Telenors synpunkter på PTS utkast till föreskrifter om LRICmetoden

Transkript

1 Post- och telestyrelsen Anders Öhnfeldt Stockholm den 21 januari 2010 Telenors synpunkter på PTS utkast till föreskrifter om LRICmetoden Telenor 1 lämnar i det följande synpunkter på PTS förslag till föreskrifter om LRICmetoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning. Övergång till strikt LRIC Telenor motsätter sig förslaget till 2 2 st. föreskrifterna om att samkostnader endast ska inkluderas under en övergångsperiod. I de fall beräkningen avser kostnadsorienterade priser för reglerade samtalstermineringstjänster ska metoden inkludera ett påslag för sådana samkostnader som avses i första stycket endast under en skälig övergångsperiod. Som grund för Telenors inställning i denna del ligger att förslaget inte är förenligt med gällande svensk rätt, vilket utvecklas närmare nedan. Telenor finner det även anmärkningsvärt att den bilagda konsekvensutredningen inte belyser de ekonomiska effekterna för operatörerna om förslaget skulle genomföras. Det kan knappast ha undgått PTS att tillämpningen av en strikt LRIC (Pure LRIC) skulle leda till drastiska sänkningar av de redan mycket låga reglerade priserna för mobil samtalsterminering. Effekterna av en strikt LRIC-metod där operatörerna inte får ersättning för samkostnader blir särskilt dramatiska på marknader där operatörerna investerat för täckning, snarare än för kapacitet. Sverige är typexempel på en sådan marknad, där stränga krav på täckning ställts upp för såväl 2G- som 3G-utbyggnaden. Sverige är därtill ett stort land med mycket låg befolkningstäthet (endast Finland har lägre befolkningstäthet i EU). Detta ger väldigt stort utslag vid en tillämpning av en strikt LRIC-metod, med resultat som sannolikt hamnar under den effektiva kostnaden för att producera samtalsterminering i mobila nät. 1 Med Telenor avses i denna skrivelse Telenor Sverige AB, B2 Bredband AB och Glocalnet Scandinavia AB. Telenor Sverige AB, S Stockholm. Besök: Katarinav. 15. Telefon: Säte: Karlskrona. Företaget innehar F-skattesedel. Org. nr:

2 2 Erfarenheterna från Norge av en tillämpning av strikt LRIC är mycket talande, där utfallet blev så lågt att regleringsmyndigheten tvingades justera upp nivån markant. Sverige har redan mycket låga nivåer på mobila termineringstaxor sett i ett europeiskt perspektiv, och en tillämpning av strikt LRIC skulle enligt Telenors mening få oproportionerliga effekter givet de förutsättningar som råder här. En så ingripande regleringsåtgärd kan endast försvaras om det finns ett mycket stort allmänt intresse av att åtgärden genomförs, t.ex. om det finns allvarliga problem på marknaden som orsakar skada för samhällsekonomin. PTS har inte ens påstått att det finns något sådant stort och allvarligt problem på marknaden som kräver att PTS agerar med full kraft för att få ner samtrafikpriserna till en bråkdel av de redan mycket låga nivåerna. Inte heller är det så att de svenska termineringspriserna är höga i förhållande till nivåerna i övriga EU, så att det skulle vara motiverat utifrån de harmoniseringssträvanden som ligger bakom kommissionens rekommendation. Gällande rätt Av 4 kap. 11 lagen om elektronisk kommunikation (LEK) framgår att den som har SMP-status på en relevant marknad får förpliktas att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan prissättning för samtrafik och andra former av tillträde. Av 4 kap. 12 framgår att vid sådan prisreglering ska hänsyn tas till gjorda investeringar och att den reglerade operatören ska tillförsäkras en rimlig avkastning kapitalinvesteringen. Av specialmotiveringen till 4 kap. 11 LEK, s. 380 i prop. 2002/03:110, framgår bl.a. följande. Såsom framgår av avsnitt 17.5, förordar regeringen att LRIC-modellen för närvarande som regel kan användas vid avgörande av vad som skall anses utgöra en kostnadsorienterad prissättning. Vad som anges beträffande sättet att beräkna kostnadsorienterad eller annan prissättning bör kunna utgöra en utgångspunkt också vid beräkningar i samband förpliktelser att iaktta kostnadstäckning. En strikt tillämpning av LRIC-metoden innebär emellertid att operatören inte får ersättning för kostnader som delas med andra produkter eller tjänster, s.k. samkostnader. Det kan på sikt leda till för låga priser med finansiella förluster som följd. Förutom kostnader beräknade enligt LRICmetoden bör därför den dominerande operatören ha rätt att förbehållas ersättning även för samkostnader genom ett särskilt påslag. För att inte operatören därigenom skall kompenseras för kostnader orsakade av ineffektivitet skall påslaget baseras på samkostnader som en effektiv operatör har under konkurrensmässiga förhållanden. Av specialmotiveringen till 4 kap. 12 LEK framgår följande. Genom bestämmelsen genomförs artikel 13.1 i tillträdesdirektivet. Den klargör att det vid tillämpning av 11 skall tas hänsyn till den investering som gjorts av operatören, så att denne medges en rimlig avkastning på det kapital som investerats, inklusive lämpliga arbetskrafts- och byggkostnader med beaktande av de därmed förknippade riskerna. Det gäller även vid förpliktelser att iaktta kostnadstäckning. Av lag och tillhörande förarbeten framgår således att regeringen förordar LRICmetoden för beräkning av kostnadsorienterade priser, men att en strikt tillämpning

3 3 av LRIC-metoden skulle innebära att operatören inte får ersättning för samkostnader, vilket kan leda till finansiella förluster för operatören. Därför ska operatören ha rätt att påräkna sig ersättning även för samkostnader. När det gäller stadgandet i lagen om att operatören ska få en rimlig avkastning på investerat kapital, anges i specialmotiveringen att detta innefattar lämpliga arbetskrafts- och byggkostnader och med beaktande av de därmed förknippade riskerna. Det framstår för Telenor som otvetydigt att en skyldighet att tillämpa en strikt LRIC (Pure LRIC) som inte ger operatören ersättning för samkostnader och därtill säkerställer en rimlig avkastning, skulle stå i strid med gällande svensk rätt. PTS hänvisar till kommissionens rekommendation EU (2009/396/EG). Kommissionen rekommenderar att medlemsstaterna senast den 1 januari 2013 ska tillämpa en strikt LRIC (Pure LRIC) för beräkning av kostnadsorienterade taxor för samtalsterminering i fasta och mobila nät. Syftet bakom kommissionens rekommendation är att harmonisera tillämpningen i de olika medlemsstaterna, mot bakgrund av det mycket skiftande utfall som prisregleringen i olika stater hittills visat. Det är framförallt de mycket höga mobila termineringstaxorna i vissa medlemsstater som kommissionen vill få bukt med. Här ska påpekas att de svenska LRIC-baserade mobiltermineringspriserna redan är bland de absolut lägsta i EU. Kommissionens rekommendation om beräkning av kostnadsorienterade priser för samtalsterminering är inte bindande för medlemsstaterna. Den svenska lagstiftaren har inte berört rekommendationen på något sätt, såsom t.ex. är fallet för kommissionens rekommendation om relevanta marknader, som enligt lagen ska beaktas, se 8 kap. 5 LEK. Den rekommendation som ligger till grund för skrivningarna i 2 2 st PTS förslag till föreskrifter, har alltså en förhållandevis svag rättslig valör och kan under inga omständigheter få genomslag när det finns gällande lagtext och förarbetsuttalanden som uttryckligen går i motsatt riktning. Förändringar av LRIC-metoden Telenor uppmärksammar i förslaget till lydelse i 3 föreskrifterna avseende framtagandet av kalkylmodellen, att kalkylmodellen ska tas fram genom att jämföra BU-beräkningen med TD-data i stället för att sammanväga resultaten av BU-beräkningen med TD-beräkningen (jfr med punkt 2.7 i konsekvensutredningen) vilket kan tolkas som ett ändrat arbetssätt för framtagandet av kalkylmodellen för det fasta nätet. Enligt denna tolkning kommer BU-kostnadsresultaten bara i undantagsfall justeras efter jämförelsen med TD-data. Detta skulle öka transparensen i framtagandet av de reglerade priserna för Telias fasta nät avsevärt, vilket vore mycket positivt. Telenor vill hänvisa till Telenors remissvar avseende model reference paper i den pågående revideringen för LRIC-kalkylen för det fasta nätet, vari Telenor bl.a. pekar på det olämpliga i dagens system där TeliaSonera tar fram en Top Down-kalkyl och istället föreslår ett arbetssätt som liknar kostnadsberäkningar för mobila nät.

4 4 PTS kommenterade detta i konsultationssvaret på följande vis: Revideringen av kalkylmodellen följer PTS föreskrifter gällande LRIC-metoden där det framgår att kostnaderna ska tas fram via en sammanvägning av en TD och BU-modell. Telenor tolkar innebörden i den föreslagna 3 i föreskrifterna som att Telenors förslag till ändrat arbetsätt ska implementeras, vilket är mycket positivt och viktigt inför nästa revidering av LRIC-kalkylen för det fasta nätet. Telenor ser dock en överhängande risk från rättslig synpunkt avseende de LRIC-baserade priser som ska beräknas i den pågående revideringen av den fasta LRIC-kalkylen. Den pågående revideringen av den fasta LRIC-kalkylen görs enligt en sammanvägning av BUkalkylen och en av TeliaSonera framtagen TD-kalkyl. Det är således inte tal om en jämförelse av BU-modellen med TD-data. Det kan innebära att den pågående revideringen av den fasta LRIC-kalkylen inte anses följa de nya föreskrifterna. Det vore olyckligt om eventuella tillsynsbeslut avseende TeliaSoneras LRIC-baserade priser för fastnätstjänster blir upphävda i domstol på grund av detta. För att minimera den identifierade risken att det pågående LRIC-arbetet ska anses ha genomförts på ett sätt som inte står i överensstämmelse med de föreskrifter som gäller vid kommande tillsynsbeslut anser Telenor att det måste säkerställas att den pågående revideringen av LRIC-kalkylen för det fasta nätet står i överensstämmelse med de nya föreskrifterna. Ett sådant arbete är emellertid tidskrävande och riskerar leda till en ännu mer försening av de redan försenade LRIC-baserade priserna för Detta är inget bra alternativ. Telenor anser därför att PTS bör avvakta med implementeringen av nya föreskrifter tills inför nästa revidering av LRIC-kalkylen för det fasta nätet. Slutsats För att PTS ska kunna införa en strikt LRIC-metod för samtalsterminering i enlighet med kommissionens rekommendation behövs en lagändring, följt av en ändring av LRIC-föreskrifterna och därefter ett justerat skyldighetsbeslut på marknad 7. Att såsom nu är fallet hänvisa i skyldighetsbeslutet till vid varje tidpunkt gällande föreskrift om LRIC-metoden är naturligtvis inte acceptabelt. Skyldigheten måste vara klart och tydligt uttryckt och får inte utgöra ett rörligt mål som kan förändras i väsentliga delar under dess giltighet. Med nuvarande formuleringar i lag och förarbeten finns ingen förutsättning för att PTS tillsynsbeslut kring ett pris som baseras på strikt LRIC ska kunna stå sig vid en rättslig prövning. Det är därför inte ändamålsenligt att PTS går vidare med föreskriften i den del den strider mot gällande svensk rätt. Först när lagen ändrats kan PTS justera LRIC-föreskrifterna, och därefter kan justerade skyldighetsbeslut på marknad 7 meddelas, som är klara och tydliga avseende vilken kostnadsberäkningsmetod som ska användas för att fastställa de reglerade priserna.

5 5 När det gäller ett svenskt införande av Pure LRIC för kostnadsberäkning av samtalsterminering i mobila nät enligt kommissionens rekommendation, är det Telenors åsikt att det finns nationella omständigheter som gör det motiverat för PTS att inte fullt ut följa rekommendationen. Såsom Telenor inledningsvis berört, ger den metod som kommissionen förespråkar mycket drastiska effekter för operatörer i ett land som Sverige, där man p.g.a. regulatoriska krav byggt för täckning snarare än för kapacitet. Det är anmärkningsvärt att PTS inte belyst dessa konsekvenser i den konsekvensutredning som följer med förslaget till föreskrifter. Konsekvenserna är ju väl kända av PTS och de konsulter som PTS anlitat för revideringen av mobil-lric. Det anges t.o.m. i lagens förarbeten att en tillämpning av strikt LRIC kan leda till för låga priser med finansiella förluster som följd. PTS borde naturligtvis därför noga ha analyserat denna viktiga fråga i konsekvensutredningen. Metoden får enligt Telenors mening så allvarliga ekonomiska effekter för svenska mobilnätsoperatörer att den inte kan ses som proportionerlig i förhållande till de övergripande syftena med regleringen (dvs. att regleringen ska vara ändamålsenlig och nödvändig för att åstadkomma effektiv konkurrens samt bidra till europeisk harmonisering). Det är således mot bakgrund av gällande rätt inte framkomligt att införa en strikt LRIC-metod i Sverige. Även om rättsläget förändras, är det fortfarande mycket tveksamt om metoden uppfyller lagens krav på proportionalitet, då de negativa ekonomiska effekter som metoden får i Sverige inte uppvägs av tungt vägande allmänna intressen. Förslaget till 2 2 st. i föreskrifterna ska därför inte genomföras. När det gäller förändringar i metodiken välkomnar Telenor varje förenkling och ökad transparens som följer av att metoderna för kostnadsberäkning i fasta respektive mobila nät ensas. Det är önskvärt att processen för framtagandet av LRIC-kalkylen för det fasta nätet ändras så att PTS inte längre är beroende av en av TeliaSonera framtagen Top Down beräkning. Det är mycket svårt att av förslaget till föreskrifter och den medföljande konsekvensutredningen bilda sig en uppfattning om PTS menar att den nya lydelsen av 3 i föreskrifterna innebär någon ändring i sak vad avser hur Top Down-data ska påverka Bottom Up-modellen. I den utsträckning PTS menar att någon ändring i sak inte är avsedd, måste detta göras mycket klarare i både föreskrifterna och i konsekvensutredningen. En förändring i metoden för det fasta nätet är påkallad, men då en revidering redan pågår är det inte nödvändigt med ändrade föreskrifter förrän inför nästa revidering. Sammantaget är det Telenors åsikt att PTS i nuläget inte ska gå vidare med föreskriftarbetet. Telenor Sverige AB Martin Sjöberg Bolagsjurist