UTVÄRDERING AV TIDSBEGRÄNSNING INOM SFI

Transkript

1

2

3 Avsedd för Arbetslivskontoret, Södertälje kommun Dokumenttyp Rapport Datum December 2012 UTVÄRDERING AV TIDSBEGRÄNSNING INOM SFI

4 UTVÄRDERING AV TIDSBEGRÄNSNING AV SFI Ramböll Krukmakargatan 21 Box SE Stockholm T +46 (0) F +46 (0)

5 INNEHÅLLSFÖRTECKNING 1. Inledning Bakgrund Rambölls uppdrag Disposition 1 2. Om utvärderingen Syfte och frågeställningar Utvärderingens genomförande Förändringsteori hur är det tänkt att fungera? Analysram Utmaningar som präglat utvärderingen 5 3. Statens styrning av SFI-undervisning Lagstadgat tidsbegränsning av SFI Ökad valfrihet och individuell anpassning genom sfi-peng Ökar motivation genom prestationsbaserad sfi-bonus 8 4. Bedömning av resultat Förändringsteori för tidsbegränsad sfi Ingen märkbar förkortning av genomströmningstider Kostnader för sfi-undervisning Förklaringsfaktorer Interna och externa förklaringsfaktorer Interna förklaringsfaktorer Externa förklaringsfaktorer Jämförande studie Kommunernas tidsramar Antal elever per klass och kommunernas tidsramar Goda exempel från kommunerna Sammanfattande slutsatser och rekommendationer Bristande uppföljning gör det svårt att uttala sig om tidbegränsningarna leder till en effektivare utbildning Tidsbegränsningar tydliggör förväntningar, men motiverar inte alla Utrymme för förbättringar av prognoser Rekommendationer 21 BILAGOR Bilaga 1 Jämförande studie organisering av sfi Bilaga 2 Intervjuförteckning

6

7 SAMMANFATTNING Ramböll Management AB har på uppdrag av Arbetslivskontoret i Södertälje kommun utvärderat införandet av tidsbegränsad sfi. Syftet med införandet av tidsbegränsningen var att få större kontroll på utbudet och resultaten inom sfi. Förhoppningen var också att tidsbegränsningen skulle motverka inlåsningseffekter samt bidra till en ökad motivation för individen att klara av studierna på bästa möjliga sätt. Uppdraget består av tre delar. Ramböll har undersökt hur tidsbegränsningen har påverkat den genomsnittliga tiden för en elev att uppnå godkänt betyg samt eventuella kostnadsförändringar. Utvärderingen har också tittat på hur Södertäljes organisation av sfi-undervisning förhåller sig till regeringens inititiv på området, bland annat förslagen i regeringens utredning Tid för snabb och flexibel inlärning. Slutligen har Ramböll genomfört en jämförande studie av tre andra kommuner med tidsbegränsad sfi för att utreda huruvida det finns ett samband mellan antalet elever per klass och antalet timmar som tillhandahålls. Utvärderingen har präglats av en del utmaningar. Den statistik som Ramböll har använt från Skolverket och Södertälje kommun bör tolkas med viss försiktighet. Detta då den genomsnittliga tiden som en elev behöver för att uppnå godkänt betyg varierar beroende av elevsammansättning. Skolverkets statistik tar heller inte hänsyn till relevanta faktorer såsom studieuppehåll och sjukdom. Ramböll har slutligen inte kunnat uttala sig om huruvida införandet av tidsbegränsad sfi har påverkat kvaliteten på undervisningen. Resultatet visar att tidsbegränsningen inte medfört någon märkbar förkortning av genomströmningstiderna. Av Skolverkets statistik över det genomsnittliga antalet timmar som en elev behöver för att uppnå godkänt betyg på respektive kurs finns det därmed ingenting som tyder på att eleverna skulle klara utbildningen på kortare tid under 2011 jämfört med Även om införandet inte har lett till några mätbara effekter kan dock Ramböll konstatera att tidsbegränsningen bidragit till att tydliggöra att sfi är en språkutbildning med tydligt uppsatta mål. Både lärare och studenter ställer sig positiva till att det införts tidsbegränsningar då det satt fokus på den enskilde individens framsteg. Att tidsbegränsningen inte har resulterat i att elever klarar sfi-utbildningen på kortare tid kan förklaras av både interna och externa faktorer. En viktig faktor som framkommit i utvärderingen är att tidsramarna inte är anpassade efter elevens behov. Tidsbegränsningarna har dock satt en större fokus på de studerandes lärande, vilket kan ha bidragit till att de stannar längre i utbildningen. Antagningsenheten vittnar om att det idag sker ett stort antal förlängningar på studieväg 2 och 3. Utvärderingen visar också att kartläggningen inte tar hänsyn till viktiga aspekter såsom språktypologi. En tredje faktor är att tidsramar främst motiverar studievana elever. Vad gäller hur tidsbegränsningen har påverkat kostnaderna visar Rambölls genomgång att det skett en nedgång av lönekostnader per elev mellan åren 2009 och Då utvärderingen visat att genomströmningstiderna inte förkortats sedan införandet av tidsbegränsningen bedömer Ramböll dock det inte som sannolikt att kostnadsminskningen beror på en effektivisering av organisationen. En trolig förklaring kan istället vara att antalet elever per klass har ökat eller att elevsammansättningen har förändrats. Av Rambölls genomgång av regeringens förslag om lagstadgad tidsbegränsning kan konstateras att Södertäljes kommuns modell i huvudsak inte motsäger de tidsbegränsningar som föreslås. Den begränsning som skulle kunna komma i konflikt med Södertälje kommuns tidsramar är förslaget om en maximal sammanlagt studietid på två år. En beräkning av de tidsbegränsningar som Södertälje kommun infört visar att den sammanlagda schablonmässiga tiden för att klara samtliga kurser i dagsläget överstiger två år. Den jämförande studien visar slutligen att det inte finns något samband mellan antalet veckor per studieväg och antalet elever per klass i de kommuner som Ramböll valt att undersöka. Möjligtvis går det att se ett mycket svagt samband som visar att ju färre elever som går i varje klass desto fler antal veckor tenderar eleven att läsa på sfi. Detta kan förklaras av att samtliga kommuner som

8 ingått i studien har ett färre antal elever per klass i studieväg 1 än i övriga studievägar. Sammanfattningsvis menar Ramböll att tidsbegränsning i sig är bra då de tydliggör förväntningar och kan ha en motiverande effekt på vissa elever. Utvärderingen visar dock att de tidsramar som finns idag inte fungerar tillfredställande då de inte är anpassade efter den reella tid som en elev behöver för att nå godkänt på respektive kurs. Samtidigt görs i dagsläget inte tillräckliga uppföljningar för att kunna ställa realistiska och träffsäkra prognoser. Mot bakgrund av detta vill Ramböll framföra nedanstående rekommendationer för kommunens fortsatta arbete med att effektivisera sfi-undervisningen. Förbättra uppföljningen av tidsramarnas effekter För att kunna veta om de prognoser som görs och den tilldelade tiden motsvarar individens behov måste utfallet av den faktiska studietiden följas upp. Genom att registrera antalet och omfattningen av förlängningar kan kommunen sätta mer träffsäkra schabloner för de olika studievägarna. I förlängningen leder det till en ökad kontroll över utbudet av undervisningen. Utöka kartläggningen så att den innefattar så många relevanta aspekter som möjligt för att öka träffsäkerheten Genom att inkludera samtliga aspekter som bedöms påverka individens möjligheter att tillgodogöra sig utbildningen ökar antagningsenheten förutsättningar att göra träffsäkra prognoser över individens behov av undervisningstid. Ett sätt att öka förutsättningarna för antagningsenheten att göra träffsäkra bedömningar är att införa en introduktionskurs där individens kunskaper, inlärningsförmåga och målsättningar synliggörs. Överväg generösare och flexiblare tidsramar Den jämförande studien visar att Södertälje kommun har lågt satta timtal i relation till de andra kommunerna. Detta gäller främst studieväg två och tre. Antagningsenheten vittnar också om att det är på dessa studievägar som det sker flest antal förlängningar. Ramböll menar därför att Södertälje bör se över tidsramarna så de i större utsträckning motsvarar elevernas behov. Tidsramarna kan med fördel fungera som schabloner för den genomsnittlige eleven men det bör finnas utrymme för en mer flexibel tilldelning av studietid. Överväg andra motiverande insatser för lågutbildade/resurssvaga för att effektivisera utbildningen ytterligare Mot bakgrund av att andelen lågutbildade växer och de insatser som införts främst motiverar studievana anser Ramböll att kommunen bör överväga insatser som riktar sig specifikt mot analfabeter och lågutbildade.

9 1 1. INLEDNING Ramböll Management AB (fortsättningsvis kallat Ramböll) har på uppdrag av Arbetslivskontoret i Södertälje kommun utvärderat införandet av tidsbegränsad SFI. I detta avsnitt ges en kortfattad bakgrund. Därefter redogörs för rapportens disposition. 1.1 Bakgrund Södertälje kommun beslutade 2011 om att tilldela studenter som studerar Svenska för invandrare, sfi, ett begränsat och förutbestämt antal veckor av studier. Den tilldelade tiden är schablonmässigt satt utifrån förkunskaper och testresultat. En fristående administrations- och antagningsenhet för vuxenutbildning bildades i samband med förändringen för att fatta beslut om tilldelning och eventuella förlängningar av utbildningen. Enheten följer även kontinuerligt upp de studerandes resultat. Kommunen är skyldig att tillhandahålla utbildning i svenska, sfi för de personer som har rätt till det. 1 Utbildningen ska finnas tillgänglig så snart som möjligt efter det att rätten till utbildning i svenska för invandrare inträtt. Om det inte finns särskilda skäl ska utbildningen kunna påbörjas inom tre månader. För personer som omfattas av lagen om etableringsinsatser ska kommunen aktivt verka för att de ska kunna påbörja sin utbildning i svenska för invandrare redan inom en månad från det att de anmält sig till utbildningen. Riktvärdet för undervisningens omfattning i tid inom utbildning i svenska för invandrare är 525 timmar. Riktvärdet får överskridas och underskridas beroende på hur mycket undervisning eleverna behöver för att uppnå de kunskapskrav som anges i kursplanen. Utbildning i svenska för invandrare ska utformas så att den enskildes studier kan kombineras med studier inom andra skolformer inom skolväsendet. 2 Begränsade resurser och strävan efter att skapa lika villkor för interna och externa utbildningssamordnare innebär att det är viktigt för kommunen att ha kontroll över utvecklingen av sfi. Genom att införa en tidsbegränsning och en bättre uppföljning vill kommunen få större kontroll av utbudet och resultaten inom sfi. Förhoppningen är också att en tidsbegränsad sfi-utbildning ska motverka inlåsningseffekter genom att sätta en bortre gräns för utbildningen samt leda till en ökad motivation för individen att klara av studierna på bästa möjliga tid. Regeringen tillsatte 2011 även en utredning om att tidsbegränsa rätten att läsa sfi genom lagstiftning. Utredningen har dock ännu inte resulterat i något lagförslag. 1.2 Rambölls uppdrag Ramböll fick hösten 2012 i uppdrag att utvärdera införandet av tidsbegränsningar inom sfi inom Södertälje kommun. Fokus i uppdraget har varit att utvärdera effekterna av införandet av tidsbegränsad sfi. Utvärderingen har tagit sin utgångspunkt i att belysa hur förändringen påverkat den genomsnittliga tiden för en elev att erhålla ett godkänt betyg. Uppdraget kan sammanfattas till: Belysa vilka effekter tidsbegränsningen av sfi har haft på studieresultaten Belysa hur kostnaderna påverkats av införandet av en tidsbegränsning inom sfi 1.3 Disposition Rapporten är indelad i sex kapitel. Efter detta inledande kapitel redogörs i kapitel 2 för utvärderingens syfte och genomförande. Därefter ges i kapitel 3 en bedömning av hur regeringens senaste förslag till förändringar inom sfi eventuellt påverkar Södertälje kommun. I kapitel 3 redovi- 1 Rätten att delta i sfi avser personer (från och med det andra kalenderåret han/ hon fyller 16 år) som är bosatta i landet och saknar sådana grundläggande kunskaper i svenska språket som utbildningen syftar till att ge. Skollagen (2010:800) kapitel 22 paragraf 13 2 Förordning (2011:1108) om vuxenutbildning

10 sas den jämförelse som Ramböll genomfört med tre andra kommuner. I kapitel 4 redovisas de resultat som utvärderingen visat på samt kostnadsutvecklingen för sfi de senaste tre åren. Kapitlet följs av en redovisning i kapitel 5 av de förklaringsfaktorer Ramböll identifierat som gynnat och hindrat resultatet. Rapporten avslutas med utvärderingens slutsatser och rekommendationer i kapitel 6. 2

11 3 2. OM UTVÄRDERINGEN Utvärderingen har genomförts i två delar, dels en del som fokuserar på hur tidsbegränsningen påverkat studieresultaten inom sfi, dels en del som fokuserar på hur kostnaderna påverkats sedan tidsbegränsningen infördes. 2.1 Syfte och frågeställningar Det huvudsakliga syftet med utvärderingen har varit att svara på om införandet av tidsbegränsad sfi har inneburit en effektivare sfi-utbildning. Med effektiv sfi-undervisning avser vi tiden det tar för en elev att erhålla godkänt betyg. Utvärdering har ämnat besvara följande övergripande frågeställningar: Tabell 1 Övergripande frågeställningar Område Övergripande frågeställningar Effekter av införandet av tidsbegränsad sfi - Är tidsbegränsningen ändamålsenlig för att uppnå målet om en effektivare sfiutbildning? - Har andelen godkända sfi-studenter förändrats sedan införandet av en tidsbegränsning? - Hur förhåller sig tidsbegränsningarna till de förslag som parallellt utarbetas inom regeringen? - Är uppföljningen av sfi ändamålsenlig (ger tillräckligt underlag för att styra mot uppsatta mål)? Korrelation mellan gruppstorlek och antalet undervisningstimmar Utvecklingen av kostnader för tidsbegränsad sfi - Finns det en korrelation mellan antalet timmar som tillhandahålls och storlek på undervisningsgrupp i kommuner med tidsbegränsad sfi-utbildning? - Hur har kostnaderna för sfi utvecklats sedan beslutet om tidsbegränsad SFIutbildning? - Vad beror kostnadsutvecklingen på? - Ger uppföljningen av sfi tillräcklig kostnadskontroll? 2.2 Utvärderingens genomförande Utvärderingen har genomförts i tre faser. I förberedelsefasen genomfördes inledningsvis explorativa intervjuer med ledningen för sfi-utbildningen, vilket gav Ramböll förståelse för syftet med förändringen och hur det påverkat verksamheten ur ett styrnings- och ledningsperspektiv. Utifrån underlaget tog Ramböll sedan fram en förändringsteori för att illustrera hur tidsbegränsningarna är tänkta att fungera. Utifrån förändringsteorin har Ramböll sedan tagit fram en analysram för att säkerställa att utvärderingen berör alla relevanta aspekter. Därefter påbörjades datainsamlingen, som bestod av 22 intervjuer med lärare, studenter, fackliga representanter samt administrativ personal. Dessa intervjuer gav Ramböll kunskap hur tidsbegränsningen påverkat undervisningen och elevernas möjligheter att tillgodogöra sig undervisningen. En intervjuförteckning går att finna i bilaga två. I datainsamlingsfasen genomförde Ramböll också en jämförande studie av tre kommuner (Norrköping, Eskilstuna och Botkyrka) som infört tidsbegränsningar inom sfi-utbildningen. Den jämförande studien syftade till att se om det finns något samband mellan antalet undervisningstimmar och antalet elever per lärare. Den jämförande studien har även bidragit till kunskap om

12 4 hur tidsbegränsningarna kan utformas för att skapa en effektiv sfi-undervisning. I denna del genomförde Ramböll också tre intervjuer med rektorer för respektive kommun. Se bilaga två. Inom ramen för utvärderingen har Ramböll slutligen klarlagt hur Södertäljes kommuns tidsbegränsning av Sfi förhåller sig till det förslag om lagstadgad tidsbegränsning som regeringen utarbetat inom ramen för utredningen Tid för snabb flexibel inlärning, SOU 2011:19. I uppdraget ingick även att ta del av det förslag som utredningen av införandet av en sfi-peng (dir.2011:81) lämnat. Utredningen skulle slutredovisas den 28 september, men slutdatumet för utredningen har flyttats fram till 31 december Ramböll har därför enbart kunnat ta del av direktivet till utredningen, vilket har försvårat bedömningen om hur en eventuell sfi-peng skulle kunna påverka Södertälje kommuns utformning av tidsbegränsningar. Ramböll har även tittat på hur den sfi-bonus som infördes 2010 kan tänkas samverka med kommunens tidsbegränsningar. Slutligen har Ramböll, i slutfasen av utvärderingen, analyserat datamaterialet utifrån de övergripande frågeställningarna och utvärderingskriterierna måluppfyllelse, effektivitet, effekter och relevans. Resultatet avrapporteras skriftligt och muntligt vid utvärderingens färdigställande. 2.3 Förändringsteori hur är det tänkt att fungera? Inledningsvis i utvärderingen har en så kallad förändringsteori tagits fram för att i utvärderingen tydliggöra syftet med tidsbegränsad sfi. Framtagandet av en förändringsteori har två huvudsakliga syften. För det första synliggör den logiken bakom förändringen genom att tydliggöra vilka aktiviteter som är tänkta att leda till vilka resultat på kort och på lång sikt. För det andra används förändringsteorin som en utgångspunkt för den kommande utvärderingen. Förändringsteorin utgör i denna bemärkelse ett analytiskt ramverk som anger vilka resultat och effekter som förändringen ska utvärderas mot. Det har i uppdraget varit viktigt att inte betrakta de studerande som en homogen grupp, utan att belysa hur förändringen påverkat både de mer studievana och de studiesvaga individerna. Nästa steg i arbetet med förändringsteori var att ta fram en så kallad inbäddad förändringsteori som även inkluderar möjliga påverkansfaktorer. En inbäddad förändringsteori innefattar även en beskrivning av faktorer, både främjande och hindrande, interna och externa, som villkorar en förändring. Nedan illustreras hur en inbäddad förändringsteori kan se ut. Tabell 2 Exempel på inbäddad förändringsteori

13 5 2.4 Analysram Därefter har en analysram tagits fram för att säkerställa att centrala aspekter beaktas i analysfasen, så kallade utvärderingskriterier. Analysfasen tog sedan sin utgångspunkt i dessa utvärderingskriterier måluppfyllelse, effektivitet, effekter och relevans: Tabell 3 Utvärderingskriterier Utvärderingskriterium Måluppfyllelse Effektivitet Effekter Relevans Vilken utsträckning tidsbegränsningar bidragit till målet om en effektivare Sfi-utbildning. Om utformningen av tidsbegränsningarna är ändamålsenliga för att skapa en effektivare sfiutbildning. Vilka effekter har tidsbegränsningen lett till. Vilken utsträckning styrning genom tidsbegränsningar relevant för att uppnå målet om en effektivare sfi-utbildning. 2.5 Utmaningar som präglat utvärderingen För att besvara hur tidsbegränsningarna påverkat de genomsnittliga tiderna för eleverna att erhålla godkända betyg på kurserna inom sfi har vi använt oss av statistik dels från Skolverket och dels från Södertälje kommun. Det är dock viktigt att påpeka finns svårigheter i att jämföra statistik från sfi över tid då elevsammansättningen kan förändras drastiskt år från år. Skolverkets statistik är även ibland svårtolkad då den redovisas på andra sätt än kommunens. Ramböll har dock gjort bedömningen att statistiken kan användas för att uttala sig om trender inom samma kommun över tid. I den förklarande delen av analysen har vi till stor del använt oss av uppgifter från intervjuer med verksamhetsansvariga, lärare och elever. Statistiken har därmed gett stöd i värderingen av effekten det vill säga för att svara på om genomströmningen ökar och snittiden minskar medan intervjuerna ger stöd i den förklarande ambitionen kring vilka kausala mekanismer som bidragit till effekter. Ramböll har även försökt hitta sätt att mäta kvaliteten i undervisningen för att säkerställa att en eventuell förkortning av genomströmningstider inte sker på bekostnad av kvaliteten i utbildningen. Den genomsnittliga tiden för en elev att erhålla betyget godkänt på en kurs kan vara en indikator på kvaliteten i utbildningen. Samtidigt kan en förkortning leda till att individens kunskaper inte blir lika djupgående. Det är dock svårt att hitta ett bra kvalitetsmått på sfi-undervisning. En möjlig väg hade varit att jämföra statistik över andelen godkända på de nationella proven. Det är dock inte möjligt att jämföra resultat över tid då elever inte nödvändigtvis skriver det nationella provet efter ett förutbestämt datum utan först när en lärare bedömer att eleven är redo. Det innebär att andelen godkända kan vara densamma oavsett hur lång tid studenten hade på sig inför provet. En elev behöver inte heller få godkänt på det nationella provet för att få betyget godkänt på kursen. Ramböll har därmed inte kunnat använda någon tillfredställande kompletterande data för att bedöma om förändringen påverkat kvaliteten i utbildningen.

14 6 3. STATENS STYRNING AV SFI-UNDERVISNING Regeringen har sedan ett antal år tillbaka påbörjat ett stort reformarbete på sfi-området. En rad förslag till förändringar av sfi har under de senaste åren initierat som kan komma att få betydande konsekvenser för kommunens styrning och organisering av utbildningen. I detta kapitel redovisas den genomgång som Ramböll gjort i syfte att utreda hur Södertälje kommuns modell förhåller sig till införda eller eventuellt kommande förslag. 3.1 Lagstadgat tidsbegränsning av SFI Regeringen tillsatte 2009 en utredning 3 om tidsbegränsning av svenskundervisning för invandrare. Enligt direktiven till utredningen (dir. 2009:09) skulle utredningen undersöka hur fler nyanlända invandrare ska kunna lära sig svenska snabbare genom att reglera under hur lång tid det ska vara möjligt att delta i svenskundervisning för invandrare (sfi). Utredningen fick i uppdrag att ta fram förslag som syftar till att effektivisera utbildningen och skapa bättre förutsättningar för invandrare att snabbare etablera sig på arbetsmarknaden och integrera sig i samhället. Uppdraget syftade inte till att utreda om utan hur en tidsbegränsning ska utformas. Kommunen är redan idag enligt skollagen skyldig att tillhanda hålla utbildningen så snart som möjligt efter det att personen folkbokfört sig i kommunen. Enligt skollagen ska utbildningen kunna påbörjas, om det inte finns särskilda skäl, inom tre månader. Därtill ska varje kommun aktivt verka för att en nyanländ som omfattas av lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare kan påbörja utbildningen inom en månad från det att den nyanlände anmält sig till utbildning i svenska för invandrare hos kommunen. Enligt skollagen ska utbildningen i genomsnitt under en fyraveckorsperiod omfatta minst 15 timmars undervisning i veckan. I särskilda fall får undervisningens omfattning minskas om eleven begär det och huvudmannen anser att det är förenligt med utbildningens syfte. Utbildningen ska enligt skollagen även kunna förenas med förvärvsarbete. Utredningen presenterade sitt förslag i mars I korthet kom utredningen fram till en tidsbegränsning som innebär att en nyanländ invandrare måste börja läsa sfi senast ett år efter första folkbokföringsdagen. Den sammanlagda studietiden får inte överstiga två år. I likhet med vad som gäller inom övrig vuxenutbildning ska det vara möjligt att göra uppehåll under studietiden. Rätten att delta i utbildning i svenska för invandrare föreslås upphöra helt efter fyra år från den dag en person första gången folkbokfördes i en kommun. Under studietiden ska man själv kunna bestämma studietakt och längden på eventuella uppehåll så länge det sker inom den bestämda fyraårsperioden. Sammanfattningsvis innebär förslaget att: Individen ska påbörja utbildningen inom ett år från första folkbokföringsdag Den sammanlagda studietiden får inte överstiga två år Efter fyra år från första folkbokföringsdag upphör rätten att delta i SFI. Under studietiden ska individen själv kunna bestämma studietakt och eventuella uppehåll som sker inom den bestämda fyraårsperioden Utredningen har i utformningen av tidsbegränsningar i stor utsträckning utgått ifrån etableringsreformen. Den sammanlagda studietiden på två år stämmer till exempel överens med etableringsreformens tvåårsperiod. En annan utgångspunkt för tidsbegränsningar som föreslås är att individen så tidigt som möjligt ska erbjudas möjligheten att delta i svenskundervisning. Målgruppen för sfi är dock betydligt större än den för etableringsreformen. Utredningen pekar på att en tidsbegränsning kan skapa incitament för en effektivare utbildning och bidra till en ökad genomströmning. Utredningen pekar dock på att det kräver flera förändringar både av sfi och inom områden som ligger utanför sfi, till exempel inom den övriga vuxenutbildningen och inom Arbetsförmedlingens verksamhet. Utredningen menar också att tidsbegränsningen ställer krav på ökad 3 Tid för flexibel inlärning, SOU 2011:19

15 7 individanpassning så att den fortsatt går att kombinera med till exempel förvärvsarbete och föräldraledighet. Undervisningen måste också anpassas efter personer med funktionsnedsättningar och även i högre utsträckning för analfabeter. Den bortre gränsen på ett år efter folkbokföring för att påbörja utbildningen syftar till att förtydliga vilken målgrupp man tänker sig ska vara berättigad till sfi-studier. Tanken är att personer som levt i Sverige under en längre tid, kanske förvärvsarbetat under flera år, i större utsträckning ska vända sig till vuxenutbildningen för att förbättra sina språkkunskaper i svenska. Den sammanlagda maximala tidsperioden på två år som föreslås syftar till att öka incitamentet och motivationen för den enskilde att delta aktivt och ställa krav på utbildningen för att få ut så mycket som möjligt av undervisningen. För utbildningsanordnaren kan tidsbegränsningen ge bättre förutsättningar att planera och disponera utbildningen på ett ändamålsenligt sätt. Utbildningstiden på maximalt två år ska enligt utredningen beräknas från den dag individen påbörjar utbildningen. Tidsbegränsningen som utredningen föreslår ska gälla lika för alla, oavsett grund för uppehåll. Ramböll kan utifrån utredningens förslag konstatera att Södertälje kommuns modell för tidsbegränsningar i huvudsak inte motsäger de tidsbegränsningar som föreslås. Utredningens förslag relaterar i huvudsak till rätten till att delta i sfi-utbildning, såsom inom vilken tidpunkt som individen ska påbörja sina studier och om hur länge en individ har rätt till sfi-undervisning efter beviljat uppehållstillstånd. Den begränsning som skulle kunna komma i konflikt med Södertäljes kommun är det förslag om en maximal sammanlagd studietid på två år. En beräkning av de tidsbegränsningar som Södertälje kommun infört visar att den sammanlagda schablonmässiga tiden för att klara samtliga kurser i dagsläget överstiger två år. 3.2 Ökad valfrihet och individuell anpassning genom sfi-peng Regeringen tillsatte 2011 även en utredning för ökad valfrihet och individuell anpassning av sfi. Enligt direktivet för utredningen om sfi-peng och valfrihetssystem skulle utredaren ha slutfört sitt arbete den 28 september Utredningstiden förlängdes dock och uppdraget ska i stället slutligt redovisas senast den 31 december Detta har inneburit att Ramböll inte har kunnat ta del av utredningens förslag i sin helhet. Någon direkt bedömning av vilka effekter utredningen skulle kunna få för Södertälje kommuns organisering har därför inte kunnat genomföras. Utifrån de direktiv som utredningen fått har vi istället resonerat kring vilka möjliga effekter en SFI-pengsmodell kan leda till. Utredaren har i uppdrag att föreslå hur ett system med sfi-peng kan utformas och vilka konsekvenser det får för kommunernas organisering av sfi. Genom att införa en SFI-peng med en ersättning som följer individen vill man ge individen möjlighet att själv välja utbildningsanordnare. Enligt direktivet kommer kommunernas ansvar för mottagandet av studerande dock inte att ändras och hemkommunen kommer fortsatt att enligt skollagen vara skyldig att se till att utbildningen finns tillgänglig, så snart som möjligt efter att rätten till SFI har inträtt. I direktivet lyfter regeringen att flera rapporter som pekar på bristande flexibilitet i kommunernas sfi-utbildning. Bland annat Statskontorets rapport Sfi resultat, genomförande och lärarkompetens. En utvärdering av svenska för invandrare (2009:2) där man konstaterar att kommunerna uppmärksammar individernas behov när det gäller kartläggning, gruppindelning och tidpunkten för att få påbörja studier. Studien visar dock att låg- respektive högutbildade ofta tillhör samma undervisningsgrupper, trots att många kommuner har ambitionen att dessa grupper ska få del av undervisningen i separata grupper. Granskningen visade också att de studerande inte gavs möjligheter till inflytande på innehåll och arbetsformer och organisationen inte gav utrymme för flexibla lösningar. Resultaten i rapporten indikerar att om kommunerna i högre grad skulle utgå från elevernas studiebakgrund skulle måluppfyllelsen kunna öka. Enligt rapporten Ändamålsenlighet och resultat i svenskundervisning för invandrare (2011:6) kännetecknas en individanpassad sfi av att den individuella kartläggningen och studieplaneringen påverkar utbildningens innehåll och utformning. En individuell kartläggning innebär att man gör en genomgång av personens tidigare utbildnings- och yrkeserfarenheter men även av övriga erfarenheter, förutsättningar och särskilda behov samt familjesituation, intressen och framtida mål. Kartläggningen ska företrädesvis ligga till grund för placeringen av den studerande på lämplig

16 8 studieväg och kurs. Lärarna ska sedan utforma utbildningen och undervisningen i linje med resultatet som också ska ligga till grund för de planer som upprättas. Därutöver konstateras i rapporten att ansvariga i större utsträckning måste följa upp och utvärdera verksamheten. Ramböll kan konstatera att utformningen av tidsbegränsningar för att styra utfallet av sfi inom kommunen kommer att vara beroende av vilken modell sfi-pengsutredningen väljer. För att en sfi-peng ska kunna utbetalas till olika utförare måste en modell för utbetalning av ersättning fastställas. Ersättningen kan betalas ut på olika premisser. En tänkbar modell är att ersättningen betalas ut utifrån resultat, det vill säga när en elev uppnår godkända resultat, en annan att ersättning betalas ut utifrån deltagande i olika kursmoment. En kombination av dessa är dock mer troligt för att säkerställa att önskvärda effekter uppnås. Att utforma system för att fastställa rimliga tidsramar utifrån individens förutsättningar för de enskilda kursmomenten kan därmed komma att bli än viktigare i styrningen av sfi. Sammanfattningsvis anser Ramböll att ett effektivt utformat system för tidsbegränsningar fortsatt kommer att vara relevant för kommunens verksamhet. Det är möjligt att utredningen föreslår att privata utförare inom sfi blir egna huvudmän, vilket i förlängningen kan leda till minskade möjligheter för kommunen att besluta om detaljerade tidsramar för privata aktörer. Samtidigt kan tidsramar få än större betydelse om det blir en premiss för utbetalning av ersättning inom en sfi-pengsmodell. 3.3 Ökad motivation genom prestationsbaserad sfi-bonus Regeringen införde 2010 en prestationsbaserad ersättning för att stimulera fler nyanlända invandrare att börja studera svenska, göra större ansträngningar för att snabbt lära sig språket och därigenom förbättra sina möjligheter att få ett arbete. Sfi-bonus betalas ut för studerande som erhållit betyget Godkänt på kurs B studieväg 1, kurs C studieväg 2, eller kurs D på studieväg 3. Betyget Godkänt måste ha uppnåtts inom tolv månader från det att utbildningen startat, dock senast inom femton månader från den dag då den nyanlände första gången folkbokfördes i en kommun. Enligt Södertälje kommun beviljas flest bonusar på studieväg 2 och 3. Trenden är enligt kommunen att bonusen går till de högutbildade, som redan har ett försprång från början. Kommunens beräknade tidsåtgång för att erhålla betyget Godkänt på kurs B studieväg 1 är (om eleven går kurs A och B) 74 veckor vilket motsvarar ungefär 17 till 18 månaders undervisning. Motsvarande för att erhålla betyg Godkänt på kurs D studieväg 3 är 24 veckor vilket motsvarar cirka 6 månader. Sammantaget ställer sig Ramböll frågande till om bonusen utgör särskilt starka incitament för elever på studieväg 3 att göra större ansträngningar då 12 månader överstiger den genomsnittliga tiden för att erhålla betyget godkänt. Det är även osannolikt att bonusen utgör ett incitament för elever på studieväg 1 då de måste korta sin studietid avsevärt för att klara av både kurs A och B inom 12 månader. Den motiverande effekten av bonusen kan därmed enligt Ramböll ifrågasättas.

17 9 4. BEDÖMNING AV RESULTAT I detta avsnitt presenteras utvärderingens resultat. Avsnittet inleds med en illustration över den förändringsteori som arbetats fram för att illustrera hur förändringen är tänkt att fungera. Därefter presenteras de resultat utifrån datainsamlingen som utvärderingen visat på. 4.1 Förändringsteori för tidsbegränsad sfi Nedan illustreras den förändringsteori som Ramböll tagit fram för att förstå och analysera de förändringar som skett i och med införandet av tidsbegränsad sfi. Tabell 4 Förändringsteori införandet av tidsbegränsad sfi-undervisning Bilden illustrerar de förändringar som genomförts och hur de i sin tur är tänkta att påverka lärare och elever för att bidra mot de kort- och långsiktiga målen. Förutom att besluta om bestämda tidsramar för kurserna inom sfi har kommunen även successivt förbättrat kartläggningen av individens förutsättningar att tillgodogöra sig sfi för att kunna göra bättre bedömningar om vilken kurs den enskilde bör gå och hur mycket tid individen behöver. Tilldelningen av kurs sker sedan utifrån den kartläggning som genomförts. För varje kurs har kommunen bestämt ett specifikt antal veckor. Tanken är att den studerande ska hamna på en lagom utmanande nivå och motiveras att slutföra kursen på den bestämda tiden. På kort sikt hoppas kommunen att det leder till att fler studerande klarar av studierna på bästa möjliga tid. Om den studerande inte klarar kursen inom den angivna tidsramen kan en förlängning beviljas, givet att den studerande fortsatt gör framsteg. De långsiktiga målen med utbildningen är att den studerande ska få språkliga redskap för kommunikation och aktivt deltagande i vardags, samhälls och arbetsliv. Genom att införa tidsbegränsningar och bättre uppföljning inom sfi hoppades kommunen också få bättre kontroll över utbudet och resultatet inom sfi. Kommunen har även öppnat upp för externa utbildningsanordnare, vilket gör det viktigt att skapa lika villkor för interna och externa utbildningsanordnare. 4.2 Ingen märkbar förkortning av genomströmningstider Förhoppningen från Södertälje kommun var att införandet av en tidsbegränsad SFI-utbildning skulle motverka inlåsningseffekter genom att sätta en bortre gräns för utbildningen samt leda till en ökad motivation för individen att klara av studierna på bästa möjliga tid. För att svara på om tidsbegränsningarna har bidragit till målet om en effektivare SFI-utbildning har Ramböll tagit del av Skolverkets statistik över genomsnittligt antal veckor från kursstart till kursslut. I statistiken tas dock ingen hänsyn till eventuella studieuppehåll under kursen, vilket kan göra de genomsnittliga tiderna något längre än den faktiska studietiden. Ramböll bedömer dock att det, för samma kommun, bör gå att jämföra statistiken över tid. Även om siffrorna ska

18 10 tolkas med viss försiktighet kan vi i tabellen nedan se en genomgående trend att det genomsnittliga antalet veckor på samtliga kurser snarare ökat från 2009 till Tabell 5 Kursdeltagare som fått godkänt betyg genomsnittligt antal veckor, Södertälje kommun Kurs Tidsramar Studieväg 1A Studieväg 1B Studieväg 2B alt. 27 Studieväg 2C alt. 20 Studieväg 3C Studieväg 3D (Skolverkets statistik) Av tabellen ovan framgår det att de genomsnittliga genomströmningstiderna 2011, med undantag för studieväg 1, överstiger de tidsramar som kommunen beslutat om. Kommunen följer idag inte upp antalet förlängningar och antalet veckor som beviljas vid en förlängning, vilket gör det svårt att uttala sig om vad skillnaderna beror på. Ramböll har även tagit del av Skolverkets statistik för det genomsnittliga antalet timmar per elev erhållit för att uppnå betyget godkänt på respektive kurs. Inte heller den statistiken visar på någon generell trend att eleverna skulle klara utbildningen på kortare tid under 2011 jämfört med Tabell 6 Kursdeltagare som fått godkänt betyg genomsnittligt antal timmar per elev Södertälje kommun Kurs Studieväg 1A Studieväg 1B Studieväg 2B Studieväg 2C Studieväg 3C Studieväg 3D (Skolverkets statistik) Vi har även bett Södertälje kommun att ta fram statistik över genomströmningstider för de studerande inom sfi-utbildningen. Det har dock inte varit möjligt för statistikavdelningen att ta fram uppgifter där det går att följa enskilda individer genom hela sfi-utbildningen, vilket är nödvändigt för att kunna bedöma om de faktiska genomströmningstiderna förkortats sedan införandet av tidsbegränsningarna. I samråd med statistikansvarig beslutades då att kommunen skulle ta fram uppgifter för det genomsnittliga antalet studietimmar per elev för att erhålla betyget godkänt på kursen D (studieväg 3).

19 11 Diagram 7 Genomsnittligt antal undervisningstimmar elever erhållit för betyget Godkänt på kurs 3D Genomsnittligt antal timmar för att erhålla betyget Godkänt på D-kurs Antal studietimmar I ovanstående tabell redovisas kommunens uppgifter som även innehåller uppgifter från Vi kan se att statistiken följer Skolverkets uppgifter för kurs D. Anledningen till varför antalet timmar skiljer sig åt mellan Skolverkets statistik och kommunens är för att kommunens innehåller samtliga timmar eleven erhållit, det vill säga även på c och b-nivå för att uppnå betyget godkänt. Statistiken från kommunen visar på en nedgång i antalet timmar per elev under 2011 och Sammantaget kan Ramböll konstatera att det, i den statistik som finns att tillgå, inte går att se någon generell förkortning av de studerandes studietider inom sfi sedan införandet av tidsbegränsningar. Skolverkets statistik tyder snarare på det motsatta, det vill säga att de genomsnittliga tiderna istället ökat sedan införandet av tidsbegränsningen. I statistiken från Södertälje kommun som även innehåller uppgifter från 2012 går det dock att skönja en nedåtgående trend för studerande på studieväg 3. I nästa kapitel Förklaringsfaktorer går vi närmre in på vad som kan tänkas förklara detta resultat. Tidsbegränsningarna tydliggör förväntningar på eleverna Syftet med att införa tidsbegränsningar att ska motverka inlåsningseffekter genom att sätta en bortre gräns för utbildningen samt leda till en ökad motivation för individen att klara av studierna på bästa möjliga tid. Genom att sätta konkreta tidsramar för utbildningen vill kommunen tydliggöra de förväntningar som finns på den studerande att göra kontinuerliga framsteg. Tidsramarna har satt fokus på den enskilde individens framsteg. Samtliga lärare vi intervjuat inom ramen för utvärderingen ställer sig positiva till införandet av bestämda tidsramar för kurserna inom sfi. För lärarnas del blir det mer fokus på vad varje elev måste lära sig för att klara av kursen inom den givna tidsramen. Något som också bekräftas i intervjun med de sfi-studerande. De studerande håller med om att det i grunden är positivt med tidsramar. Eleverna upplever att lärarna är ett stort stöd i att hjälpa eleven med det som de behöver för att uppnå godkända betyg i tid. Eleverna har dock något skilda åsikter om hur pressade tidsramarna ska vara för att sporra individen. En elev påpekar att det är viktigt att skolan signalerar att sfi är en språkutbildning och inte en plats att sitta av tid. Genom tydligare tidsramar kan studerande som inte anstränger sig lättare avskrivas på grund av brist på progression. Ramböll kan konstatera att samtliga som intervjuats inom ramen för utvärderingen ställer sig positiva till tidsramarna och att de tydliggör förväntningar på både lärare och elever. Varje elev blir mer synlig och följs upp kontinuerligt för att bedöma om eleven gör framsteg. För de studerande blir det också tydligt att det finns ett slutmål med sfi-utbildningen. Den ökade fokusen på framsteg kan enligt Ramböll ha bidragit till att de studerande i större utsträckning anstränger sig och därmed minskar antalet avskrivningar eller avhopp. Detta kan ha bidragit till de längre genomströmningstiderna.

20 12 Homogenare grupper på grund av grundligare kartläggning Genom en grundligare kartläggning hoppas kommunen i större utsträckning kunna dela in de studerande utifrån deras individuella behov. Med en mer precis kartläggning ökar möjligheterna att skapa homogenare klasser. Den grundligare kartläggningen där fler faktorer än tidigare tas med i beräkningen har en enligt lärarna lett till mer homogena klasser än tidigare. Det kan underlätta undervisningen om eleverna ligger på ungefär samma nivå. Samtidigt behöver homogena grupper inte alltid vara något positivt. En lärare upplever till exempel att det kan bli svårare att bedriva undervisningen i en klass där alla har samma modersmål. Något som bekräftas i intervju med sfi-studerande. Andelen elever som talar ett och samma modersmål tenderar att övergå till det språket även i klassrummet. Det både stör de elever som inte talar samma språk och försvårar undervisningen för lärarna. Sammantaget kan Ramböll konstatera att kartläggningen bidragit till ökad homogenitet vad gäller förkunskaper och utbildningsbakgrund. Att eleverna talar samma modersmål är dock inte nödvändigtvis något positivt ur ett inlärningsperspektiv. I den mån det är möjligt skulle antagningsenheten kunna ta hänsyn till modersmål vid indelning av klasser. 4.3 Kostnader för sfi-undervisning Ramböll har även fått i uppdrag att se över hur införandet av tidsbegränsningar påverkat kostnaderna. För att kunna bedöma utvecklingen av kostnader har Ramböll i samråd med uppdragsgivaren valt att titta på de rörliga kostnaderna för undervisningen (lönekostnader). Tabell 8 Kostnadsutveckling av sfi År Lönekostnader (kr) Unika deltagare x Lönekostnad/elev x Utvecklingen av kostnaderna måste ställas i relation till antalet studerande. Utifrån de uppgifter Ramböll tagit del av kan en nedgång av lönekostnader per elev från 2009 till Som Ramböll redovisat ovan går det inte att se några generella förkortningar av de studerandes genomströmningstider. Det indikerar att den kostnadsminskning som kan se troligtvis inte beror på en effektivisering av utbildningen. Ramböll bedömer det mer troligt att det beror på till exempel att antalet elever per klass ökat eller förändringar i elevsammansättningen. 4 Unika sfi-studerande under kalenderåret enligt Årsredovisning 2011, Södertälje kommun

21 13 5. FÖRKLARINGSFAKTORER I detta avsnitt presenterar Ramböll de förklaringsfaktorer vi bedömer ligger till grund för de resultat vi kan se. Förklaringsfaktorerna är indelade i interna faktorer och externa faktorer. Interna faktorer är sådana som organisationen själv kan påverka, medan externa faktorer ligger utanför organisationens påverkansförmåga. 5.1 Interna och externa förklaringsfaktorer Nästa steg i arbetet med en förändringsteori är att utifrån den data som samlats in belysa vilka interna och externa faktorer som påverkat det resultat som presenterats i föregående kapitel. För att säkerställa att analysen i denna fas tar hänsyn till centrala aspekter har utgått från de utvärderingskriterier som presenterats i kapitel 2 måluppfyllelse, effektivitet, effekter och relevans. I bilden nedan illustreras de interna och externa faktorer som Ramböll bedömer påverkat resultatet. I efterföljande avsnitt redovisas Rambölls resonemang runt respektive förklaringsfaktor. Tabell 9 Inbäddad förändringsteori med interna och externa påverkansfaktorer Beslutet att införa tidsbegränsningar och bättre uppföljning inom sfi syftade även till att få bättre kontroll över utbudet och resultatet inom sfi. Kommunen har även öppnat upp för externa utbildningsanordnare, vilket gör det viktigt att skapa lika villkor för interna och externa utbildningsanordnare 5.2 Interna förklaringsfaktorer Tidsramarna är inte anpassade efter elevens behov Med införandet av tidsbegränsad sfi hoppades kommunen motverka inlåsningseffekter samt öka motivationen för eleven att ta sig igenom kurserna. Enligt antagningsenheten sker idag ett stort antal förlängningar av studietiden, främst på studieväg 2 (långsam). Detta är dock inget som kunnat verifieras genom statistik från kommunen då förlängningar inte registreras. Förlängningarna gäller främst elever som inte har ett modersmål som ligger nära det svenska språket och som har mindre än 6 års studiebakgrund bakom sig. Personalen vid antagningsenheten menar att de, för en del elever, redan vid kartläggningen vet att det kommer att krävas förlängningar av studietiden men att de på grund av studievägarnas tidsgränser inte kan ge dessa elever den tid som de tror kommer att behövas från början. Även på studieväg 3 sker en hel del förlängningar. Det beror enligt personalen på att det är ett extremt högt tempo på studieväg 3 vilket medför att det främst är akademiker från andra europeiska länder som klarar kurserna på utsatt tid. Antagningsenheten placerar därför akademiker från

22 14 andra delar av världen på i studieväg 2 istället för 3. Detta för att de redan från början vet att tiden inte kommer räcka till. Även Skolverkets statistik tyder på att de tidsramar som satts för de olika kurserna är för snäva då genomsnittligt antal veckor per elev överstiger de som tilldelats. Det gäller främst studieväg 3, men även delvis studieväg 1 och 2. Kommunen följer i dagsläget inte upp antalet förlängningar. En ytterligare konsekvens av de snävt satta tidsramarna som börjat uppmärksammas på antagningsenheten är att individer medvetet uppger felaktig utbildningsbakgrund för att tillförskansa sig mer tid på respektive kurs. Det finns således belägg för att de tidsramar som finns idag inte fungerar tillfredställande. Ramböll vill hävda att det tyder på att det finns utrymme för en mer anpassad tilldelning av tid utifrån den studerandes behov. Ramböll vill även påpeka att om en stor andel av eleverna får förlängningar riskerar det att minska förutsägbarheten och kontrollen över utbudet av utbildningen. Att det inte sker någon registrering av antalet förlängningar försvårar även möjligheterna att följa upp hur väl tidsramarna motsvarar elevernas behov Kartläggningen tar inte hänsyn till alla relevanta aspekter för språkinlärning Sedan införandet av tidsbegränsningar har Södertälje kommun utvecklat kartläggningen av individens förutsättningar att uppnå godkända resultat inom vissa tidsperioder. En fristående administrations- och antagningsenhet för vuxenutbildning bildades för att fatta beslut om tilldelning av tid och eventuella förlängningar av utbildningen. Kartläggningen består idag av att eleven träffar antagningsenheten för en intervju, skriftlig bedömning och hörövning. Testerna anpassas utifrån utbildningsbakgrund och ibland görs även tester på hemspråket för att bedöma individens språkfärdigheter på modersmålet. Vid indelning av studieväg tas dock inte hänsyn till språktypologi, det vill säga hur nära individens modersmål ligger det svenska språket. Något som antagningsenheten själva bedömer vara en mycket viktig faktor för en individs möjlighet att tillägna sig ett nytt språk inom en viss tid. Kartläggningen tar inte heller hänsyn till individens familjesituation, ålder, framtida mål eller språkbegåvning. Därmed konstaterar Ramböll att den fördjupade kartläggningen ger ökade förutsättningar för personalen att bedöma individens behov av studietid men att det samtidigt finns aspekter som inte beaktas inom ramen för kartläggningen. Ramböll menar att kommunen bör överväga att ta hänsyn till fler aspekter för att kunna göra mer träffsäkra prognoser och på det sättet undvika allt för många förlängningar Snäva tidsramar skapar onödig stress hos lågutbildade och analfabeter Genom att införa tidsbegränsningar hoppades kommunen motivera de studerande att klara av studierna på bästa möjliga tid. Antagningsenheten, majoriteten av lärarna samt samtliga elever som intervjuats inom ramen för utvärderingen ställer sig positiva till införandet av tidsbegränsningar inom SFI. Det tydliggör vilka förväntningar som finns på eleven och att sfi-studier de facto är en utbildning med ett bestämt slutdatum. Tidsramar kan också öka motivationen hos eleverna. Lärarna upplever dock att det främst gäller redan studievana elever. Lågutbildade eller analfabeter reagerar inte på tidspressen på samma sätt, menar lärare vi intervjuat. Tidsramarna motiverar snarare de redan studievana eleverna. De blir istället mycket stressade av tidsbegränsningarna vilket för en negativ effekt på elevens förmåga att ta till sig utbildningen. Sex av sju elever som intervjuats inom ramen för utvärderingen tycker att de tidsgränser som finns idag skapar onödig stress och en känsla av att inte räcka till. De utrycker en frustration över att behöva göra nationella prov som de inte känner sig tillräckligt rustade för att klara av. Eleverna är eniga om att tidsramarna på ett bättre sätt bör vara anpassade efter individens behov. På så sätt skulle de elever som är i behov av mer tid för att tillgodogöra sig utbildningen få mer arbetsro och de elever som har förutsättningar att klara utbildningen snabbare kunna göra det. Tidsramarna har dock lett till ett ökat fokus på att de studerande ska göra framsteg, vilket i förlängningen kan förklara varför genomströmningstiderna inte minskat. De elever som tidigare inte gjorde framsteg var tvungna att avsluta utbildningen. I och med införandet av tidsramar har det