ESV 2004:4. Budgetprognos 2004:1. Analys

Transkript

1 ESV 2004:4 Budgetprognos 2004:1 Analys

2 Budgetprognos Analys innehåller en övergripande analys som tillhandahålls kostnadsfritt i enstaka exemplar eller genom prenumeration. Detaljerade tabeller finns att tillgå i olika format på ESV:s webbplats. Budgetprognos Analys, tabeller och pressmeddelande finns på Kontaktpersoner Budgetprognoserna produceras av prognosenheten (ISE/P). I redaktionen för denna budgetprognos ingår Josefin Ask-Ankner, redaktör (4411), Asees Ahuja (4316), Tina Hedman (4503) och Kristina Olsson (4519). Redaktionen är i första hand behjälplig med övergripande frågor. Prognoschef Carl J Nordén (4386) Biträdande prognoschef Karl Bergstrand (4312) Utgifter Utgiftsområde 9, 10, 11, 15, 16 Alexandra Andersson-Stråberg (4314) Utgiftsområde 1, 13, 14 Josefin Ask-Ankner (4411) Ålderspensionssystemet Håkan Carlsson (4465) Utgiftsområde 12, 19, 21, 24 Catarina Frank-Lundkvist (4247) Utgiftsområde 3, 4, 23, 27 Tina Hedman (4503) Utgiftsområde 2, 26, RGK:s nettoutlåning Svante Hellman (4215) Utgiftsområde 6, 22, Kassamässig korrigering Margareta Nöjd (4245) Utgiftsområde 18, 25 Kristina Olsson (4519) Utgiftsområde 5, 7, 8, 17, 20 Anders Wirhed (4302) Realekonomisk fördelning Hans Åhlander (4507) Inkomster Inkomsttitel 1400, 1512, 2000 Asees Ahuja (4316) Inkomsttitel 1140, 1330, 1341, 2411, 3000, 5000 Josefin Ask-Ankner (4411) Inkomsttitel 1111, 1131, 1200, 1321, 4000 Håkan Carlsson (4465) Inkomsttitel 1511, 1513 Kristina Olsson (4519) Inkomsttitel 6000 Tina Hedman (4503) Inkomsttitel 1120, 1312, 1322, 1600, 1700 Håkan Jönsson (4387) Prenumerationsärenden MaBritt Ros (4237) Andra publikationer som belyser statsbudgeten (se Statsbudgetens månadsutfall Inkomstliggaren 2004 Statsbudgetens utfall 2003 Statens Finanser 2002 Tidigare (i Budgetprognoserna) publicerade Temakapitel ESV/ISE/P tel: Drottninggatan 89 fax: Box e-post: fornamn.efternamn@esv.se Stockholm prognos@esv.se Layout: MaBritt Ros Omslag: Thomas Mejstedt Tryck: Edita Norstedts Tryckeri, december 2003 ESV 2004:4 ISSN ISBN

3 Innehåll Inledning Summary... 7 Sammanfattning... 9 Övergripande Tillväxt utan arbete Uppföljning av utgiftstaket 2004 och Underliggande saldo Budgetpolitisk indikator stramare finanspolitik nästa år Månadsfördelning av innevarande år Utgifter 2004 och Inkomster 2004 och Realekonomisk fördelning Beräkningsförutsättningar Makroekonomiska förutsättningar...43 Aviserade beslut Begränsningar i anslagssparande Temakapitel Utjämning av kostnader och inkomster mellan kommuner en statlig affär Publicerade temakapitel Tabellförteckning Table 1. Summary Tabell 2. Sammanfattning Tabell 3. Utgiftstaket Tabell 4. Faktiskt och underliggande saldo Tabell 5. Underliggande saldo Tabell 6. Statsbudgetens utgifter Tabell 7. Periodiserade inkomstskatter Tabell 8. Statsbudgetens inkomster Tabell 9. Statsbudgetens utgifter realekonomiskt fördelade Tabell 10. Socialt skydd Tabell 11. Makroekonomiska förutsättningar Figurförteckning Figur 1. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos Figur 2. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till statsbudgeten Figur 3. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos Figur 4. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till budgetpropositionen Figur 5. Tillväxt och arbete; årlig förändring av BNP och antalet sysselsatta Figur 6. Produktivitet i näringslivet Figur 7. Ändrade förutsättningar för budgeten 2004; differens mellan nuvarande och föregående beräkning... 13

4 Figur 8. Utgiftstak, marginaler samt utgifter som omfattas av taket Figur 9. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo Figur 10. Bidrag till förändring av underliggande saldo Figur 11. Inkomster och takbegränsade utgifter per månad Löpande tolvmånadersnivå Figur 12. Förändring av takbegränsade utgifter respektive inkomster Procentuell förändring av rullande tolvmånaderstal, motsvarande period Figur 13. Budgetsaldo , Rullande tolvmånaderstal Figur 14. Pågående sjukfall uppdelade på fallängder Figur 15. Sjukdagar (rullande 12-månaderstal ackumulerat) Figur 16. Utgifterna för ohälsan...27 Figur 17. Öppen arbetslöshet Figur 18. Öppen arbetslöshet och arbetsmarknadspolitiska åtgärder Figur 19. Socialt skydd, statsskuldsräntor och statlig konsumtion Förteckning över faktarutor Utgiftstakets konstruktion Underliggande saldo Fjärde steget i skattereformen kompensation för allmänna egenavgifter Varför behövs en periodiserad redovisning av skatterna? Nytt kommunalutjämningssystem Realekonomisk fördelning Appendix Appendix 1. Statsskulden Appendix 2. Kassamässig korrigering och Riksgäldskontorets nettoutlåning Appendix 3. Engångsposter m.m. som påverkar statsbudgetens saldo Appendix 4. Statsbudgetens utgifter fördelade på politikområden 2004 och Appendix 5. Budgetprognoserna avseende Appendix 6. Budgetprognoserna avseende Appendix 7. Differenser från föregående prognos Appendix 8. Differenser från statsbudgeten Appendix 9. Känslighetsberäkningar 2004, partiell effekt av en procentenhets ökning (helårseffekt) Appendix 10. Känslighetsberäkningar 2005, partiell effekt av en procentenhets ökning (helårseffekt) Appendix 11. Känslighetsberäkningar 2004, partiell effekt av en ökning med enheter (helårseffekt) Appendix 12. Uppräkningsfaktorer inom kommunalskattesystemet Appendix 13. Tekniska justeringar av utgiftstaket

5 Figur 1. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos 2004 U T G I F T E R Arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd EU-avgiften Utjämningsbidrag för LSS-kostnader Sjukpenning och rehabilitering Statsskuldsräntor I N K O M S T E R Betalningsdifferens, skattekonto Utjämningsavgift Energiskatt Socialavgifter och löneskatter Fysiska personers inkomstskatt Figur 2. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till statsbudgeten 2004 U T G I F T E R Arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd EU-avgiften Statsskuldsräntor Försvarsmateriel Aktivitets- och sjukersättningar I N K O M S T E R Utjämningsavgift Moms Juridiska personers inkomstskatt Fysiska personers inkomstskatt Inkomster av försåld egendom

6 Figur 3. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till föregående prognos 2005 U T G I F T E R Arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd Tandvårdsförmåner Aktivitets- och sjukersättningar Sjukpenning och rehabilitering Statsskuldsräntor I N K O M S T E R Betalningsdifferens, skattekonto Fysiska personers inkomstskatt Kompensation för moms Moms Socialavgifter och löneskatter Figur 4. Större differenser för utgifter och inkomster i förhållande till budgetpropositionen 2005 U T G I F T E R Arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd Studiemedel Aktivitets- och sjukersättningar Sjukpenning och rehabilitering Statsskuldsräntor I N K O M S T E R Fysiska personers inkomstskatt Moms Betalningsdifferenser, skattekonto Juridiska personers inkomstskatt Inkomster av försåld egendom

7 Summary The deteriorated labour market effects both government revenue and expenditure. The Swedish National Financial Management Authority s (ESV) calculations show that the expenditure ceiling will be surpassed by 11 billion Swedish kronor, if restrictive measures are not taken. This is considerably more than the previous forecast, primarily as a result of rising unemployment. The budget balance worsens as tax revenue correspondingly decreases due to declining employment. Next year a budgeting margin to the expenditure ceiling of 7 billion kronor is expected. Table 1. Summary SEK Billion Diff. to Diff. to Diff. to Diff. to Outcome CGB GBB Forecast 2003:4 CGB GBB previous year Total expenditure Expenditure areas, excl. interests Interest on Central Government debt Cash correction Net lending by National Debt Office Total revenue Budget balance Old Age Pension System outside the Central Government budget Expenditure subject to expenditure ceiling Expenditure ceiling Budgeting margin Total non-recurring effects Underlying balance CGB=Adopted Central Government Budget, GBB=The Government s calculations in the Government Budget Bill for :4=Budget Forecast 2003:4 (ESV:s previous forecast) Despite that the growth rate is gaining pace, employment is declining and unemployment rising. A labour market lag during an economic upswing is common, however, this time the period seems to be more drawn out. The economic growth can instead be explained by increased productivity. The labour market situation leads to a substantial revision upwards of expenditure on unemployment grants and activity support for people in labour market policy programmes, which chiefly explains the negative impact on this year s budgeting margin in comparison to previous forecasts. The fee to the EU is also higher than previously expected as a large part of last year s December payment was postponed to this year in order to secure the maintenance of the expenditure ceiling for The feeble development of the labour market also has effects on the budget s revenue side. A revised wage-sum results in decreased revenue from social security fees and household income tax. Lower inflation and consumption of taxable goods has lead to a downward revision of revenue from value-added tax since the last calculation. The budget deficit, therefore, increases substantially this year and amounts to approximately 80 billion kronor. Next year, it is expected that the economic upswing will gain momentum and the deficit will decrease. Since the previous forecast the budget balance has improved next year due to decreased interest payments on government debt as a result of a stronger Swedish krona and a lower level of interest rates. The Swedish 7

8 National Debt Office s net lending will be one billion kronor higher next year as a result of a government resolution to prepone infrastructure investments, by providing loan financing for them. The budgeting margin is positive next year, as previously expected. Currently, even long-term sick-leave cases are showing sign of decline, which entails an expected decrease in the number of sick-listed days with 12 percent this year and 7 percent next year. The reduction of long-term sick-leave cases is partly due to the fall of the number of new cases since 2002, and partly because fewer cases are listed for more than one year. The increase in number of early-retirement cases, however, persists. The total cost of ill-health continues to climb, but is now estimated to be lower than in previous calculations. This, along with minor reductions in a number of expenditure areas, results in somewhat lower expenditure encompassed by the ceiling than previously calculated, despite the deteriorated labour market situation. The budgeting margin is meanwhile small - less than one percent of the expenditure ceiling. Empirically, the budgeting margin should be at least 1.5 percent at the beginning of a fiscal year in order to contain business-cycle and forecasting uncertainties. 8

9 Sammanfattning Den försämrade arbetsmarknaden påverkar både statens inkomster och utgifter. ESV:s beräkningar visar att utgiftstaket överskrids med 11 miljarder kronor i år, om inga åtgärder vidtas. Det är betydligt mer än i föregående prognos, främst till följd av den stigande arbetslösheten. Budgetsaldot försämras också av att inkomstskatterna samtidigt blir lägre av den sjunkande sysselsättningen. Nästa år beräknas en marginal på 7 miljarder kronor till utgiftstaket. Tabell 2. Sammanfattning Diff. fr. Diff. fr. Diff. fr. Förändring från Utfall SB Bprop. Prognos BP 03:4 SB Bprop. föregående år Totala utgifter 708,1 754,1 768,2 764,0 768,1-0,7-5,0 9,9-0,1 55,9 4,1 Utgiftsområden exklusive räntor 661,3 690,2 708,8 701,7 714,9 6,4-0,2 11,5 6,1 40,4 13,2 Statsskuldsräntor m.m. 42,2 47,7 48,8 49,8 40,5-3,0-6,1 2,1-8,3 7,6-9,3 Kassamässig korrigering -7,5-3,9-1,9-6,5-1,9-1,8 0,0-2,5 0,0 1,0 4,6 varav överföring från AP-fonden -13,6-3,9-1,9-3,9-1,9 0,0 0,0 0,0 0,0 9,7 2,0 Riksgäldskontorets nettoutlåning 12,1 20,2 12,5 19,0 14,6-2,4 1,3-1,1 2,1 6,9-4,4 Totala inkomster 661,7 712,4 754,4 682,5 732,1-10,5-1,7-30,0-22,3 20,7 49,7 Budgetsaldo -46,3-41,7-13,8-81,6-36,0-9,7 3,4-39,9-22,2-35,2 45,6 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 157,8 165,6 171,4 165,3 171,9 0,2-0,7-0,3 0,5 7,6 6,5 Summa takbegränsade utgifter 819,1 855,8 880,2 867,1 886,8 6,5-0,9 11,3 6,6 48,0 19,7 Utgiftstak 822,0 856,0 894,0 856,0 894,0 0,0 0,0 0,0 0,0 34,0 38,0 Marginal till utgiftstaket 2,9 0,2 13,8-11,1 7,2-6,5 0,9-11,3-6,6-14,0 18,3 Totala engångseffekter 18,4 0,7 1,5 1,0-0,6-17,7 0,8 Underliggande saldo -64,7-82,3-37,5-10,7 4,0-17,5 44,8 SB=Statsbudget, Bprop.=Regeringens beräkning i Budgetpropositionen för 2004 BP 03:4=Budgetprognos 2003:4 (ESV:s föregående prognos) Trots att tillväxten är på väg att ta fart, sjunker sysselsättningen och arbetslösheten stiger. Det är normalt att arbetsmarknaden släpar efter i en konjunkturvändning, men denna period tycks nu bli mer utdragen. Tillväxten förklaras i stället av högre produktivitet. Läget på arbetsmarknaden gör att utgifterna för arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd har justerats upp kraftigt, vilket är den främsta orsaken till att överskridandet av årets utgiftstak blir större än tidigare. Även EU-avgiften blir högre än tidigare beräknat då en stor del av föregående års decemberavgift flyttades till i år för att klara 2003 års utgiftstak. Den svaga utvecklingen på arbetsmarknaden får effekter även på budgetens inkomstsida. En nedreviderad lönesumma medför lägre inkomster från socialavgifter och hushållens inkomstskatt. Den svagare prisutvecklingen och en lägre konsumtion av skattepliktiga varor har lett till att inkomsterna av moms har justerats ned sedan föregående beräkning. Budgetunderskottet ökar därmed kraftigt i år och beräknas uppgå till drygt 80 miljarder kronor. Nästa år bedöms konjunkturen ta fart och underskottet halveras. Sedan föregående prognos har saldot förbättrats nästa år till följd av att statskuldräntorna minskar av en starkare krona samt en lägre räntenivå. Riksgäldskontorets nettoutlåning blir en miljard kronor högre nästa år som en följd av regeringens beslut i det så kallade julpaketet om att tidigarelägga infrastrukturinvesteringar genom lånefinansiering. I likhet med tidigare beräknas en marginal till utgiftstaket nästa år. Nu minskar även de långa sjukskrivningarna, vilket medför att det totala antalet sjukdagar väntas minska med 9

10 12 procent i år och 7 procent nästa år. Minskningen av de långa sjukfallen beror dels på att antalet nya sjukfall fallit sedan 2002, dels på att färre fall passerar den så kallade ettårsgränsen. Antalet personer med aktivitets- och sjukersättning (förtidspension) fortsätter dock att öka. Detta innebär att den totala kostnaden för ohälsan fortfarande stiger, även om den nu bedöms bli något lägre än vid föregående prognostillfälle. Tillsammans med mindre nedjusteringar på flertalet områden gör detta att de takbegränsade utgifterna blir något lägre än i tidigare bedömningar, det försämrade arbetsmarknadsläget till trots. Marginalen är emellertid liten mindre än en procent av utgiftstaket. Erfarenhetsmässigt bör budgeteringsmarginalen vara minst 1,5 procent vid ingången av budgetåret för att täcka in konjunkturell och prognosmässig osäkerhet. 10

11 Tillväxt utan arbete Tillväxten blir något högre än tidigare beräknat såväl i år som nästa år. Trots detta är läget på arbetsmarknaden besvärligt och arbetslösheten fortsätter att stiga. Antalet sysselsatta väntas inte öka förrän nästa år, och då endast måttligt. Förklaringen till den ökande tillväxten är i stället att produktiviteten ökar. Normalt finns det en eftersläpning på arbetsmarknaden vid en konjunkturuppgång. I början av en konjunkturåterhämtning har företagen ledig kapacitet och tenderar därmed att öka produktionen per arbetad timme utan personalökningar genom ökad produktivitet. Nästa skede blir en uppgång i medelarbetstiden. Först därefter påverkas antalet sysselsatta. En konjunkturuppgång utan effekt på sysselsättningen är enligt de flesta bedömare normalt. Frågan denna gång är huruvida perioden är mer utdragen än den brukar vara. Figur 5. Tillväxt och arbete; årlig förändring av BNP och antalet sysselsatta 4% 2% BNP 4% 2% 0% 0% -2% -2% -4% Antal sysselsatta -4% -6% % Antalet sysselsatta i ekonomin brukar följa förändringen av BNP med något års fördröjning. Sambandet verkar dock försvagas något under pågående återhämtning sysselsättningen ökar inte förrän nästa år och då endast marginellt. Den ökade produktiviteten just nu kan delvis förklaras av att en stor del av tillväxten sker inom exportindustrin, vilket inte är ovanligt i en konjunkturuppgång. Dessutom sker uppgången i branscher där produktiviteten är snabbt stigande, exempelvis telekom. Samtidigt innebär den svåra ekonomiska situationen i kommuner och landsting att nedskärningar sker i sysselsättningsintensiva verksamheter. Det är en skillnad mot de senare åren då sysselsättningen i kommunsektorn ökat. Även detta bidrar till en ökning av den genomsnittliga produktiviteten i ekonomin. Andra orsaker till den höjda produktivitetsnivån kan exempelvis vara snabb teknisk utveckling, ökande internationell konkurrens och ökat utnyttjande av produktion i låglöneländer. Låg inflation och ränta stimulerar investeringar och därmed kapitalbildning. På kort och medellång sikt kan en ökning av sysselsättningen motverkas av bristande flexibilitet på arbetsmarknaden. En stor del av arbetslösheten tycks vara av strukturell karaktär. Enligt AMS har många arbetsgivare svårt att få tag i personal med rätt utbildning och erfarenhet även i lågkonjunktur. 11

12 Årlig procentuell förändring 5 Figur 6. Produktivitet i näringslivet Årlig procentuell förändring Källa: SCB och KI Produktivitetstillväxten är hög i näringslivet i nuvarande konjunkturläge, även i förhållande till tidigare konjunkturcyklar. -1 Ytterligare en faktor som talar mot en snabb sysselsättningsökning är att de senaste årens svaga konjunktur inte har inneburit någon större nedgång i sysselsättningen. Detta kan till stor del förklaras av den dramatiska ökningen av sjukskrivningarna. De sjukskrivna som har anställning räknas som sysselsatta. När sjukskrivningarna nu börjar minska och fler återgår till arbete, minskar företagens behov av att anställa och effekten på sysselsättningen uteblir. Trots den ökande tillväxten blir produktionsgapet mer negativt för 2004 och 2005 än vad som tidigare beräknats. Ett negativt produktionsgap innebär att BNP är lägre än sin potentiella nivå. Detta förklaras delvis av att den potentiella tillväxten bedöms vara högre med fler arbetslösa som ledig produktionskapacitet. Det kan dock finnas risk att den faktiska jämviktsarbetslösheten permanentas på en högre nivå och att en ökande andel av befolkningen tappar anknytning till arbetsmarknaden. Detta vore en mycket olycklig utveckling med tanke på kommande demografiska problem med potentiell arbetskraftsbrist. En slutsats blir därför att den eftersläpning som sker normalt i en konjunkturuppgång tycks bli mer utdragen än i tidigare konjunkturcykler och kan ha strukturella orsaker. Ökad produktivitet höjer tillväxten och är på längre sikt något eftersträvansvärt, inte minst med tanke på de demografiska påfrestningarna som väntar i framtiden. Generellt påverkas statsbudgeten positivt av ökad tillväxt. Tillväxtens sammansättning och orsaker är dock viktiga för effekterna på budgetsaldot. 12

13 Procentenheter 0,5 Figur 7. Ändrade förutsättningar för budgeten 2004; differens mellan nuvarande och föregående beräkning Procentenheter 0,5 0,0 0-0,5-0,5-1,0-1 -1,5 Tillväxt Lönesumma Inflation Sysselsättning -1,5 Tillväxten har stärkts för innevarande år. De för budgeten viktiga arbetsmarknads- och prisvariablerna har dock försämrats; delvis som ett uttryck för tillväxt utan arbete. Långsammare tillväxt i lönesumma medför lägre skatteinkomster. Den låga inflationen innebär på längre sikt lägre pensionsutgifter för staten, men den initiala effekten består av lägre inkomster av konsumtionsskatter. Den försämrade sysselsättningen motsvaras av en uppgång i arbetslösheten. Det finns flera sätt på vilka den beskrivna utvecklingen påverkar statsfinanserna. På kort sikt medför den högre arbetslösheten högre utgifter. Så länge sysselsättningen i den privata sektorn inte tar fart begränsas möjligheterna för en positiv utveckling av statsfinanserna. Fler personer i arbete medför högre skatteunderlag, både för inkomstkatter och för konsumtionsskatter. Även om en ökning i sysselsättningen hålls tillbaka av en minskad sjukfrånvaro blir effekten positiv för statsfinanserna eftersom transfereringsutgifterna sjunker. Det ger en positiv effekt på skatteunderlagen om en person går från sjukskrivning till arbete, men den är begränsad eftersom även transfereringen är skattepliktig. Hög produktivitet och låga räntor kan förväntas medföra statsinkomster via högre bolagsvinster och en ökad investeringsvilja. En låg ränta är även positivt för kostnaderna för statsskulden. På lång sikt leder en produktivitetsledd tillväxt till högre inkomster för staten i takt med stigande löner för dem som är sysselsatta, högre vinster och en högre allmän inkomstnivå. Nettoeffekten för den offentliga sektorn av en produktivitetsledd tillväxt är positiv, men liten, vilket visas i den senaste långtidsutredningen. Hög produktivitet i privat sektor leder på lång sikt till utgifter för staten, framför allt för att en stor del av utgifterna, till exempel inkomstrelaterade transfereringar, är kopplade till löneutvecklingen. Dessutom följer lönerna för de statsanställda i stora drag löneutvecklingen i ekonomin i övrigt. Betydligt större blir den positiva effekten av att tillväxten orsakas av ökad sysselsättning. 13

14 Uppföljning av utgiftstaket 2004 och 2005 Utgiftstaket beräknas överskridas i år med 11 miljarder kronor. Överskridandet är betydligt större än i föregående beräkning och beror främst på den försämrade situationen på arbetsmarknaden, som innebär ökade utgifter för arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. Även EU-avgiften blir högre till följd av att en stor del av föregående års decemberavgift flyttades till i år. I statsbudgeten är marginalen till utgiftstaket beräknad till 0,2 miljarder kronor. Tabell 3. Utgiftstaket Diff. fr. Diff. fr. Diff. fr. Utfall SB Prognos BP 03:4 SB Bprop Utgiftsområden exklusive räntor 661,3 690,2 701,7 714,9 6,4-0,2 11,5 6,1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten 157,8 165,6 165,3 171,9 0,2-0,7-0,3 0,5 Summa takbegränsade utgifter 819,1 855,8 867,1 886,8 6,5-0,9 11,3 6,6 Utgiftstak ,0 0,0 0,0 0,0 Marginal till utgiftstak 2,9 0,2-11,1 7,2-6,5 0,9-11,3-6,6 Marginal i procent av utgiftstak 0,4 0,0-1,3 0,8-0,8 0,1-1,3-0,7 Skattenedsättningar -8,6-10,3-9,9-5,6 0,8 0,0 0,4-0,2 SB=Statsbudget, Bprop.=Regeringens beräkning i Budgetpropositionen för 2004 BP 03:4=Budgetprognos 2003:4 (ESV:s föregående prognos) Utgiftstaket beräknas överskridas i år om inga åtgärder vidtas. Nästa år beräknas en marginal till taket med 7 miljarder kronor. Skattenedsättningarna utgifter som redovisas på inkomstsidan uppgår till stora belopp under perioden. För att klara 2003 års utgiftstak beslutade regeringen att senarelägga 2,5 miljarder kronor av EU-avgiften till januari i år. Den del som senarelades till januari blev större än vad ESV räknat med och ökar därmed de takbegränsade utgifterna i år. Överskridandet innevarande år motsvarar 1,3 procent av utgifterna. Det är ett för stort belopp för att utgiftstaket skall kunna klaras utan särskilda åtgärder. Endast en dramatisk minskning av arbetslösheten skulle ändra denna bedömning. Det förväntade överskridandet är också större än de genomsnittliga prognosfel som ESV historiskt haft vid motsvarande tidpunkter. Nästa år finns en marginal till taket även om den är liten mindre än en procent. Enligt ESV:s erfarenhet bör budgeteringsmarginalen vara minst 1,5 procent vid ingången av budgetåret för att täcka in konjunkturell och prognosmässig osäkerhet. De marginaler som har funnits vid tidigare budgeteringstillfällen har visat sig minska snabbt. Den nuvarande utvecklingen på arbetsmarknaden är ett tydligt exempel på att det är viktigt att det finns utrymme under taket. Det största hotet mot utgiftstaket nästa år är utvecklingen på arbetsmarknaden och huruvida den ökande tillväxten verkligen medför att sysselsättningen stiger. Hittills i år har tillväxten ökat, utan att det har lett till någon synbar effekt på sysselsättningen, i stället fortsätter arbetslösheten att stiga. Den ansträngda ekonomin i kommunsektorn utgör ytterligare en osäkerhet, se även avsnittet Tillväxt utan arbete. 14

15 Figur 8. Utgiftstak, marginaler samt utgifter som omfattas av taket Summa takbegränsade utgifter Utgiftstak Utgiftstaket har hållit samtliga år sedan det infördes I år beräknas taket överskridas om inte åtgärder vidtas. För 2005 finns det en liten marginal till utgiftstaket. Åren 1998 till 2003 har taken underskridits med mellan 0 och 5 miljarder kronor. Justering av utgiftstaket Riksdagen kan ändra nivån på utgiftstaket. De senaste åren har bland annat följande tekniska justeringar gjorts, (för en detaljerad redovisning, se Appendix 13). Under 2002 och 2003 justerades utgiftstaket upp till följd av ökad omslutning i det kommunala utjämningssystemet. Detta medför en ökad omslutning av det offentliga åtagandet, men är saldoneutralt. (3 miljarder kronor vardera året) Nedjusteringen av taket 2003 orsakades av en förändrad redovisning av kommunkontosystemet. Denna leder till en sänkning av generella bidrag till kommuner och landsting, samtidigt som statsbudgetens inkomster minskar lika mycket. (31 miljarder kronor) Uppjusteringen från och med 2003 till följd av den så kallade gröna skatteväxlingen. Höjda grundavdrag minskar kommunernas skatteinkomster, vilket kompenseras med höjda generella statsbidrag. (4 miljarder kronor) Utgiftstakets konstruktion Riksdagen fattar beslut om en högsta nivå, ett utgiftstak, för statsbudgeten och ålderspensionssystemet. Förslag och beslut om tak kan avse längre tid än ett budgetår. Tanken är att taket skall begränsa samtliga utgifter exklusive räntor. Det statliga utgiftstaket omfattar Alla 27 utgiftsområden utom område 26 Statsskuldsräntor Ålderspensionssystemet Det fastställda utgiftstaket beräknas som summan av anvisade medel på de ingående utgiftsområdena och beräknad förändring av anslagsbehållningar. Vidare ingår ålderspensionssystemet och en så kallad budgeteringsmarginal. För varje utgiftsområde finns en utgiftsram. Utgiftsökningar skall i första hand finansieras via en motsvarande sänkning av andra utgifter inom ramen. Syftet är att undvika en total utgiftsökning och att inte behöva ta budgeteringsmarginalen i anspråk. Högre utgifter kan också finansieras genom att man utnyttjar en anslagskredit som är kopplad till varje ramanslag, det vill säga genom att man lånar från kommande budgetår. I det fallet tas budgeteringsmarginalen i anspråk. 15

16 Underliggande saldo Arbetslösheten beräknas fortsätta att öka i år, trots att tillväxten i reala termer förbättras något. Även om utgifterna för ohälsan inte uppvisar samma höga ökningstakt som tidigare leder i stället arbetslösheten till stora utgiftsökningar. Den svaga arbetsmarknaden innebär vidare att lönesumman, som är den viktigaste skattebasen, utvecklas långsammare. Detta för med sig lägre skatteinkomster, framför allt från hushållen och socialavgifterna. Budgetsaldot försämras således från två håll. Nästa år beräknas konjunkturen ta fart och saldot förbättras i hög grad. Figur 9. Statsbudgetens faktiska och underliggande saldo Faktiskt saldo Underliggande saldo Såväl det underliggande som det faktiska underskottet ökar i år, men mer än halveras nästa år. Engångseffekterna är nu relativt små. Engångseffekterna har de senaste tio åren uppgått till i genomsnitt 50 miljarder kronor per år, vilket motsvarar drygt 2 procent av BNP. De har under dessa år varit ett viktigt bidrag till att stabilisera och därefter även minska statsskulden. Utan engångseffekterna hade skulden och därmed statsskuldsräntorna i dag varit större. Hur mycket större är svårt att säga eftersom en stor del av engångseffekterna varit inkomster vid försäljning av statlig egendom som annars under flera år sannolikt hade givit inkomster till staten i form av aktieutdelning, räntor med mera. Vidare har en betydande del av engångseffekterna varit överföringar från AP-fonden, vilka gjorts för att motverka den försvagning av statsbudgeten som pensionsreformen innebar. För innevarande och nästa år är engångseffekterna relativt små jämfört med de senaste åren, vilket gör att de underliggande och faktiska underskotten är ungefär lika stora. I år försämras det faktiska saldot mer än det underliggande eftersom engångseffekterna är mindre än förra året. I relation till BNP uppgår det underliggande underskottet till 3,3 procent innevarande år. 16

17 Tabell 4. Faktiskt och underliggande saldo Utfall Prognos Faktiskt saldo 1-138,6-21,0-6,2 9,7 82,0 101,9 38,7 1,2-46,4-81,6-36,0 Engångseffekter m.m. 25,8 88,2 53,3 30,6 72,0 96,2 36,7 29,4 18,4 0,7 1,5 Ändrade redovisningsprinciper -1,0-0,3 0,4 1,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Underliggande saldo -165,4-109,5-59,1-20,0 9,9 5,7 2,1-28,2-64,8-82,3-37,5 1 Statsbudgetens saldo är från och med 1997 identiskt med statens lånebehov. Samma saldobegrepp används här även för tidigare budgetår. Senaste tioårsperioden Under en tioårsperiod har engångseffekterna varit positiva och medfört att det faktiska saldot är bättre än det underliggande. Tidigare dominerade de negativa effekterna av bankstödet 1. De positiva engångseffekterna var särskilt omfattande åren 1996, 1999 och 2000 genom stora återbetalningar av lån, särskilda fondöverföringar, omfattande försäljningsinkomster samt betydande effekter av det reformerade ålderspensionssystemet. Det faktiska saldot övergick 1998 till ett överskott, vilket ökade kraftigt 1999 och år 2000, bland annat beroende på stora engångseffekter. Därefter har det försämrats och 2003 slog det om till underskott efter fem år av överskott. Det underliggande saldot vände till överskott ett år senare än det faktiska och slog om till underskott 2002, ett år tidigare än det faktiska. De underliggande överskotten var dock små, i jämförelse både med faktiska överskott och tidigare års underskott. Engångseffekter under prognosperioden Engångseffekterna har under några år dominerats av den påverkan på lånebehovet som uppkommer av överföringarna från AP-fonden. Effekterna av dessa minskar successivt och upphör helt De utgörs av inkomster av förfallande bostadsobligationer överförda till Riksgäldskontoret Enligt pensionsöverenskommelsen skall det slutliga överföringsbeloppet fastställas vid en kontrollstation 2004 och den slutliga överföringen äga rum I prognosen har hänsyn inte tagits till denna, se avsnittet Aviserade beslut. För att säkerställa att utgiftstaket skulle klaras förra året senarelades en stor del av EUavgiften för december 2003 till januari Därmed uppstod en negativ engångseffekt När det gäller förskjutningar av EU-avgiften är dock transaktionerna saldoneutrala, eftersom lånebehovet påverkas först när EU-kommissionen lyfter avgiften. En viss del av ålderspensionsavgiften inbetalas som premiepensionsavgift till ett konto i Riksgäldskontoret. När pensionsrätten har fastställts, i genomsnitt ett och ett halvt år senare, förs insatta medel till individuella pensionskonton. In- och utflödena inkluderar kapitaliserade räntor och reglering av tidigare års preliminära avgifter. Nettoflödet kan enskilda år variera relativt mycket. Tre myndigheter har rätt att placera medel i statsobligationer i stället för på konto i Riksgäldskontoret. En av dessa, Premiepensionsmyndigheten, väntas göra detta även 2004 och Detta minskar inlåningen och ingår i prognosen under posten Övrigt, netto. Vidare ingår där även utlåning till vissa myndigheter och bolag, främst FMV och SJ. Prognosen för 2004 har reviderats ned något (Premiepensionsmyndigheten och SJ). 1 Se även Temakapitlet Underliggande saldo och engångseffekter Finns tillgängligt på under rubriken Statlig ekonomi, Temaskrifter. 17

18 Underliggande saldo Statsfinanserna påverkas av tillfälliga händelser, det vill säga transaktioner av extraordinär karaktär. Sådana transaktioner kan vara positiva eller negativa och försvårar analysen över tiden. Genom att exkludera dem får man ett bättre mått på den underliggande utvecklingen. Denna rensning görs efter att en justering för ändrade redovisningsprinciper är genomförd. Urvalet av engångseffekter är till viss del subjektiv, vilket ställer krav på en tydlig redovisning av metoden. Alla poster av denna typ specificeras i tabellen i Appendix 3. Förändringen av det underliggande saldot förklaras också av makroekonomiska och politiska komponenter. En uppdelning på dessa komponenter görs i avsnittet Budgetpolitisk indikator. 18

19 Budgetpolitisk indikator stramare finanspolitik nästa år Den expansiva finanspolitik som präglat perioden sedan 1999 fortsätter även i år om än i mer måttlig omfattning. Nästa år ändrar finanspolitiken inriktning och blir svagt kontraktiv. Tillväxten tar fart under andra halvåret i år men den motsvaras inte av en förbättrad situation på arbetsmarknaden vilket innebär en ansträngning för statsbudgeten, åtminstone på kort sikt Figur 10. Bidrag till förändring av underliggande saldo Ekonomiberoende Politikberoende Förändring underliggande saldo Den expansiva finanspolitiken har bidragit till kraftiga försvagningar av budgetsaldot under sexårsperioden Nästa år slår finanspolitiken om och är då svagt kontraktiv. Finanspolitikens inriktning Saldoförsvagningen till följd av den förda finanspolitiken var som kraftigast förra året. Skälen till detta var flera. Skatterna från hushållen minskade kraftigt till följd av fallande reavinster samtidigt som inkomsterna från bolagsskatten blev betydligt lägre än föregående år. Utgiftssidan var hårt belastad av fortsatt stora ökningar av utgifterna för ohälsan. I förhållande till 2003 ökar utgifterna för ohälsan inte längre. Visserligen fortsätter förtidspensionärerna att öka, men antalet sjukskrivningar pekar nu nedåt. Av dessa skäl framträder finanspolitiken i år därför som mindre expansiv men höjda utgifter för arbetsmarknadspolitiska åtgärder ökar det expansiva inslaget i politiken jämfört med förra bedömningen. Nästa år bedöms finanspolitiken vara mer åtstramande givet de beslut som gäller i dag. Utvecklingen påverkas emellertid också av att beslut om nästa år ännu inte hunnit fattas. Eventuella kommande beslut om ofinansierade skattesänkningar eller utgiftsökningar avseende nästa år skulle påverka finanspolitiken i expansiv riktning. Det har exempelvis aviserats om ett extra tillskott till kommunerna om fyra miljarder kronor för

20 Tillväxten tar fart men stärker statsfinanserna först nästa år Om tillväxten varit sysselsättningsdriven hade inkomsterna från skatter och socialavgifter blivit högre genom den högre lönesumma som sysselsättningsökningen hade resulterat i. Vidare skulle utgifterna knutna till arbetslöshetsförsäkringen ha blivit lägre. Inkomsterna från moms och socialavgifter blir måttliga till följd av svaga ökningstakter för skattebaserna konsumtion och lönesumma. Samtidigt ökar arbetslösheten utgifterna för arbetslöshetsförsäkringen. Kraftigt stigande ränteutgifter neutraliserar emellertid bidraget från ekonomin på statsbudgetens inkomstsida. Nästa år ger den ekonomiska utvecklingen ett betydligt större bidrag till statsfinanserna. Återhämtning i skattebaserna ger högre inkomster från skatt och socialavgifter. Samtidigt uppstår en positiv budgeteffekt genom minskande ränteutgifter. Tabell 5. Underliggande saldo Nivå Förändring Det underliggande saldot har försämrats årligen från slutet av 1990-talet och når i år sin lägsta nivå sedan Nästa år vänder utvecklingen och det underliggande saldot förbättras men nivån innebär fortfarande ett stort lånebehov och budgeten är långt ifrån i balans. 20

21 Månadsfördelning av innevarande år Inkomster och utgifter på budgeten är relativt jämnt fördelade över årets månader. För utgifterna finns en viss övervikt mot slutet av året, särskilt december, medan inkomsterna är högre jämna månader, då momsinkomster inlevereras. Knappt 60 procent av inkomsterna ligger på första halvåret. Variationerna är större för inkomster än för utgifter. Utgifterna för de fyra månader som gått sedan föregående prognos har blivit något högre än vad som då beräknades, vilket främst är hänförligt till en omfördelning av 2004 års månadsvisa EU-avgift. Inkomsterna av skatter har överlag visat lägre utfall än väntat. Budgetsaldot har därmed blivit sämre än förväntat. Med de nya förutsättningar som gäller för den ekonomiska utvecklingen, förstärks bilden av en försvagad budget. Inkomsterna justeras ned, utgifterna särskilt de som hänger samman med arbetsmarknaden skrivs upp och budgetsaldot blir motsvarande sämre. I diagrammet nedan visas i varje punkt summan av de tolv senaste månaderna för inkomster och takbegränsade utgifter, det vill säga inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statsbudgeten. Figur 11. Inkomster och takbegränsade utgifter per månad Löpande tolvmånadersnivå Takutgifter Inkomster a o a o a o a o a o Medan de takbegränsade utgifterna över en löpande tolvmånadersperiod stiger i jämn takt, fluktuerar inkomsterna mer. Nedgången i inkomsterna bromsas upp under första halvåret 2004, varefter inkomsterna åter förväntas öka. Ökningen av utgifterna leder till ett stort överskridande av utgiftstaket om inte åtgärder vidtas som ändrar denna utveckling. Förändringen av nivåerna för inkomster och utgifter är analytiskt intressanta, då de kan ge en god bild av pågående trendmässiga förändringar. Att analysera summan av de senaste tolv månaderna gör att enstaka avvikelser vissa månader inte spelar så stor roll. De takbegränsade utgifterna är relativt stabila över tiden och ökningstakten är ganska jämn. Månadsfördelningen av prognosen för innevarande år görs med ledning av uppgifter om enskilda större utbetalningar, regeringsbeslut samt kunskaper om utbetalningshistoriken. Utfallet enskilda månader kan dock avvika på enskilda punkter utan att helårsbedömningen behöver vara felaktig. I vissa fall är förklaringen av mer administrativ natur, som att betalningen redovisas på en annan månad än vanligt. I andra fall kan avvikelser vara till god ledning för förståelsen av ändrade beteenden eller den ekonomiska utvecklingen. 21

22 Figur 12. Förändring av takbegränsade utgifter respektive inkomster Procentuell förändring av rullande tolvmånaderstal, motsvarande period 10% Takutgifter 10% 10% Inkomster 10% 5% 5% 5% 5% 0% 0% 0% 0% -5% -5% -5% -5% -10% 01 a o a o a o a o % -10% 01 a o a o a o a o % Ökningstakten i utgiftsnivån är förhållandevis jämn. Den stadiga ökningen leder dock till ett stort överskridande av utgiftstaket mot slutet av 2004 om inte åtgärder vidtas. Inkomstnivån har stadigt sjunkit sedan sommaren 2001 genom bortfall av engångsinkomster och konjunkturell försvagning av skattebaserna. Minskningen bromsades dock upp i slutet av förra året. Även om inkomsterna fortfarande väntas minska fram till i sommar, är trendbrottet tydligt. Andra halvåret 2004 förväntas relativt höga utgifter, då arbetslösheten tilltar. Mot slutet av året tilltar dessutom ökningstakten totalt sett. Det hänger främst samman med den nedpressade nivån 2003 till följd av tidigareläggningar av arealersättningen och såväl tidigare- som senareläggningar av EU-avgiften. Inkomsterna är generellt mer rörliga än utgifterna. Med gällande regler påverkas flödet direkt av förändringar i skatteunderlagen. Dessa är i sin tur ofta tätt kopplade till konjunkturläget. Därför är inkomstvariationerna ofta till god hjälp för att bedöma om en vändning i ekonomin är på väg att inträffa, även om variationer i utfallet av redovisningstekniska skäl kan försvåra analysen. Den nedåtgående trenden i inkomsterna bröts under vintern. Även om inkomsterna förväntas fortsätta minska ända fram till sommaren, är trenden tydligt uppåtgående. Utvecklingen är en direkt avspegling av konjunkturläget. Konjunkturen bottnar inte förrän sommaren 2004 och först därefter sker en successiv återhämtning. Budgetsaldot har gradvis försvagats av såväl konjunkturella faktorer som bortfall av engångsinkomster sedan toppnivåerna i början av decenniet. Under de senaste månaderna har försämringen i arbetsmarknadsläget medfört att budgetsaldot varit svagare än tidigare förväntat. Försämringen bedöms fortsätta under återstoden av året. 22

23 Figur 13. Budgetsaldo , Rullande tolvmånaderstal a o a o a o a o a o Budgetsaldot har gradvis försämrats sedan toppnivån sommaren Försämringen beräknas fortsätta återstoden av året, både genom en stadig ökning i utgifterna och genom en fortsatt svag inkomstutveckling. Framdeles kommer utfallet och den månadsfördelade prognosen för innevarande år alltid att redovisas i Appendix. Månadsfördelade prognoser på en mer detaljerad nivå finns sedan tidigare i form av dynamiska tabeller på ESV:s webbplats. Där redovisas också en uppföljning av prognosen varje månad. 23

24 Utgifter 2004 och 2005 Tabell 6. Statsbudgetens utgifter Diff. fr. Diff. fr. Diff. fr. Förändring från Utfall SB Bprop. Prognos BP 03:4 SB Bprop. föregående år Utgiftsområde Rikets styrelse 7,5 7,9 7,8 7,8 7,8 0,0 0,0-0,1 0,0 0,3 0,0 02 Samhällsekonomi och finansförvaltning 9,0 9,2 9,4 9,3 9,4 0,0-0,1 0,1-0,1 0,3 0,1 03 Skatt, tull och exekution 8,3 8,6 8,8 8,6 8,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,2 04 Rättsväsendet 25,5 26,4 26,8 26,7 27,3 0,2 0,2 0,3 0,6 1,2 0,6 05 Internationell samverkan 1,1 1,3 1,3 1,2 1,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 06 Försvar samt beredskap mot sårbarhet 45,1 44,3 45,4 45,8 45,8-0,2 0,4 1,5 0,4 0,7 0,0 07 Internationellt bistånd 15,9 19,9 20,8 20,5 21,4 0,5 0,7 0,6 0,6 4,6 0,9 08 Invandrare och flyktingar 7,7 7,0 7,0 7,6 7,7-0,2-0,5 0,6 0,7-0,1 0,1 09 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 34,1 37,7 39,3 37,5 38,5 0,0-0,9-0,2-0,8 3,4 1,1 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och handikapp 121,5 124,0 129,7 122,6 125,0-1,4-3,9-1,3-4,7 1,2 2,4 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 52,0 50,7 49,4 51,1 49,8 0,1 0,3 0,4 0,4-0,9-1,3 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 52,2 53,9 55,8 54,1 55,8-0,1-0,3 0,2 0,0 1,9 1,7 13 Arbetsmarknad 64,2 62,0 58,3 69,1 68,9 4,8 5,0 7,1 10,6 4,8-0,2 14 Arbetsliv 1,1 1,1 1,2 1,1 1,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 15 Studiestöd 19,9 21,9 21,8 20,7 20,2-0,2-0,4-1,2-1,6 0,9-0,5 16 Utbildning och universitetsforskning 42,0 44,0 45,9 44,3 45,8 0,5 0,0 0,4-0,1 2,3 1,5 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 8,4 8,7 9,0 8,6 8,9 0,0 0,0 0,0 0,0 0,3 0,3 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande 8,8 8,8 9,1 8,7 8,8 0,1 0,2-0,1-0,3-0,1 0,1 19 Regional utjämning och utveckling 3,4 3,1 3,0 3,5 3,2 0,0 0,1 0,4 0,2 0,1-0,3 20 Allmän miljö- och naturvård 2,8 3,8 3,7 3,6 3,6 0,1 0,0-0,2 0,0 0,8 0,0 21 Energi 1,9 1,7 0,5 1,8 1,7 0,1 0,2 0,1 1,3-0,1-0,1 22 Kommunikationer 25,3 28,5 29,7 29,4 31,2 0,5 0,1 0,8 1,5 4,1 1,8 23 Jord- o. skogsbruk, fiske med anslutande näringar 9,6 14,3 14,5 14,7 14,7 0,2-0,4 0,5 0,2 5,1-0,1 24 Näringsliv 3,3 3,5 3,6 3,6 3,7 0,1 0,2 0,1 0,1 0,3 0,1 25 Allmänna bidrag till kommuner 72,4 73,7 79,4 72,7 79,1-1,0-0,3-1,1-0,3 0,3 6,4 26 Statsskuldsräntor m.m. 42,2 47,7 48,8 49,8 40,5-3,0-6,1 2,1-8,3 7,6-9,3 27 Avgiften till Europeiska gemenskapen 18,3 24,5 26,0 27,1 25,3 2,4-0,6 2,6-0,6 8,7-1,7 Förändring av anslagsbehållningar 0,0 0,0 1,7 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0-1,7 0,0 0,0 Summa utgiftsområden 703,5 737,9 757,6 751,5 755,4 3,4-6,3 13,6-2,2 48,0 3,9 Summa utgiftsområden exklusive räntor 661,3 690,2 708,8 701,7 714,9 6,4-0,2 11,5 6,1 40,4 13,2 Kassamässig korrigering -7,5-3,9-1,9-6,5-1,9-1,8 0,0-2,5 0,0 1,0 4,6 varav överföring från AP-fonden -13,6-3,9-1,9-3,9-1,9 0,0 0,0 0,0-1,9 9,7 2,0 Riksgäldskontorets nettoutlåning 12,1 20,2 12,5 19,0 14,6-2,4 1,3-1,1 2,1 6,9-4,4 Totala utgifter 708,1 754,1 768,2 764,0 768,1-0,7-5,0 9,9-0,1 55,9 4,1 Totala inkomster 661,7 712,4 754,4 682,5 732,1-10,5-1,7-30,0-22,3 20,7 49,7 Budgetsaldo -46,3-41,7-13,8-81,6-36,0-9,7 3,4-39,9-22,2-35,2 45,6 SB=Statsbudget, Bprop.=Regeringens beräkning i Budgetpropositionen för 2004 BP 03:4=Budgetprognos 2003:4 (ESV:s föregående prognos) En stigande arbetslöshet medför att årets takbegränsade utgifter blir betydligt högre jämfört med föregående prognos. Även EU-avgiften blir högre till följd av att en stor del av föregående års decemberavgift flyttades till i år för att klara 2003 års utgiftstak. Sammantaget leder detta till att utgiftstaket överskrids med 11 miljarder kronor i år om inga åtgärder vidtas. Nästa år blir däremot utgifterna under taket något lägre än tidigare beräknat och marginalen till taket därmed större. Det är främst utgifterna för ohälsan som har börjat minska på allvar. Trendbrottet i sjukskrivningarna verkar nu ha slagit igenom även för de långa sjukskrivningarna. Denna minskning och flertalet mindre justeringar 24

25 nedåt av utgifterna motverkar den stora utgiftsökning som den högre arbetslösheten medför. Det är inget ovanligt att arbetsmarknaden släpar efter i en konjunkturuppgång. Däremot finns det denna gång skäl som talar för att perioden med tillväxt utan jobb, så kallad jobless growth, blir längre än vid tidigare uppgångar, se avsnittet Tillväxt utan arbete. Trots högre takbegränsade utgifter, blir de totala utgifterna i år lägre än i föregående prognos. Detta beror på att såväl nettoutlåningen som utgifterna för statsskuldsräntor blir lägre än tidigare väntat. Nästa år justeras de totala utgifterna ned ännu mer, främst till följd av att stora valutakursvinster leder till sänkta utgifter för statsskuldsräntorna. Längre fängelsestraff ger högre utgifter för kriminalvården De senaste åren har kriminalvårdens utgifter ökat på grund av den höga beläggningen på landets fängelser och ökningen ser ut att fortsätta även i år. Antalet anmälda brott har dock endast ökat något de senaste åren. Den höga beläggningen beror i stället främst på längre utdömda fängelsestraff. Detta i sin tur beror på att antalet anmälda våldsbrott och narkotikabrott ökar och att tillgreppsbrotten som stöld och inbrott minskar. Utbyggnad av lokaler har påbörjats, men för närvarande tillämpas en del dyra temporära lösningar. Regeringen har gett Kriminalvårdstyrelsen i uppdrag att effektivisera sin verksamhet och de beräknar nu att ha sin budget i balans från och med Fortsatta utgiftsbegränsningar för försvaret I likhet med föregående år begränsas Försvarsmaktens utgifter för förbandsverksamhet och materiel i år. Sammantaget är begränsningen för dessa utgifter 40 miljarder kronor i år. Trots detta beräknas det finnas utrymme att utnyttja en stor del av det anslagssparande som byggts upp på materielanslaget, vilket innebär betydligt högre utgifter än anvisat i statsbudgeten. Försvarsmaktens utgifter för nästa år har beräknats utifrån det budgetunderlag som lämnats till regeringen. Där anges budgetkonsekvenser utifrån fyra olika planeringsalternativ. Det så kallade grundalternativet har använts i denna prognos, vilket innebär oförändrad utgiftsnivå. Regeringen kommer i höst att lämna ett förslag till försvarsbeslut till riksdagen. Biståndsutgifterna ökar mellan åren Utgifterna styrs i stor utsträckning av uppsatta biståndsmål uttryckta som en procentandel av bruttonationalinkomsten (BNI). Prognosen grundar sig på beräkningarna i budgetpropositionen där 2004 års biståndsmål motsvarande 0,87 procent av BNI gäller även för nästkommande år. Nominellt ökar då biståndet med tillväxten i nationalinkomsten. Till följd av att de första stegen i den så kallade utvecklingspropositionen tas 2004 bedöms prognoserna som relativt osäkra. Ytterligare en osäkerhetsfaktor är att biståndsanslaget relativt ofta har varit föremål för såväl utgiftsbegränsningar som förflyttningar av utgifter mellan åren. Det stora anslagssparandet som bildades för ett antal år sedan och som därefter successivt har minskat, ser nu åter ut att öka. Antalet asylsökande minskar Den genomsnittliga ökningstakten av antalet asylsökande har de senaste åren legat på fyrtio procent. Utfallet 2003 innebar dock ett trendbrott då antalet i stället minskade (från till personer). I år och nästa år väntas nivån minska ytterligare något. Kapaciteten att handlägga ärenden inom mottagandesystemet har förstärkts, men bedöms trots detta som otillräcklig, vilket leder till att antalet asylsökande i mottagandesystemet 25