Myndighetens roll vid tillsyn av egenkontroll utgående från MKN

Transkript

1 Myndighetens roll vid tillsyn av egenkontroll utgående från MKN Myndigheter som bedriver operativ tillsyn enligt miljöbalken kontrollerar att lagkrav följs, bland annat gällande verksamhetsutövarnas egenkontroll och verksamheternas påverkan på miljökvalitetsnormerna. Det finns ingen generell regel för hur omfattande egenkontrollen ska vara. Bedömning görs utifrån det enskilda företagets miljöpåverkan, villkor i tillstånd och de eventuella risker som kan uppkomma i verksamheten. Ansvaret att lämna uppgifter som gäller påverkan på miljön med koppling till verksamheten vilar på verksamhetsutövaren. Tillsynsmyndigheten behöver, med stöd av det underlag verksamhetsutövaren tar fram, granska hur den aktuella verksamheten påverkar möjligheten att följa miljökvalitetsnormerna. Vid risk för att statusen hos berörda vattenförekomster försämras eller att uppnåendet av god ekologisk status riskerar att äventyras bör tillsynsmyndigheten skärpa kraven på verksamhetens egenkontroll. Därefter behöver tillsynsmyndigheten ställa relevanta krav på försiktighetsmått och skyddsåtgärder. Om en verksamhet har tillstånd och villkor för t.ex. näringsämnesutsläpp av en viss mängd och en miljökvalitetsnorm riskerar att inte kunna följas bör tillsynsmyndigheten ta ställning till omprövning eller återkallelse av tillståndet. Egenkontrollen en ständigt pågående process En uppgift för tillsynsmyndigheten är att se till att egenkontrollen är ett levande verktyg hos verksamhetsutövaren. Därför är det inte lämpligt att godkänna eller fastställa egenkontrollen. Det går inte heller att avgöra när den är färdig eftersom den ständigt ska pågå. Verksamheten bör ta fram en plan eller ett program för egenkontrollen. Kontrollprogram I vissa fall kan tillsynsmyndigheten konstatera att verksamhetsutövaren har dålig kontroll på sin verksamhets påverkan på vattenförekomsten och att egenkontrollen fungerar dåligt i vissa delar. Tillsynsmyndigheten kan då begära in ett förslag till kontrollprogram (26 kap. 19 miljöbalken). För att få tydlig rättskraft åt ett sådant kontrollprogram behöver tillsynsmyndigheten förelägga verksamheten att följa sitt föreslagna kontrollprogram. Oftast rör det då sig om endast delar av egenkontrollen, som till exempel recipientskontrollen, och då av vissa parametrar som behöver stramas upp. Vid prövning av verksamheter ställer ibland prövningsmyndigheten villkor om att verksamhetsutövaren ska ta fram ett kontrollprogram, detta ska då oftast ske i samråd på tillsynsmyndigheten Samordnad recipientkontroll, SRK Gemensam och samordnad kontroll i recipienten/vattenförekomsten kan drivas av frivilliga vattenvårdsorganisationer, till exempel ett vattenvårdsförbund, för en eller flera vattenförekomster. Målsättning är att värna om god vattenkvalitet men även att ge underlag för effektivare åtgärdsprogram. Medlemmarna består främst av kommuner och företag som har vattenutsläpp till en gemensam recipient.

2 Genom att samordna provtagning och analys och/eller med övrig miljöövervakning kan kostnaderna delas, få effektivare hantering av provtagning, analyser samt bearbetning av resultatet. En samordnad kontroll kan ge bättre information om tillstånd, påverkan och förändringar i vattenförekomsten som helhet. En enskild recipientkontroll som en verksamhet utför ger vanligtvis inte denna helhetsbild då den enskilda verksamhetens kontroll utgår från de egna utsläppens påverkan och effekter i recipienten. I den samordnande kontrollen kan även provtagningspunkter definieras som utgår från enskilda verksamheters belastning på recipienten. En medverkan i eller finansiering av en recipientkontroll av en gemensam vattenförekomst, där inte den enskilda verksamhetens utsläppsbidrag identifieras, befriar inte verksamhetsutövaren från den grundläggande skyldigheten att kontrollera påverkan från den egna verksamheten. Vad kan tillsynsmyndigheten kräva avseende verksamheterna egenkontroll? Tillsynsmyndigheten behöver sätta sig in i vilka krav miljöbalken ställer på verksamhetsutövaren när det gäller kontrollen av den egna verksamheten. Kraven på egenkontroll knyter an till miljöbalkens syfte att främja en hållbar utveckling och till miljöbalkens allmänna hänsynsregler i 2 kap. miljöbalken. Syftet med egenkontrollen är att verksamhetsutövaren ska ha den kunskap som behövs för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet enligt kunskapskravet i 2 kap. 2 miljöbalken. 2 kap. 2 miljöbalken; Alla som bedriver eller avser att bedriva en verksamhet eller vidta en åtgärd ska skaffa sig den kunskap som behövs som med hänsyn till verksamhetens eller åtgärdens art och omfattning för att skydda människors hälsa och miljön mot skada eller olägenhet. Verksamhetsutövarens grundläggande ansvar för egenkontroll - kunskap, planering, kontroll och undersökning - framgår av bestämmelserna i 26 kap. 19 miljöbalken. 26 kap. 19 miljöbalken; Den som bedriver verksamhet eller vidtar åtgärder som kan befaras medföra olägenheter för människors hälsa eller påverka miljö ska fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka eller förebygga sådana verkningar. Den som bedriver sådan verksamhet eller vidtar sådan åtgärd ska också genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens eller åtgärdens påverkan på miljön. Den som bedriver sådan verksamhet ska lämna förslag till kontrollprogram eller förbättrande åtgärder till tillsynsmyndigheten, om tillsynsmyndigheten begär det. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om kontrollen. När en miljöfarlig verksamhet utövas yrkesmässigt och dessutom är tillstånds- eller anmälningspliktig, ska utövaren fortlöpande och systematiskt undersöka, bedöma och

3 dokumentera riskerna med verksamheten från hälso- och miljösynpunkt. Det framgår av förordning om verksamhetsutövarens egenkontroll (1998:901). I Naturvårdsverkets allmänna råd om egenkontroll (NFS 2001:2) preciseras kraven ytterligare för tillstånds- eller anmälningspliktiga verksamheter som bedrivs yrkesmässigt. Tillsynsmyndighetens möjligheter att ställa krav Miljöbalken 26 kap. 9 En tillsynsmyndighet får i det enskilda fallet besluta om de förelägganden och förbud som behövs för att denna balk samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken ska följas. 26 kap. 21 Tillsynsmyndigheten får förelägga den som bedriver verksamhet eller vidtar en åtgärd som det finns bestämmelser om i denna balk eller i föreskrifter som meddelats med stöd av balken, att till tillsynsmyndigheten lämna de uppgifter och handlingar som behövs för tillsynen kap. 22 Den som bedriver en verksamhet eller vidtar en åtgärd som kan befaras medföra olägenhet för människors hälsa eller miljön eller den som annars är skyldig att avhjälpa en olägenhet från en såda verksamhet är skyldig att utföra sådana undersökningar av verksamheten och dess verkningar som behövs för tillsynen.. En tillsynsmyndighet kan med stöd av 26 kap. 9 och 21 miljöbalken begära in de uppgifter som behövs för tillsynen och kräva att en verksamhetsutövare utför undersökningar av verksamhetens påverkan på vattenmiljön. Dessa krav kan gälla utöver vad som framgår av kraven i 26 kap. 19 miljöbalken. Denna paragraf medför att verksamhetsutövaren har en skyldighet att fortlöpande planera och kontrollera verksamheten för att motverka och förebygga olägenheter eller skador samt att genom egna undersökningar eller på annat sätt hålla sig underrättad om verksamhetens påverkan på miljön. En skillnad mellan bestämmelserna ovan är att verksamhetsutövarens kontrollansvar enligt 26 kap. 19 miljöbalken gäller fortlöpande och utan myndighetsingripande. Tillämpningen av 26 kap. 22 miljöbalken bygger på det motsatta förhållandet, nämligen att det behövs för myndigheters tillsyn. Tillsynsmyndigheten kan också förelägga om att undersökningen ska göras, inte av den som bedriver verksamheten, utan på dennes bekostnad av fristående expertis med teknisk och vetenskaplig sakkunskap på just det aktuella sakområdet (26 kap. 22 miljöbalken). Större krav på redovisning på kvalitetsfaktornivå Efter EU-domstolens förhandsavgörande i den s.k. Weserdomen som rör muddringsarbeten i floden Weser, har Havs- och vattenmyndigheten gjort en analys av rättsläget med en sammanställning av domar. Analysen är avsedd att vara ett stöd för tillsyns- och prövningsmyndigheter och andra som ska bedöma påverkan från olika verksamheter och möjligheterna att uppnå miljökvalitetsnormerna.

4 Större krav på underlag och bevisbörda Havs- och vattenmyndigheten anser att domen medför att en verksamhetsutövare ska kunna visa att deras verksamhet eller de åtgärder de vidtar inte leder till eller riskerar att leda till att relevanta kvalitetsfaktorer 1 i en vattenförekomst försämras. Med relevant kvalitetsfaktor menas en kvalitetsfaktor som kan antas bli påverkad av verksamheten, till exempel är näringsämnen en relevant kvalitetsfaktor som ett avloppsreningsverk generellt sätt påverkar. För de flesta verksamheter kommer det vara aktuellt att analysera påverkan med avseende på flera kvalitetsfaktorer. Ett avloppsreningsverk bör förutom att redovisa sin påverkan på kvalitetsfaktorn näringsämnen även redovisa utsläppens påverkan på exempelvis växtplankton. Generellt kan sägas att ju större belastning på vattenmiljön en verksamhet kan antas ha, desto större krav bör ställas på redovisningen. Gränser för tillsynsmyndighetens krav på verksamhetens egenkontroll Enskilda verksamhetsutövares ansvar för egenkontroll omfattar verksamhetens påverkan på miljön. Kontrollen ska omfatta påverkan på relevanta kvalitetsfaktorer i den utsträckning som kontrollen kan knytas till den enskilda verksamhetens vattenutsläpp. Resultaten från provtagning behöver gå att återkoppla till verksamhetens utsläpp då det är bland annat utifrån dessa utsläpp som bedömning görs om behov av skyddsåtgärder och försiktighetsmått. Den enskilde verksamhetsutövaren ska värdera sin verksamhets effekter på de kvalitetsfaktorer som vattenförekomsten är klassificerad utifrån samt ge en allmänbild av vattenförekomstens status. Det ligger utanför enskildas ansvar att ta fram utvecklingstrender, orsakssamband med mera som ligger till grund för statusklassificeringen. Statusklassificeringen är Vattenmyndighetens ansvar. Ny lagstiftning fr. o m 1 jan 2019 Bland annat införs nya bestämmelser för MKN vatten i miljöbalken och begränsningar i 2 kap 7, dvs myndigheternas möjligheter att göra skälighetsavvägningar i förhållande till normerna införs. 5 kap. 4 MB En myndighet eller en kommun får inte tillåta att en verksamhet eller en åtgärd påbörjas eller ändras om detta, trots åtgärder för att minska föroreningar eller störningar från andra verksamheter, ger upphov till en sådan en ökad förorening eller störning som innebär att vattenmiljön försämras på ett otillåtet sätt eller har så stor betydelse att det äventyrar möjligheten att uppnå den status eller potential som vattnet ska ha enligt en miljökvalitetsnorm. Vid prövning för ett nytt tillstånd och vid omprövning av tillstånd ska de bestämmelser och villkor beslutas som behövs för att verksamheten inte ska medföra en sådan försämring eller ett sådant äventyr. Försämrings-förbudet och att äventyra Europeiska kommissionen är bestämd i sin uppfattning att försämringsförbudet gäller alla de statustyper som direktivet reglerar. 1 Biologisk, fysikalisk-kemisk eller hydromorfologisk faktor. En kvalitetsfaktor består av en eller flera parametrar.

5 Kravet att vattenmiljön inte får försämras på ett otillåtet sätt innebär att verksamheten eller åtgärden inte får tillåtas om det skulle innebära att vattenmiljön försämras i strid med ett försämringsförbud. Avgörande för frågan om otillåten försämring är de kvalitetsfaktorer som anges i bilaga V i ramdirektivet för vatten och som med hänsyn till förhållandena i den enskilda vattenförekomsten preciseras i den karakterisering av vattenförekomsten som görs inom ramen för vattenförvaltningen. De kvalitetsfaktorer som följer av bilaga V genomförs i svensk rätt med Havs- och vattenmyndighetens föreskrifter (HVMFS 2013:9) om klassificering och miljökvalitetsnormer avseende ytvatten samt Sveriges geologiska undersöknings föreskrifter (SGU-FS 2013:2) om miljökvalitetsnormer och statusklassificering för grundvatten. EU-domstolen har genom Weserdomen klarlagt att en otillåten försämring inträffar redan om en av de relevanta kvalitetsfaktorerna försämras så mycket att vattenförekomsten om statusen bestämdes enbart utifrån den kvalitetsfaktorn skulle behöva karakteriseras till en lägre status. En otillåten försämring kan alltså inträffa enbart genom att en kvalitetsfaktor försämras till en lägre status, även om vattenförekomsten som helhet med hänsyn till samtliga kvalitetsfaktorer inte behöver karakteriseras till en lägre status. Genom Weserdomen har EU-domstolen också klarlagt att om vattenkvaliteten i fråga om en kvalitetsfaktor redan är i den sämsta kvalitetsklassen, ska varje försämring inom den kvalitetsfaktorn anses som en otillåten försämring. (s. 193 prop.) Till skillnad från försämringsförbudet, som bedöms på kvalitetsfaktornivå, görs äventyrandebedömningen i förhållande till den status eller potential som ska uppnås. Myndigheter och kommuner som prövar frågor om verksamheter som påverkar vattenmiljön ska se till att prövningen inte ger ett resultat som innebär att verksamheten försämrar kvaliteten på vattenmiljön i strid med EU-rättens försämringsförbud eller att verksamheten äventyrar att rätt kvalitet, miljökvalitetsnorm, kan uppnås. Att det blir svårare att uppnå rätt kvalitet behöver inte betraktas som ett äventyrande. För att äventyra att rätt kvalitet kan uppnås bör det handla om att man lämnar möjligheten att uppnå rätt kvalitet åt slumpen eller på annat sätt utsätter möjligheten för en oacceptabel risk. Att tillåta en verksamhet i strid med EU-rättens innebörd av äventyra såsom den utvecklas i EU-lagstiftningen eller EU-rättens praxis bör också anses som ett otillåtet äventyrande. Försämringsförbudet och skyldigheten att se till att ett äventyrande av normen inte uppstår, bör gälla oavsett om åtgärden eller den nya verksamheten eller ändringen prövas efter en ansökan om tillstånd eller efter en anmälan eller om den upptäcks inom ramen för tillsyn. I det sistnämnda fallet blir det alltså fråga om att tillsynsmyndigheten måste vidta de åtgärder som upptäckten föranleder (s. 143 prop.). Domstolen kan inhämta yttrande från vattenmyndigheten Om det vid en enskild prövning finns anledning att anta att ett vatten som kan påverkas inte har den kvalitet som lagts till grund för en miljökvalitetsnorm för vattnet eller att något annat förhållande av betydelse för normgivningen inte överensstämmer med det som lagts till grund för en sådan norm, ska mark- och miljödomstolen begära in ett yttrande från vattenmyndigheten. I begäran ska domstolen redogöra för den bristande överensstämmelsen och de skäl som talar för att ändra miljökvalitetsnormerna så att bristen avhjälps (s. 151). Ett yttrande ska också inhämtas innan domstolen beslutar att tillåta en ny eller ändrad samhällsnyttig verksamhet med stöd av föreskrifter om undantag för sådana verksamheter.

6 Genom skyldigheten att hämta in vattenmyndighetens yttrande ges utrymme för vattenmyndigheten att innan domstolen avslutar sin prövning göra de ändringar i fråga om klassificering av vatten och miljökvalitetsnormer som föranleds av utredningen i målet. Om vattenmyndigheten finner att det inte finns utrymme eller skäl för att ändra miljökvalitetsnormerna, kan regeringen ändra miljökvalitetsnormerna. På så sätt säkerställs nödvändiga intresseavvägningar av betydelse för normsättningen (s. 151). Regeringen kommer i förordning föreskriva vad som ska gälla för ett sådant yttrande. Domstolen ska inhämta yttrande när utredningen i målet ger anledning att anta att det finns en skillnad mellan den faktiska kvaliteten och den normgrundande kvaliteten och denna skillnad har betydelse för domstolens möjligheter att bestämma rimliga och ändamålsenliga miljövillkor (s. 153 prop.). Kommunernas nya roll i tillämpning av undantag Kommuner får tillåta en samhällsviktig verksamhet som ändrar vattnets status från hög till god. Kommunen får också tillåta en ny verksamhet eller åtgärd som ändrar en vattenförekomsts fysiska egenskaper, eller ändrar en grundvattenförekomst (s. 157 prop.). Vattenmyndigheterna ges möjlighet att överpröva en kommuns beslut om undantag och upphäva det om det inte finns förutsättningar för undantag (s. 158 prop.).