligt nuvarande byggstenar i COMPIS) utgöra grunden för att medge variationer i enskilda kunders eller operatörers utnyttjande av nätet och för att tydligt och öppet kunna beskriva vilka variationer i kostnader deras ianspråktagande av nätresurser orsakar. Aktuell produktkostnad erhålles genom att summera recept av prestationer (plockning av kalkylerade byggstenar). Denna inställning öppnar också för att krav och kostnadskriterier enligt telerätt och allmän konkurrensrätt blir så lika som möjligt. Introduktion av nya produkter kan därmed ske utan låsningar till för grov kalkylering.

13 Telia AB(publ) Koncernstab Juridik Regulatoriska frågor Tillvägagångssättet och konkurrensekonomiska kriterier AMI ägnar stort utrymme i rapportens rekommendation åt BU och TD. Budskapet är att branschen bör göra en BU-kalkyl och Telia såsom inkumbent en TD-kalkyl. Den brittiska erfarenheten från fastnätsidan säger att uppdelningen fungerat mycket dåligt. Den främsta orsaken torde stå att finna i att uppdelningen i BU och TD saknar ett konkurrensekonomiskt relevant kriterium. Kriteriet är inte fastlagt på ett ekonomiskt stringent sätt, vare sig i EU:s rekommendation eller i AMI:s rapport. I brist på ekonomisk princip, normal bevisbörda och granskning, kan en BU beräkning inbjuda till en medveten och godtycklig underdimensionering i motparters resursbehov och målnät i en strävan att hävda ineffektivitet. Bilaga 3 1 (2) 25 januari 2002 Hk JR /2001 HANDLÄGGARE Anders Järvstrand anders.b.jarvstrand@telia.se GODKÄND Olika beräkningsmetoder ska ge samma resultat under ett och samma ekonomiska kriterium. Om inte, måste någon av metoderna förkastas. Problemet är att kriteriet inte är fastlagt på ett ekonomiskt stringent sätt, vare sig i rekommendationen eller i AMI:s rapport och i praktiken har det i flera länder lett till att beräkningar av och sammanjämkningen ( reconciliation ) mellan BU- och TD-resultat fungerat mycket dåligt. Med kännedom om de problem som uppstått i andra länder som genomfört konsultationsförfaranden bör en strävan vara att utforma förfarandet på ett sätt som undviker att tidigare misstag upprepas. Fokus bör ligga på att: FL inrättas som värdenorm. alla tillgångar, som behövs, kommer med i beräkningen till sina FL-värden korssubventioner inte uppstår vid tillämpning av FL som norm. Inom både konkurrensrätt och regleringslitteratur (se EUs utredning i Heald, 1994) finns redan kunskap och rättsligt verkande kostnadsbaserade kriterier för prissättning. Korssubventioneringskriterierna säger att priset för viss tjänst måste ligga mellan LRAIC och SAC (se Heald, op. cit., och AMI-rapporten sid 39). LRAIC är inkumbentens rena produktsärkostnad och SAC är Stand Alonekostnaden för en hypotetiskt eller faktiskt fristående producerad motsvarande produkt. AMI låter SAC falla bort på oklara grunder. Telia förstår inte skälen till detta, eftersom SAC ger en fullfinansierad långsiktig särkostnad för ett valt kalkylobjekt. Därmed riskerar konsultationen, modellbygget och den framtida tillämpningen att baseras på felaktiga förutsättningar, vilket också det praktiska utfallet i andra länder understryker.

14 Enligt OFTELs (Gavin Greenfield) presentation vid PTS andra konsultationsmöte i september 2001 har Storbritannien efter en sådan erfarenhet börjat arbeta med SAC i stället för det oklara begreppet LRAIC+ mark-up. SAC definierar den övre gränsen för inkumbentens prissättning i en dominant position. 2 (2) 25 januari 2002 Hk JR /2001 Mark-up medges i EU-rekommendationen. Syftet torde vara att åstadkomma en fullkostnadskalkylering. Hur denna kan se ut bör formas utifrån vilket totalt resursanspråk som skulle gälla i en konkurrensmarknad, vilket betonas i not 18 på sid 38 i AMI:s rapport. SAC är som AMI riktigt anger nedre prisgräns för konkurrenters beslut om inträde (se sid 39, 3. stycket), förutsatt att efterfrågan bär vid den nivån. Detta är ett viktigt fullkostnadskriterium i en ekonomiskt grundad konkurrenskalkyl. AMI behandlar trots det inte denna centrala frågeställning vidare i sin rapport. Telia menar att konkurrenskalkyler med SAC som beräkningsmetod bör utgöra en övre gräns för prissättningen. De fortsatta konsultationerna bör inriktas på detta etablerade kriterium, på samma sätt som för oreglerade tjänster. Därmed blir resultatet av konsultationerna framtidssäkert oavsett takten i kommande avregleringar av vissa nättjänster. Mer preciserade tankar kring SAC-kalkyler och definitionen av korssubventioner utvecklas i underbilaga. Telia rekommenderar att följande frågeställningar blir centrala i de fortsatta konsultationerna: SAC är som AMI riktigt anger nedre prisgräns för konkurrenters beslut om inträde, förutsatt att efterfrågan bär vid den nivån. Detta är ett viktigt kriterium i en konkurrenskalkyl BU. Inkumbenten får se SAC som högsta möjliga pris, annars förloras efterfrågan till utmanaren. SAC är därför övre gräns för prissättningen och LRAIC den undre. I telekombranschen finns stordrifts- och flerproduktsfördelar, och det är inte givet vem de ska fördelas till om inte Ramsey pricing tillämpas som fördelningskriterium. AMI säger att deras rapport ger rekommendationer utifrån effektivitetskriterier, men Ramsey tas inte upp som rekommenderat alternativ. Telia avstår från att ta ställning i frågan och avvaktar konsultationen. Oklara procedurer, partsgrundade otydligt definierade kriterier och fokus på att avslöja ineffektivitet får inte ligga till grund för prissättningen. Ett kostnadsorienterat pris ska sättas utifrån konkurrensekonomiska kriterier vilket bäst sker genom en tillämpning av olika kalkylmetoder, som syftar till att finna en undre och en övre gräns inom vilka priset definitionsmässigt tillåts ligga.

15 Telia AB(publ) Koncernstab Juridik Regulatoriska frågor Alternativ konkurrenskalkyl (korssubsidieringskriterierna) Konkurrensrätten utgår i sina bedömningar avseende missbruk av dominerande ställning från ekonomisk kostnad. Ekonomiska kostnadsbaserade kriterier används i konkurrensrätten för att sätta gränser för prissättningen, uppåt och nedåt. Heald (1994) har haft EU-kommissionens uppdrag att utreda vilka generella gränser som bör gälla för kostnadsbaserad prissättning inom hela det infrastrukturella området. Hans utredningsresultat är att ett kostnadsbaserat pris är ett pris som inte ger upphov till korssubventioner, dvs det måste uppfylla villkoret att vara subsidiefritt. Ett subsidiefritt pris kan generellt sett inte anges som en punkt i ett flerproduktsföretag som arbetar i samdrift. Istället finns det en nedre gräns (LRAIC) och en övre (SAC) inom vilka priset måste ligga. Dessa gränser benämnes korssubsidieringskriterierna. UNDERBILAGA 1 (3) 25 januari 2002 Hk JR /2001 HANDLÄGGARE Anders Järvstrand anders.b.jarvstrand@telia.se GODKÄND Att ett intervall uppstår mellan LRAIC och SAC beror på att det infrastrukturella företaget har flera produkter där vissa resurser utnyttjas i samdrift men inte är delbara. Dessa odelbara resurser måste finnas för produktionen som helhet, men kan inte minskas om en av tjänsterna skulle falla bort. De kallas därför ekonomiskt inseparabla kostnader och är att se som äkta samkostnader i förhållande till produkterna. Den vedertagna internationella termen för sådana i förhållande till två eller fler produkter inseparabla samkostnader är i litteraturen (försvenskat) jointkostnader. Dessa kan definitionsmässigt inte hänföras till eller väljas bort för enskilt kalkylobjekt (produkt), då de inte är knutna till beslut om den enskilda produkten utan till beslut om flera produkter eller kombinationer av dem, till sortiment eller ytterst till hela verksamhetsidén. Den nedre gränsen för priset är företagets långsiktiga särkostnad för en tjänst, som utgörs av kostnader som är direkt hänförliga eller objektivt fördelbara till produkt (ekonomiskt separabla kostnader). Den inkluderar både rörliga och fasta särkostnader för produkten som följer med beslutet om dess borttagande (Areeda & Turner, 1975, Baumol, 1996). Den övre gränsen för priset utgår ifrån hur mycket det skulle kosta för en aktör att producera den aktuella produkten eller tjänsten fristående (SAC - Stand Alone Cost) med den totala dimensionering, som då skulle vara nödvändig (en alternativkostnadskalkyl). Den innefattar alla kostnader som behövs för den fristående tjänsten om bara denna produceras - i särdrift. Man kan säga att SACkalkylen utmanar flerproduktsföretagets samdrift med en särdriftskalkyl beräknad till full kostnad för den aktuella produkten och utgör därför en konkurrensekonomisk kalkyl samtidigt som storleken på mark-up blir bestämd på ett ekonomiskt korrekt sätt. Denna tanke ansluter för kostnadsreglerade företag starkt till den etablerade Contestable Markets-teorin (Baumol et al, 1982; se Heald, 1996).

16 SAC är alltså en fullkostnadskalkyl som inkluderar särdriftsföretagets / utmanarens LRAIC och en för denna särdrift dimensionerad, nödvändig overhead (s.k. mark-up ). Mer utvecklat skulle ett antal villkor för prissättningen kunna uttryckas på följande sätt. 2 (3) 25 januari 2002 Hk JR /2001 Priset, p, måste ligga mellan LRAIC och SAC d v s LRAIC < p < SAC. Ju större de inseparabla joint-kostnaderna är, desto större blir intervallet. Det är viktigt konstatera att odelbarheten gör att det inte går att säga hur joint-kostnaderna ska allokeras till enskild tjänst, då orsakslogisk grund saknas. Därför underkänns självkostnadsmetoden som kriterium i konkurrenskalkyler, eftersom den alltid tilldelar joint-kostnaderna till kalkylobjekten helt godtyckligt. Vidare gäller att om ett företag skulle sätta priser lägre än LRAIC blir tjänsten i fråga en mottagare av en korssubvention. Subventionen måste täckas av andra produkter om företaget ska kunna överleva på sikt. Om företaget skulle sätta priser högre än SAC, kommer ett utmanande företag att ta över volymen om det inte finns hinder i marknaden för detta. Om det skulle visa sig att produktens pris enligt SAC-kostnaden vid fullständig särdrift blir för högt för att produkten skall vara efterfrågad, är SAC-alternativet med särdrift inte relevant eftersom produkten vid detta pris inte kommer att efterfrågas av konsumenterna. Då måste kostnaden för det utmanande alternativet beräknas vid en högre grad av samdrift. Det alternativ av samdrift som konkurrenter kan förverkliga och som samtidigt kunder efterfrågar, blir det alternativ som utgör taket för prissättningen, här benämnt dsac, som per definition är lägre än SAC vid renodlad särdrift. Slutsatsen blir alltså att priset vid effektiv konkurrens måste ligga mellan LRAIC och dsac.

17 Referenser 3 (3) 25 januari 2002 Hk JR /2001 Areeda P, Turner D (1975), Predatory Pricing and Related Practices under Section 2 of the Sherman Act. Harvard Law Review, 88(1975), pp Baumol W J (1996), Predation and the Logic of the Average Variable Cost Test. J. of Law and Economics, vol. XXXIX (April 1996), pp Baumol, W J, Panzar J, and Willig R, (1982), Contestable Markets and the Theory of Industry Structure. New York: Harcourt Brace Jovanovich. Heald D (1994), Cost Allocation and Cross Subsidies. Luxembourg: Office for Official ation of the European Communities. Heald D (1996), Contrasting Approaches to the Problem of Cross Subsidy. Managament Accounting Research, 7, 53-72