Tillförlitligheten i genomförande av val

Transkript

1 Fredrik Alm Cert. kommunal revisor Maj 2014 Tillförlitligheten i genomförande av val Surahammars kommun

2 Innehållsförteckning Sammanfattning och bedömning Inledning Uppdrag och revisionsfråga Avgränsning och metod Utgångspunkter Valnämndens förutsättningar Resultat av granskningen Formellt ansvar, rekrytering och utbildning Reglemente för valnämnden Dokument som styr verksamheten Praktiskt utförande Rekrytering, utbildning och kompetensutveckling Våra iakttagelser och bedömningar Hantering, förvaring och genomförande Förtidsröstning och röstningslokaler Vallokaler Onsdagsräkning Förvaring av känsliga dokument Våra iakttagelser och bedömningar...9

3 Sammanfattning och bedömning Kommunen är lokal valmyndighet och har ett tydligt ansvar när det gäller genomförande av allmänna val, val till Europaparlamentet och vid kommunala folkomröstningar. På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Surahammars kommun har granskat tillförlitligheten i genomförande av val. Den övergripande revisionsfrågan som ska besvaras är: Säkerställer valnämnden att genomförandet av val sker på ett ändamålsenligt och tillförlitligt sätt? Vår sammanfattande revisionella bedömning är att genomförandet av val sker på ett i huvudsak ändamålsenligt och tillförlitligt sätt. Vi har i granskningen funnit vissa formella brister och förbättringsområden och har följande iakttagelser och rekommendationer: valnämnden saknar av fullmäktige fastställt reglemente, vilket ska finnas då det är ett krav enligt kommunallagen, vi rekommenderar att nämnden fastställer en delegationsordning som formellt reglerar ansvars- och rollfördelning när det gäller beslut som fattas av nämnd, nämndens ordförande och valnämndens sekreterare, vi rekommenderar att valnämnden inför kommande val upprättar en processkartläggning över de moment och ansvarsområden som ingår i genomförandet av val vilket underlättar framtida successioner inom valorganisationen, det är positivt att valnämnden anpassat genomförandet av val efter Valmyndighetens rekommendationer avseende säkrare transport av förtidsröster och längre öppettider för förtidsröstning, valnämnden bör även hörsamma Valmyndighetens rekommendation att minst en röstningslokal i kommunen har möjlighet att skriva ut dubblettröstkort, valnämnden bör se över hanteringen av röstlängden då valdistriktens ordförande ges ett stort ansvar för detta dokument, samt att rapporteringsblanketten kan förvaras tillsammans med röstlängden innan valdagen. Surahammars kommun 1 av 10

4 1. Inledning Kommunen är lokal valmyndighet och har ett tydligt ansvar när det gäller genomförande av allmänna val, val till Europaparlamentet och vid kommunala folkomröstningar. Valnämnden ansvarar för att det finns utbildade röstmottagare för förtidsröstning och i vallokalen på valdagen. Vidare ansvarar de för att använda vallokaler som är tillgängliga för alla. Kommunen ansvarar även för den preliminära rösträkningen under valnatten och onsdagen efter valdagen Uppdrag och revisionsfråga har fått i uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Surahammars kommun att genomföra en granskning av tillförlitligheten i genomförande av val. Den övergripande revisionsfrågan som ska besvaras är: Säkerställer valnämnden att genomförandet av val sker på ett ändamålsenligt och tillförlitligt sätt? Granskningen omfattar att bedöma ändamålsenligheten i: Genomförandet av val i kommunen utifrån formellt ansvar och praktiskt utförande Kompetensutveckling för nämnd respektive valkansli Rekrytering och utbildning av röstmottagare Lokaler för förtidsröstning och vallokaler Hantering och förvaring av förtidsröster, röstlängder, rapporteringsblanketter och andra känsliga dokument Genomförande av onsdagsräkning 1.2. Avgränsning och metod Granskningen är avgränsad till valnämnden och de tjänstemän som står till valnämndens förfogande vid genomförandet av val. Intervjuer har genomförts med valnämndens ordförande, valnämndens sekreterare tillika valsamordnare samt ordförande och vice ordförande vid valet 2010 och som båda är ordförande vid 2014 års val. Därutöver har dokumentation kring arbetet med genomförandet och valnämndens protokoll tagits in. Vi hänvisar i texten till Vallagen SFS 2005:837 med ändringar införda till och med SFS 2013:1167 och Valmyndighetens Handbok kommunens uppgifter vid valen Vi tar även hänsyn till innehållet i regeringens proposition "Ökad effektivitet, säkerhet och tillgänglighet i valförfarandet som riksdagen fattade beslut om den 7 maj 2014 och som träder i kraft i sin helhet 1 januari 2015 och i delar från 1 augusti Surahammars kommun 2 av 10

5 2. Utgångspunkter 2.1. Valnämndens förutsättningar I vallagen 3 kap. 3 framgår det att det i varje kommun skall finnas en valnämnd, som är lokal valmyndighet med ansvar för frågor om val. Vallagen i dess nuvarande form utfärdades den 24 november 2005 och gäller från och med den 1 januari Lagen är indelad i fem delar: I Allmänna bestämmelser, II Genomförande av val, III Räkning av röster, IV Fördelning av mandat och V Avslutande bestämmelser (överklagande). Lagen innehåller 15 kapitel och i många av paragraferna anges det tydlig vad som är valnämndens och röstmottagarnas uppgifter. Nedan följer en summarisk redovisning över några av valnämndens uppgifter enligt vallagen: Förordna röstmottagare. Se till att det finns vallokaler. Ansvara för förtidsröstningen inom kommunen. Svara för den preliminära räkningen av rösterna på valkvällen. Svara för den preliminära räkningen av rösterna på onsdagen efter valdagen. Andra uppgifter som valnämnder har men som inte explicit regleras i vallagen är att fortlöpande följa upp och föreslå eventuella förändringar av kommunens indelning i valdistrikt. Inför valen 2014 har valmyndigheten utarbetat en detaljrik handbok som i allt väsentligt utgår från vallagens bestämmelser. Denna handbok tillsammans med Valmyndighetens olika utbildningar är det som i huvudsak är vägledande och styr valnämndens verksamhet. I samband med Europaparlamentsvalet genomför Surahammars kommun även en kommunal folkomröstning. Regelverket kring detta återfinns i Lag om kommunala folkomröstningar (1994:692). Genomförandet kommer i allt väsentligt att ske samtidigt som Europaparlamentsvalet i fråga om förtidsröstning, röstning på valdagen och onsdagsräkning. Surahammars kommun 3 av 10

6 3. Resultat av granskningen 3.1. Formellt ansvar, rekrytering och utbildning Genomförandet av val i kommunen utifrån formellt ansvar och praktiskt utförande Kompetensutveckling för nämnd respektive valkansli Rekrytering och utbildning av röstmottagare Reglemente för valnämnden Det saknas ett av kommunfullmäktige antaget reglemente för valnämnden. Således finns inget formellt uppdrag formulerat till valnämnden. På kommunens hemsida framgår att valnämnden består av fem ledamöter och fem ersättare, men ingen ytterligare information om organisation och arbetssätt finns dokumenterad Dokument som styr verksamheten Valmyndigheten lämnar ett antal direktiv till valnämnderna inför valen, som till exempel när material ska beställas, vilka blir styrande för verksamheten. Vi har i denna granskning inte funnit några av valnämnden antagna dokument, riktlinjer eller verksamhetsplaner för hur genomförandet av val ska organiseras. Valnämnden har ingen delegationsordning som reglerar vilka typer av frågor som ska tas av nämnd, ordförande eller tjänsteman. Valnämnden fattade beslut om att delegera beslutanderätten avseende tillsättning av röstmottagare, kommunala bud och eventuella vakanser som uppstår under valåret 2014 till valnämndens ordförande och nämndens sekreterare. Vid sammanträdet fattades även beslut om att inrätta ett valkansli och när det ska bemannas och av vilka. När det gäller sammanträden genomförs dessa vanligtvis endast under valår och då inför och efter valdagen. Vi har tagit del av protokoll från 2013 och 2014 och vid vårt besök hade tre sammanträden genomförts. Nämndens första sammanträde genomfördes och det senaste vi tagit del av Fler sammanträden genomförs inför och efter 2014 års val. Det finns ett antal dokument framtagna av valsamordnaren när det gäller genomförandet av val. Dessa används av valkansliet och är främst i formen checklistor kring förberedelser och valmaterial samt tjänstgörings-, hämtnings- och utkörningslistor samt rutiner för mottagande av förtidsröster. Dokument till andra som berörs är till exempel kommunanpassad information kring genomförandet av allmänna val och handledning för röstmottagning vid förtidsröstning och särskild röstmottagning Praktiskt utförande Det praktiska utförandet av valet genomförs främst av valnämndens sekreterare tillika valsamordnare, valnämndens ordförande samt personal från kommunkontoret. På valdagen tjänstgör valnämnden och då främst valnämndens ordförande och vice ordförande. Surahammars kommun 4 av 10

7 Det huvudsakliga ansvaret för genomförandet åvilar valsamordnaren, vilket bland annat innefattar att ta fram förslag till ny valdistriktsindelning, planering av genomförandet av förtidsröstning och ordinarie röstning med förslag på vallokaler samt utbildning av röstmottagare. Valsamordnaren ansvarar för att allt valmaterial finns tillgängligt för förtidsröstning, kommunala bud och till valdagen. Därutöver arbetar ett par tjänstemän samt valnämndens ordförande och vice ordförande med sortering av inkomna förtidsröster och utskrifter av dubblettröstkort med mera. Skrymmande material så som valskärmar och valurnor förvaras antingen i vallokalen sedan tidigare eller körs ut av vaktmästeriet under valveckan. Koder, nycklar och passerkort till vissa vallokaler tillhandahålls av vaktmästeriet. Allt arbete sker i tät kontakt med valnämndens ordförande. På torsdagen före valet hämtar ordförande och/eller vice ordförande i valdistrikt ut röstlängd, protokoll, resultatbilagor med mera. Under lördagen tillser ordförande och/eller vice ordförande att vallokalerna möbleras inför valdagen. Ordförandena försöker få med sig så många röstmottagare som möjligt vid detta tillfälle. Under helgen 24 till 25 maj tjänstgör valsamordnare, valnämndens ordförande och vice ordförande samt tjänsteman från kommunkansliet som valkansli. Valkansliet distribuerar även förtidsröster till valdistrikten under valdagen. Detta sker vanligtvis av valnämndens ordförande och vice ordförande, vilket också innebär att vallokalerna inspekteras på plats. Valkansliets arbete under valdagen avslutas med mottagning av valmaterial från distrikten. Valdistriktens ordförande och vice ordförande transporterar allt administrativt material tillbaka till valkansliet. Valskärmar och valurnor lämnas kvar. Inlämnade röstsedlar och annat material förvaras i kommunens arkiv och körs på måndagen till Länsstyrelsen av valnämndens ordförande och vice ordförande. Valnämndens preliminära rösträkning, onsdagsräkningen, genomförs onsdagen efter valdagen och beskrivs i senare stycken Rekrytering, utbildning och kompetensutveckling I Surahammars kommun är det valdistriktens ordförande som har det praktiska ansvaret för att rekrytera röstmottagare till sitt distrikt. En lista skickas ut till ordförandena i god tid innan valdagen och de tar kontakt med de som tjänstgjort tidigare. Inför EP-valet gjordes detta i december 2013 och ordförandena skulle återkomma senast 15 januari med namn på röstmottagare. Om ordförande har svårt att bemanna distriktet kan de vända sig till valsamordnaren som har en lista över tänkbara röstmottagare. Respektive distrikt består av åtta röstmottagare inklusive ordförande och dess ersättare. I intervjuerna med ordföranden i valdistrikt framgick att det kan vara svårt att hitta röstmottagare om någon slutat på grund av flytt eller av ålderskäl. Man har dock alltid klarat av att bemanna detta själva och ej behövt ta hjälp av valkansliet. I den kallelse som går ut till ordförande och vice ordförande medskickas kommunens valinformation samt information från Valmyndigheten. Denna information får röstmottagare vid något av de två utbildningstillfällen som anordnas. Inför Europaparlamentsvalet 2014 genomfördes utbildningarna den 2 och 3 april och vid dessa tillfällen deltog tre distrikt per dag. Valsamordnaren håller i dessa utbildningstillfällen. Även valnämndens ledamö- Surahammars kommun 5 av 10

8 ter och ersättare närvarar vid utbildningen. Arvode utgår för närvaro vid utbildningen i syfte att öka deltagandet. Röstmottagarna vid förtidsröstningen får separat utbildning i början av maj. Valnämndens ordförande och vice ordförande närvarade vid Länsstyrelsen i Västmanlands informationsträff för länets kommuner. Vid Valmyndighetens och Sveriges Kommuner och Landstings aktualitetsdag Supervalåret deltog valsamordnaren samt valnämndens ordförande och vice ordförande. Visst erfarenhetsutbyte har skett med valnämnden i Årjängs kommun beträffande den kommunala folkomröstningen. Vi har i granskningen noterat att valsamordnaren genomför valadministrationen parallellt med ordinarie arbetsuppgifter som handläggare vid överförmyndarnämnden och sekreterare i valnämnden Våra iakttagelser och bedömningar Valnämnden saknar ett av kommunfullmäktige antaget reglemente, vilket är en brist. I kommunallagen framgår att alla nämnder skall ha utfärdade reglementen med närmare föreskrifter om nämndernas verksamhet och arbetsformer. Valnämnden utgör, trots sitt avgränsade uppdrag, inget undantag från detta. Vidare är vår rekommendation att nämnden tar fram en delegationsordning för de beslut som kan fattas av valnämndens ordförande och valansvarig tjänsteman. Givet att likartade beslut ska fattas inför genomförande av val bör ansvarsfördelning och roller fastslås formellt i syfte att underlätta administrationen. Valnämnden har ej dokumenterat sitt arbete med till exempel rutinbeskrivningar eller riktlinjer som beskriver valets olika moment. Vår rekommendation är att nämnden inför kommande val upprättar detta samt genomför en processkartläggning över de moment och ansvarsområden som ingår. En processkartläggning underlättar även framtida successioner inom valorganisationen. Vidare är vår bedömning att valnämnden tillsett att valnämndens kansli har erforderlig kompetens och erfarenhet av det praktiska genomförandet av val. Det är positivt att valnämnden tillhandahåller utbildning till samtliga ordförande, vice ordförande och röstmottagare. Vi vill framhålla att det är mycket viktigt att det finns tillräckliga personella resurser avsatta för att genomföra valet på ett tillförlitligt sett och att ordinarie arbetsuppgifter inte åsidosätts i samband med detta Hantering, förvaring och genomförande Lokaler för förtidsröstning och vallokaler Hantering och förvaring av förtidsröster, röstlängder, rapporteringsblanketter och andra känsliga dokument Genomförande av onsdagsräkning Förtidsröstning och röstningslokaler Sedan 2006 ansvarar kommunerna för förtidsröstningen, tidigare kallad poströstning. Denna sker vanligtvis i ett mindre antal röstningslokaler och påbörjas 18 dagar före valda- Surahammars kommun 6 av 10

9 gen samt pågår under valdagen. Under förtidsröstningen finns ingen koppling mellan väljare och röstningslokal, det går att förtidsrösta var som helst i hela landet. Förtidsröstning genomförs i kommunens tre tätorter. Det finns således förtidsrösningslokaler i Surahammar, Ramnäs och Virsbo och det är bibliotek som används i samtliga fall. Röstningslokalerna bemannas av två röstmottagare som tjänstgör vardagar kl och kl i Surahammar och kl i Ramnäs och Virsbo. Lördagar bemannas samtliga röstningslokaler mellan kl Under valdagen den 25 maj kan man förtidsrösta i kommunhuset i Surahammar kl Förtidsröstningslokalerna har ej möjlighet att skriva ut dubblettröstkort, dessa måste i så fall skrivas ut av tjänstemän på kommunkontoret och faxas ut till röstningslokalen, alternativt att de hämtas av väljaren själv. Röstkort är en förutsättning för förtidsröstning. Kommunen har ingen särskild röstmottagning, vid till exempel äldreboenden, utan använder kommunala bud för detta ändamål. Dessa två förordnade bud besöker äldreboendena efter önskemål. Efter att förtidsröstningen stängt transporteras inlämnade förtidskuvert och väljarförteckningar med mera till valkansliet. Detta sker dagligen och genomfördes av en röstmottagare vid valet Inför 2014 års val kommer två röstmottagare att transportera förtidsrösterna, vilket Valmyndigheten rekommenderar. Förtidsrösterna låses in i kommunens arkiv och registreras löpande i valdatasystemet av valsamordnare och tjänstemän från kommunkontoret. Därefter förvaras de i arkivet fram till valdagen. Förtidsröster som ska skickas till annan kommun förpackas som värdehandling och hämtas av Posten vid de datum som Valmyndigheten bestämt. Dagen innan valdagen sker sortering av kommunens egna förtidsröster. Som tidigare nämnts transporterar valnämndens ordförande och vice ordförande ut förtidsrösterna till respektive valdistrikt på valdagens morgon. Där sker sedan sedvanlig avprickning i röstlängden och iläggning i valurnan efter att valet förklarats för avslutat. Om fler förtidsröster inkommer till valkansliet under valdagen sparas dessa och granskas under onsdagsräkningen. Utlandsröster skickas direkt till onsdagsräkningen och granskas ej i vallokal på valdagen Vallokaler Kommunerna ska enligt vallagen se till att det finns lämpliga vallokaler utifrån lokalisering, tillgänglighet och öppethållande under valdagen. Nytt för 2014 års val är att kommunerna inte längre kan ges dispens för ej fullt tillgänglighetsanpassade vallokaler. För varje valdistrikt ska det finnas en vallokal. Vallokalerna ska bland annat möbleras så att ordförande har god överblick i lokalen och så att röstande kan rösta bakom valskärm utan risk för att valhemligheten undanröjs. Valskärm får till exempel inte placeras vänt mot ett fönster. Motsvarande regler gäller även röstningslokaler för förtidsröstning. Surahammars kommun har sex valdistrikt och följaktligen används sex vallokaler. Samtliga har öppet mellan kl under EP-valet. Valdistrikten har mellan och röstberättigade. Enligt vallagen ska ett valdistrikt omfatta mellan och röstberättigade. Surahammars kommun 7 av 10

10 Till 2014 års val kommer två nya vallokaler att användas. Det är valdistrikt Bruket som kommer att använda Hammarskolans matsal och valdistrikt Skogslund som kommer använda Folkets hus. Motiven till byte är bland annat förbättrad tillgänglighet för funktionsnedsatta. Övriga vallokaler har använts vid ett flertal tillfällen och är välkända. Förutom de två nämnda vallokalerna är det skollokaler som används. Detta möjliggör iordningställande av vallokalen under lördagen och säker inlåsning av valmaterial fram till valdagen. Utifrån intervjuer har det framkommit att vallokalerna är lättillgängliga och att valkansliet besökt och kontrollerat alla lokaler. Valnämnden beslutade om vallokaler vid sammanträdet Valnämnden erbjuder även valskjuts för de som har behov av det. Detta arrangeras med taxi till vallokalen och kan bokas via kommunens växel senast 21 maj. Trots att tjänsten annonserats har efterfrågan varit låg vid tidigare val. Valnämnden fattade beslut om i vilken ordning valsedlar ska placeras i kommunens vallokaler och röstningslokaler. Enligt detta beslut ska valsedlarna placeras i blockordning. Därtill placeras valsedlarna ut med ett mellanrum mellan blocken. Vid faktaavstämningen av denna rapport framkom att valnämnden efter detta ändrat placeringsordningen till alfabetisk ordning, vilket är i enlighet med Valmyndighetens rekommendationer Onsdagsräkning Valnämndens preliminära rösträkning, vanligen kallad onsdagsräkningen, genomförs onsdagen efter valdagen. Vid detta tillfälle ska valnämnden sammanträda för att granska och räkna de röster som inte räknats i vallokalerna. Det handlar om röster som av olika anledningar underkänts i vallokalerna, förtidsröster som inkommit sent till kommunen och utlandsröster. Vid kommunens onsdagsräkning deltar valnämndens ordförande, vice ordförande, valsamordnare och vittne i form av tjänsteman från kommunkontoret. Förrättningen är öppen för allmänheten. Som röstmottagare tjänstgör valnämndens ordförande och vice ordförande. Dessa granskar underkända röster och öppnar förtidsrösterna. Därefter sker sedvanlig nedläggning i valurnor, rösträkning och protokollföring. Valsedlarna överlämnas därefter till Länsstyrelsen för slutgiltig rösträkning Förvaring av känsliga dokument I ett särskilt arkiv förvaras förtidsröster, röstlängder och rapporteringsblanketter efter att de inkommit till eller tagits fram av kommunen. Till arkivet har endast två personer nycklar varav en är valsamordnaren. Efter valdagen förvaras även samtliga valsedlar i lokalen innan transport till Länsstyrelsen. Som tidigare nämnts distribueras förtidsrösterna ut till valdistrikten under valdagen av två personer för hantering i vallokal. Röstlängderna distribueras vanligtvis till respektive ordförande någon av vardagarna innan valdagen. Nycklar och eventuella koder och passerkort lämnas ut av vaktmästeriet. Ordförande förvarar därefter röstlängden i hemmet. Rapporteringsblanketten, det vill säga den blankett som innehåller rapporteringskod och PIN-kod för inrapportering till Surahammars kommun 8 av 10

11 Länsstyrelsen under valnatten, förvaras med övrigt valmaterial i vallokalen eller tillsammans med röstlängden i ordförandens hem. Röstlängd och rapporteringsblankett med mera återlämnas till valnämnden sent på valdagskvällen i samband med att ordförande och vice ordförande lämnar in valsedlar och annat material till kommunhuset Våra iakttagelser och bedömningar Vi bedömer det som positivt att valnämnden inför 2014 års val förbättrat hanteringen av förtidsröster. Förändringen gäller främst transporten av förtidsröster till kommunkontoret som nu kommer att genomföras av två personer. Valnämnden följer även Valmyndighetens rekommendation att förtidsröster dagligen ska fraktas till kommunens centrala förvaltning om de inte kan förvaras på ett säkert sätt i röstningslokalen. Det är även positivt att valnämnden erbjuder förtidsröstning alla vardagar och lördagar samt på valdagen fram till valets avslutande kl på valdagen. Valnämnden bör dock beakta att kommunerna från och med 2015 blir skyldiga att hålla minst en röstningslokal öppen varje dag under den tid förtidsröstning får ske och samma tider som vallokalerna har öppet på valdagen. Detta innebär att valnämnden behöver utöka förtidsröstningen med ytterligare två söndagar och förlänga öppethållandet på valdagen vid kommande val. När det gäller vallokaler och röstningslokaler har valnämnden tillsett att tillgängligheten är god. Det är mycket positivt att röstande som inte själva kan ta sig till vallokal erbjuds valskjuts. Utifrån den information som lämnats i denna granskning bedömer vi även att onsdagsräkningen genomförs på ett tillförlitligt sätt. Valmyndigheten rekommenderar att minst en röstningslokal i kommunen har möjlighet att skriva ut dubblettröstkort. Denna service till de röstande erbjuder inte valnämnden och vi rekommenderar att detta åtgärdas. Vidare är vår bedömning är placeringen av valsedlar, efter att valnämnden ändrat sitt initiala beslut, är ändamålsenlig. Hanteringen av röstlängd och rapporteringsblanketter regleras inte i vallagen, men vår bedömning är att valnämnden bör se över hanteringen av dessa dokument. När det gäller röstlängden vilar ett stort ansvar på respektive ordförande att förvara dessa i hemmet till valdagen, framför allt vid avsaknad av säkerhetsskåp. Vi bedömer även att rapporteringsblanketterna förvaras på ett säkert sätt i vallokalerna, men att de med fördel kan förvaras tillsammans med röstlängden. Ett förslag är att valdistriktens ordförande hämtar röstlängd, rapporteringsblanketter och förtidsröster vid kommunkontoret på valdags morgon, alternativt att de körs ut av valkansliet till vallokalerna, innan valets öppnande. Surahammars kommun 9 av 10

12 Fredrik Alm Projektledare Thomas Lidgren Uppdragsledare Surahammars kommun 10 av 10