1. Sammanfattning. Stockholm den 5 februari 2007 R-2006/1351. Till Näringsdepartementet. N2006/8580/ITFoU

Transkript

1 R-2006/1351 Stockholm den 5 februari 2007 Till Näringsdepartementet N2006/8580/ITFoU Sveriges advokatsamfund har genom remiss den 7 november 2006 beretts tillfälle att avge yttrande över slutbetänkandet av Utredningen om översyn av lagen om elektronisk kommunikation, Effektivare LEK, SOU 2006: Sammanfattning Advokatsamfundets mening är att processer enligt lagen om elektronisk kommunikation ( LEK ) idag tar oacceptabelt lång tid. Advokatsamfundet anser dock att det är problematiskt ur ett rättsäkerhetsperspektiv att ange en tidsram för processen. I stället bör en aktiv processledning bedrivas av domstolarna för att säkerställa en effektiv process. Enligt Advokatsamfundets mening föreligger det oklarheter såväl vad gäller normbeslutens omfattning, vem som har rätt att överklaga dessa som vilka verkningar sådana beslut kan få. Starka förutsebarhetsskäl talar för att talerättens omfattning bör utredas närmare med anledning av den ändring som föreslås i 8 kap. 6. Beträffande utredningens förslag angående skadeståndsrättsliga följder av skyldighetsbeslut anser Advokatsamfundet att det finns anledning att harmonisera detta förfarande med tvistlösningsförfarandet avseende vilken tidsperiod prövningarna skall avse. Vidare anser Advokatsamfundet att tvistlösningsförfarandet skulle tjäna på att den funktionsuppdelning som framförts av Statskontoret genomförs. Advokatsamfundet anser att detta skulle öka rättssäkerheten i tvistlösningsärenden. En konsekvens av en sådan funktionsuppdelning skulle troligtvis också vara att förtroendet för tvistlösningsinstitutet ökar hos aktörerna på marknaden. En funktionsuppdelning förutsätter dock att PTS tilldelas de resurser som krävs för att inrätta sin organisation därefter.

2 2 Regeringsrätten bör finnas kvar som en sista instans för överprövning av beslut fattade med stöd av LEK. Advokatsamfundet anser att övriga föreslagna förändringar i LEK i så pass hög grad tillfredställer syftet med en effektivare process att avskaffandet av regeringsrättens överprövning i syfte att uppnå snabbare processer inte är motiverad. 2. Kommentarer till överväganden och förslag Avsnitt Normbesluten Avsnitt Civilrättsliga verkningar av skyldigheter enligt LEK Advokatsamfundet instämmer med utredningen vad gäller behovet av en skadeståndsregel för situationer då skyldighetsbeslut inte följs. Utredningen föreslår en ändring i 8 kap. 6 LEK för att skyldighetsbeslut skall bli mer preciserade. Detta har till följd att en skadeståndsrättslig prövning vid allmän domstol skulle kunna komma att omfatta tidsperioden fr.o.m. skyldighetsbeslutets utfärdande eller lagbestämmelsens ikraftträdande, förutsatt att skada uppkommit redan då och skyldighetsbeslutet eller lagbestämmelsen är tillräckligt klar och precis för att vara skadeståndsgrundande. Enligt utredningens förslag skall prövningen vid tvistlösningsbeslut endast omfatta tiden från det att sökande har inlett förhandlingar med motparten, aldrig tiden innan dess (se avsnitt nedan). Advokatsamfundet anser att tidsperioderna för skadestånd och tvistlösning bör samordnas. I utredningens föreslagna bestämmelser för ikraftträdande sägs i andra punkten att skadeståndsskyldighet endast skall gälla sådan skyldighet som beslutats efter ikraftträdandet. Advokatsamfundet anser att skadeståndsskyldighet även borde komma i fråga då skyldigheten uppkommit innan lagändringens ikraftträdandet om den skadeståndsgrundande handlingen företagits efter ikraftträdandet. Advokatsamfundet noterar att utredningens förslag till formulering av skadeståndsbestämmelsen i stort överensstämmer med 33 konkurrenslagen. Begreppet företag definieras dock inte i LEK till skillnad mot i 3 konkurrenslagen och osäkerhet kan uppstå kring begreppet. Advokatsamfundet anser att det vid omnämnande av den skadeståndsansvarige bör användas ett begrepp som är definierat i LEK, alternativt att begreppet företag tydligt definieras i LEK. Avsnitt 10.2 Tvistlösningsförfarandet Avsnitt LEK är en offentligrättslig lagstiftning Genomgående i utredningen beskrivs LEK som en offentligrättslig lagstiftning med vissa civilrättsliga verkningar. Advokatsamfundet anser att det förekommer otydligheter beträffande innebörden och omfattningen av begreppet civilrättsliga verkningar och anser att begreppet bör klargöras. Rättssäkerhetsskäl talar för att det i lagtexten tydligt bör

3 3 klargöras att tvistlösningsbeslut, till skillnad från rent offentligrättsliga beslut, har sådan karaktär att part kan utverka sina rättigheter gentemot motparten enligt beslutet i allmän domstol. Advokatsamfundet anser också att det i lagstiftningen bör dras en tydligare gräns mellan allmän domstols och PTS kompetens vid tvistlösning. Gränsdragningen mellan PTS och allmän domstols kompetens följer i dagsläget av huruvida tvisten kan anses härröra från en skyldighet som följer av LEK alternativt tillståndsvillkor eller beslut om förpliktelse som meddelats med stöd av LEK. Om PTS och allmän domstol gör olika bedömningar i forumfrågan kan det resultera i två processer alternativt att klagande part inte får sin sak prövad. Tydligare skyldighetsbeslut, som utredningen föreslår, borde till viss del undanröja gränsdragningsproblematiken men löser den inte. Prövningar i två olika fora där sakfrågan bedöms olika skulle kunna skapa stora problem i tvistlösningsärenden, främst avseende verkställighet. Avsnitt Förhållandet mellan beslut om skyldigheter, tillsyn och tvistlösning Advokatsamfundet ställer sig frågande till utredningens motivering på sidan 262. Att ett skyldighetsbeslut skall gälla generellt i förhållande till alla som blir berättigade på grund av beslutet innebär inte, enligt Advokatsamfundets mening, att en skiljelinje mellan tillsyn och tvistlösning automatiskt säkerställs. Det råder i dagsläget ingen tvekan om att tvistlösning handlar om att klargöra vilka villkor som skall gälla mellan två parter med anledning av LEK eller beslut som meddelats med stöd av LEK. För att tydliggöra skiljelinjen mellan tvistlösning och tillsyn vore det önskvärt att det i lagtexten klargörs att tillsynsbeslut, till skillnad från tvistlösningsbeslut, skall vara av samma generella karaktär som skyldighetsbeslut. Även om ett skyldighetseller tillsynsbeslut i praktiken bara påverkar vissa enskilda aktörer skall sådana beslut alltid utformas generellt. Ändringen i 8 kap. 6 LEK innebär att ett skyldighetsbeslut skall gälla en SMP operatör i förhållande till var och en. Advokatsamfundet anser att det bör klargöras i lagtext att, i enlighet med artikel 4 i direktiv 2002/21/EG om ett gemensamt regelverk för elektroniska kommunikationsnät och kommunikationstjänster ( Ramdirektivet ), varje användare eller företag som tillhandahåller elektroniska kommunikationsnät och/eller kommunikationstjänster som berörs av ett skyldighetsbeslut skall ha rätt att överklaga beslutet. Kommissionen har i en formell underrättelse 1 från 12 oktober 2006 uppmanat Sverige att inkomma med synpunkter på kommissionens påstående att Sverige inte uppfyller sina skyldigheter enligt artikel 4 i Ramdirektivet. Idag regleras det inte uttryckligen i LEK vem som har rätt att överklaga ett skyldighetsbeslut. Därmed är 22 förvaltningslagen tillämplig. Där anges att [e]tt beslut får överklagas av den som beslutet angår, om det har gått honom emot och beslutet kan 1 Kommissionens ref. SG Greffe (2006) D/206104, ärendenummer 2005/2400. Diarienummer hos näringsdepartementet N2006/8120/ITFoU

4 4 överklagas. Enligt förarbetena till LEK är partsbegreppet enligt 22 förvaltningslagen mer begränsat än begreppet berörda parter i direktivet. Sverige får därmed anses tillämpa strängare villkor för rätten att överklaga skyldighetsbeslut än vad som följer av Ramdirektivet. Advokatsamfundet anser därför att det bör klargöras att skyldighetsbeslut kan överklagas även av den som inte åläggs några skyldigheter enligt beslutet men som ändå berörs av det. Begreppet berörs bör sedan definieras så att det överensstämmer med Ramdirektivet och så att det klart framgår vilka det omfattar. Avsnitt Rättssäker tvistlösning Enligt Advokatsamfundets mening talar rättssäkerhetsskäl för en funktionsuppdelning mellan skyldighetsbeslut och tvistlösning. Advokatsamfundet tillstyrker i detta avseende Statskontorets förslag att chefen för tvistlösningsfunktionen får en självständig beslutanderätt i frågor som rör prövning av tvister enligt 7 kap. 10 LEK. Utredningen medger att en sådan lösning skulle innebära att risken för en partisk prövning vid tvistlösning skulle minska och att rättssäkerheten därmed skulle öka. Dessutom skulle den ovan nämnda funktionsuppdelning troligtvis innebära ett ökat förtroende för tvistlösningsförfarandet från marknadens aktörer. Som utredningen nämner skulle förebilder kunna hämtas från Vägtrafiksinspektionen och Energimarknadsinspektionen. Vidare bör noteras att det redan i dagsläget föreligger en särreglering i länsrätten genom den s.k. PTS-enheten. Advokatsamfundet anser inte att utredningens invändning att denna ordning alltför mycket skulle likna embryot till en ny specialdomstol väger tyngre än de ovan nämnda skälen för en funktionsuppdelning inom PTS. För att funktionsuppdelningen inte skall bli verkningslös eller till och med verka förvärrande på processeffektiviteten krävs det dock, enligt Advokatsamfundets mening, att PTS tilldelas de nödvändiga resurser som en sådan uppdelning kräver. Avsnitt Retroaktiva beslut Advokatsamfundet anser att det föreligger skäl att närmare utreda vilken tidsperiod tvistlösningsförfarandet skall omfatta. Advokatsamfundet vill framhålla att det saknas en diskussion och en motivering till utredningens förslag att prövningen i ett tvistlösningsförfarande tidigast skall omfatta tiden från den dag förhandling begärts. I allmän domstol krävs inte att part har begärt förhandling med motparten för att domstolens prövning skall omfatta tiden innan stämningsansökan anhängiggjorts. Advokatsamfundet finner det tveksamt att PTS inte skulle vara behörig att pröva en tvist när två parter är oense på grund av att part ej påkallat förhandling avseende detta. Advokatsamfundet ställer sig frågande till varför en prövning inte skulle kunna sträcka sig tillbaka i tiden. Det är inte ovanligt att parterna först i efterhand förstår att en omständighet varit tvistig eller olöst mellan dem. Den föreslagna behörighetsregeln kan då leda till att en part känner sig tvungen att påkalla förhandling

5 5 endast för att säkerställa att en eventuell framtida tvistlösning skall kunna komma att omfatta en längre tidsperiod. Rimligtvis bör den som är skyldig att följa lag, eller åläggs en skyldighet med stöd av lag, vara tvungen att rätta sig efter detta från det att lagen träder ikraft alternativt beslutet vunnit laga kraft. Utredningen har visserligen pekat på att framför allt oklara skyldighetsbeslut gjort det svårt för aktörerna på marknaden att veta vilka skyldigheter som dessa har att följa. Om skyldighetsbeslutet avfattas tillräckligt klart och tydligt så att den förpliktade och den berättigade vet sina rättigheter och skyldigheter, kan det argumenteras att det ankommer på den förpliktigade att rätta sig därefter. En konsekvens av detta skulle bli att tvistlösningsinstitutet skulle kunna tillämpas från den dag skyldighetsbeslutet meddelats dock tidigast från den dag då part brutit mot LEK eller beslut som meddelats med beslut av LEK. En sådan lösning skulle innebära att ett tvistlösningsbeslut skulle kunna omfatta samma tidsperiod som en skadeståndsprocess (se även avsnitt ovan). Det får anses vara ett berättigat intresse för part att få en tvist prövad. Om inte PTS är behörig att göra denna prövning och allmän domstol samtidigt skulle finna att PTS har exklusiv behörighet att pröva denna typ av mål, har en viktig rättsäkerhetsfunktion gått förlorad. Avsnitt 10.3 Överklagandeprocessen Avsnitt Färre domstolsinstanser Advokatsamfundet anser att regeringsrätten bör behållas som sista instans för överprövning av beslut fattade med stöd av LEK. Rättsäkerhetsskäl och målens ofta komplicerade natur talar för att det bör vara möjligt att få målet prövat av regeringsrätten som sista instans. Avsnitt Särskilda processregler Advokatsamfundet är kritiskt till att en tidsram för överklagandeprocessen i länsrätt och kammarrätt införs. Visserligen är det bekymmersamt att handläggningen av tvisterna drar ut på tiden, men vid en samlad bedömning motiverar detta inte införandet av en snäv tidsram. En sådan lösning riskerar, enligt Advokatsamfundets mening, att medföra betänkligheter ur ett rättssäkerhetsperspektiv. Tvisternas varierande karaktär gör det omöjligt att bestämma en generell rimlig tidsram för processen. En sådan tidsram riskerar att bli alltför snäv med hänsyn till målens komplexitet. I detta sammanhang kan hänvisas till de erfarenheter som erhållits rörande tvister på elmarknadsområdet mellan Energimarknadsinspektionen och nätbolag rörande eltariffers storlek. Tvister av detta slag låter sig inte avgöras inom sex månader. En parallell kan även dras till tvistlösning genom skiljeförfarande. Tidsperioden där var tidigare begränsad till sex månader, en begränsning som togs bort genom lag (1999:116) om skiljeförfarande. Starka rättssäkerhetsaspekter talar emot den föreslagna sexmånadersbegränsningen i

6 6 länsrätten och kammarrätten. Inte heller den korta tiden för skriftväxling och den korta preklusionstiden som föreslås i 24 framstår som rättssäker. Advokatsamfundet föreslår att domstolarna i stället bör bedriva aktiv processledning, bl.a. genom att när målet tas upp för handläggning bestämma tidsramar för processen som är rimliga i det enskilda fallet. SVERIGES ADVOKATSAMFUND Anne Ramberg