Budgetprognos 2004:1. Tema. Utjämning av kostnader och inkomster mellan kommuner en statlig affär. Budgetprognos 2004:1

Transkript

1 Budgetprognos 2004:1 Tema Utjämning av kostnader och inkomster mellan kommuner en statlig affär 1

2 Utjämning av kostnader och inkomster mellan kommuner en statlig affär Utgifterna för kommunsektorn uppgår till drygt 11 miljarder kronor och utgör 16 procent av de totala utgifterna på statsbudgeten. De ekonomiska förutsättningarna för kommunerna och landstingen varierar. En del av skillnaderna beror på politiska beslut. Andra skillnader är dock sådana som kommunerna själva inte kan påverka. Därför har regeringen inrättat olika system för att utjämna skillnader kommunerna emellan. Utjämningen, som har ändrats en del genom åren, har stor betydelse för många kommuner. Det livligt diskuterade utjämningssystemet kan komma att genomgå stora förändringar framöver. I en utredning som kom i höstas föreslås införande av ändringar i det kommunala statsbidrags- och utjämningssystemet Ett antal remissinstanser har lämnat synpunkter på förslaget. Det finns till synes en bred majoritet som ställer sig bakom principerna i detta. Förslaget påverkar såväl inkomst- som utgiftssidan på statsbudgeten. Kommuner tilldelas i dag statsbidrag samt ett bidrag/avgift via utjämningssystemet I dag utgår ett generellt statsbidrag till alla kommuner och landsting men även riktade statsbidrag för särskilda verksamheter. Det generella statsbidraget är baserat på invånarantal samt till viss del på hur åldersstrukturen ser ut. Vid sidan av detta ligger utjämningssystemet. Detta utgörs av i huvudsak två delar och är i princip självfinansierat. Den ena delen utgörs av inkomstutjämningen. Den skall utjämna för skillnader i skatteunderlag mellan kommunerna. Staten omfördelar pengar genom att kommuner där invånarnas sammanlagda inkomst ligger under riksgenomsnittet tilldelas bidrag. De kommuner där skattekraften är högre än riksgenomsnittet får betala en avgift. Avgifterna finansierar bidragen och därför uppstår inte någon effekt på det statliga budgetsaldot. Den andra delen utgörs av kostnadsutjämningen. Den består av 16 olika delmodeller som skall utjämna för strukturella skillnader och sådana olikheter i kostnaderna som kommunerna själva inte kan påverka. Utjämning sker till exempel för skillnader i åldersstruktur, geografiska förhållanden samt social struktur. Utöver detta ingår fortfarande införanderegler i systemet för att mildra effekterna för kommuner som fick stora bidragsförändringar vid omläggning av systemet Dessa utgör cirka 10 procent av det totala utjämningsbidraget. Även kostnadsutjämningen är saldoneutral genom att bidragen finansieras med motsvarande avgifter. Av utredningen framgår att nuvarande utjämningssystem av många anses som krångligt och svårt att överblicka. Systemet för att utjämna kostnader och inkomster mellan kommuner kritiseras ibland också för att de minskar incitamentet till att förändra även strukturella skillnader, exempelvis åtgärder för att aktivt öka medelskattekraften (inkomstnivån) i en kommun. Reglerna sägs ge negativa marginaleffekter, då en ökning av inkomstnivån kan resultera i lika stor eller större ökning av avgifterna, den så kallade pomperipossaeffekten. En annan diskuterad fråga är om systemet är förenligt med grundlagen, som säger att kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina uppgifter. Kritikerna menar att man då inte bör få ta ut skatt i en kommun för att betala bidrag till andra kommuner. Sammantaget omfördelas 14 miljarder kronor i inkomstutjämning mellan kommuner och 5,5 miljarder kronor mellan landsting. Det är främst kranskommuner som betalar till utjämningen och kommuner i landsbygd och glesbygd som får störst bidrag. När det gäller landsting är det i princip bara Stockholm som betalar en avgift. Kostnadsutjämningen omfördelar 5 miljarder kronor mellan kommuner och 1,5 miljarder kronor mellan landsting. 2

3 Nytt förslag: förstatligad inkomstutjämning och förenklad kostnadsutjämning Utredningen vill behålla principen att bidrags- och utjämningssystemet skall skapa likvärdiga förutsättningar för alla kommuner och landsting så att de kan tillhandahålla service oberoende av inkomstförhållanden och opåverkbara strukturella kostnader. Utredningen föreslår att nuvarande inkomstutjämning samt det generella statsbidraget avskaffas. I stället införs ett statligt inkomstutjämningsbidrag från Detta beräknas utifrån skillnaden mellan ett garanterat skatteunderlag och det egna skatteunderlaget. Den garanterade nivån på bidraget skall enligt förslaget uppgå till 120 procent av medelskattekraften. Den höga ersättningsnivån förklaras av att bidraget även inrymmer dagens generella statsbidrag samt vissa riktade statsbidrag. Kommuner och landsting med en egen skattekraft som understiger denna garantinivå skall tilldelas bidrag från staten. För kommuner vars skattekraft överstiger garantinivån tas en särskild avgift ut. Det totala avgiftsuttaget blir med detta förslag lägre än i dagens system, då betydligt färre kommuner kommer att betala avgift. Den kritiserade rundgången av bidrag och avgifter i dagens system torde alltså minska. En del av de riktade statsbidrag som finns i dag överförs till det generella statsbidraget, vilket i sin tur förs till det statliga inkomstutjämningsbidraget. De riktade statsbidrag som föreslås infogas är maxtaxa inom barnomsorg, skolsatsning, kunskapslyft samt tillgänglighetssatsningen inom vården. Kostnadsutjämningen förenklas genom att ett antal delmodeller slås ihop, vilket minskar antalet från 16 till 9. Utöver detta införs ett statligt finansierat strukturbidrag utanför utjämningssystemet, vilket skall kompensera kommuner med höga kostnader och därmed främja kommunernas tillväxt. Hit förs två delmodeller från kommunernas kostnadsutjämning (näringslivsbefrämjande åtgärder samt svagt befolkningsunderlag) och en delmodell från landstingens (små landsting). I bidraget ingår även kompensation för kommuner och landsting som får negativa bidragsförändringar med det nya systemet över en viss nivå. En regleringspost införs i systemet. Genom att posten ökas eller minskas skall den bland annat reglera statens kostnad för att upprätthålla garantinivån. Även andra ekonomiska regleringar mellan staten och kommunsektorn skall ske via denna post. Vidare skall strukturbidraget finansieras via regleringsposten. Eventuella förändringar i den totala statsbidragsramen skall också ske via regleringsposten. Konsekvenser för statens finanser Enligt utredningen bör statliga bidrag finansiera utjämningen av skillnader mellan kommuners respektive landstings skattekraft så långt som det är möjligt. Förslaget innebär att utjämningsbidraget i huvudsak blir statligt genom att kommunerna får bidrag upp till 120 procent av den genomsnittliga skattekraften. Endast ett fåtal kommuner och ett landsting kommer att ha en egen skattekraft över garantinivån. Detta leder till att statens inkomster av utjämningsavgift minskar samtidigt som statens utgifter för utjämningsbidrag, dock inte de totala utgifterna till kommunerna, stiger kraftigt. Enligt beräkningar minskar kommunernas avgifter till inkomstutjämningen med 75 procent. Förändringarna i systemet är statsfinansiellt neutrala vid dess införande. Jämfört med i dag kommer det statliga utjämningsbidraget motsvara dagens utjämningsbidrag plus det generella statsbidraget och de riktade statsbidrag som infogas. 3

4 à Nuvarande system 26 mdkr Inkomst- & kostnadsutjämningsbidrag m.m. 26 mdkr Inkomst- & kostnadsutjämningsavgift m.m. Utgiftssidan Inkomstsidan à Föreslaget system 63 mdkr Det nya statliga utjämningsbidraget (120 %) Kostnadsutjämningsavgift Generellt statsbidrag Vissa riktade Inkomstutjämnings- statsbidrag bidrag (39 mdkr) (10 mdkr) (14 mdkr) 12 mdkr 3,6 mdkr Kostnadsutjämningsbidrag Strukturbidrag Regleringspost 3mdkr 12 mdkr Inkomstutjämningsavgift Utgiftssidan Inkomstsidan Siffrorna i ovanstående bilder ger en fingervisning om hur stora de olika delarna är. Det föreslagna systemet innebär att kommuner och landsting garanteras 120 procent av medelskattekraften. I dag utgår generellt statsbidrag, inkomstutjämningsbidrag/-avgift samt riktade statsbidrag. Bilderna ovan visar att omslutningen i det nya utjämningssystemet ökar 75 miljarder kronor jämfört med dagens 26 miljarder kronor med den nya finansieringsformen. Det högre beloppet motsvarar det nya utjämningsbidraget samt kostnadsutjämningsbidraget. Statens totala utgifter väntas ligga på samma nivå som i dag, eftersom det generella statsbidraget och vissa riktade statsbidrag överförs till utjämningssystemet. I nuvarande system styrs omslutningen av hur stor inkomstspridningen är mellan kommunerna. Ju större inkomstspridning desto större omslutning, det vill säga högre utjämningsbidrag på utgiftssidan men även högre avgift på inkomstsidan. Det nya utjämningsbidraget kommer inte att påverkas i samma grad av inkomstspridningen eftersom bidraget styrs av en garantinivå. Vid en given genomsnittlig skattekraft ändras statens utgifter marginellt om inkomstspridningen minskar eller ökar. Till skillnad från dagens system, där ingen automatisk uppräkning görs av statsbidraget, föreslås att utjämningsbidraget räknas upp med ökningen i skatteunderlaget. 4

5 Härmed kommer också statens finansieringsbörda att öka. Högre genomsnittlig skattekraft i kommunerna leder till högre utgifter för utjämningsbidraget. Att ha en sådan garantinivå ökar den statsfinansiella risken. Omslutningen kommer att påverkas av ändringar i skatteunderlaget eftersom bidraget styrs av skattekraften i riket. Om medelskattekraften exempelvis ökar med 5 procent, leder det till en ökning av utgifterna för utjämningssystemet med ungefär lika mycket. Här får inkomstspridningen en viss inverkan. Om en kommun hamnar över garantinivån på 120 procent av medelskattekraften, ger även det en effekt i sig eftersom kompensationsgraden är lägre för avgift än för bidrag. Medan kompensationsgraden för bidraget föreslås vara 95 procent ska avgiften ha en kompensationsgrad på 85 procent. Det innebär att kommunerna får behålla 15 procent av skatteintäkterna över garantinivån. Enligt dagens system får de behålla 5 procent. Avgiftsunderlaget är alltså mindre än bidragsunderlaget. En ökad inkomstspridning kan innebära att mellanskillnaden ökar vilket i sin tur medför en utgift för staten. Inkomstspridningen mellan kommunerna har ökat relativt kraftigt under en period av år men har minskat något det senaste året. Med tanke på att skatteunderlaget beräknas öka i storleksordningen 4 procent 1 per år kommer statens utgifter för utjämningssystemet att bli allt högre i takt med att omslutningen ökar. Om denna ökningstakt överstiger den för övriga utgifter kommer kommunsektorn att ta i anspråk en allt större del av kakan. För att systemet inte ska utarmas när skatteunderlaget ökar måste ytterligare resurser genereras. Detta kan ske genom att fler riktade statsbidrag än de idag föreslagna överförs till utjämningssystemet. Denna överföring skulle dock inte påverka de totala utgifterna. Ett exempel är dagens sysselsättningsstöd och den så kallade 200-kronan, vilka enligt tidigare förslag ska överföras till det generella statsbidraget En sådan överföring skulle ge ett tillskott på knappt 5 miljarder kronor. Detta är dock bara en temporär lösning. Vidare aviserades i trepartiuppgörelsen i december ett kommuntillskott på 4 miljarder kronor. Detta är till viss del avsett för skatteutjämningssystemet men det är i dagsläget oklart hur mycket och varifrån pengarna ska tas. Upprätthållandet av garantinivån finansieras genom en regleringspost. Det pågår för närvarande en diskussion om garantinivåns storlek. Det finns med andra ord en osäkerhet i förslaget om garantinivån. Om staten inte kan garantera nivån 120 procent, sätts garantinivån sannolikt lägre. Detta skulle innebära lägre bidrag till kommuner och landsting men minska de statsfinansiella riskerna. Vidare skulle fler kommuner hamna över garantinivån och därmed betala avgift till staten. Det nya strukturbidraget ska finansieras genom att en del av nuvarande statsbidrag tas i anspråk. Strukturbidragets olika delar återfinns i dag i kostnadsutjämningen och är statsfinansiellt neutrala då avgifter finansierar bidragen. Med förslaget minskar statens inkomster eftersom bidraget ska vara statligt finansierat i stället för att ha en motsvarande avgift på inkomstsidan. Riktade statsbidrag förs in i det statliga utjämningsbidraget, vilket utvidgar det kommunala självstyret. Syftet med hela bidrags- och utjämningssystemet är att skapa likvärdiga ekonomiska förutsättningar för alla kommuner och landsting. Om det genomsnittliga skatteunderlaget i riket ökar leder det enligt förslaget till att kommunerna också skall garanteras en högre skattekraft. Det nya systemet blir enklare med ett statligt inkomstutjämningsbidrag och färre delmodeller i kostnadsutjämningen. Detta är till gagn både för kommunerna och för staten. 1 Procentsatsen avser genomsnittlig utvecklingstakt åren , enligt uppräkningsfaktorer framtagna av ESV. Utjämningskommittén tillsattes 2001 och lämnade i september 2003 sitt slutbetänkande Gemensamt finansierad utjämning i kommunsektorn (SOU 2003:88). Förslaget remissbehandlades över årsskiftet och en proposition väntas under våren. 5