Revisionsrapport. Granskning av flyktingmottagning. Trelleborgs kommun. Gabriella Fredriksson. Alf Wahlgren. Fredrik Ottosson. Kristina Hermansson

Transkript

1

2 Revisionsrapport Gabriella Fredriksson Granskning av flyktingmottagning Alf Wahlgren Fredrik Ottosson Kristina Hermansson Trelleborgs kommun April 2016

3 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Revisionsfrågor Metod och avgränsningar ) Revisionsfråga 1- förutsättningar för ledarskap Revisionsfråga Kontrollmål och revisionskriterier Intervjuade personer Granskningsresultat Bakgrund Krishanteringsplan... 9 Bedömning Regelverk som stödjer beslutsfattandet samt tjänstemännens ansvar och befogenheter Bedömning Information till kommunstyrelsen och nämnderna...11 Bedömning Kommunstyrelsens beslut utifrån beslutsunderlag Sammantagen bedömning ) Revisionsfråga 2 Statlig ersättning Revisionsfråga Revisionskriterier Förordning (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl Förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m Förordning (2010:1122)om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar Förordning (2013:361) om statsbidrag för utbildning för barn som vistas i landet utan tillstånd Kontrollmål Intervjuade personer Granskningsresultat Hantering av statlig grund- och schablonersättning Fördelning inom kommunen Rutiner för ansökning av återsökningsbara statliga ersättningar Arbetsmarknadsnämnden Page 2 of 22

4 Socialnämnden Bildningsnämnden Överförmyndarnämnden Revisionell bedömning och rekommendationer Rekommendationer Page 3 of 22

5 1. Sammanfattning Under år 2015 anlände många fler människor som flytt från sina hemländer till Sverige. I Sverige är ansvaret för mottagandet av flyktingar uppdelat mellan statliga myndigheter och kommuner. Denna granskning fokuserar på hur Trelleborgs kommun har tagit sig an sitt uppdrag avseende utbildning för nyanlända elever, återsökning av statsbidrag för kostnader i samband med mottagande av flyktingar samt vilka förutsättningar ledare har haft för att kunna hantera kommunens uppdrag som ankomstkommun. De revisionsfrågor som ska besvaras är följande: 1. Har kommunstyrelsen skapat ändamålsenliga förutsättningar för ledarskap för att Trelleborg kan hantera uppdraget från Migrationsverket som ankomstkommun? 2. Har arbetsmarknadsnämnden, bildningsnämnden, överförmyndaren och socialnämnden tillräckligt fungerande rutiner för återsökning från staten av kostnader för asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd? 3. Säkerställer bildningsnämnden genom styrning och uppföljning att utbildningen för nyanlända elever inom grund- och gymnasieskolan är ändamålsenlig? Den tredje revisionsfrågan utgår i denna rapport och kommer istället att rapporteras separat och då även inkludera utvecklingen under år Den sammantagna revisionella bedömningen för revisionsfråga 1 är att kommunstyrelsen inte har agerat för att skapa ändamålsenliga förutsättningar för beslutsfattande för att kommunen skulle kunna hantera uppdraget från Migrationsverket som ankomstkommun. Bedömningen grundas bland annat på att den krishanteringsplan som funnits inte har ansetts omfatta den typ av situation som uppstod under hösten 2015 i kommunen. Vidare har det i vissa delar varit otydligt för såväl tjänstemän som förtroendevalda vem som har mandat att fatta beslut om vad. Risken för att fel uppstår ökar i och med att det finns otydligheter kring ansvar och befogenheter. Kommunstyrelsen men även nämnderna borde ha agerat aktivare för att minska risken för att beslut fattats av fel instans eller på otillräckliga grunder. Den revisionella bedömningen för revisionfråga 2 är att ansvariga nämnder delvis säkerställer att kommunen får del av de statliga ersättningar inom flyktingmottagandet som den har rätt till. Vi grundar vår bedömning på att den statliga ersättningen inte i alla fall tillfaller den verksamhet som har haft kostnaden för insatsen. Detta då schablonersättningen inte utgår till bildningsnämnden för särskilda introduktionsinsatser inom skolans område och att socialnämnden inte får ta del av den så kallade majersättningen. Vidare bedömer vi att socialnämnden inte har ändamålsenliga rutiner för ansökan om statlig ersättning inom sina verksamheter. Vi bedömer att bildningsnämnden har ändamålsenliga rutiner för ansökan om läsårsersättning men att sådana saknas för extraordinära skolkostnader. Överförmyndaren bedöms ha ändamålsenliga rutiner för ansökan om statlig ersättning inom sina verksamheter. Vi bedömer att arbetsmarknadsnämnden har ändamålsenliga rutiner för ansökan om ersättning för ensamkommande barn medan att sådana saknas för kostnader för ekonomiskt bistånd och SFI. Page 4 of 22

6 Vi rekommenderar avseende revisionfråga 1 att Kommunstyrelsen och nämnder tillser att ansvar och roller är tydliga för alla förtroendevalda och tjänstemän i de styrdokument som finns i kommunen. Vi rekommenderar avseende revisionsfråga 2 att Se över fördelningen av schablonersättningen och majersättnigen så de tillfaller de verksamheter som har haft kostnader som ersättningarna avser att täcka. Utveckla rutiner för ansökan inom områdena, ekonomiskt bistånd, SFI, extraordinära skolkostnader och inom socialnämndens verksamhetsområde. Page 5 of 22

7 2. Inledning 2.1. Bakgrund Denna granskning behandlar hur Trelleborgs kommun har hanterat mottagandet av flyktingar under 2015 utifrån tre olika perspektiv. Bakgrunden är den att på senare år har såväl lagar som verkligheten ändrats när det gäller flyktingmottagande i Sverige. Under hösten 2015 har antalet flyktingar som kommer till Sverige ökat markant och många kommer till Sverige via färjorna till Trelleborg. Ett stort antal av de som anländer är ensamkommande flyktingbarn. I september 2015 beslutade Migrationsverket att Trelleborg skulle bli ankomstkommun för alla ensamkommande flyktingbarn som kommer via Trelleborgs hamn till Sverige. Sedan år 2010 har Arbetsförmedlingen delar av ansvaret för introduktion av introduktionsutbildningar till nyanlända flyktingar. Trots förändringen har kommunerna fortfarande ett visst ansvar både för personer som är asylsökande och för dem som har fått uppehållstillstånd. För en del av sina insatser har kommunen rätt att återsöka kostnaderna. Kunskapen om ersättningsreglerna är i vissa kommuner bristande vilket kan leda till att kommunen inte ansöker om de kostnader den har rätt till. Denna granskning syftar till att bedöma vilka förutsättningar som funnits för ledningen i kommunen att hantera uppdraget som ankomstkommun. Vidare omfattar granskningen om arbetsmarknadsnämnden, bildningsnämnden, överförmyndaren och socialnämnden har ändamålsenliga rutiner för återsökning från staten för kostnader för asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd Revisionsfrågor Granskningen omfattar två olika områden kring kommunens mottagning av flyktingar. Till varje delområde finns en revisionsfråga med till tillhörande kontrollmål och revisionskriterier. Här redogörs för de olika revisionsfrågorna medan kontrollmål och revisionskriterier redovisas i kapitel 3-4 i denna rapport i anslutning till redovisningen av granskningsresultaten av varje delområde. Granskningen ska besvara följande revisionsfrågor: 1) Har kommunstyrelsen skapat ändamålsenliga förutsättningar för ledarskap för att Trelleborg kan hantera uppdraget från Migrationsverket som ankomstkommun? 2) Har arbetsmarknadsnämnden, bildningsnämnden, socialnämnden och överförmyndaren tillräckligt fungerande rutiner för återsökning från staten av kostnader för asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd? 2.3 Metod och avgränsningar I granskningen har intervjuer genomförts med företrädare för kommunstyrelsen, arbetsmarknadsnämnden, bildningsnämnden, överförmyndaren och socialnämnden med deras respektive förvaltningar. Vilka personer som har intervjuats framgår i kapitlen 3-4. Vidare har styrdokument och rutinbeskrivningar granskats och stickprov har genomförts. Granskningen avser verksamhetsåret Page 6 of 22

8 Insatser till ensamkommande flyktingbarn kommer inte att granskas när det gäller revisionsfråga 2, återsökning av medel från staten. Revisionsfråga 1, avseende förutsättningar för ledarskap, avgränsas till att omfatta kommunstyrelsen, servicenämndens och arbetsmarknadsnämndens ansvarsområden. Rapporten har varit föremål för sakgranskning. Page 7 of 22

9 3)Revisionsfråga 1- förutsättningar för ledarskap 3.1 Revisionsfråga Revisionsfrågan i denna del lyder: Har kommunstyrelsen skapat ändamålsenliga förutsättningar för beslutsfattande i kommunen så att Trelleborg har kunnat hantera uppdraget från Migrationsverket som ankomstkommun? 3.2 Kontrollmål och revisionskriterier De kontrollmål som granskningen omfattar är att: Det finns en krishanteringsplan som tillämpats. Det finns ett regelverk som stödjer beslutsfattandet. Berörda tjänstemäns ansvar och befogenheter är anpassade till uppdraget som ankomstkommun. Kommunstyrelsen har fått erforderlig information om läget. Kommunstyrelsens beslut utgår från relevanta beslutsunderlag. Revisionskriterierna i denna del är kommunallagen, kommunens reglementen samt delegationsordningar för kommunstyrelsen, arbetsmarknadsnämnden och servicenämnden. 3.3 Intervjuade personer I denna del av granskningen har följande personer intervjuats. Kommunstyrelsens ordförande, ett oppositionsråd, tf kommundirektör och räddningschefen. Arbetsmarknadsnämndens ordförande och förvaltningschefen för arbetsmarknadsförvaltningen. Servicenämndens ordförande och förvaltningschefen för serviceförvaltningen. 3.5 Granskningsresultat I detta avsnitt redogörs för granskningsresultaten utifrån kontrollmålen. I redovisningen har två av kontrollmålen slagits samman under en rubrik. Under varje kontrollmål görs en bedömning. En sammantagen bedömning för hela revisionsfrågan görs i sista avsnittet Bakgrund Under hösten 2015 ökade strömmen av flyktingar till Sverige markant. Till Trelleborg anlände många för första gången till Sverige via färjorna. I början av september kontaktade länsstyrelsen räddningschefen i Trelleborgs kommun och informerade om den kommande strömmen av människor på flykt till Sverige. Länsstyrelsen meddelade att man varje dag framöver skulle komma att samla in information om läget. Page 8 of 22

10 Informationen spreds direkt vidare i kommunens organisation. I Trelleborgs kommun ligger ansvaret för bl.a. integration och mottagande av ensamkommande flyktingbarn hos arbetsmarknadsnämnden. I kommunen hade man redan börjat samla information och förvaltningschefen för arbetsmarknadsförvaltningen kallade till ett första möte för samordning med andra förvaltningar. Kommunledningsgruppen består av kommundirektör, avdelningscheferna på förvaltningsavdelningen och samtliga förvaltningschefer Vid ett möte informerades kommunledningsgruppen om läget och en handlingsplan för ett extraordinärt mottagande av flyktingar som tagits fram av förvaltningscheferna för arbetsmarknadsförvaltningen och serviceförvaltningen. Av dokument och intervjuer framgår att en slags styrgrupp bildades bestående av räddningschefen, säkerhetschefen, förvaltningscheferna på arbetsmarknadsförvaltningen respektive serviceförvaltningen i syfte att hantera förvaltningsövergripande frågor kring mottagandet av flyktingar. Under en kort tid fanns inledningsvis en slags krisstab men frågorna togs snart över av den tidigare nämnda styrgruppen, i första hand sammankallad av förvaltningschefen på arbetsmarknadsförvaltningen men även av andra vid behov. Frågan om en krisledningsnämnd borde bildas lyftes av flera tjänstemän till kommunstyrelsens ordförande och kommunstyrelsens arbetsutskott vid flera tillfällen under hösten Kommunstyrelsens ordförande ansvarar för ett sådant beslut men valde att inte inrätta en sådan nämnd. Detta gjordes dels mot bakgrund av en utredning som en kommunjurist gjorde kring möjligheterna och svårigheterna med en krisledningsnämnd. Dels gjorde ordföranden och tf kommundirektören bedömningen att den situation som uppstått inte kunde anses vara en kris i Trelleborg eftersom samhällsservicen i övrigt inte var påverkad. Nämnderna och förvaltningarna skulle inte fråntas sitt ansvar utan hade förtroendet att fortsätta att agera utifrån sina vanliga mandat och ansvarsområden. Den 10 september skrevs avtal med Migrationsverket som för kommunens räkning undertecknades av förvaltningschefen på arbetsmarknadsförvaltningen om att ta emot flyktingar. Några dagar därefter beslutade Migrationsverket att Trelleborgs kommun skulle bli ankomstkommun för ensamkommande flyktingbarn från och med nästkommande dag. Tidigare avtal med Migrationsverket sas upp. Därmed blev det även tydligt att Trelleborgs kommun inte kunde skicka ensamkommande barn vidare till andra kommuner. Det behövde öppnas flera nya boenden då det ibland anlände mellan 100 och 300 barn per dygn till Trelleborg. Kommunstyrelsens ordförande fattade beslut att delegera till förvaltningschefen för arbetsmarknadsförvaltningen att öppna det första boendet. Därefter har de flesta beslut att öppna nya boenden fattats av nämnda förvaltningschef men vid något tillfälle även av ordförande för fritidsnämnden. Den styrgrupp som inrättats fattade beslut att man inte hade möjlighet att följa nationell lagstiftning kring mottagande av ensamkommande flyktingbarn och boenden fullt ut. Istället beslutade styrgruppen att fokusera på att alla skulle få tak över huvudet, mat i magen och en sängplats. Arbetsmarknadsförvaltningens chef anställde under hösten tillfälligt 250 personer för att kunna hantera situationen. I månadsskiftet oktober november presenterade tf kommundirektören ett förslag till kommunstyrelsen på en organisation för att hantera flyktingmottagandet i kommunen. Detta förslag skiljde sig från den organisation som hade använts under hösten. Kommunstyrelsen valde på inrådan av några förvaltningschefer att i denna stund inte ändra på det inarbetade konceptet/arbetsfördelningen, situationen var inte längre lika akut och ärendet togs därmed bort från kommunstyrelsens agenda utan att beslut fattades i frågan Krishanteringsplan I Trelleborgs kommun finns en krishanteringsplan. Av intervjuer har framkommit att den inte har följts då den av det stora flertalet inte ansågs anpassad för den flyktingsituation som uppstod i Sverige och kommunen under hösten Bedömningen från högsta tjänsteman och den politiska ledningen var inledningsvis att situationen inte var en kris på så vis som menas i krishanteringsplanen. Bedömningen Page 9 of 22

11 var att den situation som uppstått gick att hantera genom den vanliga organisationen. Det finns delade meningar inom kommunens tjänstemän och förtroendevalda om kommunstyrelsens ordförande borde ha inrättat en krisledningsnämnd omgående i september 2015 och om krishanteringsplanen var tillämpbar. I dagsläget håller krishanteringsplanen på att revideras mot bakgrund av höstens erfarenheter och de lärdomar som dragits. Bedömning Bedömningen är att det finns en krishanteringsplan men att den inte har tillämpats Regelverk som stödjer beslutsfattandet samt tjänstemännens ansvar och befogenheter Det har under 2015 inte skett någon förändring av regelverket inom Trelleborgs kommun. Kommunstyrelsens ordförande hade som nämnts valt att inte hantera situationen som en kris utan arbetet ska kunna ske inom ramen för ansvarsområdet för de olika nämnderna och förvaltningarna. Detta betyder att det är de ordinarie reglementena, delegationsordningar som har gällt hela året. Av arbetsmarknadsnämndens reglemente framgår bland annat att nämnden ansvarar för frågor som rör flyktingmottagande av ensamkommande barn i kommunen. Av delegationsordning framgår att förvaltningschefen bl.a. ansvarar för att anställa personal. Det framgår även vem som fattar beslut om vad i enskilda ärenden/myndighetsutövning inom arbetsmarknadsförvaltningen. Av servicenämndens reglemente framgår att nämnden bl.a. ansvarar för uthyrning av kommunernas fastigheter. Det framgår att delegerad beslutanderätt skall rymmas inom ramen för anslagna medel samt stå i överensstämmelse med gällande författningar och normer samt servicenämndens anvisningar. Tjänstemännens ansvar och befogenheter framgår av respektive nämnds delegationsordning. Av intervjuer har dock framkommit att det i vissa frågor varit otydligt var beslut ska fattas, i nämnd eller av tjänsteman på delegation från nämnd. Det främsta exemplet på detta är frågan om att öppna transitboenden. Det första transitboendet öppnades efter beslut av kommunstyrelsens ordförande som delegerade till arbetsmarknadsförvaltningens chef att öppna boendet. Övriga transitboenden har öppnats efter beslut av tjänsteman, vanligen från serviceförvaltningen men även fritidsnämndens ordförande har fattat beslut om att tillhandahålla lokal för boende. Det har funnits en önskan om beslut från den politiska ledningen. Tjänstemännen har flaggat för att man givet den akuta platsbristen inte har kunnat följa lagstiftning om exempelvis brandskydd i de lokaler som öppnats som transitboenden. Av intervjuer framgår att nationell lagstiftning kring mottagande av ensamkommande barn inte har kunnat följas fullt ut på grund av det stora antalet ensamkommande barn. Trelleborgs kommun har därför lämnat in en lex sara-anmälan mot sig självt. En annan fråga som lyfts fram i intervjuer är om förvaltningschefen för arbetsmarknadsförvaltningen haft befogenhet att anställa ytterligare 250 personer för att hantera mottagandet av flyktingar eller om ett beslut om detta, på grund av sin omfattning, borde ha uppfattats som ett principbeslut som borde ha fattats av nämnden. Av intervjuer har framkommit att personalen, särskilt i ledande befattningar har arbetat mycket intensivt under en längre period. Det ska betonas att samtliga som har intervjuats har konstaterat att även om det har funnits oklarheter kring beslutsfattande så har situationen lösts på bästa möjliga sätt tack vare de beslut och insatser som gjorts av tjänstemännen. Page 10 of 22

12 Kommunen har på grundval av de erfarenheter och lärdomar som framkommit efter hösten 2015 tagit fram ett utkast på ny krishanteringsplan, jämte organisation som ämnar tydliggöra hur organisationen ska fungera även för flyktingmottagande framöver. Bedömning Det har i granskningen framkommit att det har varit otydligt vem som haft mandatet att fatta beslut kring uthyrning av bostäder till tillfälliga flyktingboenden. Av delegationsordningen för servicenämnden framgår att förvaltningen bl.a. får hyra ut kommunens lokaler i den mån beslutet ligger inom ramen för lagar och författningar. Här konstateras att de boenden som upprättats inte uppfyller de krav som ställs på boenden, såsom brandskydd och det var tydligt för såväl tjänstemän som förtroendevalda. Enligt delegationsordningen borde det därför ha varit servicenämnden som fattat beslut i dessa frågor eftersom beslut på delegation inte kan frångå aktuella författningar och normer. När det gäller frågan om att arbetsmarknadsförvaltningen har fått anställa mycket personal för att kunna hantera situationen så ligger det inom ramen för delegationen till förvaltningschefen att anställa personal. Dock kan konstateras att situationen har krävt något utöver det som delegationen sannolikt var avsedd för givet att den inte var förutsedd av någon. Det kan möjligen därför ifrågasättas om nämnden borde ha fattat ett principiellt beslut om omfattning av anställningar inom delegationen. Samtidigt bör nämnas att behovet har uppstått över tid, alla 250 anställdes inte samtidigt. Det var därför inte rimligt att inledningsvis se nyanställningar som något principbeslut. Vidare kan konstateras att kostnaderna för såväl personal som boenden enligt uppgift skall täckas av de statsbidrag som återsöks för ändamålet. Därmed kan budgeten för någon nämnd inte anses ha överskridits och beslut bör därmed har fattats inom ramen för verksamheternas budget. Sammantaget är bedömningen att det finns reglemente och delegationsordningar som stöder beslutsfattandet och att tjänstemännens ansvar och befogenheter till stor del har varit tydliga men att det finns undantag där gällande regelverk inte har varit tillräckligt tydligt. Denna granskning omfattar inte hur situationen löstes eller vilka beslut som fattades och om dessa var bra. Granskningens mål är att avgöra om förutsättningarna för ledarskap och beslutsfattande har varit bra. Här kan konstateras att i brist på beslut i nämnder och kommunstyrelsen har utrymme getts för förvaltningarna att fatta beslut. Förvaltningarna har fattat beslut. Tack vare detta tycks det inte ha uppstått något vakuum i brist på beslut som negativt kan ha påverkat kommunens möjligheter att handha sitt uppdrag som ankomstkommun för ensamkommande barn. Det kan i detta sammanhang konstateras att det finns klar risk för överbelastning av vissa centrala, ledande personer/funktioner när en akut situation uppstår. Risken ökar för att något ska gå fel eller beslut fattas på felaktiga grunder eller av fel personer utan behörighet om det finns otydligheter kring organisation och beslutsfattande. Denna risk har varit påtaglig under hösten i Trelleborgs kommun och situationen är inte hållbar i längden Information till kommunstyrelsen och nämnderna Kommunstyrelsens arbetsutskott har regelbundet fått mer information vid möten och i mejl. Kommunstyrelsens ordförande har fått omfattande information på nästintill daglig basis från olika personer såsom tf kommundirektör, kommunikationsansvarig chef, förvaltningschefen för arbetsmarknadsförvaltningen. Servicenämnden och arbetsmarknadsnämnden har fått regelbunden information om läget såväl vid sammanträden som via mejl däremellan. Ordförande i respektive nämnd har uppdaterats dagligen om läget av respektive förvaltningschef. Kommunstyrelsen har fått information om flyktingmottagandet vid ett par sammanträden under hösten Det har i granskningen inte framkommit att kommunstyrelsen har efterfrågat mer information om Page 11 of 22

13 den situation som uppstod och hur kommunen skulle hantera sitt uppdrag som ankomstkommun utifrån de lagkrav som ställs. Bedömning Bedömningen är att kommunstyrelsens arbetsutskott, servicenämnden och arbetsmarknadsnämnden samt respektive ordförande för nämnda instanser fått all den information som behövts för att kunna agera om man hade bedömt det som nödvändigt. Kommunstyrelsen har uppsiktsplikt över kommunens verksamhet. Bedömningen är att informationen till styrelsen i sin helhet inte har varit tillräcklig och att mer information inte har efterfrågats. Bedömningen är därför att kommunstyrelsen har brustit i sin uppsiktsplikt Kommunstyrelsens beslut utifrån beslutsunderlag Av intervjuer kan konstateras att kommunstyrelsen inte har fattat beslut om något avseende flyktingmottagandet i kommunen under hösten Därav går inte att dra slutsatser om kommunstyrelsen har fått relevant beslutsunderlag Sammantagen bedömning Den sammantagna bedömningen är att kommunstyrelsen inte har skapat ändamålsenliga förutsättningar för beslutsfattande för att kommunen skulle kunna hantera uppdraget från Migrationsverket som ankomstkommun. Bedömningen grundas på att den krishanteringsplan som funnits inte har ansetts omfatta den typ av situation som uppstod under hösten 2015 i kommunen. Vidare finns det ett regelverk men det har i vissa delar varit otydligt för såväl tjänstemän som förtroendevalda vem som har mandat att fatta beslut om vad. Risken för att fel uppstår ökar i och med att det finns otydligheter kring ansvar och befogenheter. Kommunstyrelsen men även nämnderna borde ha agerat aktivare för att minska risken för att beslut fattas av fel instans eller på otillräckliga grunder. Vidare är bedömningen att kommunstyrelsen har brustit i sin uppsiktsplikt. Page 12 of 22

14 4)Revisionsfråga 2 Statlig ersättning Revisionsfråga Revisionsfrågan i denna del lyder: Säkerställer ansvariga nämnder att kommunen får del av de statliga ersättningar inom flyktingmottagandet som den har rätt till? 4.1 Revisionskriterier Förordning (2002:1118) om statlig ersättning för asylsökande m.fl. Förordning om statlig ersättning för asylsökande med flera är en del av den svenska författningssamlingen. Den benämns ofta asylersättningsförordningen och förkortas AsylErsF. Den reglerar rättigheten till statlig ersättning för vissa kostnader för asylsökande. Exempel är: En årlig ersättning på 500 tusen kronor till kommuner med överenskommelse med Migrationsverket om mottagande av ensamkommande asylsökande barn. I de fall en överenskommelse finns med Migrationsverket om antal platser för boende för ensamkommande barn har kommunen rätt till ersättning med kr per dygn och plats. För varje belagd plats har kommunen rätt till ytterligare 300 kronor per dygn. Ersättning för kostnader för kommunalt bistånd till asylsökande. Ersättning för kostnader för transport till förläggning för asylsökande eller kostnader för transport av ensamkommande barn till den kommun som anvisats av Migrationsverket. Ersättning för kostnader för utbildning för barn till asylsökande flyktingar. Ersättning för kostnader för vård av barn under 18 år i ett annat hem än barnets eget i enlighet med socialtjänstlagen (2001:453). Ersättning för kostnader för utredning av behov enligt socialtjänstlagen (2001:453) avseende ensamkommande barn under 18 år. Ersättning för kostnader för god man till ensamkommande barn. Ersättning för kostnader för ekonomiskt bistånd till asylsökande. Ersättning för betydande extraordinära kostnader i mottagandet av asylsökande. Ersättning för stödinsatser av förebyggande karaktär till barn under 18 år enligt socialtjänstlagen (2001:453) Förordning (1990:927) om statlig ersättning för flyktingmottagande m.m. Förordning om statlig ersättning för flyktingmottagande med mera är en del av den svenska författningssamlingen. Benämningen förkortas till ErsF. Den avser ersättning flyktingverksamhet för Page 13 of 22

15 personer som tagits emot före den 1 december år För flyktingar som mottas efter november 2010 har förordningen ersatts. Förordning (2010:1122)om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar Förordning om statlig ersättning för insatser för vissa utlänningar är en del av den svenska författningssamlingen. Benämningen förkortas till NyErsF. Den avser ersättning flyktingverksamhet för personer som tagits emot från den 1 december år Den reglerar statlig kostnadsersättning för mottagande av flyktingar som har beviljats uppehållstillstånd. Även ensamkommande barn med uppehållstillstånd samt anhöriga till flyktingar som beviljats uppehållstillstånd ingår. Följande ersättningar finns enligt denna förordning: 1) Årlig grundersättning på 5 prisbasbelopp 2) Schablonersättning på till kronor beroende på ålder och tidpunkt för mottagandet. Dessa avser ersätta kostnader för a) mottagande och praktisk hjälp i samband med bosättning b) särskilda introduktionsinsatser inom skola, förskola, fritidshem med mera c) utbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning för den som har rätt att delta i sådan utbildning enligt skollagen d) samhällsorientering e) tolkning f) andra insatser för att underlätta etablering i samhället g) för personer som inte har fyllt 65 år ingår även viss ersättning för kostnader för ekonomiskt bistånd och för administration av ärenden om sådant bistånd i schablonersättningen 3) Ersättning för initiala kostnader för ekonomiskt bistånd 4) Ersättning för ekonomiskt bistånd, stöd och service samt hälso- och sjukvård 5) Ersättning för mottagande av ensamkommande barn 6) Ersättning för vissa hyreskostnader 7) Ersättning lämnas också, i mån av tillgång på medel a) för vissa särskilda kostnader för särskilda behov b) för insatser för att skapa beredskap och mottagningskapacitet och för att utveckla samverkan c) för att stärka och utveckla verksamhet med flyktingguider och familjekontakter Förordning (2013:361) om statsbidrag för utbildning för barn som vistas i landet utan tillstånd Förordning (2013:361) om statsbidrag för utbildning för barn som vistas i landet utan tillstånd är en del av den svenska författningssamlingen. Den reglerar ersättning för kommunens kostnader för utbildningskostnader för barn som vistas i Sverige utan giltigt uppehållstillstånd. Skollagen (2010:800) reglerar dessa barns rätt till att få i skolan. Page 14 of 22

16 Statsbidrag enligt förordningen lämnas för kostnader för utbildning i förskoleklassen, grundskolan, grundsärskolan, specialskolan, sameskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. 4.2 Kontrollmål Finns ändamålsenliga rutiner för hantering av statlig grund- och schablonersättning inom flyktingmottagandet? Finns ändamålsenliga rutiner för ansökning av återsökningsbara statliga ersättningar inom flyktingmottagandet? Omfattas statliga ersättningar inom flyktingmottagandet av nämndernas interna kontroll? Tillfaller den statliga ersättningen för en insats den verksamhet som har haft kostnaden för insatsen? 4.3 Intervjuade personer Intervjuer har genomförts med följande tjänstemän: Arbetsmarknadsförvaltningen: verksamhetscontroller, ekonomiassistent, informationssekreterare Socialförvaltningen: ekonom Bildningsförvaltningen: enhetschef, verksamhetscontroller, Överförmyndaren: enhetschef, handläggare 4.4 Granskningsresultat Hantering av statlig grund- och schablonersättning Trelleborgs kommun erhåller årlig grundersättning för ordinarie flyktingmottagande. Kommunen erhåller schablonersättning för nyanlända med uppehållstillstånd och för deras anhöriga. En förutsättning avseende de anhöriga är att de har ansökt om uppehållstillstånd inom den tidsfrist som finns reglerad. Varje kommun som hade en överenskommelse med Migrationsverket om ordinarie flyktingmottagande erhöll en grundersättning på kronor år Alla kommuner fick även en ersättning om 15 tusen kronor för varje nyanländ som anvisats från Migrationsverkets anläggningsboenden eller som togs emot som kvotflykting. Grundbeloppet utbetalas automatiskt vid årets början, medan övriga delar utbetalas två månader efter att en person mottagits i kommunen. Schablonersättningen utbetalas automatiskt av Migrationsverket kvartalsvis under en tvåårsperiod. Den avser finansiering av kommunens insatser för praktiskt mottagande, särskilda introduktionsinsatser i skolan, SFI och samhällsorientering med mera. Kommunen erhåller även schabloniserad ersättning för initiala kostnader för ekonomiskt bistånd innan etableringsersättning kommer igång. För ensamkommande barn lämnas på motsvarande sätt årlig grundersättning om 500 ooo kronor. Vidare ges en engångsschablon om kronor för barn som beviljats uppehållstillstånd. Övriga ersättningar för målgruppen ansöks särskilt. Page 15 of 22

17 Dessutom fördelar Migrationsverket årligen ut sammanlagt 50 miljoner kronor i en årlig ersättning för förebyggande stödinsatser för asylsökande barn enligt Socialtjänstlagen (SoL) utifrån hur många asylsökande barn som vistas i respektive kommun (så kallat majbidrag). Detta kräver ingen ansökan Fördelning inom kommunen I Trelleborgs kommun fördelas ovanstående ersättningar på det sätt som framgår nedan. Ersättning Schablonersättning Grundersättning för vuxna och barnfamiljer Grundersättning ensamkommande barn Majersättningen Mottagande nämnd Arbetsmarknadsnämnden Avser att täcka Praktisk hjälp vid bosättning Särskilda introduktionsinsatser inom skola SFI Samhällsorientering Tolkning Visst ekonomiskt bistånd åt personer under 65 år Andra insatser för etablering Grundfinansiering av flyktingmottagandet Administrativa kostnader för mottagandet av barnen Socialtjänstens öppenvårdsinsatser för asylsökande barn. Initiala kostnader för ekonomiskt bistånd Nämnden ersätter bildningsnämnden för dess kostnader avseende SFIundervisning. Arbetsmarknadsnämnden Arbetsmarknadsnämnden Arbetsmarknadsnämnden Arbetsmarknadsnämnden Ekonomiskt bistånd under en period innan utbetalning av etableringsersättningen kommer igång. Bedömning Vi bedömer att den statliga ersättningen inte i alla fall tillfaller den verksamhet som har haft kostnaden för insatsen. Vi grundar vår bedömning på att schablonersättningen inte utgår till bildningsnämnden för särskilda introduktionsinsatser inom skolans område och att socialnämnden inte får ta del av den så kallade majersättningen Rutiner för ansökning av återsökningsbara statliga ersättningar Som inledningsvis nämnts kan det uppstå återsökningsbara kostnader inom alla de berörda nämndernas verksamhetsområden Arbetsmarknadsnämnden Nämndens insatser inom det ordinarie flyktingmottagandet, såsom praktiskt stöd, SFI och samhällsorientering för nyanlända med uppehållstillstånd som kommunplacerats finansieras av grundoch schablonersättning. Möjligheten att återsöka ersättning för andra kostnader framgår nedan. Page 16 of 22

18 Inom arbetsmarknadsförvaltningen finns en controller och två assistenter som har kännedom om de ekonomiska aspekterna kring flyktingverksamheten. Tanken är att det ska finnas en assistent som på halvtid ansvarar för det praktiska arbetet med återsökning av statsbidrag. Efter sommaren 2015 skulle den assistent som då hade ansvaret byta tjänst internt. Det rekryterades en ny person till assistenttjänsten. Den nya skulle ha chansen att succesivt lära sig jobbet från den som innehavt tjänsten. I samband med skiftet av innehavare av tjänsten blev arbetsbelastningen markant högre på grund av de stora flyktingströmmarna som kom under hösten Av den anledningen har den nyanställda arbetat heltid med dessa uppgifter istället för halvtid. Dessutom är den person som skulle lämna tjänsten fortfarande delvis involverad i arbetet. Arbetsmarknadsförvaltningen har ett samordningsuppdrag gällande återsökning av kommunens totala flyktingverksamhet. För att underlätta för övriga förvaltningar skickar arbetsmarknadsförvaltningen ut frågor för att uppmärksamma kommunens olika delar om vilka kostnader som kommunen kan återsöka bidrag för. Arbetsmarknadsförvaltningen kan hjälpa till att genomföra återsökningen i de fall en annan förvaltning har återsökningsbara kostnader. Oftast anser den aktuella förvaltningen att det är enklare att genomföra återsökningen själv. Arbetsmarknadsförvaltningen har dock upprättat en Excelfil som uppdateras med information av den förvaltning som genomför en ansökan både vid ansökningstillfället och när betalning av bidrag inkommer. Denna fil används för gemensam uppföljning av statsbidragen inom flyktingverksamheten. Utöver den ersättning som Migrationsverket automatiskt lämnar för initiala kostnader för ekonomiskt bistånd för varje kommunmottagen med uppehållstillstånd, kan utbetalt ekonomiskt bistånd återsökas givet vissa förutsättningar. 1 Det kan exempelvis finnas flyktingar med uppehållstillstånd som inte har full etableringsersättning. Dessa kan då söka ekonomiskt bistånd. Av de skriftliga rutinerna framgår att de socialsekreterare som handlägger ekonomiskt bistånd ska meddela den tjänsteman som återsöker om klienter vars bistånd går att återsöka. Enligt den information som inkommit under granskningen framgår att denna informationsöverföring inte har fungerat och att det inte gjordes någon återsökning av den här typen av kostnader under år Under våren 2016 har socialsekreterarna informerats om sin uppgift och om ersättningsreglerna. För nyanlända med uppehållstillstånd som bor kvar på asylboende, i väntan på kommunplacering, finns möjlighet för kommunen att söka särskild ersättning för kostnader för SFI. Sedan 1 augusti 2014 kan arbetsmarknadsförvaltningen söka sådan ersättning för varje SFI-elev. Det finns en skriftlig rutin även för denna ersättning. Av rutindokumentet framgår hur information från SFI-verksamheten ska förmedlas till den tjänsteman som ska söka ersättning. Av våra intervjuer framgår att denna informationsöverföring inte har fungerat och att det inte har gjorts någon återsökning av den här typen av kostnader. Ensamkommande barn Trelleborgs kommun har ett organiserat mottagande av ensamkommande barn sedan januari Kommunen har en överenskommelse med staten, vilket innebär att kommunen får en ersättning per överenskommelsen plats. En fast ersättning om kronor utgår automatiskt för varje överenskommen 1 Det kan till exempel handla om bistånd till personer som saknar full etableringsersättning på grund av sjukdom, funktionsnedsättning eller som av motsvarande skäl inte kan försörja sig efter avslutad etablering. Ett annat exempel är bistånd till ensamkommande gymnasieungdomar i eget boende. Page 17 of 22

19 plats och ytterligare 300 kronor återsöks kvartalsvis. För placeringar utöver överenskommelsen har kommunen, med något undantag, rätt att söka ersättning för sina faktiska kostnader. Inom arbetsmarknadsförvaltingen finns skriftliga rutiner för att återsöka ovanstående kostnader. Arbetet är centraliserat till två tjänsteman som därmed får en helhetsbild av hur alla barnen har varit placerade. Uppgifter om barnens placeringar förs löpande in i en Excelfil. Inför upprättandet av ansökan, som görs varje kvartal, vidtar ett mödosamt arbete att samla in de underlag som krävs. När ansökan görs försöker man i största möjliga utsträckning att låta billigare placeringar belägga platser i överenskommelsen (vilket generar en ersättning om kronor/dygn) medan de dyrare återsöks för faktiska kostnader. Utöver kostnader för själva boendet återsöks kostnader för den sociala utredning som görs på varje barn och de kostnader som uppstår för transport av barnet till kommunen från de boenden som först tar emot barnen. Bedömning Vi bedömer att arbetsmarknadsnämnden har ändamålsenliga rutiner för ansökan om ersättning för ensamkommande barn medan att sådana saknas för kostnader för ekonomiskt bistånd och SFI Socialnämnden Om behov uppkommer har kommunen ansvar för att genomföra placeringar, enligt SoL, av barn och unga, i asylsökande familjer. Även andra insatser till barn och unga såsom stöd av förebyggande karaktär kan vara aktuella. Kommunen har också rätt att få kostnadsersättning för annat bistånd som beviljas enligt SoL såsom stöd och hjälp i ordinärt boende eller för särskilt boende. Även bistånd enligt LSS och biståndet personlig assistans i enlighet med socialförsäkringsbalken har kommunen rätt att få kostnadsersättning för. Det finns inga system eller rutiner för att fånga upp uppkomna kostnader för vilka ersättning kan sökas. Under 2015 sökte socialnämnden inte ersättning för den här typen av kostnader. Huruvida det beror på att sådana kostnader inte uppkom eller om det var av andra orsaker besvarades inte i intervjuerna eller i annat material som inkommit till granskningen. Bedömning Vi bedömer att socialnämnden saknar ändamålsenliga rutiner för ansökning av statliga ersättningar för flyktingmottagandet. Vi har inte kunnat påvisa rutiner och kontroller som avser försäkra att ersättningsbara kostnader identifieras. Dessutom har rutiner för återsökandet inte heller identifierats. Det senare innebär att samarbetet mellan socialnämnden och arbetsmarknadsnämnden avseende återsökningsbara kostnader inom socialnämnden inte utarbetats utöver att det finns ett erbjudande om stöd till socialnämnden. Ansökan om ersättning har inte upprättats under det senaste året. Vi rekommenderar att socialnämnden utarbetar rutiner för att identifiera och hantera återsökningsbara kostnader avseende flyktingmottagandet. Vidare rekommenderar vi att socialnämnden säkerställer att det finns en tydlig arbets- och ansvarsfördelning, i detta avseende, inom socialnämnden och i förhållande till arbetsmarknadsstyrelsen Bildningsnämnden Ersättning för utbildning av asyl- och tillståndssökande barn och elever lämnas med en schablon per läsår (läsårsersättning) och skiljer sig mellan skolformerna. Inom förskoleverksamheten ersätts endast den allmänna förskolan. Det finns också möjlighet att söka ersättning för extraordinära kostnader inom förskola och skola. Det kan röra sig om särskilda insatser för barn i behov av särskilt stöd eller särskilt anordnade skollokaler. Page 18 of 22

20 Förvaltningen har dokumenterade rutiner och av dem och intervjuerna framgår nedanstående arbetssätt. Ersättning inom grundskola och förskola söks centralt av enhetschef för barn- och elevregistrering på skolkontoret. Asyl- och tillståndssökande barn och elever registreras i förvaltningens verksamhetssystem av administratörer i rektorsområdena. Eftersom barnen och eleverna saknar fullständigt personnummer, anges istället Migrationsverkets id-beteckning (dossiernummer). När ansökan ska sammanställas drar tjänstemannen ut en rapport från verksamhetssystemet över alla barn och elever med dossiernummer. Man gör även en jämförelse mot migrationsverkets lista, så att alla barn är med. Ersättning för gymnasiet söks på samma sätt som ovan fast av en tjänsteman på gymnasieskolan, rektor är ansvarig för ansökan. Nämnden har rätt att återsöka extraordinära kostnader för skolgång. Arbetet har inte fördelats, utan torde vara ett ansvar för respektive rektor. Dessa ansökningar är ovanliga och uppgifter om ersättningsgilla insatser är svåra att fånga in centralt på skolkontoret. Det saknas rutiner för att identifiera förekomsten av extraordinära kostnader. Bedömning Vi bedömer att bildningsnämnden har ändamålsenliga rutiner för ansökan om läsårsersättning men att sådana saknas för extraordinära skolkostnader Överförmyndarnämnden I Trelleborgs kommun finns en Överförmyndarenhet som servar kommunerna Trelleborg, Skurup och Svedala. Enheten har kostnader för god man som de förordnar till ensamkommande barn som bor i kommunen. Dessa kostnader är återsökningsbara. Det skedde en förändring i organisationen för cirka 3 år sedan. Vid den tidpunkten fanns det inga rutiner för att genomföra återsökningar och det saknades strukturer. Ett stort arbete genomfördes för att ordna upp befintlig dokumentation. Nu finns ett väl fungerande system och i stort sett alla ansökningar om återbetalning godkänns. För asylsökande ensamkommande barn ansöks om ersättning för faktiska kostnader för arvode, sociala avgifter och omkostnader. Tolkkostnader söker man också ersättning för. Detta görs separat. Överförmyndarenheten sköter själv återsökningen av bidrag från Migrationsverket. Det måste göras en ansökan per barn. De utgår från en mall för att all information ska komma med. Rutinen fungerar bra i dagsläget. De förväntar sig dock att när Migrationsverkets system för E-tjänster, Melker 2, införs förenklas rutinerna. Kopia på ansökningarna skickas alltid till arbetsmarknadsförvaltningen. Det fungerar som en kontrollfunktion. Dessutom uppdateras de arbetsmarknadsförvaltningens excelfil både vid ansökan och vid betalning från Migrationsverket. Kostnaden för god man för de ensamkommande barn som beviljats uppehållstillstånd ska täckas av schablonersättningen från Migrationsverket. Denna ersättning betalas till arbetsmarknadsförvaltningen. Genom internfakturering ersätts överförmyndarenheten för kostnaden. Ett problem för överförmyndarenheten är att principen för vistelsekommun inte är densamma i sociallagstiftningen som i lagstiftningen för god man. Det innebär att de ungdomar som är anvisade till en annan kommun och som har placerats i ett boende för ensamkommande barn i Trelleborg ska ha god man 2 Melker är en förkortning av Migrationsverkets E-tjänster för landstings och kommuners ersättningsansökningar. Page 19 of 22

21 från Trelleborgs överförmyndarenhet. Det innebär följaktligen att kostnaderna för god man hamnar i Trelleborgs kommun. För de barn som är asylsökande söker överförmyndarenheten ersättning direkt från Migrationsverket. För barn som har fått uppehållstillstånd ska kostnaden täckas av schablonersättningen. Den betalas till kommunen de har anvisats till. Överförmyndarenheten har inte lagstöd för att fakturera kostnaden eller på annat sätt kräva ersättning från andra kommuner för barn som har uppehållstillstånd och som är placerade på boende i Trelleborgs kommun. Vissa kommuner har frivilligt gått med på att stå för kostnaden som uppstår för god man efter att barnen har fått uppehållstillstånd. 3 Vid tidpunkten för granskningen vistades 40 ensamkommande barn i Trelleborg som hör till andra kommuner. Ingen av dessa har beviljats uppehållstillstånd. Kommunen får således ersättning för sina kostnader avseende god man för närvarande. Det finns dock en risk för stora kostnader inom en snar framtid i de fall barnen beviljas uppehållstillstånd och hemkommunen vägrar att betala kostnaderna för god man. Överförmyndarenheten har tidigare varit missnöjd med rapporterna men nya rutiner togs fram i början av 2016 och de tidigare problemen är därför lösta. Bedömning Vi bedömer att överförmyndaren har ändamålsenliga rutiner för återsökning av ersättningsbara kostnader. Inom verksamheten har ett systematiskt arbete genomförts för att upprätta ändamålsenliga rutiner och kontroll. Det har uppnåtts. 3 Detta är ett nationellt problem som Sveriges kommuner och landsting uppmärksammat. Page 20 of 22

22 5 Revisionell bedömning och rekommendationer Granskningen syftar till att besvara följande revisionsfrågor: 1. Har kommunstyrelsen skapat ändamålsenliga förutsättningar för att Trelleborg kan hantera uppdraget från Migrationsverket som ankomstkommun? 2. Har arbetsmarknadsnämnden, bildningsnämnden, socialnämnden och överförmyndaren tillräckligt fungerande rutiner för återsökning från staten av kostnader för asylsökande och nyanlända med uppehållstillstånd? Den sammantagna revisionella bedömningen för revisionsfråga 1 är att kommunstyrelsen inte har agerat för att skapa ändamålsenliga förutsättningar för beslutsfattande för att kommunen skulle kunna hantera uppdraget från Migrationsverket som ankomstkommun. Bedömningen grundas bland annat på att den krishanteringsplan som funnits inte har ansetts omfatta den typ av situation som uppstod under hösten 2015 i kommunen. Vidare har det i vissa delar varit otydligt för såväl tjänstemän som förtroendevalda vem som har mandat att fatta beslut om vad. Risken för att fel uppstår ökar i och med att det finns otydligheter kring ansvar och befogenheter. Kommunstyrelsen men även nämnderna borde ha agerat aktivare för att minska risken för att beslut fattats av fel instans eller på otillräckliga grunder. Vidare är bedömningen att kommunstyrelsen har brustit i sin uppsiktsplikt. Den revisionella bedömningen för revisionfråga 2 är att ansvariga nämnder delvis säkerställer att kommunen får del av de statliga ersättningar inom flyktingmottagandet som den har rätt till. Vi grundar vår bedömning på att den statliga ersättningen inte i alla fall tillfaller den verksamhet som har haft kostnaden för insatsen. Detta då schablonersättningen inte utgår till bildningsnämnden för särskilda introduktionsinsatser inom skolans område och att socialnämnden inte får ta del av den så kallade majersättningen. Vidare bedömer vi att socialnämnden inte har ändamålsenliga rutiner för ansökan om statlig ersättning inom sina verksamheter. Vi bedömer att bildningsnämnden har ändamålsenliga rutiner för ansökan om läsårsersättning men att sådana saknas för extraordinära skolkostnader. Överförmyndaren bedöms ha ändamålsenliga rutiner för ansökan om statlig ersättning inom sina verksamheter. Vi bedömer att arbetsmarknadsnämnden har ändamålsenliga rutiner för ansökan om ersättning för ensamkommande barn medan att sådana saknas för kostnader för ekonomiskt bistånd och SFI. Rekommendationer Vi rekommenderar avseende revisionfråga 1 att Kommunstyrelsen och nämnder tillser att ansvar och roller är tydliga för alla förtroendevalda och tjänstemän i de styrdokument som finns i kommunen. Page 21 of 22

23 Vi rekommenderar avseende revisionsfråga 2 att Se över fördelningen av schablonersättningen och majersättnigen så de tillfaller de verksamheter som har haft kostnader som ersättningarna avser att täcka. Utveckla rutiner för ansökan inom områdena, ekonomiskt bistånd, SFI, extraordinära skolkostnader och inom socialnämndens verksamhetsområde. Gabriella Fredriksson Projektledare Alf Wahlgren Uppdragsledare Page 22 of 22