Stockholm den 20 december 2013

Transkript

1 R-2013/2087 Stockholm den 20 december 2013 Till Miljödepartementet M2013/2436/Nm Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 8 oktober 2013 beretts tillfälle att avge yttrande över Vattenverksamhetsutredningens delbetänkande Ny tid ny prövning förslag till ändrade vattenrättsliga regler (SOU 2013:69). Sammanfattning Advokatsamfundet avstyrker utredningens förslag, förutom i den del som avser ändring av bestämmelserna om miljörapport. I delbetänkandet saknas utredning av alternativa sätt att uppnå det önskade syftet samt en tillräcklig utredning av konsekvenserna av förslaget, såväl på en samhällsekonomisk nivå som för enskilda verksamhetsutövare. Förslaget möjliggör dessutom långtgående ingrepp i enskildas rättigheter och det kan ifrågasättas om den föreslagna regleringen är förenlig med Europakonventionen. Syftet med förändringarna borde kunna uppnås genom betydligt mindre ingripande ändringar i miljöbalken än vad som föreslagits av utredningen.

2 2 Utredningens förslag till nyprövning Inledning En grundläggande utgångspunkt i svensk miljölagstiftning är att den som erhållit ett tillstånd att utföra en anläggning och bedriva en verksamhet vid denna, i rimlig utsträckning ska åtnjuta skydd mot senare myndighetsingripanden. Vattenverksamhetsutredningens uppdrag är att se över reglerna om vattenverksamhet i miljöbalken och bland annat föreslå lagändringar som ger miljörättens grundläggande principer genomslag även för vattenverksamheter. Bland annat ska omprövningsbestämmelserna ses över så att ett effektivt system för omprövning av vattenverksamheter kan åstadkommas. I dag innehåller miljöbalken bestämmelser om förändring av tillstånd genom omprövning i vissa tydligt angivna situationer (jfr 24 kap. 3 och 5 ). Enligt övergångsbestämmelser till miljöbalken ska äldre tillstånd fortsätta att gälla oförändrat och anses meddelade med stöd av motsvarande bestämmelser i miljöbalken. Utredningen föreslår en ordning med nyprövning av tillstånd till vattenanläggningar och vattenverksamheter som inte har tillstånd som meddelats enligt miljöbalken, dvs. verksamheter som erhållit tillstånd med stöd av den lagstiftning som gällde fram till den 1 januari Enligt utredningens egna uppgifter omfattar detta i princip samtliga svenska vattenkraftverk. Enligt Advokatsamfundet saknar emellertid betänkandet en analys av möjligheten att åstadkomma anpassning av tillstånden för berörda verksamheter och anläggningar genom tillämpning och eventuell förändring av nuvarande omprövningsbestämmelser i miljöbalken. Detta får anses anmärkningsvärt med hänsyn till förslagets genomgripande konsekvenser för enskilda verksamhetsutövare. Berörda verksamheter blir således underkastade en fullständig tillståndsprövning, trots att de vid införandet av miljöbalken ansetts inneha rättskraftiga tillstånd. Ett förslag som innebär så stora konsekvenser för enskilda verksamhetsutövare borde ha föregåtts av en djupare analys och konsekvensutredning. Syftet med förslaget Betänkandet innehåller en allmän redogörelse för miljöbalkens mål och hänsynsregler samt gällande EU-rätt inom området, och det får förstås som att dessa utgör en viktig orsak till de långtgående förslag som presenteras. Det framgår emellertid inte på vilket sätt miljöbalken och EU-rätten kräver den systemförändring som det nu är fråga om. Enligt kommittédirektiven ska utredningen föreslå hur man på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt kan se till att vattenanläggningar och vattenverksamheter enligt äldre tillstånd och rättigheter bedrivs på ett sådant sätt att miljöbalkens hänsynsregler och EUrättens krav i förhållande till vattenkvalitet och påverkan på djur och växtliv uppfylls. Det finns emellertid inte några krav på ny tillståndsprövning av verksamheter för att uppnå detta mål.

3 3 Redan i dag finns mycket goda möjligheter att ompröva verksamheter som inte uppfyller kraven enligt EU-rätten med stöd av miljöbalkens omprövningsbestämmelser. Det finns också en uttrycklig skyldighet för tillsynsmyndigheterna att fortlöpande bedöma om villkoren för en verksamhet är tillräckliga (jfr 26 kap. 2 andra stycket miljöbalken). Om tillsynsmyndigheten finner att så inte är fallet har myndigheten skyldighet att ansöka om omprövning och även kräva att tillståndshavaren tillhandahåller underlag för omprövningen (jfr 26 kap. 21 och 22 ). Tillsynsmyndigheten har således en lagstadgad skyldighet att vara verksam för att anpassa villkor efter nya krav och tillräckligt lagstöd finns för detta. Att utredningen inte berör detta förhållande mer utförligt (jfr s ) är anmärkningsvärt. Uppenbarligen föreslås det nya regelverket för att komma till rätta med en påtaglig resurs- och kompetensbrist hos tillsynsmyndigheterna. Det rimliga sättet att uppnå det angivna syftet med förslaget om nyprövning och samtidigt ta erforderlig hänsyn till enskilda intressen hade emellertid, enligt Advokatsamfundets uppfattning, varit att tillämpa nuvarande bestämmelser samt tillskjuta erforderliga resurser till tillsynsmyndigheterna. Vissa justeringar av nuvarande omprövningsbestämmelser skulle kunna vara befogade för att åstadkomma anpassning av äldre vattenanläggningar till nya förhållanden. Exempelvis skulle omprövningsbestämmelsen i 24 kap. 5 miljöbalken kunna ändras på så sätt att denna utöver omprövning av tillståndet när det gäller verksamhetens omfattning, även möjliggör omprövning av tillståndet när det gäller en anläggnings utformning. Vidare skulle tillsynsmyndigheternas möjligheter att begära in underlag från verksamhetsutövarna kunna förstärkas. Ersättningsbestämmelser Utredningen föreslår att de rådighetsinskränkningar som kan bli aktuella i huvudsak ska kunna genomföras utan att ersättning betalas till berörda verksamhetsutövare. Så långtgående inskränkning av äganderätten i förhållande till de verksamheter och värden som berörs kräver en betydligt grundligare analys av Europakonventionens bestämmelser om äganderätten än den som har presenterats av utredningen. Det är olämpligt att dra så långtgående och generaliserande slutsatser utifrån ett rättsfall från Europadomstolen, som i sin tur avser en verksamhet som bär mycket få likheter med de vattenverksamheter som betänkandet riktar sig mot. Att överlåta åt tillsynsmyndigheterna att avgöra vilken verksamhetsutövare som ska komma i åtnjutande av ersättning, genom att styra vilka anläggningar som ska nyprövas inom en tioårsperiod är enligt Advokatsamfundets uppfattning mycket tveksamt och det kan ifrågasättas om en sådan ordning är förenlig med grundläggande svenska och internationella rättsliga principer.

4 4 Konsekvenser Utredningen tar anmärkningsvärt lätt på frågan om konsekvenserna av förslaget för såväl enskilda verksamhetsutövare som ur samhällsekonomisk synvinkel. Utifrån de uppgifter som presenteras i utredningen kan emellertid konstateras att kostnaderna för enskilda verksamhetsutövare vid en nyprövning kan bli mycket stora, vilket också kan leda till samhällsekonomiska effekter. Den föreslagna nya ordningen kommer även att innebära stora påfrestningar för de ytterligare parter som berörs av nyprövningen, i första hand prövningsmyndigheterna och remissmyndigheterna. Redan i dag föreligger betydande kompetensbrist inom det vattenrättsliga området och utan ytterligare resursförstärkning kommer det inte att vara möjligt att genomföra eftersträvade förändringar på ett rättssäkert sätt. Utredningens förslag i övrigt Samlad prövning Utredningen föreslår att den nuvarande bestämmelsen om ändringstillstånd för miljöfarlig verksamhet utvidgas så att den även omfattar vattenverksamhet, samtidigt som möjligheten att erhålla ändringstillstånd inskränks genom att det anges att en prövning normalt ska omfatta hela verksamheten. Utredningen förefaller emellertid bortse från senare tids utveckling rörande miljöfarlig verksamhet och de skillnader som föreligger mellan vattenverksamhet och miljöfarlig verksamhet. Det är inte korrekt att huvudregeln i praxis är att en tillståndsprövning av en miljöfarlig verksamhet ska avse hela verksamheten. Detta kan sägas ha varit fallet innan 16 kap. 2 miljöbalken ändrades till sin nuvarande lydelse, just i syfte att underlätta genomförandet av miljöförbättrande åtgärder inom industrin. Med utnyttjande av de omprövningsbestämmelser som finns i dag, och de eventuella förändringar som relativt enkelt skulle kunna åstadkommas, är det svårt att se nyttan av förslaget till ändring av prövningsbestämmelsen. Snarare riskerar förslaget att medföra onödig belastning på prövningssystemet samt riskera att angelägna dammsäkerhetshöjande åtgärder inte kommer till stånd. Vid industriella anläggningar kan också ifrågasättas om det är förenat med en miljönytta att som huvudregel ompröva t.ex. intag av processvatten i samband med omprövning av den industriella verksamheten. Tidsbegränsade tillstånd Utredningen föreslår att tillstånd till vissa vattenverksamheter alltid ska tidsbegränsas. Enligt Advokatsamfundet kan skälen för utredningens förslag ifrågasättas i olika hänseenden. Tillståndsprövning tar i anspråk stora resurser hos verksamhetsutövare såväl som hos prövningsmyndigheterna. Med hänsyn till möjligheterna att ompröva tillstånd och villkor,

5 5 bland annat med hänsyn till förändrade förhållanden i omgivningen, förefaller det onödigt att alltid tidsbegränsa vissa vattenverksamheter. Angreppssättet kan även ifrågasättas ur systematisk synvinkel, då utvecklingen inom miljöområdet snarare går mot ökad tillsyn och vikten av verksamhetsutövares egenkontroll. En bättre väg att gå vore att öka tillsynsmyndigheternas resurser för att hantera omprövningar så att en ändamålsenlig arbetsfördelning mellan tillstånds- och tillsynsmyndigheter kan säkerställas. Tidsbegränsade tillstånd kan säkerligen vara befogade i vissa fall, såsom exempelvis vid grundvattenuttag inom utsatta områden. Det finns emellertid redan i dag tillräckliga möjligheter för prövningsmyndigheterna att göra denna bedömning i det enskilda fallet. Generella föreskrifter Utredningen föreslår att regeringen ges möjlighet att införa generella föreskrifter även för vattenverksamheter. En sådan ordning är dock svårare att införa för vattenverksamheter än vad som är fallet för miljöfarlig verksamhet, eftersom det inte på samma sätt är relevant med utsläppsvärden eller liknande begränsningar. Möjligheten till generella föreskrifter behöver också sannolikt vara förenad med begränsningar, exempelvis i fråga om tredje mans intressen. Enligt Advokatsamfundet bör frågan utredas ytterligare innan förslaget antas. Miljörapport Advokatsamfundet delar utredningens slutsats att vattenverksamheter såväl som miljöfarliga verksamheter bör omfattas av bestämmelserna om miljörapporter. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg