Tjörns kommun Förstudie av kommunens fördelning av ansvar och beslutanderätt

Transkript

1 Förstudie 2012 Genomförd på uppdrag av revisorerna Februari 2013 Tjörns kommun Förstudie av kommunens fördelning av ansvar och beslutanderätt J ERNST & YOUNG

2 ~~~Illlllllll~ =~ ERNST&YOUNG Innehåll 1. Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Ansvarig nämnd och avgränsningar Revisionskriterier Metod 3 2. Ansvar och beslutanderätt i Tjörns kommun Organisation Styrdokument Delegation Överlappande ansvar Ärendeprocessen och uppföljning av beslut 6 3. Sammanfattande bedömning 8 Bilaga 1: Revisionskriterier Bilaga 2: Dokumentförteckning 1

3 _l ERNST & YOUNG 1. Inledning 1.1. Bakgrund Uppdrag och befogenheter för styrelse och nämnder regleras bland annat i reglemente för respektive organ. De kommunala bolagen regleras på motsvarande sätt bland annat genom bolagsordning och ägardirektiv. Enligt Kommunallagen (6 kap, 33 ) får en nämnd uppdra åt ett utskott, en ledamot, ersättare eller anställd i kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller i grupper av ärenden. Det finns dock vissa begränsningar enligt 34 och delegering får inte ske när det gäller ärenden rörande mål, inriktning, omfattning, kvalitet eller myndighetsutövning mot enskilda. Kommunens verktyg att styra och strukturera delegationen är via delegationsordningar. Delegationsordningarna är viktiga delar i den interna kontrollen och innehåller de en tydlig beslutsordning möjliggör det ett effektivt och rättsäkert beslutsfattande. Tjörns kommun har genomfört ett antal organisationsförändringar de senaste åren. Ansvar och befogenheter mellan nämnderna samt mellan nämnderna och de kommunala bolagen har ändrats. Med detta som utgångspunkt och efter underlaget i årets risk- och väsentlighetsanalys har revisorerna bedömt att det är väsentligt att under 2012 göra en förstudie av kommunens totala organisation med avseende på fördelningen av ansvar och beslutanderätt Syfte och revisionsfrågor Förstudiens övergripande syfte är att granska kommunens organisation med avseende på hur ansvar och beslutanderätt har fördelats mellan styrelse, nämnder och bolag. Förstudien utgår från följande revisionsfrågor: Finns styrdokument som på ett tydligt sätt beskriver hur ansvar och befogenheter är fördelade mellan kommunstyrelsen, nämnder och bolag? Finns det överlappande ansvar och därmed otydligheter? Finns styrdokument som på ett tydligt sätt beskriver hur ansvar och befogenheter är fördelade i tjänstemannaorganisationen? Är delegationsordningarna ändamålsenliga, det vill säga stämmer de till organisationen samt uppfyller de kommunallagens krav? Hur sker återapportering av beslut till kommunstyrelsen? 1.3. Ansvarig nämnd och avgränsningar Förstudien avser främst kommunstyrelsen Revisionskriterier Enligt Sveriges Kommunala Yrkesrevisorer (SKYREV) avser revisionskriterier de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. 2

4 111111IIIlillll' ERNST&YOUNG Revisionskriterierna för denna förstudie utgörs i huvudsak av Kommunallagen samt Tjörns kommuns reglementen för nämnderna samt relevanta styrdokument som rör ansvarsfördelning. Revisionskriterierna beskrivs närmare i bilaga Metod Förstudien har i huvudsak genomförts som en dokument- och intervjustudie. De dokument som granskats framgår av dokumentförteckningen (se Bilaga 2). Intervjuer har genomförts med följande funktioner: Kommunstyrelsens presidium Kommunchefen Kommunjuristen Kommunstyrelsens nämndsekreterare Personalchef 3

5 II 11W'l~~~ =1 ERNST & YOUNG 2. Ansvar och beslutanderätt i Tjörns kommun 2.1. Organisation Tjörns kommuns organisation följer en traditionell struktur med styrelse och facknämnder. Utöver kommunstyrelsen finns det fyra nämnder; socialnämnden, samhällsbyggnadsnämnden, barn- och utbildningsnämnden samt kultur- och fritidsnämnden. Av intervjuerna framkommer att den traditionella nämndstrukturen uppskattas och att den anses tydliggöra vilka ansvarsområden respektive nämnd har. Nämnderna upplevs dock ha olika stora ansvarsområden. Samhällsbyggnadsnämnden lyfts fram som ett exempel på en nämnd som har ett stort ansvarsområde. Enligt de intervjuade kan skillnaden i storleken på ansvarsområdena medföra en risk att ledamöterna i nämnderna inte har samma förutsättningar att sätta sig in i aktuella frågor och ärenden. I Tjörns kommun finns också en bolagskoncern som består av moderbolaget Tjörns Kommunala Förvaltnings AB och fyra dotterbolag: Tjörns Bostads AB Tjörns Miljö AB Tjörns Måltids AB Tjörns Hamnar AB 2.2. Styrdokument Kommunstyrelsen och nämndernas ansvar och befogenheter styrs av reglementen. Reglementena för kommunstyrelsen och nämnderna är utformade efter en gemensam mall och innehåller anvisningar om styrelsens/nämndens sammansättning, beredningsgrupp, ansvarsområde, uppgifter, lagrum, redovisningsskyldighet och delegering från kommunfullmäktige. Kommunstyrelsens reglemente är mer omfattande och innehåller även anvisningar om kommunstyrelsens ledningsfunktion, styrfunktion, ekonomisk förvaltning, personalpolitik, arbetsform och sammanträden. Om det uppstår oklarheter har kommunstyrelsen befogenhet att tolka innebörden av respektive nämnds reglemente. Kommunstyrelsen och nämndernas ansvar och befogenheter styrs även av delegationsordningar eller delegationsförteckningar. Kommunstyrelsen, socialnämnden samt barn- och utbildningsnämnden har delegationsordningar, medan samhällsbyggnadsnämnden och kultur- och fritidsnämnden har delegationsförteckningar. Dokumenten anger att beslutanderätt har flyttats över från styrelsen/nämnden till en delegat. Delegationsordningarna och delegationsförteckningarna beskrivs vidare under avsnitt 2.3. De kommunala bolagens ansvar och befogenheter styrs av kommunens bolagspolicy och ägardirektiv. Bolagspolicyn fastställdes av kommunfullmäktige och innehåller bland annat anvisningar om kommunens överordnade ställning och ledningsfunktion, kommunstyrelsen och den operativa koncernledningen, ledningsfunktionen vid minoritetsägande samt principer och direktiv. Kommunfullmäktige har också fastställt bolagsordning och ägardirektiv för respektive bolag som anger kommunens förväntningar och krav på bolagen. I bolagsordningarna fastställs bolagens regelverk som tillsammans med lagstiftning anger ramarna för verksamheten. 4

6 _~ _! ERNST & YOUNG Bolagsordningarna innehåller även anvisningar om föremålet och ändamålet med bolagets verksamhet, fullmäktiges rätt till ställningstagande, aktiekapitalet och aktiernas kvotvärde, samt offentlighetsprincipen. I ägardirektiven fastställs bland annat kommunens direktivrätt, insyn och ledningsfunktion, föremålet för bolagets verksamhet, grundläggande och kommunrättsliga principer samt instruktioner för styrelse och VD. Av intervjuerna framkommer att styrdokumenten på ett tydligt sätt bedöms beskriva kommunstyrelsens, nämndernas och bolagens ansvar och befogenheter. Av intervjuerna framkommer dock synpunkter på att det saknas arbetsordningar för kommunstyrelsen och nämnderna, vilket ytterligare skulle tydliggöra ansvarsfördelning och arbetsformer. Exempelvis rutiner för hur ärenden kan eller ska initieras. Fördelningen av ansvar och befogenheter i tjänstemannaorganisationen uttrycks bland annat genom styrelsens och nämndernas delegationsordningar. Det finns utöver delegationsordningarna inga styrdokument som beskriver ansvar och befogenheter för respektive tjänst. Befattnings- eller tjänstebeskrivningar upprättas inte. Enligt personalchefen kan det dock förekomma att enskilda enheter eller funktioner har arbetsbeskrivningar. Vidare har uppgifterna i det systematiska arbetsmiljöarbetet fördelats och respektive chef mottar och undertecknar skriftligt sitt ansvarsomräde. Av intervjuerna framgår att fördelningen av ansvar och befogenheter i tjänstemannaorganisationen upplevs vara tydlig. Ett utvecklingsområde är dock att tydliggöra arbetsgivarrollen och ledarskapet bland kommunens chefer Delegation Som tidigare nämnts beskrivs kommunstyrelsens och nämndernas delegation i respektive delegationsordning eller delegationsförteckning. Det är styrelsen/nämnden som själva avgör i vilken utsträckning de vill använda sig av delegering och bestämmer vilka ärenden som ska delegeras och till vem. Styrelsen/nämnden kan delegera till sitt presidium, till ledamot eller ersättare i styrelsen/nämnden eller till anställd i kommunen. Genom delegering flyttas beslutanderätten över från styrelsen/nämnden till delegaten. Delegaten träder helt i styrelsen/nämndens ställe. Beslut som fattas med stöd av delegering är juridiskt sett styrelsens/nämndens beslut. Efter dokumentgranskningen framkommer att delegationsordningarna och delegationsförteckningarna har en tydlig struktur över vilka ärenden som delegerats samt till vilken funktion. Styrdokumenten innehåller i de flesta fall även uppgift om vilket lagrum som är kopplat till ärendet. I övrigt följer delegationsordningarna/förteckningarna inte en enhetlig mall utan är utformade på olika sätt och har olika omfattning. Delegationsordningarna är generellt mer omfattande och innehåller regler för delegation, såsom anvisningar om delegation inom en styrelse/nämnd, utformning av delegationsbeslut, anmälan av delegationsbeslut och verkställighet. I delegationsordningarna framkommer även att delegerad beslutanderätt aldrig får utövas muntligt utan att beslut som fattas på delegation måste dokumenteras. Som minimikrav ska delegationsbesluten innehålla uppgift om vem som fattat beslutet samt datering och vad beslutet avser. Delegationsordningarna innehåller också regler om vilka frågor som inte kan delegeras. Styrelsen/nämnden kan inte delegera: Ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet 5

7 111III1I'''''" -~J ERNST & YOUNG Framställningar eller yttranden till kommunfullmäktige liksom yttranden med anledning av att beslut av styrelsen/nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har överklagats Ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt Vissa ärenden som anges i särskilda författningar Delegationsförteckningarna innehåller inga anvisningar om regler för delegation, utan enbart vilka ärenden som delegerats, till vilken funktion och aktuellt lagrum. Beslut som fattas på delegation från kommunstyrelsen inrapporteras till registratorn som sammanställer besluten i en särskild förteckning. Förteckningen över delegationsbesluten anmäls vid kommunstyrelsens nästa sammanträde. En gång i kvartalet anmäls även bolagens protokoll vid kommunstyrelsens sammanträden. Av intervjuerna framkommer att kommunstyrelsen och nämnderna i tillräcklig utsträckning bedöms använda sig av delegationsrätten. Dock framförs av några intervjuade att samhällsbyggnadsnämnden eventuellt skulle kunna utöka delegationsrätten och delegera fler beslut från nämnden till tjänstemannanivå. Detta är dock en uppfattning som inte delas av samtliga intervjupersoner. Istället påtalas att en utökad delegation från nämnd till tjänstemannanivå skulle innebära minskad insyn och möjlighet till påverkan för de förtroendevalda och ytterst medborgarna Överlappande ansvar Av intervjuerna framkommer att det finns områden för vilka det finns överlappande ansvar och därmed otydligheter kring ansvarsförhållanden och rollfördelning. Otydligheterna uppges bero på att ansvaret överlappar mellan flera organ inom kommunen. Områden som lyfts fram är ansvaret för exploatering och mark, arbetsmarknadsfrågor och turism. Av intervjuerna framkommer även att det kan finnas otydligheter i roll- och ansvarsfördelningen mellan förvaltningarna och bolagen. Exempelvis i de fall förvaltningarna agerar beställare i förhållande till bolagen i fråga om utförande av tjänster. Av intervjuerna framkommer att det ibland kan finnas en osäkerhet kring på vilken nivå olika frågor ska hanteras. Enligt de intervjuade efterfrågas en ökad tydlighet kring vilka frågor som kommunfullmäktige respektive kommunstyrelsen ska hantera. Av intervjuerna framkommer även att vokabulären skiljer sig inom kommunen. Det råder exempelvis en osäkerhet kring skillnaden mellan begreppen policy, riktlinje, och handlingsplan samt på vilken nivå som respektive styrdokument ska beslutas Ärendeprocessen och uppföljning av beslut Av förstudien framkommer att kommunen saknar en gemensam dokumenterad process för hur ärenden ska hanteras. De administrativa rutinerna kopplat till ärendehanteringen finns inte dokumenterade utan baseras i stor utsträckning på individuell kunskap och erfarenhet hos kommun- och nämndsekreterarna. Det saknas således en gemensam och kvalitetssäkrad process för ärendehanteringen samt mallar för protokoll och beslut. Av intervjuerna framkommer att detta kan innebär en risk för att ärenden hanteras olika. 6

8 ERNST&YOUNG I samband med att kommunstyrelsen och nämnderna fattar beslut anges ibland som del i beslutet vilken uppföljning som ska ske. Beslut följs också upp om styrelsen eller nämnden särkilt efterfrågar uppföljning. I övrigt sker ingen automatisk kontroll av att besluten verkställs. Av intervjuerna framgår att uppföljning har identifierats som ett centralt förbättringsområde och inom kort ska en ny enhet tillskapas med ansvar för uppföljning och kvalitet. 7

9 J ERNST & YOUNG 3. Sammanfattande bedömning Vi bedömer att kommunen på övergripande plan har en tydlig organisation. Kommunens styrdokument såsom reglementen, bolagsordningar, ägardirektiv, delegationsordningar och delegationsförteckningar beskriver ansvarfördelningen mellan kommunstyrelsen, nämnderna och bolagen. Det bedöms också i allt väsentligt finnas en tydlig fördelning av ansvar och befogenheter i tjänstemannaorganisationen. Förstudien visar dock att det finns områden där det i viss mån råder överlappande ansvar mellan flera organ inom kommunen. Vi bedömer sammantaget att det kan finnas anledning för kommunstyrelsen att se över och tydliggöra ansvarsfördelningen. Vi bedömer också att det finnas anledning för revisionen att särskilt följa de områden inom vilka det finns överlappande ansvar och uppdrag. Enligt Kommunallagen (6 kap, 33 ) får en nämnd delegera sin beslutanderätt i ett visst ärende eller i grupper av ärenden. Det finns dock vissa begränsningar enligt 34 och delegering får inte ske när det gäller ärenden rörande mål, inriktning, omfattning, kvalitet eller myndighetsutövning mot enskilda. Förstudien visar att kommunstyrelsen och nämnderna har delegationsordningar eller delegationsförteckningar som är ändamålsenliga och har en tydlig struktur. Dokumenten är dock utformade på olika sätt och har olika omfattning. Enligt vår bedömning kan det vara positivt att kommunstyrelsen framgent arbetar för en gemensam struktur avseende innehåll och omfattning på dokumenten för att säkerställa att de uppfyller de krav som ställs. Avseende kommunstyrelsen bedömer vi översiktligt utifrån förstudien att det mesta tyder på att delegationen och återkopplingen av delegationsbeslut fungerar bra. I övrigt gällande uppföljning av beslut visar förstudien att det idag saknas ett system för systematisk uppföljning av beslut som kommunstyrelsen fattar om det inte i beslutet regleras att särskild uppföljning ska ske. Liksom de intervjuade själva uppmärksammar bedöms uppföljning vara ett centralt utvecklingsområde för kommunstyrelsen och nämnderna. Vi bedömer att revisionen bör överväga att närmare granska hur uppföljning av beslut sker och om den uppföljning som genomförs bedöms vara tillräcklig. Enligt vår bedömning är det en risk att kommunen inte har en dokumenterad och kvalitetssäkrad ärendeprocess. Vi bedömer att bristen på dokumenterade rutiner gör att organisationen blir sårbar, vid t.ex. sjukdom eller frånfälle. Ett förbättringsområde är att utveckla en gemensam och kvalitetssäkrad process för ärendehanteringen. Vår bedömning är att det är positivt att kommunen påbörjat ett utvecklingsarbete för att tydliggöra innebörden i kommunens olika styrdokument såsom policys, riktlinjer och rutiner samt på vilken nivå de kan beslutas. Göteborg ERNST & YOUNG AB r-- Cecilia Svensson Verksamhetsrevisor Liselott M Daun Certifierad kommunal yrkesrevisor 8

10 "1"" Ēll ERNST & YOUNG Bilaga 1: Revisionskriterier Kommunallagen (1991:900) Enligt Kommunallagen 3 kap, 2 ska kommunfullmäktige tillsätta en kommunstyrelse. I övrigt är fullmäktige fri att tillsätta de nämnder som utöver styrelsen behövs för att fullgöra kommunens uppgifter. Vidare beskrivs i 7 kap, 4 att fullmäktige ska fastställa reglementen för kommunstyrelsen och nämnderna. Reglementena ska innehålla organets uppgifter, sammansättning, mandattid och verksamhetsformer. Om en kommun lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier, ska fullmäktige enligt 3 kap, 17 se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen. Fullmäktige ska även se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställning innan beslut som är av principiell beskaffenhet eller av större vikt fattas. Enligt Kommunallagen 6 kap, 33 får en nämnd uppdra åt ett utskott, en ledamot, ersättare eller anställd i kommunen att besluta på nämndens vägnar i ett visst ärende eller i grupper av ärenden. Det finns dock vissa begränsningar enligt 34 och i följande slag av ärende får beslutanderätten inte delegeras: 1. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet 2. framställningar eller yttranden till fullmäktige liksom yttranden med anledning av att beslut av nämnden i dess helhet eller av fullmäktige har överklagats 3. ärenden som rör myndighetsutövning mot enskilda, om de är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt 4. ärenden som väckts genom medborgarförslag och som överlåtits till nämnden 5. vissa ärenden som anges i särskilda föreskrifter Beslut som fattas via delegation ska anmälas till nämnden. Kommunens verktyg att styra och strukturera delegationen är via delegationsordningar. 9

11 Eli ERNST & YOUNG Bilaga 2: Dokumentförteckning Barn- och utbildningsnämndens reglemente. Reviderat senast Bolagsordning för Tjörns Bostads AB. Reviderat senast Bolagsordning för Tjörns Hamnar AB. Reviderat senast Bolagsordning för Tjörns Kommunala Förvaltnings AB. Reviderat senast Bolagsordning för Tjörns Miljö AB. Reviderat senast Bolagsordning för Tjörns Måltids AB. Reviderat senast Delegationsförteckning: Kultur- och fritidsnämnden. Antagen , senast kompletterad Delegationsförteckning Samhällsbyggnadsnämnden. Antagen Delegationsordning inom socialnämndens ansvarsområde. Antagen , senast kompletterad Delegationsordning inom barn- och utbildningsnämndens område. Antagen , senast kompletterad Delegationsordning för kommunstyrelsen. Antagen , senast reviderad Kommunstyrelsens reglemente. Reviderat senast Kultur- och fritidsnämndens reglemente. Reviderat senast Samhällsbyggnadsnämndens reglemente. Reviderat senast Socialnämndens reglemente. Reviderat senast Ägardirektiv för Tjörns Bostads AB. Reviderat senast Ägardirektiv för Tjörns Hamnar AB. Reviderat senast Ägardirektiv för Tjörns Kommunala Förvaltnings AB. Reviderat senast Ägardirektiv för Tjörns Miljö AB. Reviderat senast Ägardirektiv för Tjörns Måltids AB. Reviderat senast