YTTRANDE Yttrande över betänkande av utredningen om tidsbegränsad sfi, Tid för snabb, flexibel inlärning (SOU 2011:19)

Transkript

1 1 YTTRANDE Dnr SU U2011/3454/SV Handläggare: Byrådirektör Karin Hedberg Humanistiska fakultetskansliet Regeringskansliet Utbildningsdepartementet STOCKHOLM Yttrande över betänkande av utredningen om tidsbegränsad sfi, Tid för snabb, flexibel inlärning (SOU 2011:19) Stockholms universitet har av Utbildningsdepartementet anmodats att senast inkomma med yttrande över rubricerade betänkande. Stockholms universitet har delegerat till Humanistiska fakultetsnämnden att bereda ärendet. Nämnden har uppdragit åt Inga-Lena Rydén, föreståndare vid Nationellt centrum för svenska som andraspråk vid Institutionen för språkdidaktik, att såsom expert utarbeta förslag till yttrande. Stockholms universitet ställer sig bakom nedanstående yttrande. I det följande avser Nationellt centrum för svenska som andraspråk, hädanefter NC, att efter en sammanfattning av våra väsentliga synpunkter följa betänkandets disposition och kommentera avsnitten i den följd de kommer. Sammanfattning NC kan se det rimliga i att en utredning görs om tidsbegränsning av möjligheterna att delta i svenskundervisning för invandrare. Dock anser vi det helt orimligt att införa en generell tidsbegränsning innan åtgärder genomförts som höjer kvaliteten på sfi. Den flexibilitet och mobilitet som utredningen förutsätter existerar inte inom verksamheten idag, och kommer inte att uppstå genom de förslag som utredningen för fram. Motiveringen av en harmonisering av tidsbegränsningen till etableringsreformen är inte relevant då etableringsreformen endast omfattar ca 1/3 av de studerande på sfi. Vi ser heller inte hur en generell tvåårsgräns kan bidra till att individanpassa och effektivisera undervisningen.

2 2 NC menar att tidsgränsen för när utbildningen får påbörjas är alltför snävt tilltagen särskilt för den stora grupp personer (minst 30 procent av nyanlända flyktingar 1 ) som lider av migrationsrelaterad stress, till exempel posttraumatiskt stressyndrom (PTSD), och personer med funktionsnedsättning samt för gravida kvinnor eller nyblivna mammor. Analfabeter och individer med högst 6 års skolgång, personer med funktionsnedsättningar samt de som lider av migrationsrelaterad stress, utgör sammanlagt en ansenlig del av sfi-deltagarna. Vi anser att en tidsbegräsning om två år för dessa individer är olämplig. Majoriteten av dessa personer når inte mer än högst kurs B inom denna tidsrymd. Denna nivå motsvarar inte en språkförmåga som ger ett funktionellt språk att använda i arbets- och samhällsliv. Vi ser en risk med att man i förslagen om att flytta språkutbildning till arbetsförmedlingen etablerar tanken att en stor grupp invandrare endast ska ha tillgång till en begränsad litteracitet. Detta är allvarligt ur ett medborgarperspektiv. Utredningen har inte tillräckligt underlag för en bedömning av konsekvenserna av en tvåårsgräns vilket gör att det är omöjligt att ta ställning till förslagen kring övergången till grundläggande vuxenutbildning. Detta understryks också av det särskilda yttrande som bifogats betänkandet. Betänkandet redogör inte på ett tillfredsställande sätt för varför undantag från tidsbegränsning och starttid inte skulle låta sig göras för vissa individer som av olika skäl inte kan anpassas till regelverket. Vi instämmer inte i att tiden för avbrott från studier endast får omfatta ett år för personer med funktionsnedsättning eller de personer som lider av migrationsrelaterad stress. Vi ser positivt på förslagen om att Skolverket skulle få i uppdrag att ta fram allmänna råd för hur den individuella studieplanen kan användas för att i högre grad individualisera undervisningen. Samma sak gäller förslaget om att Skolverket ska ta fram allmänna råd om hur en persons inlärningsförutsättningar kan bedömas. Vi menar att förslagen om utvecklingsprojekt med mera för ökad flexibilitet, mobilitet och användning av IT inte är olämpliga, men att dessa förslag tydligare måste kopplas till diskussion och förslag på åtgärder för lärares kompetens och utbildning för att konstruktivt använda digitala och tekniska hjälpmedel i undervisningen. Vidare ställer vi oss positiva till de uppdrag Specialpedagogiska skolmyndigheten enligt förslagen skulle få gällande metodstöd och säkerställning av adekvata lärverktyg för personer med särskilda behov inom utbildningen. Folkhögskolor har en lång tradition och erfarenhet av ett vuxenpedagogiskt förhållningssätt och vi ser därför positivt på att folkhögskolor anordnar sfi förutsatt att man där har tillgång till adekvat lärarkompetens och resurser. 1 Wretling, Ola (2005). Studerande med posttraumatiskt stressyndrom.

3 3 Vi instämmer i att den interkommunala samverkan måste främjas och att länsstyrelsernas roll måste stärkas. Detta är viktigt och nödvändigt för individanpassad undervisning. Staten bör ha ett tydligare ansvar för att stötta samverkan. Förslagen om icke-studiemedelsberättigande och om samverkan med hjälp av socialtjänsten för dem som behöver rehabiliteringsinsatser efter avslutad sfi anser vi vara bra. Avsnitt 2 Förslag till tidsbegränsning utgångspunkter och utformning NC anser det inte som väl grundade skäl att förslagen till tidsbegränsning utgår från etableringsreformen och den tidsram som ju bara berör 1/3 av sfi-deltagarna. Vi ogillar också att hänsynen till det administrativa merarbetet väger tyngre än hänsynen till att så många sfideltagare som möjligt ska uppnå en funktionell språkförmåga och grundläggande läs- och skrivkunskaper på svenska. Såväl svensk som internationell forskning visar att två år är alltför kort tid för personer utan någon längre skolgång att nå funktionell litteracitet i ett industrialiserat och högteknologiskt samhälle. 2.1 Utbildningen påbörjas inom ett år NC instämmer i att det är viktigt att påbörja sin språkutbildning så snart som möjligt men det måste ske utifrån de förutsättningar man har. För personer som lider av migrationsrelaterad posttraumatisk stress eller andra funktionshinder, gravida kvinnor eller nyblivna mammor kan denna tidsram utgöra ett stort hinder. För dessa kategorier kan den snäva tidsramen innebära en tydlig nackdel. Motiveringen till förslaget är inte tillräckligt undersökt eller redovisad och utredningen kunde här ha föreslagit att undantag kan göras för individer som av olika skäl inte kan påbörja sfi inom angiven tidsram. 2.2 En sammanlagd utbildningstid på högst två år NC kan se det rimliga i att en tidsbegränsning utreds och också regleras men menar att konsekvenserna av tidsbegränsad sfi för analfabeter och korttidsutbildade, för personer med funktionsnedsättning samt för dem som lider av migrationsrelaterad stress, undersökts och diskuterats alldeles för lite. Flera utredningar och rapporter har liksom denna utredning påpekat att en ökad individualisering och effektivitet behövs inom sfi-utbildningen 2 men vi har svårt att se hur en tvåårsgräns skulle bidra till att denna kvalitetsbrist härigenom skulle åtgärdas. Utredningen borde ha fokuserat på hur kvaliteten på utbildningen kan förbättras för dessa grupper innan man inför en tidsbegränsning. Om kvalitetskraven inte uppfyllts innebär en tidsbegränsad sfi omedelbart en försämrad möjlighet till integration för korttidsutbildade och andra grupper. Utredningen gör en framställning där det anges att gruppen analfabeter uppgår till 3 % av de studerande på sfi (s 118). Siffran tycks felaktig då Skolverkets statistik 2010 anger att närmare 15 % av deltagarna på sfi de sista åren haft högst 3 års skolutbildning och nästan 11 % har haft högst 4-6 års skolutbildning 3. Detta visar att man måste räkna med att gruppen analfabeter och korttidsutbildade utgör minst en fjärdedel av antalet deltagare på sfi. Över en femårsperiod ( ) har antalet deltagare på sfi med 0-3 års skolbakgrund ökat från 2 Skolverket (1997), SOU 2003:77, Stadskontoret (2009), Skolinspektionen (2010, 2011). 3 Skolverkets statistik: Sfi Elever och kursdeltagare Riksnivå, tabell 3A (publicerad juni 2011).

4 4 11,8 % till 14,6 %. Av dem som påbörjade studieväg 1 kurs A år 2008 hade 12 % klarat kurs 1B till och med Av dem som började på studieväg 2 kurs B under motsvarande period hade 23 % klarat kurs 2B. Att uppnå och klara av kurs B innebär att man klarar av att hantera enkel, anpassad och konkret kommunikation som hör till vardagslivet. Denna nivå ses enligt Gemensam europeisk referensram för språk (Skolverket 2009) som nybörjarnivå och språkfärdigheten där utgör inte kommunikation i arbetslivet eller deltagande i samhället som fullvärdig medborgare. Många av de studerande som behöver extra stöd på grund av funktionshinder eller migrationsrelaterad stress studerar också på studieväg 1 och 2. Dessa skulle enligt förslaget om en tvåårsgräns behöva gå över till den grundläggande vuxenutbildningen efter två års studier, vilket skulle medföra att de skulle behöva bryta upp från ett för dem viktigt tryggt socialt sammanhang med kända miljöer och rutiner för att sedan bygga upp detta på nytt 4. Vi menar att det är oförsvarbart såväl ur ett individperspektiv som ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Att skapa ett regelverk som medför att en stor grupp av de sfi-studerande inte klarar av att nå uppsatta mål under en 2-årsperiod och att permanenta en övergång till annan skolform är inte önskvärt vare sig ur ett pedagogiskt eller organisatoriskt perspektiv och heller inte ur ett individperspektiv. En diskussion förs i betänkandet om att införa verksamhetspoäng i stället för att räkna sfiutbildningen i timmar. Vi menar att det kan vara intressant att utreda men understryker att det är viktigt att koppla tid eller poäng såväl till studieväg som kurs då vi menar att varken tid eller poäng ska vara samma för de olika utbildningsvägarna. 2.3 Möjlighet till avbrott NC instämmer i att möjligheten att göra avbrott bör begränsas men här bör det finnas flexibilitet för personer med flyktingbakgrund som lider av migrationsrelaterad stress. Posttraumatiskt stressyndrom eller annan migrationsrelaterad stress kan bryta ut långt efter ankomst till ett nytt land och påverka personen så att denne inte kan studera under flera korta eller längre perioder. Vid kartläggningen av särskilda insatser framkommer inte alltid behov som kan uppstå senare och den individuella studieplanen kan behöva revideras och en längre studietid kan behövas. Det bör finnas möjlighet att komma tillbaka till den kända verksamheten för att avsluta språkstudierna. Avsnitt 3 Vad behövs för att en tidsbegränsning ska fungera 3.1 Undervisningen måste individualiseras Vi ser positivt på förslagen om att Skolverket skulle få i uppdrag att ta fram allmänna råd för hur den individuella studieplanen kan användas för att i högre grad individualisera undervisningen. Samma sak gäller förslaget om att Skolverket ska ta fram allmänna råd om hur en persons inlärningsförutsättningar kan bedömas. 4 Se t.ex. Nationellt centrum för sfi och svenska som andraspråk (2006) Undervisning för studerande med PTSD. - om inlärningens förutsättningar vid PTSD.

5 5 Vi menar att anpassad undervisning och stödinsatser under sfi är oerhört viktigt men att dessa resurser inte kan effektivisera språkinlärningen i förhållande till en tidsgräns. Övergången till grundläggande vuxenutbildning innebär dessutom att en stor grupp studerande kommer att behöva dessa insatser även där. En rad utredningar och rapporter har under de senare år pekat på att en individanpassad undervisning med individuell studieplan med noggrann uppföljning som redskap är nödvändig 5. Om allvarliga brister finns inom sfi-undervisningen i dag vad gäller förmågan att skapa en individanpassad utbildning, bör dessa brister åtgärdas innan en tidsbegränsad sfi införs. Annars kommer tidsbegränsningen endast få till följd att ett ännu större antal avslutar sfi utan att ha utvecklat den funktionella språkförmåga som de behöver för att kunna integreras i arbets- och samhällslivet Effektivisering med fokus på lärandet och lärarna Vi ställer oss positiva till de uppdrag Specialpedagogiska skolmyndigheten enligt förslagen skulle få gällande metodstöd och säkerställning av adekvata lärverktyg inom utbildningen. Vi instämmer i att det är viktigt med tidiga åtgärder och rätt resurser med användning av tillgänglig teknik för personer med funktionsnedsättning. Vi menar att förslagen om olika utvecklingsprojekt för ökad flexibilitet, mobilitet och användning av IT är bra, men de ställer stora krav på lärares kompetens och utbildning för att hantera de digitala verktygen. Utredningen borde i samband med detta ha diskuterat konsekvenserna av de låga kraven för behörighet för sfi-lärare. I Förordning (2011:326) om behörighet och legitimation för lärare och förskollärare och utnämning till lektor framgår att det krävs endast 30 hp i svenska som andraspråk i ämneskompetens för sfi-lärare vilket innebär att stora grupper av sfi-lärare i framtiden inte kommer att ha beredskap för nya pedagogiska grepp av det slag som utredningen förväntar sig. Vi vänder oss också mot utredningens förenklade bild av teknik som resurs- och tidsbesparande insats. Med tanke på den målgrupp man kanske främst vill nå med denna teknik måste man ha insikt om att det krävs stora insatser för att göra dessa personer litterata i ordets vidaste bemärkelse som också omfattar multimodal textanvändning. Metodstöd och adekvata lärverktyg är viktiga redskap och här krävs kanske tydliga direktiv från statens sida som kan säkerställa att läraren verkligen får tillgång till modersmålslärare, specialpedagoger, hörselpedagoger samt tekniska och digitala hjälpmedel. Folkhögskolor har en lång tradition och erfarenhet av ett vuxenpedagogiskt förhållningssätt och vi ser därför positivt på att folkhögskolor anordnar sfi förutsatt att man där har tillgång till adekvat lärarkompetens och resurser. Flera folkhögskolor specialiserar sig även på olika specialpedagogiska undervisningsformer för personer med funktionshinder Samsyn och samverkan under och efter sfi-tiden Vi instämmer i att den interkommunala samverkan måste främjas och att länsstyrelsernas roll måste stärkas. Detta är viktigt och nödvändigt för individanpassad undervisning. Staten bör här ha ett tydligare ansvar här för att detta sker. 5 Skolverket (1997), SOU 2003:77, Stadskontoret (2009), Skolinspektionen (2010, 2011).

6 Fortsättningen efter sfi NC anser att förslagen om fortsättningen efter sfi i alltför hög grad behandlar ett kortsiktigt och snabbt inträde på arbetsmarknaden framför en mer långsiktig etablering på densamma. Vi ser en risk med att man i de olika förslagen etablerar tanken att en stor grupp invandrare endast ska ha tillgång till en begränsad litteracitet. Detta är allvarligt ur ett demokrati- och medborgarperspektiv. Det kan också utifrån tillgänglig forskning starkt ifrågasättas om studerande med språkfärdigheter motsvarande sfi kurs B kan tillgodogöra sig studier inom sådana riktade arbetsmarknadsutbildningar som utredningen föreslår. Dessa utbildningar kräver resurser i form av utbildade lärare inom både yrkesämnen och svenska som andraspråk och en väl genomtänkt utformning av utbildningen där dessa lärare tillsammans bedriver undervisningen. Utredningen tycks dock inte ha undersökt om sådana resurser finns tillgängliga hos de aktörer som är tänkbara som anordnare av sådana utbildningar. Utredningen använder termen yrkessvenska i samband med resonemang om arbetsmarknadsutbildningar. Dock definieras inte termen närmare och det framstår som om utredningen utgår från att det endast krävs ett språk med arbetsuppgiftsrelaterade begrepp för att klara ett yrke och fungera på arbetsmarknaden. Förslaget att flytta språkutbildning till Arbetsförmedlingen finner vi tveksamt då vi inte ser några uppgifter på vilka resurser denna organisation har för att skapa integrerade språk- och yrkesutbildningar. Förslagen om icke-studiemedelsberättigande och om samverkan med hjälp av socialtjänsten för dem som behöver rehabiliteringsinsatser efter avslutad sfi anser vi vara bra. Däremot är det svårt att uttolka det förslag som läggs om rätten till två års försörjning utanför etableringsreformen efter tvåårsgränsen. Avser man i förslaget att studier i svenska som andraspråk skulle bedrivas på heltid eller deltid? Om det är deltid som avses framgår inte om man ändå skulle bli försörjd på heltid eller om man ska finansiera den andra delen själv i form av andra studier och studiemedel eller arbete. Avsnitt 4 Tidsbegränsningens ekonomiska förutsättningar och konsekvenser NC ser positivt på att utredningen föreslår att de studerande inte ska behöva ta studiemedel för att studera svenska som andraspråk i två år utan studiemedel på en grundläggande nivå motsvarande grundskolan. Detta förslag diskuteras dock inte som en villkorlig förutsättning för tidsbegränsning. Då kommunerna riskerar att hamna i stora utgifter om vuxna studerande inte försörjer sig med hjälp av studiemedel, är risken uppenbar att man från kommunal sida ändå hänvisar till studiemedel för fortsatta studier efter sfi. Vi anser att man i utredningen inte har räknat in de ökade kostnader en tidsbegränsning medför för komvux i form av ett större resursbehov. Samhällets stödinsatser kommer inte att minska i och med en tidsbegränsning eftersom behovet av stödinsatser flyttas över från sfi till den grundläggande vuxenutbildningen både i form av ökad lärartillgång och i form av kompetensutveckling för lärare och specialpedagoger som kan jobba på grundläggande vuxenutbildning med denna målgrupp.

7 7 Övrigt Utbildningsdepartementet efterlyser i remissutskicket förslag på hur en eventuell övergång från utbildning i svenska för invandrare till vidare studier eller arbete kan underlättas för personer med funktionsnedsättning och personer som deltar i läs- och skrivinlärning. NC anser att sådana förslag kräver utförliga resonemang och motiveringar för att kunna bli realiserbara. Detta låter sig inte göras i ett yttrande av detta slag, utan kräver snarare en seriös utredning. I detta sammanhang instämmer vi med det till betänkandets lagda särskilda yttrande vad gäller den otillräckligt utredda och knapphändigt redovisade konsekvensanalysen av en överströmning från sfi till svenska som andraspråk inom den grundläggande vuxenutbildningen. Beslut att avge detta yttrande är fattat av rektor, professor Kåre Bremer, i närvaro av prorektor, professor Lena Gerholm och chefsjurist Jenny Gardbrant. Studeranderepresentanter har informerats och haft tillfälle att yttra sig. Övrig närvarande har varit Anna Riddarström, Ledningskansliet (protokollförare) Kåre Bremer Karin Hedberg Stockholms universitet Besöksadress: Telefon: Karin Hedberg STOCKHOLM Bloms hus Universitetsvägen 16 E-post: karin.hedberg@hum.su.se