Tjänstemannarollen i skolan Den offentliga sektorns kravkonflikter ur skolledares och pedagogers perspektiv. Lars Niklasson

Transkript

1 Tjänstemannarollen i skolan Den offentliga sektorns kravkonflikter ur skolledares och pedagogers perspektiv Lars Niklasson

2 Innehåll Förord 3 1. Motstridiga roller för de offentliganställda 4 2. Kan skolans anställda göra sitt jobb? Lärarna Skolledaren Skolchefen Friskolornas roller Hur blev det så? Vad kan bli bättre? 30 Referenser 33 2

3 Förord Att vara offentliganställd är att vara kluven. Gamla tiders ämbetsmän har ersatts av en brokig skara offentliganställda med en mångfald av arbetsuppgifter och uppdrag. Till en del är detta en följd av att den offentliga sektorn inrymmer många fler verksamheter än för, säg, hundra år sedan. Idag arbetar bara en mindre del med traditionella ämbetsmannauppgifter, medan närmare två tredjedelar arbetar i branscher som vård, skola och omsorg, vilka är viktiga delar av den kommunala välfärdsproduktionen. För de flesta av dessa personer är beteckningar som tjänsteman eller ämbetsman främmande. Förändringen av yrkesrollen är också till en del en följd av förändrade krav på lyhördhet och resultat från allmänheten och de politiska ledningarna. Lars Niklasson, före detta samhällspolitisk utredare vid SACOs kansli, har inom ramen för SACOs projekt Tjänstemannarollen skrivit detta debattinlägg. Hans slutsatser är bland annat att professionerna behöver förtydligas och rollerna inom offentlig sektor renodlas. Likaså att målstyrningen måste fortsätta att utvecklas. Analys och slutsatser står författaren själv för. Stockholm i maj 2001 Anders Lönnberg VD i SACO 3

4 1. Motstridiga roller för de offentliganställda Att vara offentliganställd är att vara kluven. Gamla tiders ämbetsmän har ersatts av en brokig skara offentliganställda med en mångfald av arbetsuppgifter och uppdrag (jfr SOU 1997:57 s 9). Till en del är detta en följd av att den offentliga sektorn inrymmer många fler verksamheter än för, säg, hundra år sedan. Idag arbetar bara en mindre del med traditionella ämbetsmannauppgifter, medan närmare två tredjedelar arbetar i branscher som vård, skola och omsorg, vilka är viktiga delar av den kommunala välfärdsproduktionen. För de flesta av dessa personer är beteckningar som tjänsteman eller ämbetsman främmande. Förändringen av yrkesrollen är också till en del en följd av förändrade krav på lyhördhet och resultat från allmänheten och de politiska ledningarna. Urtypen av tjänsteman handlägger ärenden. Utifrån tydliga regler ska han eller hon fatta beslut som drabbar eller gynnar enskilda personer i form av tillstånd, förbud, bidrag, skatter osv. Detta kallas myndighetsutövning. I vissa verksamheter har tjänstemannen att verkställa beslut som fattats av närstående politiker, vilka inte alltid är lika kunniga i sakfrågor och regelverk som tjänstemannen. Särskilt i kommunal verksamhet är sådana relationer vanliga, men det gäller även t.ex. chefer i statlig verksamhet. Dagens tjänsteman ska således göra mer än bara följa förutbestämda regler. Han eller hon ska även: - förverkliga politiskt fattade beslut, ofta tillkomna efter tillspetsade mediala debatter - självständigt tillämpa en yrkeskunskap, ett professionellt kunnande - ompröva verksamheter för att uppnå mål, vilka ofta är otydliga - ge service till medborgarna och vara lyhörd för deras önskemål Det nya är att varje offentliganställd person måste leva med fler och mer motstridiga krav. Det går inte att bara vara ämbetsman eller utövare av en profession, som t.ex. läkare eller lärare i den offentliga sektorn. Man måste även vara lyhörd för politiken och för klienterna/brukarna. Dessutom måste man vara lite av entreprenör. Hur man ska väga samman dessa i olika situationer är en ödesfråga för dagens offentlige tjänsteman. Problem som resursbrist, snabba förändringar, värderingsförskjutningar och generationsmotsättningar kan hanteras om uppdraget är begripligt. Organisation och ledarskap är en förutsättning för att den offentliga verksamheten ska klara att hantera övriga stressmoment. En tydlig bild av uppdraget blir en hjälp att skilja på vad som är stort respektive smått i en oklar situation. Syftet med den följande analysen är att ge en referensram för att beskriva rollkonflikterna i den offentliga sektorn. En sådan referensram ger inte bara ökad förståelse för de kravkonflikter som de anställda har att hantera, utan även ett nerifrånperspektiv på implementeringen av politiska beslut. Det är tjänstemännen som hamnar i fokus, nederst i den politiska hierarkin som så kallade frontlinjebyråkrater eller street-level bureaucrats (Lipsky 1980) på gatunivån, där fronten mellan byråkrati och klienter går, dvs. motsvarigheten till företagens möte med kunden. Otydligheter i de anställdas uppdrag kan förklara varför utfallet blir ett annat än det avsedda. Därmed utgör rollkonflikterna ett komplement till mer traditionella perspektiv på implementering i termer av styrningsproblem eller intressekonflikter mellan olika aktörer. Jag kommer att tillämpa referensramen på grundskolan, som i den allmänna debatten framställs som något av en gåta, varför blir det inte som politikerna vill?. Genom en beskrivning av situationen för de anställda skingras en del av mystiken. I det följande kommer jag att diskutera tjänstemän på tre nivåer; lärare, skolledare och skolchefer. Efter en kort översikt över hur 4

5 situationen har uppstått, kommer jag att avslutningsvis att ge några förslag till förändringar av regelverken. Förvaltningspolitikens triangel En klassisk analys av den offentliga sektorns mångskiftande uppgifter är den som Olof Petersson och Donald Söderlind gör i läroboken Förvaltningspolitik (Petersson & Söderlind 1993). De beskriver den offentliga sektorn som fångad i en korseld mellan tre svårförenliga storheter, vilka balanseras på olika sätt vid olika tidpunkter. De tre renodlade idéerna är rättsstaten, demokratin och välfärdsstaten. Dessa har stått i centrum för politiska beslut att bygga upp den offentliga sektorn. Alla är positivt laddade, men drivna till sin spets är de oförenliga. Det kan nämligen vara svårt att samtidigt tillgodose krav på rättssäkerhet, politisk styrning och effektivitet. Debatten har handlat om sådant som motsättningen mellan majoritetsprincipen och minoritetsskydd, mellan rättssäkerhet och effektivitet samt mellan tjänstemän och politiker (ibid.., 17). Petersson och Söderlind använder de tre som redskap att förklara den offentliga sektorns uppbyggnad och särskilt de inkonsistenser som råder, där olika ideal fått dominera. Annorlunda uttryckt är varje förvaltningspolitiskt val ett dilemma där det inte finns någon rätt avvägning, utan bara en ständig balansförskjutning mellan de renodlade idealen. Verklighetens förvaltning rör sig i triangeln mellan de tre hörnen. Förvaltningspolitiken har vid olika tider betonat olika hörn och förskjutit åtminstone delar av förvaltningen (den offentliga sektorn) närmare det aktuella hörnet. Demokrati Rättsstat Välfärdsstat Den offentliga sektorns tre värden enligt Petersson och Söderlind. Däremot har Petersson och Söderlind inte mycket att säga om den offentlige tjänstemannens roll. De konstaterar att utvecklingen har gått från ämbetsman till manager (ibid., 170), vilket knappast fångar alla de motstridiga krav som ställs. Ämbetsmannen och managern är två roller bland flera som ingår samtidigt i många yrken eller anställningar. Fem roller Utöver de två rollerna att vara ämbetsman och manager, som Petersson och Söderlind nämner, ska tjänstemannen vara ett lojalt redskap för den politiska makten. Tillsammans utgör dessa tre en triangel av roller, som någorlunda motsvarar de tre värdena i Peterssons och Söderlinds triangel ovan. Rättsstaten kräver en ämbetsman, demokratin kräver ett lojalt redskap och välfärdsstaten kräver en manager. Men många verksamheter i välfärdsstaten kräver också det tidigare nämnda professionella yrkeskunnandet ( experten ). Man kan dessutom se värnet om klienten som ytterligare en roll i välfärdsstaten, personifierat i ombudsmannens roll, vilket gör att det finns sammanlagt fem roller eller värden att balansera: ämbetsmannen, redskapet, managern, experten och ombudsmannen. Med hjälp av de fem rollerna kan vi precisera de slitningar i sin identitet som dagens offentliganställda står inför. De fem rollerna hänger samman med olika ideal för den offentliga sektorn. De bygger på olika grund för handlandet, eller värden att maximera (alternativt att betrakta som restriktioner för den anställdes handlande). Uttryckt på ett annat sätt kräver de olika 5

6 attityder eller förhållningssätt av de anställda. Med en ålderdomlig term är det olika dygder som krävs. Roll Ideal Handlingsgrund Attityd Ämbetsman Rättsstaten Lagen Opersonlig Redskap Demokratin Politiken Lojal Manager Entreprenörskap Effektiviteten Kreativ Expert Professionen Kunskapen Rationell Ombudsman Service Klienterna Välvillig Fem roller i den offentliga yrkesrollen. De fem idealen kräver olika förhållningssätt, men frågan är i vilken mån de går att förena och i vilken mån de står i konflikt med varandra. Går det att hitta en rimlig balanspunkt för varje yrke eller uppdrag i den offentliga sektorn? Eller bör man tvärtom bejaka de många möjligheterna till olika sammanvägningar? Oavsett vilket, ger rollmodellen en möjlighet att prata om de förväntningar och konflikter som de offentliganställda lever med. Även om modellen inte löser dilemmat, så ger det en möjlighet att hantera det; ett analytiskt redskap som ger ökad förståelse i en oklar situation. Uppräkningen liknar i viss mån de implementeringsmodeller som Bo Rothstein särskiljer i en annan stilbildande analys av den offentliga sektorn (Rothstein 1991). Skillnaden är att Rothstein ser sina modeller som alternativa former att organisera genomförandet av politiska beslut. Hans poäng är att olika organisationsformer tillämpas i olika sammanhang för att göra den offentliga makten legitim i medborgarnas ögon. Min poäng är istället att den enskilde tjänstemannen förväntas balansera alla modeller, eller åtminstone flera av dem, samtidigt, i många delar av den offentliga sektorn. Rollbegreppet i litteraturen Rollanalysen av den offentliga förvaltningen förknippas framför allt med Lennart Lundqvist, som identifierar tre konkurrerande roller utifrån tjänstemannens relationer till olika intressenter; lojalitet mot överordnade, lydnad mot lagen samt hänsyn mot samhällsmedlemmarna (Lundqvist 1998:106), motsvarande nr 2, 1 och 5 ovan. Senare tillför han tjänstemannens beaktande av professionell kunskap i de fall tjänstemannen är expert (ibid., 126f). Effektiviteten är i Lundqvists modell ett värde som tjänstemannen ska beakta, en del i vårt offentliga etos, men som han väljer att inte skriva utförligare om (ibid.., 63f). I en annan studie, influerad av Lundqvist, identifierar PO Norell sex lojaliteter för kommunala administratörer; mot politiska beslut, mot högre värden, mot ett parti eller en åsikt, mot ett professionellt intresse, mot klienterna och mot ett egenintresse, t.ex. en god arbetsmiljö (Norell 1989). Inte heller här utgör effektiviteten ett självständigt värde. Däremot skiljer han mellan lojalitet mot politiska beslut och mot ett parti, vilka jag kommer att behandla som varianter av lojalitet mot demokratin. Egenintresset är av en annan karaktär och jag betraktar sådant som en god arbetsmiljö som en kompletterande fråga till alla de fem rollerna. Frågan om tjänstemännens egenintresse har varit föremål för en omfattande debatt (t.ex. Blais & Dion 1991), vilket ligger utanför den här undersökningen. Däremot är det intressant att anknyta till debatten om huruvida individer vägleds av nyttotänkande eller normer. Värdena eller rollerna enligt ovan kan med en modern term ses som institutioner, dvs. normer som styr handlandet. Tjänstemännen styrs åtminstone till en del av de förväntningar som ligger i olika rollkonceptioner 6

7 snarare än av en nyttokalkyl i enskilda situationer (jfr March & Olsen 1989). Åberopandet av förhållningssätt eller dygder öppnar dessutom en intressant koppling mellan individers beteende på mikronivån och mönster på makronivå. Enskilda beteenden får konsekvenser för samhället som helhet och därför är det relevant i politiken att vårda goda beteenden ( dygder ) för att uppnå goda samhälleliga effekter. Roller behandlas även i psykologiska och sociologiska teorier. Lars Svedberg framhåller i sin analys av rollkonflikter hos skolledare att roller är socialt konstruerade, dvs. vilken avvägning en enskild person gör bestäms av yttre villkor och inre förutsättningar (Svedberg 1999:74). Det jag kallar för roller motsvaras närmast av det som Svedberg kallar lojalitetsfält eller organisatoriska domäner. Svedberg särskiljer fyra sådana domäner; den politiska, administrativa, professionella samt klienternas domän (Svedberg 1999:85, inspirerad av Lundqvist ovan). Även här är det effektivitetshänsynen som inte får en egen rubrik. Slutligen ska det noteras att rollkonflikterna inte bara gäller den offentliganställde, utan även har en viss motsvarighet i privata företag, där den ekonomiska vinsten visserligen är överordnad, men inte alltid ger entydig vägledning. Lagar kan ställa krav på ett närmast weberskt agerande även inom företag, genom internkontroll av olika miljöfrågor och tillämpning av sådant som sjukförsäkringsregler. Klienten/kunden är inte heller alltid kung. Behovet av långsiktig utveckling kan stå i motsats till att maximera kortsiktig försäljning, t.ex. genom att få loss pengar eller frigöra personal för långsiktigt utvecklingsarbete. Dessa lojalitetskonflikter berör chefer snarare än vanliga anställda i företagen, vilket är en skillnad mot den offentliga sektorn. Rättsstaten I femhörningens första hörn finns den klassiska weberska byråkraten som följer regler. Ämbetsmannen utövar den offentliga makten och måste därför lägga band på sig. Detta är viktigt när beslut om stödåtgärder eller bestraffningar fattas. Den klassiska byråkratins styrka är på områden som liknar rättsväsendet, där tydliga regler ska tillämpas på enskilda fall, utan krav på flexibilitet eller sammanvägning av motstridiga intressen och principer. Med sitt rutinbeteende blir byråkratin förutsägbar för medborgarna; den offentliga makten blir bunden och kan ställas till svars av medborgarna. Formen (processreglerna) är fundamentala. Den weberska byråkratin, kallad så efter Max Webers stilbildande beskrivning, kännetecknas av att processerna hur arbetet ska utföras är reglerade, medan produkterna vad som ska göras är en fråga för politiken att besluta om. Termen handläggning sammanfattar arbetsformen. Oväld, opartiskhet, att låta alla bli hörda innan beslut fattas, möjligheter att överklaga, offentlighet m.m. är centrala. Med en modern term är den weberska byråkratin i sin kärna ett särskilt förhållningssätt, att alla ska behandlas juste; fair på engelska eller billigt på gammal svenska. Integritet och självständigheter är ytterligare nyckelord. Inga ovidkommande hänsyn får påverka besluten. Det överordnade värdet är medborgarnas likhet inför lagen, en lag som står över människan, men som i och för sig inte behöver vara demokratiskt tillkommen; rättsstatens idé (Magna Charta osv.) föregår demokratins moderna genombrott. Ibland kopplas den opersonliga formen ihop med ett visst mål, att ämbetsmannen ska verka för allmänintresset. Ofta hänger dessa två ihop och den tjänsteman som ifrågasätter ett politiskt beslut gör det gärna med hänvisning till en sakkunskap som står över viljan hos den för stunden rådande politiska ledningen. Däremot blir analysen tydligare om rättsstaten renodlas till en princip om formrationalitet medan frågor om organisationens mål hänförs till nästa huvudgrupp, lojalitet mot politiken och demokratin. 7

8 Det bör också noteras att opersonlighet, självständighet och integritet som förhållningssätt har sin plats även i andra organisationer än myndigheter, t.ex. i demokratiskt styrda organisationer av olika slag, folkrörelser lika väl som ekonomiska föreningar ( den sociala ekonomin, med EUterminologi). Även där är beslutsfattandet och maktutövningen kringgärdad med regler som syftar till att skydda minoriteters intressen. I företagsvärlden är bolagsstämmorna exempel på en liknande situation, liksom den uppgift som revisorer har att övervaka verksamheten. Demokratin Den tjänstemannaroll som motsvarar demokratins ideal är att vara ett lojalt redskap för politiken. Lojaliteten mot uppdraget är en lojalitet mot den politiska ledningen, men ibland kan det uppstå en konflikt, särskilt om en ny politisk ledning ändrar ett tidigare givet uppdrag. Så länge alla är överens är det lätt för tjänstemannen att se sig som företrädare för allmänintresset, men när innehållet är kontroversiellt, är det inte lika enkelt att företräda den politiska makten. Vid närmare påseende rymmer lojaliteten mot demokratin flera tolkningar. En tolkning är att vara lojal mot maktens innehavare, t.ex. ett visst politiskt parti. En sådan lojalitet kan inte vara absolut, bland annat eftersom tjänstemän har en grundlagsskyddad rätt att yttra sig till media. Lennart Lundqvist framhåller att den offentliganställde är demokratins tjänare, men inte maktens dräng (Lundqvist 1998:73). En annan variant betonar respekten för medborgarna som uppdragsgivare och med denna en skyldighet att stå till svars gentemot medborgarna (SOU 1997:57, s 18). Medborgarna är demokratins herrar i Lundqvists terminologi (Lundqvist 1998:73). En annan tolkning är den tidigare nämnda, att arbeta för ett långsiktigt allmänintresse, t.ex. det långsiktigt bästa för ett visst verksamhetsområde snarare än kortsiktiga nycker hos dagens majoritet. Det är sakfrågorna som definierar allmänintresset och tjänstemannen kan mycket väl vara mer kompetent än den politiske beslutsfattaren. Däremot kan det vara svårt att belägga att tjänstemannens åsikt verkligen är ett allmänt intresse och inte bara någon annans intresse, t.ex. minoritetens. Problemet ställs på sin spets bland annat i relationen mellan ett ämbetsverk och regeringen; vem har rätt att uttolka allmänintresset? En tredje tolkning är att vara lojal mot demokratins idé, bl.a. principerna om majoritetsbeslut och minoritetsskydd, yttrandefrihet osv. Liksom rättsstaten är detta en idé som definieras av sina procedurer och det är dessa procedurer för beslutsfattandet som tjänstemannen måste värna i sin gärning enligt den här tolkningen. Tolkningen är särskilt relevant i diskussionen av skolans uppdrag, i vilket ingår att förmedla bland annat demokratins värden till eleverna. Slutligen finns det en tolkning att tjänstemannen ska vara lojal mot de värderingar som uttrycks i grundlagen (RF 1:2), där det slås fast ett antal politiska principer som det allmänna ska verka för. De har en tveksam ställning juridiskt, men begränsar t.ex. möjligheterna för statliga universitet att ge utrymme för nazistiska åsikter. De ger den offentliga sektorn en moralisk dimension, grunden för ett offentligt etos (Lundqvist 1997:59f). Effektiviteten Den tredje rollen är managern. Den engelska termen syftar på chefen, som i benämningen public management. Men varje anställd ska vara chef över sitt arbete i den mening som ligger i benämningen entreprenör, dvs. den moderne ämbetsmannen i den målstyrda offentliga sektorn ska ompröva sin verksamhet för att maximera utfallet i förhållande till de ekonomiska ramarna. Målstyrningen kräver ett stort mått av kreativitet och förmåga till omorganisation när tyngdvikten ligger vid att leverera ett resultat snarare än vissa aktiviteter. 8

9 Ett exempel på omprövning inom målstyrningens ram är regeringens trafiksäkerhetsmål, som grovt sett kan nås genom ökade informationsinsatser eller genom att faror byggs bort. I den ideala målstyrningen är det tjänstemännen i den utförande myndigheten som ska göra ett rationellt val mellan dessa två aktiviteter för att uppnå nollvisionen. I verkligheten är det tveksamt om politiker vågar delegera så intressanta och laddade val. Ofta liknas målstyrningen vid en maskin, vilket möjligen är korrekt i meningen att den politiske beslutsfattaren inte behöver bry sig om hur verksamheten fungerar, bara vad den ska leverera. Ur den anställdes synvinkel är implikationen närmast den omvända; renodlad målstyrning innebär full frihet att bestämma hur verksamheten ska utföras, vilket kräver ett stort mått av kreativitet av den enskilde och av organisationen. Ur tjänstemannens perspektiv är det den weberska byråkratin som är en förutbestämd maskin, en paragrafautomat (Petersson & Söderlind 1993:37), utan krav på kreativitet eller ens flexibilitet. För verklighetens tjänsteman handlar tillvaron om olika blandningar av de två renodlade modellerna, med sina något motstridiga krav på rutiner respektive kreativitet. I managerrollen ligger också användandet av diverse tekniker för att utveckla verksamheten, t.ex. SWOT-analys och Balanced Scorecard. De flesta har sin grund i den privata verksamheten och är därför särskilt kontroversiella för ämbetsmän av traditionellt weberskt snitt. De har kanske valt att arbeta i den offentliga sektorn för att få vara experter med stort utrymme att ensamma påverka viktiga sakfrågor, snarare än att vara kugge i ett organisationsmaskineri. Redan här finns ett frö till konflikt i den offentliga verksamheten. Den weberska byråkratin betonar den anställdes oberoende av organisationen, t.ex. i lönesättning och befordran, medan en effektivitetsinriktad förvaltning lägger tyngdvikten vid organisationen och chefens ansvar för denna. De interna arbetsformerna och arbetsrätten får därför olika utformning i den traditionella byråkratin och i den moderna företagsinspirerade offentliga sektorn. Hur långt kravet på organisatorisk effektivitet ska drivas är en viktig fråga i dagens förvaltningspolitiska debatt. Tjänstemannens självständighet betonas av bland andra den förvaltningspolitiska kommissionen (SOU 1997:57). Jag ska avslutningsvis återkomma till frågan. Professionen En central roll, som bara nämns i förbigående av Petersson och Söderlind, är den professionella; tjänstemannen som bärare av en profession, del i en yrkeskår som förenas i sin kunskapsgrund, sin expertis. Läkaren fattar enskilda beslut grundade på sakkunskap ( rationalitet ), särskilt i en mängd fall där lagar och förordningar inte kan fånga komplexiteten i det som utgör vetenskap och beprövad erfarenhet. Självständigheten finns således även i professionsrollen. En profession utmärks inte bara av att den står på en specifik kunskapsgrund, utan också av en viss autonomi, ett ansvar för utvecklingen av yrket, en nedtecknad yrkesetik samt kontroll över vilka som får utöva yrket (Ekholm 1995:7). Professionen antas således ha en viss självständighet att både reglera och utveckla sin egen verksamhet. Ett sådant kollektivt agerande självständiga individers samverkan är lika viktigt för professionen som att åberopa en särskild kunskap. Den offentliga sektorn rymmer många professionella grupper, men den professionella självregleringen är trots det tämligen outvecklad jämfört med situationen i länder som Storbritannien och Tyskland. Den sista komponenten i Ekholms uppräkning antyder att professionen, liksom skrået på sin tid, har en positiv och en negativ sida; kontrollen över yrkesutövningen sker i utbyte mot en viss kontroll av tillträdet till yrket. I verkliga livet är det en öppen fråga vilken roll professionen får och vilka yrken som alls accepteras som professionella. Poängen i det här sammanhanget är att professionalitet är ett nödvändigt komplement till den weberska byråkratin på många områden. Detta innebär samtidigt 9

10 att utövare av professioner i den offentliga sektorn måste hitta strategier att handskas med konflikter mellan olika typer av krav. Inom t.ex. sjukvården förekommer myndighetsutövning, men knepigare blir det när professionens krav ska vägas mot lojalitet mot politiska beslut eller kreativ omprövning av verksamheten för att klara ekonomiska sparkrav. Klienten Den offentlige tjänstemannen ställs också inför uppgiften att göra det bästa möjliga för sina klienter. En femte tjänstemannaroll är därför att bistå eller ta tillvara klienternas intressen. Medan ämbetsmannen förutsätts vara kyligt neutral, är det i praktiken stor skillnad mellan att agera med eller mot klienten, mellan att vara polis åt det allmänna eller bidragsmaximerare åt klienten. Driven till sin spets är omtanken om klienten en roll som innebär att tjänstemannen blir en företrädare för klienterna. Inom sjukvård och barnomsorg är det en god egenskap att med inlevelse verka för klientens bästa, men det är en problematisk egenskap i verksamheter som utgör myndighetsutövning och hantering av ekonomiska värden. Ämbetsmannen får inte liera sig med klienten mot sina politiska uppdragsgivare, det som på engelska kallas capture, men ska samtidigt ha ett korrekt och taktfullt uppträdande (Lundqvist 1998:126). I den nya förvaltningslagen 1987 var bättre service till medborgarna ett genomgående tema, bland annat utryckt som att varje myndighet skall lämna upplysningar, vägledningar, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde (FörvL 4 ). Redan i begreppet profession ligger ett krav på att både se till den etablerade kunskapens krav och klientens önskemål, en konflikt mellan ett slags nerifrån- och uppifrånperspektiv. Tillspetsat är frågan hur mycket konflikt den offentliganställde är beredd att ta för att driva riksdagens uppfattning eller professionens om t.ex. den goda skolan i strid mot andra anställda, föräldrar och elever. Klientens roll handlar i många verksamheter om brukarmedverkan, t.ex. att föräldrar och elever är med och har inflytande över skolan. Tjänstemannen får träda tillbaka från en gammaldags paternalistisk hållning till att finna former för samverkan eller åtminstone ett meningsfullt åsiktsutbyte. Det innebär också att det i många verksamheter försiggår en maktkamp mellan den anställde och klienten likaväl som mellan dessa och den politiska ledningen, men maktkampen kan utvecklas till en situation där båda parter vinner på samverkan. På ett djupare plan är brukarmedverkan ett sätt att acceptera det ömsesidiga beroendet mellan anställd och klient (elev, patient osv.), där båda parter påverkar resultatet (hur mycket man lär sig, hur fort man blir frisk osv.). Klienten är i underläge i makthänseende, men har samtidigt det som ekonomerna kallar informationsövertag. Han eller hon vet helt enkelt mer om sin egen situation och måste lockas att lämna ut sådan information som underlättar den anställdes arbete. Verksamheter som vård, skola och omsorg skiljer sig från traditionell myndighetsutövning genom att de handlar om att skapa ett gemensamt mervärde snarare än att (bara) dela ut belöningar och bestraffningar. Läraren stimulerar elevens intresse, vilket i sin tur stimulerar läraren. Båda vinner på att samarbeta och bjuda till. Därför är sådant som engagemang och passion för uppgiften och klienterna - förmågan att skapa goda relationer (Svedberg 2000:65) - centrala för kvaliteten i dessa verksamheter. Kvalitetsmätningar och prestationsbaserad lön kan vara sätt att göra beroendet tydligare för tjänstemannen, liksom pengsystem och ett val mellan utförare för klienten, där tjänstemannen blir beroende av klientens gunst för sin försörjning. Men sådana belöningssystem bygger på ett intresse för en ekonomisk vinst som är främmande för en webersk byråkrati. 10

11 2. Kan skolans anställda göra sitt jobb? Skolan är typisk för den serviceproducerande delen av den offentliga sektorn. Den är dessutom en av de största verksamheterna i den offentliga sektorn och genomgår en omställningsprocess. Vissa problem är unika för skolans värld, men mycket är generellt för den offentliga sektorn eller för hela arbetslivet. Därför är det relevant att studera rollkonflikterna inom skolan. Det är särskilt intressant att studera skolan ur sina anställdas perspektiv. Vilka möjligheter har personalen att göra ett bra jobb? Det mesta av debatten handlar om resursbrist och den negativa psykologi som uppstår genom nedskärningar och omstruktureringar, men avsikten här är att belysa arbetsuppgifterna i övrigt. Många yrken i skolan har förändrats genom nya mål och styrfilosofier. Tanken har varit att effektivisera, men hur ter sig verksamheten ur de anställdas perspektiv? Är det rent av ett omöjligt uppdrag att vara anställd i den offentliga sektorn i allmänhet och skolan i synnerhet? Eftersom skolan grundar sig på en plikt för eleverna, är den i grunden en myndighet. Viktiga beslut om stödinsatser eller tillämpningar av regelverk har också karaktär av myndighetsutövning. Men för huvuddelen av verksamheten ger ordet myndighet fel associationer. Lärande, nyfikenhet och kreativitet står nästan i motsats till regler och likformighet. Reglerna kan vara en garanti, ett skydd för den enskilde, men de kan också lägga sin döda hand över en kreativ verksamhet. För lärarna är det uppgiften, lärandet, som har stått i centrum. Yrket ses ofta som ett kall, med ett inslag av idealitet, liknande forna tiders folkbildare. Till för cirka tio år sedan var ansvaret för skolan delat mellan staten och kommunerna. Kommunerna övertog arbetsgivaransvaret för lärarna och statsbidraget till skolan bakades in i ett generellt bidrag till kommunerna. Statens uppgift inskränker sig nu till reglering (framför allt formulering av mål) och tillsyn av kommunerna genom Skolverkets försorg. Till detta kommer en förändrad konkurrenssituation med fristående skolor och kommunala försök med större valmöjligheter för eleverna och deras föräldrar. De anställda har med andra ord lämnat staten och gått till kommunerna och den enskilda sektorn. Olika tillhörigheter har säkert viss inverkan på hur man uppfattar sin yrkesroll. Lärandets ledarskap Skolan rymmer en mångfald av yrkesgrupper; inte bara lärare och skolledare, utan även läkare, psykologer, vaktmästare, assistenter, bespisningspersonal och många andra. Alla är viktiga, men i det här sammanhanget riktas fokus mot tre grupper som kan sägas utgöra lärandets ledarskap: lärare, skolledare och skolchefer (eller motsvarande). De tre utgör en hierarki, nerifrån och upp, med lärarna närmast fronten, skolledarna som lokala ledare och skolcheferna som ledare för skolverksamheten i en kommun. För lärarna har den renodlade tjänstemannarollen aldrig varit aktuell, medan däremot skolledarna och skolcheferna, som regelverkens lokala uttolkare, ofta har sett sig som tjänstemän. Konfliktlinjen mellan den weberska byråkraten och den självständiga professionella yrkesutövaren har gått inom skolans värld, mellan lärare och skolchefer, tvärs genom rektorernas led. Därför blir det intressant att jämföra uttolkningen av rollkonflikterna på olika nivåer i skolsystemet. Egentligen börjar ledarskapet över lärandet nerifrån med eleverna själva, som i den moderna skolan ska ta ansvar för sitt eget lärande. Påpekandet är viktigt, eftersom skolan är till för eleverna. Skolans måttstock är vad den lyckas åstadkomma med eleverna. En effektiv inlärning 11

12 och personlighetsutveckling förutsätter att eleven vill och kan ta ansvar och det är något av en kärnfråga i skolans pedagogiska samtal hur man bäst tar vara på elevernas förutsättningar; hur man bör blanda stöd och krav. Som jag nämnde tidigare, finns det dessutom ett ömsesidigt beroende mellan lärare och elev, liksom mellan över- och underordnad i hela implementeringskedjan. Genomförandet av skolpolitiken följer implementeringskedjan, från riksdagen och regeringen, samt Skolverket i vissa avseenden, via kommunfullmäktige och/eller eventuella kommundelsnämnder, till kommunens (eller kommundelens) skolchef, vidare till skolledarna och slutligen till lärarna, som gör jobbet. Ansvaret för verksamheten ligger relativt tydligt på lärare och skolledare eftersom läroplanen innehåller direkta instruktioner till dessa, men ekonomiska prioriteringar beslutas i den kommunala hierarkin och vissa pedagogiska prioriteringar av riksdag och regering. Skolans förnyelse En skolpolitisk stridsfråga har handlat om likhet eller differentiering. I skollagen finns en portalparagraf som uttrycker att skolsystemet ska vara likvärdigt för alla. I läroplanen framhålls att detta inte betyder att skolan ska erbjuda samma utbildning för alla. Tvärtom ska undervisningen anpassas till varje elevs förutsättningar och behov, en mycket radikal individualisering av verksamheten. Doktrinen är närmast ett slags lika tillgång till något som ska vara mycket olika, en lika möjlighet att utveckla den egna personligheten (jfr Berg et al 1999:231). Läroplanen från 1994 betonar kunskaperna men också tvärgående mål som har med färdigheter och värderingar att göra. Det finns inslag som är universitetsinfluerade, t.ex. att eleverna ska formulera och pröva antaganden och lösa problem, reflektera över erfarenheter och kritiskt granska och värdera påståenden och förhållanden. Det framhålls också att elevernas egna drivkrafter är centrala. Den första punkten under rubriken kunskaper säger att skolan ska sträva efter att varje elev utvecklar nyfikenhet och lust att lära (Lpo 94, 11). Hur individualiseringen ska gå till i praktiken är naturligtvis ingen lätt fråga för en skola med en tradition av likformighet och sammanhållna klasser. Hur långt kan man gå utan att anställa en lärare till varje elev? Bland möjliga åtgärder finns sådant som åldersintegrering, gruppindelning efter mognad och intresse samt en uppluckring av årskursbegreppet, så att elever kan flyttas vidare i olika takt. Mer ambitiösa försök görs också att integrera ämnen och uttrycksformer för att fånga upp elever med olika begåvningsprofiler, t.ex. genom blandningar av teoretiska och praktiska moment i sådant som mattelab och läs- och skrivverkstad. Inte ens klassrummet är längre centralt för skolans värld. Det är inte den givna miljön för inlärningen. Istället gäller det att entusiasmera och engagera eleverna att ge sig ut på en egen bildningsresa. Det handlar också om att ge eleverna ork och tålamod att jobba på djupet när TV serverar snabba svar och lättsmält levnadsvisdom, att göra TV:n till pedagogikens vän snarare än dess fiende. Skolans arbetsformer förändras således bort från den traditionella skolan med fröken, klassrum och sammanhållen skoldag. Uppgiften är inte längre att odla fram lydiga löntagare till industrisamhället. För framtidens globala kunskapsarbetare erbjuder den moderna skolan en mer flexibel miljö med projektarbeten och individuell anpassning. Gentemot lärarna ökar kraven på samordning, styrning genom inspiration och bättre dokumentation av elevernas arbeten. Läraren blir mer av handledare än föreläsare och skolans tyngdpunkt flyttas från teaching till learning, som de engelska termerna lyder, dvs. från vad läraren gör till vad som händer med (eller snarare i) eleven. 12

13 Arbetet kräver en delvis ny lärare med förmåga att samverka med sina kollegor för att skapa en fungerande helhet med utmaningar som skär tvärs över traditionella ämnesgränser. En sådan samverkan kräver inte bara fantasi och öppenhet, utan även en bas av goda kunskaper och erfarenheter för att se möjligheter att göra projekt av elevernas frågor och idéer. Läraren som mentor behöver en egen referensram för att handleda de enskilda eleverna utifrån deras olika intressen. Läraruppdraget rör sig åt två håll samtidigt, med mer av omsorg och mer av kunskap. Traditionellt finns det en skiljelinje i lärarkåren, mellan en seminarietradition och en akademisk tradition, där den första gruppen betonar omsorg och en god miljö, medan den andra gruppen betonar ämnet och kunskaperna. Det handlar om två olika kulturer i skolans värld (Berg et al 1999:117). I den nya skolan krävs att alla lärare har känsla för helheten och skapar en god ordning för att leva upp till både föräldrarnas önskemål och läroplanens krav på fostran. Men alla lärare måste också kunna reflektera och problematisera sitt arbete utifrån mätningar av vilka effekter det faktiskt har på eleverna. Utvärderingar är ett krav från föräldrar och läroplan som måste erövras av lärarna och bli en del av deras arbetssätt. Ett omöjligt uppdrag? De tre grupperna av anställda ledare lärare, skolledare och skolchefer har ett ansvar för att göra sina jobb. Men har de rimliga jobb? Fungerar det att vara lärare, skolledare eller skolchef i dagens skola? Vad borde förändras? Exempelvis en skolledare bär ett stort ansvar enligt lagar och förordningar och det finns ingen enkel formel för hur olika krav ska vägas samman. De fem värdena ovan har sina motsvarigheter i skolan, där personalen har att balansera följande lojalitetskrav : - uppgiften, att förverkliga den nationella skolpolitiken inom de lokala ramarna, att vara redskap för skolpolitiken (demokratin) - sanningen, att verka efter en underbyggd syn på lärande och ledarskap (profession) - klienterna, att se till elevernas, föräldrarnas och, för chefsnivåerna, personalens bästa - formen, att lojalt underkasta sig de formkrav som ligger i myndighetsutövning (byråkrati) - effektiviteten, att säkerställa en långsiktigt sund resursanvändning, oavsett om skolan är kommunal eller fristående I de följande tre avsnitten kommer jag att belysa de motstridiga krav som rollerna ställer på skolans anställda; lärare, skolledare och skolchefer. För varje yrkesgrupp kommer jag att diskutera vad de fem rollerna innebär. Den följande genomgången är alltså strukturerad kring en matris med 3 x 5 rutor, där dispositionen kan följas i rubrikerna. Roll Lärarna (avsnitt 3) Skolledaren (avsnitt 4) Skolchefen (avsnitt 5) Ämbetsman Redskap Manager Expert Ombudsman Analysens disposition. Figuren illustrerar analysens disposition. Siffrorna anger i vilken ordning jag diskuterar de olika rollerna. I några fall är diskussionerna långa och innehåller utvikningar om t.ex. utvärderingar och kollegialitet, som också har fått egna rubriker i texten. 13

14 3. Lärarna Alla de fem rollerna eller lojaliteterna finns i den moderne lärarens uppdrag, även om den professionella rollen är dominerande. Tjänstemannen Lärarna har sluppit det mesta av den weberska tjänstemannarollen. Det är i stort sett bara betygssättningen som är myndighetsutövning med krav på ämbetsmannalika arbetsformer, men tvång mot eleverna kan förekomma även i elevvårdsarbetet eller t.ex. för att upprätthålla ordningen och stävja mobbing. Rollen som ordningsvakt har likheter med den weberske tjänstemannens försvar för rättsstaten, men hör snarast hemma inom lärarens uppdrag att genomdriva den nationella skolpolitiken, eftersom förbudet mot kränkande behandling finns i skollagen. De övriga rollerna ställer naturligtvis också krav på försvar av elevernas rättigheter. Betygssättning och annan uppföljning av elevernas arbete är nyckelaktiviteter som kräver att läraren i sitt arbete framstår som rättvis ( fair enligt ovan) och tydlig med vilka mål som gäller för elevernas arbete och vilka kriterier som tillämpas för bedömningar. Oavsett vilken inställning läraren har till betygen, är feedback till eleverna en viktig del av arbetet, med krav på integritet, självständighet, insyn osv. Kravet på rättvisa finns givetvis även i den moderna skolan, där prov inte är lika centrala i arbetet eftersom eleverna får större utrymme att följa sina egna vägar (t.ex. genom uppsatser och projektarbeten) att nå de mångfacetterade målen. Betygssättningens innehåll hör till den professionella rollen. Sannolikt är det viktigt även för den professionella trovärdigheten att betygssättningen sker på ett öppet sätt och att lärarkåren strävar efter öppna riktlinjer och en saklig grund för sina bedömningar. Liksom i sjukvården måste man föra ett öppet samtal om diagnoser och behandlingar i skolans värld. Ökade krav på professionalitet Ett självständigt utövande av ämnesmässiga och pedagogiska kunskaper är signum för skolans lärare. Yrkesskickligheten ligger i att anpassa stoffet till de enskilda eleverna, vilket kräver både tillämpning av teoretiska kunskaper och reflektion över vardagspraktiken, dvs. konsten att hantera en klassrumssituation eller motsvarande i den moderna skolan (jfr Carlgren 1995). Detta är den kunskapsgrund läraryrket som profession bygger på. Kraven på professionell kompetens har ökat genom införandet av målstyrning. Uppdraget till skolan formuleras i läroplanen som en uppsättning övergripande mål med bara några få restriktioner i form av timplaner, vissa betygskriterier och specifika mål för skolår fem och nio. Därtill finns en instruktion till lärarna och skolledarna som översätter målen till fortfarande ganska vaga kravlistor. Det finns således ett större utrymme för lärarna och skolorna att välja vägar och profileringar inom de vidare ramarna. Lokala arbetsplaner och annat utvecklingsarbete ger lärarna både en chans och ett ansvar att påverka innehållet. Uttrycket deltagande målstyrning har använts för att understryka lärarnas roll att fylla ut med professionell kunskap i de avseenden regelverken lämnar öppna. Det politiska uppdraget är att ta ett professionellt ansvar för verksamheten; Uppnå målen! Utnyttja friheten i uppdraget!. Ett problem kan naturligtvis vara att läroplanen innehåller allt för många och abstrakta mål som är svåra att konkretisera och samordna. Redan mellan kunskapsmålen och de tvärgående strävansmålen finns det en spänning; hur balanserar man kraven på specifika kunskaper efter skolår 5 och 9 mot kravet att eleverna ska ta ansvar för sitt lärande och utveckla sin nyfikenhet osv.? Hur ger man utrymme för arbetet med värderingar och färdigheter som inte har någon öronmärkt tid i timplanen (med risk för att allas ansvar blir ingens ansvar)? 14

15 Poängen med målstyrning är att man omprövar det man tidigare gjort, att man hela tiden frågar sig gör vi rätt saker?. Sådan omprövning förutsätter analys, särskilt i form av självvärdering. Ytterst krävs ett gott klimat där man vågar diskutera sina fel och brister. För att kunna handskas med friheten att bestämma om ofta komplicerade samband och redskap att uppnå politiskt formulerade mål krävs både kompetens i form av problemlösningsförmåga och ett förtroende från den som givit friheten, att få lära sig att göra goda val, utan pekpinnar eller rädsla för repressalier. Kanske är det detta som är målstyrningens svaga punkt, att skapa förtroende så att ett lärande arbetssätt kan växa fram. En rationell miljö belönar och bestraffar beteende på ett sätt så att den enskilde läraren (och eleven) lär sig över tiden att ta ett större ansvar. Kollektiv reflektion Omprövningen av verksamheten bör ske både individuellt och kollektivt, vilket jag ska återkomma till i samband med diskussionen av skolledarnas situation. En profession bygger i någon mån på kollektiva arbetsformer, där man diskuterar och reflekterar över sin verksamhet. Gunnar Berg m.fl. talar om en utvidgad lärarprofessionalism, med fokus på skolan som organisation snarare än på den enskilde läraren (Berg et al 1999:86ff). Mats Ekholm skriver att i det gemensamma arbetet på en modern skola ingår att lärare tillsammans utvärderar det egna och andra lärares arbete på ett sådant sätt att lärararbetet kan relateras till elevernas lärande (Ekholm 1995:16). Den kollektiva reflektionen utmanar den form av individualism som innebär att läraren närmast förväntar sig att slippa insyn i sin yrkesutövning och att kollegor, skolledare och föräldrar stängs ute från klassrummet. När lärarna motsätter sig schemalagd reflektion på arbetstid uppfattas det på sina håll som uttryck för en bristande professionalism (Granström 1995:48). Kjell Granström ställer privat frihet mot professionell autonomi. I den första är planeringstiden självvald och flexibel, medan den är schemalagd och fastställd av lärarna själva i den andra. Planeringen utförs enskilt i hemmet respektive på skolan tillsammans med kollegor. Fortbildningen är i det första fallet avgränsad till det egna ämnet men i det andra fallet handlar det om lärarroll och gemensamma frågor (Granström 1995:55). Granström gör också reflektionen att det inte är svårt att förstå att lärare slår vakt om den privata friheten eftersom det inte finns några garantier för att en minskad grad av privat frihet skulle ge en ökad grad av kollektiv professionell autonomi (ibid., 53f). Joakim Eriksson hävdar att det saknas traditioner för kollektivt arbete bland lärare (Eriksson 1999:156), men det finns vissa förebilder i de gamla läroverkens kollegium samt stiftens och universitetens konsistorier. Ökade krav på utvärdering Den större friheten för lärare och skolor att välja medel sammanfaller med starkare krav på resultat. Den nationella skolpolitiken lägger vikten vid målen och överlåter åt lärarna att finna medlen att uppnå dem inom de ekonomiska ramar som kommunerna anvisar. Genom bland annat nationella prov och ett betygssystem där eleverna kan bli underkända har åtminstone delar av skolans måluppfyllelse hamnat i fokus för debatten. Kraven på insyn har således ökat. Det räcker inte med ett intuitivt professionellt kunnande, utan läraren måste kunna utvärdera och redovisa kvaliteten i verksamheten. Det räcker inte med beprövad erfarenhet när kommuner, skolverk och föräldrar vill ha fakta. En skola och dess enskilda lärare måste belägga resultaten av sin verksamhet. Hur går det för eleverna och hur mycket är skolans förtjänst? Hur ska man organisera arbetet för att det ska gå bättre för eleverna? För att läraren ska kunna svara på frågorna krävs kunskap både om utvärderingsmetoder och om 15

16 pedagogiska forskningsrön. I båda fallen ställs krav på ett ökat vetenskapligt innehåll i det professionella kunnandet. Utvärdering är en form av reflektion och borde därför vara en naturlig del av ett professionellt arbetssätt. Det är också viktigt att utforma utvärderingen så att den understödjer skolans pedagogiska målsättningar och inte lever sitt eget liv som bara ett ekonomiskt instrument vid sidan av det pedagogiska. Läraren i demokratins tjänst Lärarens professionella roll berör på tre sätt den demokratiska/politiska rollen. För det första är läraren ett redskap för den nationella skolpolitiken, med rätt till stort utrymme att sätta sin prägel på det lokala arbetet, men inom de ramar som kommunens politiker beslutar. För det andra ingår det i den nationella skolpolitiken att förmedla demokratins idé till eleverna, även om det inte sägs särskilt tydligt vad denna idé går ut på (jfr Romhed 1999), sannolikt för att alla riksdagspartier ska acceptera formuleringarna. Läroplanen ger stöd både för en snävare och en bredare syn på demokratin. På vissa ställen finns det stöd för demokratin som bara ett styrelseskick, en maktutövning genom diskussion med majoritetsbeslut och minoritetsskydd. Bland annat sägs att skolan ska vara öppen för skilda uppfattningar och uppmuntra att de förs fram. På andra ställen finns formuleringar som kan läsas som en hänvisning till demokratin som en livsstil, med önskemål om mer av kollektiva beslut, t.ex. i formuleringen de demokratiska principerna att kunna påverka, ta ansvar och vara delaktig. I den snävare tolkningen är demokratin viktig men begränsad till vissa gemensamma angelägenheter. Andra värden är lika viktiga och begränsar demokratins tillämpningsområde. Läroplanen nämner bl.a. människolivets okränkbarhet och individens frihet och integritet. Intressant nog innehåller värdegrunden och skollagen ett starkt inslag av minoritetsskydd i form av förbudet mot kränkande behandling, vilket ger uttryck för en syn på demokratin där vissa värden inte kan begränsas ens av en majoritet. Utifrån läroplanen räcker det således inte med att propagera för demokrati eller majoritetsstyre; värdegrunden innehåller mer än det som ryms under rubriken demokrati. I den bredare definitionen är demokrati en synonym till rättvisa och jämlikhet och används i den politiska debatten som en politisk vision, bland annat av LO. Ett visst stöd för en sådan tolkning får man i skollagen, som talar om grundläggande demokratiska värderingar, som om alla värderingar är underordnade demokratin och följer av denna. Läroplanen talar istället om de grundläggande värden som vårt samhällsliv vilar på. Särskilt fyra värden nämns i läroplanen för individens fostran (rättskänsla, generositet, tolerans och ansvarstagande), av vilka bara ett har en direkt koppling till demokratin (tolerans). Oklarheten i värdegrunden blir extra problematisk om det finns olika tolkningsmönster hos de anställda. Är udden riktad mot antidemokrater som nynazister eller mot det kapitalistiska samhället, som det hette för inte så många år sedan? Vad betyder det att alla ska arbeta för värdegrunden; det minimum som alla demokrater omfattar eller den bredare vänstertolkningen? Oklarheten är särskilt frustrerande eftersom det krävs att skolans personal ska leva som de lär, t.ex. genom att bekämpa mobbing. Värdegrunden är inte ett ämne, utan en livsstil i skolan. Möjligen ska man se oklarheten som ett sätt att lämna viktiga frågor öppna för hantering inom varje skola, ett utslag av en resonerande och analytisk styrfilosofi. Men om innehållet till stor del är öppet för debatt förefaller det väl starkt att kräva att eleverna ska fostras till att bejaka värdegrunden. 16

17 För det tredje ställer professionen krav på visst kollektivt agerande, vilket är en form av demokratiskt arbetssätt med inslag av både majoritetsbeslut och minoritetsskydd. Stormöte och konsensus är två inslag i ett sådant direktdemokratiskt arbetssätt. Krav från klienterna Det är inte bara kravet på professionalitet som har ökat när den politiska styrningen har förändrats. Även kravet på hänsyn till klienterna har ökat genom två mekanismer som jag nämnt tidigare. Dels ställer läroplanen krav på ett mer elevcentrerat arbete med elevernas förutsättningar och behov i centrum. Dels ger olika system med så kallat kundval brukarna i form av elever och föräldrar ett större inflytande. Den paternalistiska läraren är inte längre möjlig när brukarna (klienterna) har fått rätten till exit. Lärarens övertag i klassrummet balanseras i någon mån av föräldrarnas frihet att välja vilket klassrum de vill sätta sina barn i. Ett direkt brukarinflytande förekommer genom olika slag av självstyrelseorgan, ett slags lokala styrelser där föräldrar och elever är med och beslutar om olika frågor. I de kommunala skolorna är dessa ofta rådgivande, medan friskolor kan drivas av föräldrakooperativ som äger skolan och utgör dess huvudman, med ställning överordnad rektorn. Ofta behandlas sådant som ankommer på rektor att besluta och dessa organ kan därför i praktiken ge både brukare och involverade lärare ett utökat inflytande. I vilken mån pedagogiska frågor behandlas beror på de inblandade parterna snarare än någon formell reglering. Läraren måste vara lyhörd för klienternas önskemål, men inte heller lägga sig platt. Brukarna måste tränas att bli goda klienter med förmåga att formulera sina önskemål, helst med respekt för läroplanens mål. Det kommer aldrig att råda full enighet om vad som är viktigt i skolans verksamhet, men lärarna bör ta chansen att förmedla sin professionella syn på vad som skapar kvalitet. Detta utesluter inte att lärarna kan lära av kompetenta föräldrar. Ur skolpolitikens perspektiv finns risken att lärarna allt för mycket lierar sig med klienterna och förbiser de nationellt formulerade målen för verksamheten. Risken finns att beroendet mellan lärare och elever inte utvecklar sig till ett samarbete där man sporrar varandra, utan till ett slags negativ spiral, där lärarna inte ställer krav på eleverna om eleverna inte heller ställer krav på lärarna. I det läget kan nationella prov och nationella betygskriterier vara redskap att bryta minsta motståndets lag. Spelreglerna för lärare och elever måste belöna ansträngning och goda resultat. De måste eliminera risken att lättjan får övertaget. Entreprenörskapet Även kravet på effektivitet och omprövning har ökat, inte bara genom att målstyrningen och läroplanen förutsätter mer av lokalt utvecklingsarbete, utan också som en konsekvens av den förändrade konkurrenssituationen. De nya regelverken, personifierade av rektorer och skolchefer, kräver att enskilda skolor uppträder som organisationer på ett slags marknad, inom vilka framgång beror på bland annat förmågan att fungera som en enhet i konkurrens med andra skolor. Läraren måste behärska både pedagogisk och ekonomisk självförvaltning (Ekholm 1995:16). Att gå sin egen väg som lärare är inte möjligt på samma sätt som tidigare. Det räcker inte med att dyka upp, riva av sina timmar och gå hem igen. Läraren måste vara en del av organisationen och ta ansvar för dess utveckling och överlevnad. Intellektuell rebus De fem rollerna och den abstrakta läroplanen gör läraruppgiften till något av en intellektuell rebus, ett lösande av en ekvation eller ett pussel där lärarna, enskilt och gemensamt, måste uttolka och planera verksamheten i stort för att kunna bedöma vad som passar bäst för varje enskild elev i varje situation. Regler och förberedande detaljplanering håller på att bytas ut mot 17

18 helhetstänkande och mentorskap. Är lärarkåren förberedd på detta? Finns denna kombination av Sherlock Holmes, Sigmund Freud och Moder Teresa; deckaren, terapeuten och socialarbetaren? För lärarna är den professionella rollen central, även om den inte tycks vara fullt utvecklad ännu. Dessutom verkar de övriga fyra rollerna faktiskt vara kompatibla med den professionella rollen. Med en viss tolkning är kraven förenliga, dvs. med en politisk styrning som ger stort utrymme för professionen samt genomtänkta krav från klienterna och skolans ledarskap. En strategi att möta kraven nerifrån och uppifrån är att formulera en lärarprofessionalism som bejakar både klienternas valfrihet och kravet på effektivitet i det inre arbetet. Detta betyder att de andra fyra rollerna underordnas den professionella rollen, eller snarare att lärarens roll ligger i det område där alla fem rollerna överlappar. Där finns ett krav på weberskt tjänstemannauppträdande, men det får inte drivas så långt att det begränsar det professionella. Det finns också ett krav på lojalitet (och kreativitet) gentemot läroplanen, som inte får negligeras, liksom ett krav på ekonomisk och organisatorisk effektivitet samt respekt för brukarnas önskemål. Det råder knappast harmoni mellan de fem kraven, men kanske är det en fördel att det finns några djupgående värdekonflikter som kan ge bränsle till kreativa samtal om skolans uppgift. För en professionell yrkesgrupp gäller det att bejaka och hantera dessa slitningar på ett sätt som utvecklar verksamheten. 4. Skolledaren Även för skolledarna finns de fem rollerna, men deras uppdrag som chefer gör att de får en annan balanspunkt. Politiskt redskap Rollen som politiskt redskap är tydligare för rektorerna än för lärarna eftersom ansvaret för den nationella skolpolitiken ligger på deras axlar. Den första meningen under rubriken rektors ansvar i läroplanen säger att som pedagogisk ledare och chef för lärarna och övrig personal i skolan har rektorn det övergripande ansvaret för att verksamheten som helhet inriktas på att nå de nationella målen (Lpo 94, 18). Detta ansvar förtydligas i sexton punkter av tämligen övergripande karaktär. Bakom formuleringen kan man ana ett missnöje med den tidigare skolpolitiken som försökte styra verksamheten (mer) uppifrån för att nå de skolpolitiska målen. Nu står hoppet till en lokal uttolkning inom läroplanens ramar, bland annat i form av en lokal arbetsplan. Men formuleringen ger rektorn en viss frihet även i förhållande till huvudmannen, kommunerna eller motsvarande. Uppdraget kommer direkt från den nationella nivån och kan inte upphävas på lägre nivåer, men väl kompletteras genom den kommunala skolplanen och understödjas av den kommunala tillsynen av de egna skolorna, vilken görs i syfte att undersöka efterlevnaden av den nationella skolpolitiken. En synnerligen intressant skolpolitisk fråga är om skolledarna klarar av att lösa sitt uppdrag som utförare av den nationella skolpolitiken. Är uppdraget tillräckligt tydligt? Vilka problem har skolledarna att lösa och vilka andra roller pockar på uppmärksamhet? Klienternas värn Det förtjänar att påpekas ånyo att den nationella skolpolitiken ställer krav på en långtgående anpassning till klienternas önskemål, att verksamheten ska anpassas till de enskilda elevernas 18

19 förutsättningar och behov. Värnet om klienten finns således inskrivet i uppdraget. Vidare finns det samverkansorgan som ger klienterna ett medinflytande i styrningen av skolan. Detta kan leda till konflikter, t.ex. när elevernas vårdnadshavare inte gör samma bedömningar som rektorn om vad som är bäst för eleverna. En tillspetsad risk är att elever och föräldrar vill något annat än det som krävs i läroplanen. Då finns risken att rektor väljer bort uppdraget att vara skolpolitikens företrädare till förmån för en roll som klientföreträdare. Ytterligare komplicerat för rektor blir det om de kommunala huvudmännen fattar ekonomiska beslut som rektor måste försvara inför föräldrarna; kommer rektor att agera med eller mot klienterna, med eller mot sina uppdragsgivare? Samtidigt som skolledaren har att verkställa politiska beslut måste det finnas möjligheter för honom eller henne att påverka dessa beslut, bland annat för att framföra klienternas synpunkter och egna förslag till hur situationer ska hanteras. Ämbetsmannen lever Det är också på rektorernas bord som mycket av myndighetsutövningen hamnar i form av olika beslut som drabbar elever och lärare, särskilt sådant som räknas upp i rektorns sexton punkter i läroplanen. Liksom för den weberske byråkraten är det personliga ansvaret tydligt, trots att uppgifterna är formulerade som mål snarare än detaljerade föreskrifter. Grundskoleförordningen och andra regelverk innehåller fortfarande en mängd regler som de offentliga skolorna måste följa, t.ex. om hur språkval och annat ska organiseras. Vissa frågor ligger formellt på kommunen att besluta om, men med en uppmaning i förarbetena att delegera beslutanderätten till rektorerna. Gentemot eleverna kan det handla om stödinsatser eller säkerhet vid transporter och en god arbetsmiljö. För lärarna tillkommer sådant som arbetstidens förläggning och individuell lönesättning, vilket ligger i gränslandet mellan förhandling och myndighetsutövning. De regler och myndighetsuppgifter som finns kvar måste givetvis värnas. Enskilda elever och lärare har rätt att bli behandlade korrekt enligt de seder och bruk vi känner från den weberska byråkratin. Handläggningen har inte spelat ut sin roll. Konkret kräver den att delegationsordningar görs tydliga, att beslut registreras och att beslut fattade på delegation rapporteras uppåt i hierarkin, till skolchefen och skolstyrelsen, bland annat för att medborgarna ska kunna överklaga dem. En kommunal rektor bör således föra anteckningar över vilka beslut som fattats och med vilken befogenhet, samt om besluten kan överklagas (jfr Skolverket 1997:88). Skolans VD Samtidigt som vissa regelverk kräver myndighetsliknande arbetsformer, kräver andra delar av styrsystemet att skolan agerar som ett företag med långsiktiga strategier och marknadsplaner. Den ökade friheten för eleverna och deras föräldrar att välja skola, tillsammans med ett ofta delegerat ansvar för skolans ekonomi, gör skolledaren till något av skolans VD. Som manager eller entreprenör ska skolledaren vara strateg och ta ut en kurs för skolan i den allt mer konkurrensutsatta skoltillvaron. Effektiviteten och entreprenörskapet blir viktigt för skolledaren. VD-rollen är inte helt enkel att förena med tjänstemannarollen, varken psykologiskt eller juridiskt. Effektiviteten kräver ibland snabba klipp och smarta lösningar, medan handläggandet betonar motsatsen i form av eftertanke och en chans för alla berörda parter att bli hörda. För en person i ledande befattning är det viktigt att åtminstone vara tydlig mot de anställda om vad som hör hemma i olika beslutssammanhang. Juridiskt är den kommunala rektorn en del av kommunen som myndighet, vilket kräver delegation av befogenheter, men också innebär att medborgarna kan ställa särskilda krav på insyn och offentlighet. 19

20 En verksamhetsidé för skolan kan vara ett instrument för rektorn som VD att skapa ordning i sin organisation och fylla ut tomrummet efter den tidigare centrala regleringen. Men det är viktigt att en sådan verksamhetsidé svarar på tillräckligt många av de fundamentala frågorna om skolans identitet och ambitioner. Verksamhetsidén bör handla både om ekonomin och om pedagogiken, dvs. både det som skolan har gemensamt med andra organisationer eller företag och det som är specifikt för organisationer i skolans bransch. Liksom i de goda företagens värld måste man balansera själ och hjärta pedagogiken mot resurser och omvärldsberoenden ekonomin. Skolans verksamhetsidé måste handla om båda; om hur resurser används för att nå organisationens mål, inklusive organisationens överlevande vid sidan av andra organisationer på samma marknad. I skolledarens värld är pedagogik och ekonomi de två storheterna, möjligen med tillägg för demokrati och välstånd, om man vill betona skolans betydelse för samhällslivet, näringslivet och andra avnämare. Professionsledare En viktig skillnad mot tidigare är att skolledarna har fått ett tydligt ansvar i läroplanen för verksamheten i sin helhet. Det betyder att rektor inte bara är en administrativ ledare, förste handläggare, utan även en ledare för professionen. Tidigare fanns i många fall en informell uppdelning mellan lärarna och rektor, där lärarna skötte det pedagogiska och rektorn det administrativa därutöver. Gunnar Berg m.fl. kallar det för ett osynligt kontrakt ; lärare ansvarar för klassrumsverksamheten och skolledare för den verksamhet som äger rum utanför klassrummet, och parterna blandar sig endast i begränsad omfattning i varandras verksamhetsområden (Berg et al 1999:252). En sådan uppdelning av verksamheten ter sig svårförenlig med läroplanen. Uppdelningen blir svårare att göra om man utgår från att skolan är en multiprofessionell verksamhet, där inte bara lärarna, utan även t.ex. den elevvårdande personalen är bärare av ett professionellt yrkeskunnande. Då blir det naturligt att skolan som helhet måste hitta en form att integrera yrkesgruppernas arbete i skolans uppdrag snarare än att dela upp skolans verksamhet i avgränsade aktiviteter (ibid., 253ff). Skolan måste med andra ord diskutera gemensamma angelägenheter så att alla kan vara med, gärna även klienterna. De anställda måste vara både specialister och generalister (ibid., 260). I diskussionen om lärarnas rollkonflikter berörde jag den professionella rollen och kritiken att den hittills varit ganska outvecklad. Skolledarna ställs därför inför uppgiften att bidra till att utveckla denna lärarprofessionalism och samtidigt förvärva en egen professionalism i utövandet av ledarskapet. Skolledarens professionalism i den multiprofessionella skolan måste inriktas på den samlade verksamheten, att gjuta samman de olika yrkesgruppernas kunskaper för att lösa organisationens uppgift (ibid., 263). Kollegialt styre I skolans värld är liknelsen med företaget inte någonting enkelt. Lärarna vill gärna ha frihet, men inte underordna sig en chef. Därför är det viktigt att notera att det finns någonting mer vid sidan av självständiga individer och auktoritära chefer, som inte får glömmas bort, nämligen det kollegiala, det kollektiva ledarskapet. Ett kollegialt styre handlar om att gruppen tar ansvar för en verksamhet och även lägger sig i varandras arbete, precis som man förutsätts göra inom en profession. Det handlar om allt från att sitta med på varandras lektioner till att en akademisk senat slår vakt om kvalitetsnivån på ett universitet. En profession gör detta på nationell nivå, med forum för utveckling och egna yrkesregler. 20