Synpunkter från Telia angående nyckelfrågor m.m. i Model Reference Paper (1 Bilaga)

Transkript

1 Bilaga 1 till Hk JR 714-2/2002 den 23 augusti 2002 Post- och telestyrelsen Box STOCKHOLM Telia AB (publ) Koncernstab Juridik Regulatoriska frågor FARSTA Tel Fax Synpunkter från Telia angående nyckelfrågor m.m. i Model Reference Paper (1 Bilaga) Med hänvisning till Post- och telestyrelsens ( PTS ) inbjudan till deltagarna vid arbetsmötet i PTS kalkylarbete avseende LRIC-baserade kostnadsberäkningsmodeller den 20 juni 2002 att inkomma med skriftliga synpunkter, får Telia framföra följande. I Telias remissvar den 18 januari 2002 identifierade Telia ett antal frågor som enligt Telia är grundläggande för det fortsatta arbetet. En av de allra mest grundläggande frågorna, som Telia redan den 8 november 2001 framfört till PTS, rör hur en framtida kalkylmodell skall utformas för att den skall överensstämma med de telepolitiska målen och därmed vara avvägd så att kalkylmodellen även ger tillräckliga investeringsincitament för befintliga och framtida nätägare. Enligt vad som framgår av den utredning daterad den 19 juni 2002 som PTS publicerat, Överväganden vid kostnadsorienterad prissättning mot slutkunder och operatörer, härefter benämnd PTS Överväganden, har PTS givit vissa svar om hur de målkonflikter mellan konsumenters önskemål om låga priser och samhällets långsiktiga intresse av bl.a. konkurrens, uthålliga aktörer och mångfald, bör lösas. 1 (6) Tillhör objekt ERT ER HANDLÄGGARE Åke Danielsson ake.a.danielsson@telia.se Av PTS Överväganden framgår att PTS inte uttryckligen uttalar vilket intresse som enligt PTS bör ha företräde. Som PTS Överväganden får tolkas innebär dock ett införande av LRIC-metoden, som PTS föreslagit skall ske, att de nämnda målkonflikterna kan hanteras. På sidan 20 i PTS Överväganden sägs följande. Den av EU-kommissionen rekommenderade LRIC-metoden anses ge korrekta investeringssignaler till marknaden och därmed leda till en effektiv konkurrens, även på slutkundstjänster, på lång sikt. Detta erhålls genom att modellen inte i sig gynnar den ena eller den andra utvecklingen, utan istället tillåts rådande marknadsförutsättningar styra, exempelvis teknisk och ekonomisk utveckling. Den slutsats som kan dras av den bedömning som görs i PTS Överväganden är att en ny metod bör tillgodose samhällets långsiktiga intresse av att konkurrens, uthålliga aktörer och mångfald kan etableras genom att metoden ger korrekta investeringssignaler till marknaden, dvs. till såväl befintliga som kommande aktörer. Det är emellertid av fundamental betydelse att den metod som ska tas fram inom ramen för PTS kalkylprojekt får ett sådant innehåll att kalkylmetoden i sig kan uppfylla dessa samhällsintressen. Enligt Telia är det därför av största vikt Bilagor 1. Närmare motiveringar för punkterna 3-6 Säte: Stockholm Org.nr:

2 att samtliga de i Model Reference Paper ingående förutsättningarna och elementen är tillräckligt väl avvägda så att inte slutresultatet ger andra förutsättningar än som åsyftats. En kalkylmetod som benämns LRIC-metod men som resulterar i felaktiga investeringssignaler till marknaden motverkar följaktligen de nämnda samhällsintressena. 2 (6) I anslutning härtill vill Telia framföra följande förslag och synpunkter på inriktningen av Model Reference Paper och på vissa särskilda frågor. Telia avser att i annat sammanhang återkomma till PTS med sina synpunkter med anledning av PTS Överväganden. När Telia anger LRIC eller LRIC-metod etc. avses en kalkylmodell som har egenskapen att kostnaderna beräknats på ett sätt som ger marknaden sådana korrekta investeringssignaler som PTS omnämnt i PTS Överväganden. Telias synpunkter som anges nedan i punkterna 3 6 finns utvecklade i bilaga Inriktningen av kalkylarbetet Telia föreslår att vad PTS framfört i utredningen Överväganden vid kostnadsorienterad prissättning mot slutkunder och operatörer om behovet av att marknaden ges korrekta investeringssignaler, läggs till grund för inriktningen av Model Reference Paper och samtliga delar av det fortsatta kalkylarbetet I PTS Överväganden har relativt utförligt behandlats de negativa samhällsekonomiska effekter som kan uppkomma om en kostnadsorienterad prissättning inte ger marknaden korrekta investeringssignaler. I utredningen har förutsatts att användandet av LRIC för s.k. operatörstjänster ger korrekta investeringssignaler. För att säkerställa att PTS kalkylarbete avseende LRIC-baserade kostnadsberäkningsmodeller drivs i denna riktning är det enligt Telia av största vikt att de överväganden som PTS gjort ligger till grund för såväl inriktningen av Model Reference Paper som samtliga delmoment i kalkylarbetet. Om ett eller flera delmoment i kalkylarbetet får en annan inriktning än att syfta till att ge korrekta investeringssignaler riskerar hela resultatet av arbetet att förfelas. 2. Objektet för LRIC-kalkylerna Telia föreslår att utgångspunkten i kalkylanvisningarna i Model Reference Paper skall vara de tjänster som omfattas av regleringen, inte ett skönsmässigt bestämt inkrement, samt anser att beräkningen av kostnaderna för dessa tjänster måste vila på stabil grund

3 Enligt vad som är brukligt vid kalkylering i vertikalt integrerade företag, bör det även i PTS kalkylarbete först definieras vilka (reglerade) tjänster som kalkylerna skall avse. Enligt Telia går det inte att som föreslagits i PTS kalkylarbete utan särskild grund fastslå stora nätinkrement och att tillämpa en divisionskalkyl över flera tjänster i ett nät om tjänsternas recept och kostnadsdrivning är olika. Detta på grund av att kvaliteten på den resulterande kostnadsbeskrivningen kommer att bli undermålig och därmed riskera att ge fel investeringssignaler. Frågan om inkrement behandlas i de Principles of implementation and best practice regardning FL-LRIC cost modelling som beslutats av Independent Regulators Group ( IRG ) den 24 november 2000 (i fortsättningen benämnd PIB 2000 ). I avsnitt 2, Relevant increment, punkten IV, underpunkt 1, anges att it is important that LRIC data can be appropriately disaggregated to a product or service level if the purpose is to demonstrate that prices are cost orientated. 3 (6) Telia anser därför att kalkylanvisningarna i Model Reference Paper bör utformas så att de börjar med en definition av de tjänster som ska kalkyleras. Först därefter kan behovet av nätkomponenter fastställas beroende på vilken teknologi som är aktuell (Modern Equivalent Asset). Kalkylarbetets räckvidd kommer då också att tydligt kunna avgränsas till de ekonomiska resurser och nätkomponenter som behövs för de reglerade tjänster som ska kostnadsberäknas. Hittills har inte presenterats något förslag om hur LRIC ska beräknas praktiskt. Telia har i sitt remissvar den 18 januari 2002 uttalat att den typ av CVR-funktioner (Cost Volume Relationship) som beskrevs i AMI:s ursprungliga rapport, kräver omfattande kvalifikationer för att kunna utgöra grund för kostnadsbestämningen, och får inte bestämmas genom frihandsritning. Telia kommer att återkomma med synpunkter när förslag framlagts om hur frågan bör lösas. Enligt Telia bör dock utgångspunkten vara att kostnadshomogena byggstenar upprättas i modellen. Som ett minimum bör man därvid skilja på byggstenar som primärt drivs av producerad volym och de byggstenar som inte drivs av volym. 3. Fördelning av långsiktigt fasta kostnader Telia föreslår att fasta samkostnader hanteras och fördelas enligt erkända tekniker för orsaksbaserad kalkylering, inte genom schablonartade pålägg I infrastrukturell verksamhet är inte alla kostnader rörliga ens på lång sikt, exempelvis har ett telenät stora fasta kostnader som också är samkostnader. Huvudproblemet vid kalkylering är hur de långsiktigt fasta samkostnaderna skall fördelas mellan olika tjänster och således hur kostnaderna skall finansieras. Enligt Telia bör problemet med fördelning av samkostnader lösas genom att orsaksbaserad kalkylering enligt erkända tekniker används i stället för att som föreslagits i PTS kalkylarbete definiera nästan alla kostnader som rörliga och att lösa resterande samkostnader med en schablonartad påläggskalkylering. En

4 orsaksbaserad kalkylering skapar bättre möjligheter till en korrekt beräknad kostnad för en tjänst och är, inte minst, föreskrivet i samtrafikdirektivet (97/33/EG). En korrekt beräknad kostnad för tjänsten är i sin tur en förutsättning för att priset skall ge korrekta investeringssignaler till marknaden. 4 (6) 4. Överge användning av historiska kostnader Telia föreslår att kalkylanvisningarna i Model Reference Paper endast skall medge användande av framåtblickande kostnadsinformation, ej historiska kostnader En förutsättning för att en kalkyl som beräknar kostnaden för att tillhandahålla en tjänst skall kunna ge korrekta investeringssignaler till marknaden är att framåtblickande kostnadsinformation används. Detta framgår även av Europeiska kommissionens rekommendationer om samtrafik på en avreglerad marknad och det Explanatory Memorandum som kommissionen avgivit inför rekommendationerna. Även IRG anger i PIB 2000 att endast de framåtblickande kostnaderna är de relevanta kostnaderna vid LRIC-modellering. Att enbart framåtblickande kostnadsbestämning, och inte historisk kostnadsinformation, skall användas i en kostnadsberäkningsmetod som är förenlig med en konkurrensutsatt marknad följer av att historisk kostnadsinformation inte är relevant för hur företag fattar beslut på en sådan marknad. Enligt Telia bör därför PTS säkerställa i Model Reference Paper att endast framåtblickande kostnadsinformation skall användas. Avvikelser från detta kommer oundvikligen leda till att resultatet av kalkyleringen inte ger marknaden korrekta investeringssignaler. 5. Definiera Forward-looking cost Telia föreslår att det i Model Reference Paper intas en definition av Forward-looking cost, vilken i sig måste vila på vetenskaplig grund Framåtblickande kostnader, Forward-looking cost, är som framgått i föregående punkt ett ytterst centralt begrepp för att uppnå de önskade marknadseffekterna och signalerna till marknaden. Hittills i PTS kalkylarbete har begreppet inte definierats och i avsaknad av definition finns det utrymme för tolkning av vad begreppet Forward-looking cost innebär, något som kan ge upphov till tveksamheter om LRIC-metodens riktighet. Enligt Telia bör PTS i Model Reference Paper ta in en definition av Forwardlooking cost, vilken i sig måste vara accepterad utifrån vetenskapliga grunder.

5 Särskild uppmärksamhet måste vidare ägnas åt att omsätta definitionen av begreppet till det praktiska arbete som skall genomföras. Utan en definition av Forward-looking cost är det enligt Telia svårt, om det ens är möjligt, att på ett meningsfullt sätt beräkna en kostnad enligt LRIC som skall kunna ge marknaden korrekta investeringssignaler. 5 (6) 6. Ett kostnadsorienterat pris skall ligga mellan LRAIC och SAC Telia föreslår att det i Model Reference Paper skall fastslås att kostnadsorienterade priser skall ligga mellan LRAIC och SAC och anser att beräkningsmetoden måste beskrivas utförligt Telia har i sitt remissvar den 18 januari 2002 med bilagor framfört skäl för sitt förslag. Telia hänvisar till det men vill därutöver framföra följande. I punkt 10 i preambeln till samtrafikdirektivet (97/33/EG) har angivits att the level of charges should promote productivity and encourage efficient and sustainable market entry, and should not be below a limit calculated by the use of long-run incremental cost and cost allocation and attribution methods based on actual cost causation, nor above a limit set by the stand-alone cost of providing the interconnection in question. Att priset enligt LRIC-metoden skall ligga mellan LRAIC och SAC framgår även av vad IRG anger i PIB Enligt Telia är priser som ligger inom ett intervall mellan LRAIC och SAC, s.k. subsidiefria priser. De är förenliga med hur man inom konkurrensrätten bestämmer vad ett dominerande företag alltid är berättigat att begära av sina kunder. Konkurrensrättens regler syftar i sig till att upprätthålla en effektiv konkurrens och ger dessutom nya aktörer en förutsägbar ram inför sitt marknadsinträde. Samtrafikdirektivets bestämmelser om kostnadsorienterade priser för samtrafik har motsvarande syfte. Med hänsyn härtill bör enligt Telia arbetet med en bottom-up -kalkyl inriktas på att kalkylera den reglerade tjänsten i särdrift, som en stand-alone kalkylering (SAC), för att finna prisintervallets övre gräns dvs. priset för lönsamt marknadsinträde eller current entry cost. Kalkylen för top down bör å andra sidan då baseras på Telias totala utbud av tjänster i samdrift för att finna prisintervallets undre gräns dvs. det lägsta pris som ger full orsaksbaserad kostnadstäckning för fortsatt nyttjande av existerande nät. Enligt Telia bör det fastslås i Model Reference Paper att kostnadsorienterade priser skall ligga inom detta intervall. I bilaga 1 finns ett förslag till metod för att ange priser mellan LRAIC och SAC.

6 Avslutning Samtliga de förslag som Telia fört fram ovan under punkterna 1 6 är av central betydelse för att prissättningen av s.k. operatörstjänster skall kunna ge marknaden korrekta investeringssignaler i syfte att tillgodose samhällets långsiktiga intresse av konkurrens, uthålliga aktörer och mångfald. Enligt Telia måste dessa frågor vara säkerställda innan detaljerna i Model Reference Paper utarbetas. Att dessa grundläggande frågor är klargjorda innan detaljarbetet påbörjas är även av största betydelse från projektekonomiskt perspektiv. Utarbetandet av en ny kostnadsberäkningsmodell som inte säkerställer samhällets långsiktiga intressen är ett slöseri med såväl de deltagande operatörernas som PTS resurser. 6 (6) Telia föreslår därför att PTS, innan Model Reference Paper publiceras för remiss, konsulterar de av PTS utsedda oberoende kvalitetssäkrande professorerna i konsultationsprocessen, prof. Göran Bergendahl och prof. Ted Lindblom och tillställer dem Telias, och andra deltagares, framförda synpunkter. De bör enligt Telias uppfattning uttala sig om sådana grundläggande frågeställningar och förslag som Telia framfört i denna skrivelse. Farsta som ovan Åke Danielsson