Statens finanser 2008 Ohälsan och arbetslösheten vilka utgifter har staten? ESV 2009:20

Transkript

1 Statens finanser 28 Ohälsan och arbetslösheten vilka utgifter har staten? ESV 29:2

2 Innehåll Den offentliga sektorns finansiella sparande 3 28 Vad hände då? 4 Statens finansiella sparande och budgetsaldo 5 Statens inkomster 6 Statens utgifter 8 Trygghetssystemen i staten 12 Visste du att 19 Den här skriften ingår i skriftserien Statens finanser, som syftar till att beskriva statens ekonomi på ett lättillgängligt sätt. Med en viss regelbundenhet innehåller skriften i sin helhet en beskrivning av det senaste året med tillbakablickar. Förra årets skrift var ett sådant exempel. Däremellan kommer skrifter med en fördjupad beskrivning av temakaraktär kompletterat med en kortfattad beskrivning av det gångna året. Denna skrift har ett sådant upplägg. I början av skriften presenteras statens ekonomi 28. Därefter följer ett fördjupningsavsnitt som beskriver utgifterna för de statliga trygghetssystemen vid arbetslöshet och sjukdom. Vi beskriver de olika delarna i systemen, regelverken och hur utvecklingen har sett ut över tiden. Publikationen kan laddas ner som tillgänglig PDF och beställas från Word-format kan tillhandahållas via Publikationsservice. Beställningar kan även göras via: Ekonomistyrningsverket, Publikationsservice Box 45316, 14 3 Stockholm publikationsservice@esv.se Fax: ISBN: ISSN: Copyright: ESV Författare: Tina Granath & Tomas Skytesvall Layout: Thomas Mejstedt & Marie Hellman Omslag: PhotoAlto Foto/illustration inlagan: PhotoAlto Tryckeri: Tabergs Tryckeri AB, Taberg 29

3 Den offentliga sektorns finansiella sparande Trots att konjunkturen försämrades dramatiskt under hösten 28 blev det ett positivt finansiellt sparande på helårsbasis för den offentliga sektorn. De största effekterna av konjunkturförsämringen kommer att märkas först under de närmast kommande åren med förväntade inkomstminskningar och utgiftsökningar. Den offentliga sektorns finansiella sparande uppgick till 8 miljarder kronor 28, vilket motsvarar 2,5 procent av BNP. Trots det relativt goda resultatet var detta ändå en nedgång jämfört med året innan. Då låg sparandet på en exceptionellt hög nivå. Samtliga delsektorer visade ett positivt sparande. Statens sparande minskade med drygt en tredjedel jämfört med året innan. Sparandet låg ändå på en relativt hög nivå, 46 miljarder kronor. Detta motsvarar 1,5 procent av BNP. Kommunsektorn är den del som hade det lägsta sparandet, 3 miljarder kronor, vilket var en relativt sett stor minskning jämfört med föregående år. Eftersom det är kommunsektorn som i allt väsentligt tillhandahåller tjänster inom vård och omsorg, förskoleverksamhet och skola, kan ett ytterligare försämrat konjunkturläge försvåra möjligheterna att upprätthålla en god standard på dessa områden. Sparandet i Ålderspensionssystemet var 31 miljarder kronor och motsvarade 1, procent av BNP. Den offentliga sektorns finansiella sparande Miljarder kronor Offentliga sektorn Procent av BNP -1,2,6 2, 2,4 3,8 2,5 Varav Staten Procent av BNP -1,9 -,5,4 1,1 2,4 1,5 Kommunerna Procent av BNP -,2,2,6,3,3,1 Ålderspensionssystemet Procent av BNP 1,,9 1, 1, 1,1 1, Källor: SCB och Konjunkturinstitutet statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten 3

4 28 Vad hände då? Finanskrisen och lågkonjunkturen slog till och stabilitetsfonden inrättades Carnegie fick lån, övertogs av staten och såldes sedan vidare Garantiprogram för bankerna inrättades Insättningsgarantin utvidgades och ersättningsbeloppet höjdes Kapitaltillskott till Svensk exportkredit och Almi Kapitaltillskott till Fouriertransform (FoU inom fordonsklustret) Dessutom Ändrade regler för byggmomsen Ändrade regler för momsredovisning hos småföretag Extra amortering av Väg- och Banverkets lån i Riksgälden, 25 miljarder kronor ROT-avdraget återinfördes i december Det andra steget i jobbskatteavdraget infördes i januari Staten sålde Vasakronan, 25 miljarder kronor Vin & sprit, 5 miljarder kronor OMX, 2 miljarder kronor 4 statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten

5 Statens finansiella sparande och budgetsaldo Budgetsaldot ökade kraftigt 28 till 135 miljarder kronor. Ökningen skedde från en redan hög nivå året innan. Det var framför allt försäljningar av de statliga bolagen Vasakronan, Vin&Sprit och OMX på cirka 77 miljarder kronor, som förbättrade saldot. De takbegränsade utgifterna höll sig med god marginal under det av riksdagen beslutade utgiftstaket. Statens finansiella sparande minskade däremot till drygt 45 miljarder kronor, bland annat som en följd av att jobbskatteavdraget utökades. Både inkomsterna och utgifterna minskade. Försäljningsinkomster ingår inte i det finansiella sparandet, vilket delvis förklarar den stora skillnaden gentemot budgetsaldot. Det gynnsamma ekonomiska läget för staten har medfört ett större utrymme för finanspolitiska stimulansåtgärder för att så långt som möjligt lindra lågkonjunkturens effekter på ekonomin. Det finns beslut om ett antal sådana åtgärder, men som i allt väsentligt inte haft någon påverkan på statens ekonomi under 28, utan kommer först 29 och åren framöver. I vissa fall handlar det om regeländringar som exempelvis jobbskatteavdraget. Däremot har staten redan under 28 bland annat gått in och stöttat banksektorn genom att lämna olika garantier för att motverka en befarad kollaps av betalningssystemet. Stödet till banksektorn påverkar inte det finansiella sparandet men däremot budgetsaldot. Finansiellt sparande i staten och budgetsaldot 2 28 Miljarder kronor Budgetsaldo Finansiellt sparande i staten Källa: Konjunkturinstitutet och ESV statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten 5

6 Statens inkomster Statens inkomster enligt nationalräkenskaperna uppgick till knappt 9 miljarder kronor 28, vilket är en minskning jämfört med året innan. Cirka 9 procent av inkomsterna utgörs av skatter och sociala avgifter. Statens skatter i relation till BNP, statens skattekvot, har sjunkit varje år sedan 25. Den kraftigaste minskningen ett enskilt år inträffade under 28, då den sjönk till 25 procent, som är den lägsta nivån under 2-talet. Minskningen förklaras främst av regeländringar, till exempel jobbskatteavdraget. Statens skatteinkomster 2 28 Miljarder kronor Procent av BNP Statens skatter Statens skattekvot Källa: ESV 6 statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten

7 På statsbudgeten delas skatterna in i skatt på konsumtion, arbete och kapital. Skatt på kapital, som är den mest konjunkturkänsliga skatten, minskade kraftigt 28. Även skatt på arbete minskade, men då denna skatt svarar för en mindre del av de statliga inkomsterna får minskningen inte samma genomslag på de totala inkomsterna. Däremot ökade konsumtionsskatterna. När det gäller dessa inkomster finns det en viss fördröjning i effekterna av en nedgång i konjunkturen. Skatt på konsumtion, en stor del av inkomsterna Den ekonomiskt viktigaste skatten för staten är konsumtionsskatt, det vill säga moms och punktskatter på bland annat alkohol, tobak, energi, miljö och fordon. Den viktigaste skattebasen är hushållens konsumtion. Detta är också den viktigaste delen av statens skatteinkomster. Dessa skatteinkomster ökade under 28 till cirka 42 miljarder kronor. Den främsta förklaringen är att de låg på en hög nivå under det första halvåret, vilket delvis vägde upp den försämring som uppstod när lågkonjunkturen kom under hösten. Skatt på arbete påverkades av jobbskatteavdraget Skatt på arbete består av direkt skatt på inkomster men också indirekta skatter som exempelvis arbetsgivaravgifter, egenavgifter och löneskatt. De indirekta skatterna utgör den största delen av dessa skatter. Statens inkomster av skatt på arbete uppgick till drygt 2 miljarder kronor 28, vilket är en minskning jämfört med året innan, som bland annat förklaras av det förstärkta jobbskatteavdraget. Skatt på kapital är konjunkturkänsliga Kapitalskatter från hushåll och företag varierar kraftigt över en konjunkturcykel. Lågkonjunkturen har medfört att kapitalskatter från både hushåll och företag har minskat 28 till cirka 17 miljarder kronor. Till kapitalskatterna hör skatt på försäljningsvinster och hushållens kapitalskatter, fastighetsskatt, avkastningsskatt och stämpelskatt. Den kraftiga nedgången på börsen och inbromsningen på bostadsmarknaden under senare delen av 28 medförde att inkomsterna från kapitalskatter minskade för första gången sedan 23. Statens övriga inkomster en liten del Utöver skatteinkomsterna får staten även in andra inkomster. Dessa svarar för cirka tio procent och består bland annat av avgifter, ränteinkomster, samt aktieutdelningar från statliga bolag. statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten 7

8 Statens utgifter Statens totala utgifter enligt nationalräkenskaperna sjönk något 28, till strax under 84 miljarder kronor. Utgifterna har legat på en relativt jämn nivå de senaste tre åren på runt 85 miljarder kronor. Trenden med sjunkande utgifter som andel av BNP var tydlig fram till och med 27 för att sedan öka med en halv procentenhet under 28. Utgiftsminskningen är närmast en effekt av lägre arbetslöshet och minskad ohälsa och därmed minskade utgifter för transfereringar till hushållen. Statens utgifter totalt och som andel av BNP 2 28 Miljarder kronor Procent av BNP Utgifter Utgifter i procent av BNP Källa: Konjunkturinstitutet och ESV 8 statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten

9 Transfereringarna, största delen av utgifterna Av statens totala utgifter utgör transfereringarna cirka två tredjedelar, och uppgick till omkring 53 miljarder kronor 28. Dessa utgifter är till stor del konjunkturkänsliga eftersom de till viss del består av ersättningar vid exempelvis arbetslöshet och sjukdom. En stor del av dessa utgifter går till hushållen bland annat i form av ersättningar vid inkomstbortfall exempelvis vid arbetslöshet, sjukdom och föräldraledighet. Andra mottagarkategorier är ålderspensionssystemet, kommuner och företag. När det gäller transfereringarna till kommuner kommer dessa till stor del hushållen tillgodo exempelvis i form av barnomsorg och sjukvård. ter går till investeringar och andelen för dessa utgifter har länge legat på en relativt oförändrad nivå. Statens ränteutgifter minskade Sedan år 2 har ränteutgifterna nära nog halverats och motsvarar nu fem procent av de totala utgifterna. Under 28 minskade ränteutgifterna delvis till följd av att statskulden minskade men också på ett gynnsamt ränteläge. Statens ränteutgifter 2 28 Miljarder kronor 9 8 Konsumtion och investeringar, var fjärde skattekrona 7 6 Konsumtionsutgifterna, som bland annat består av olika utgifter för att bedriva den statliga verksamheten, svarade under 28 för cirka en fjärdedel av de totala utgifterna. Endast en liten del av statens utgif Källa: ESV statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten 9

10 Statsskulden Statsskulden har i takt med överskotten i statsbudgeten sjunkit sedan 25 och uppgick i slutet av 28 till drygt 1 miljarder kronor. Skuldkvoten, det vill säga skulden i procent av BNP, har reducerats till 34 procent. Skuldkvoten har fallit ända sedan mitten av 199-talet, med undantag för lågkonjunkturen i början av 2-talet då kvoten i stort sett var oförändrad. Den skuldökning som skedde dessa år motsvarades alltså av en lika stor relativ ökning av BNP vilket gjorde att skuldkvoten inte ökade. Situationen var helt annorlunda under 199-talskrisen. Skulden ökade då snabbt från 6 miljarder kronor till drygt 1 4 miljarder kronor, och skuldkvoten nådde nästan 77 procent Då ökade skuldkvoten snabbare än skulden i sig, vilket avspeglar att BNP-utvecklingen var negativ under några år. För att komma tillrätta med den dramatiska skuldökningen genomfördes då ett omfattande saneringsprogram för statsbudgeten, med både utgiftsminskningar och skattehöjningar. Som följd av finanskris och snabbt vikande konjunktur försämras nu statsfinanserna igen. Framöver väntas lågt resursutnyttjande i ekonomin med stora budgetunderskott och därmed ökad upplåning och statsskuld. Denna gång är emellertid det statsfinansiella utgångsläget bättre än vid 199-talskrisen. Skuldkvoten väntas återigen öka, men inte lika dramatiskt som då. Sveriges statsskuld Statsskuld Miljarder kronor Skuldkvot som andel av BNP Statsskuld Skuldkvot (konsoliderad skuld) Källa: ESV 1 statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten

11 statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten 11

12 Trygghetssystemen i staten Det här avsnittet beskriver olika ersättningar inom statens trygghetssystem till de personer som inte får sin försörjning via arbete. Avgränsningen är gjord mot bakgrund av den debatt som förts om det så kallade utanförskapet. De samlade utgifterna, finansierade över statsbudgeten, för dessa statliga trygghetssystem uppgick 28 till 157 miljarder kronor vilket motsvarar omkring 2 procent av statens totala utgifter. Ekonomiskt bistånd (socialbidrag) finansieras av kommunerna och uppgick 28 till cirka 1 miljarder kronor och ingår inte i ovanstående belopp. Den övervägande delen av statens utgifter för trygghetssystemen betalas som transfereringar till hushåll, medan en mindre del går till ålderspensionssystemet som en effekt av att bidragen är pensionsgrundande. Utgifterna för trygghetssystemen för de personer som inte får sin försörjninge via arbete varierar över tiden och med den ekonomiska utvecklingen och är därmed konjunkturkänsliga. Under perioden motsvarade utgifterna mellan fyra Försörjda inom trygghetssystemen, andel av befolkningen 2 64 år, helårsekvivalenter* Procent Procent Ohälsa Arbetsmarknadsersättningar Föräldrapenning Studiestöd Ekonomiskt bistånd Källa: ESV och SCB * Antal individer som skulle kunna försörjas under ett helt år med full ersättning. Exempelvis motsvarar två individer som är halvtidssjukskrivna i ett år en helårsekvivalent. 12 statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten

13 och sju procent av Sveriges BNP. Sjukförsäkringen och arbetsmarknadsersättningarna står för den största andelen av utgifterna. Trygghetssystemen ska garantera en skälig ersättningsnivå för de personer som inte kan försörja sig via en reguljär anställning. Inom trygghetssystemen utbetalas pengar i form av arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd, sjukförsäkringsersättning, föräldrapenning, studiemedel och ekonomiskt bistånd. I sjukförsäkringen ingår sjuk- och rehabiliteringspenning samt sjuk- och aktivitetsersättning och utgör de delar som ingår i begreppet Ohälsa. I Sverige får i dag drygt 25 procent av befolkningen mellan 2 och 64 år sin försörjning från någon av dessa ersättningsformer. Andelen personer av Sveriges befolkning som befinner sig i ett så kallat utanförskap har stadigt minskat sedan mitten av 199-talet, men ligger fortfarande på en relativt hög nivå. En positiv sysselsättningsutveckling tillsammans med stramare regler inom sjukförsäkringen och arbetsmarknadsområdet förklarar till stor del den krympande andelen som försörjs inom de olika trygghetssystemen. Sjukförsäkringen Sjukförsäkringen består av två delar, sjukpenning och aktivitets- och sjukersättning (före 23 förtidspension). Sjukpenning betalas ut till personer som har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Aktivitetsersättning får personer i åldrarna år vars arbetsförmåga är nedsatt i minst ett år framåt i tiden. Personer i åldrarna 3 65 år får sjukersättning om de fått sin arbetsförmåga nedsatt för all överskådlig framtid. Tidsbegränsad sjukersättning avskaffades den 1 juli 28, vilket först väntas ge effekt i form av färre personer med sjukersättning från 21 eftersom tidsbegränsad sjukersättning kommer att kunna ges i ytterligare 18 månader efter avskaffandet. En tillbakablick visar att regelverket i sjukförsäkringen har ändrats ett antal gånger under de senaste 2 åren. Under 199-talet minskade antalet personer med sjukpenning fram till Den tydliga nedgången i början av 199-talet berodde till viss del på att en sjuklöneperiod infördes den 1 mars Det innebar att arbetsgivarna tog över ersättningen av lönebortfallet för de 14 första sjukdagarna. Sjuklöneperioden höjdes tillfälligt 1997 till 28 dagar. Redan 1998 återgick dock perioden till 14 dagar. Samma år höjdes ersättningsnivån. Detta fick till följd att antalet personer som fick ersättning ökade kraftigt. År 23 började antalet sjukpenningdagar minska igen, vilket berodde på skärpta villkor för sjukförsäkringen samt att sjuklöneperioden förlängdes till 21 dagar. Många personer omklassades samtidigt från långtidssjukskrivning med sjukpenning till sjukersättning. statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten 13

14 Försörjda inom sjukförsäkringen, andel av befolkningen 2 64 år, helårsekvivalenter Procent Sjukpenning och rehabilitering m.m Aktivitets- och sjukersättning Ohälsotal Källa: ESV Som diagrammet visar har antalet personer med sjukförsäkringsersättning, det så kallade ohälsotalet, sjunkit kraftigt sedan 23. I början av 199-talet förtidspensionerades ett stort antal av de personer som var långtidssjukskrivna, äldre eller hade hög sjukfrånvaro samtidigt som en djup lågkonjunktur drabbade Sverige. Ökningen av antalet förtidspensionärer förklarar därför också en del av nedgången i sjukpenning dessa år. 14 statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten

15 Utgifter för försörjda genom sjukförsäkringen Miljarder kronor 12 Procent av BNP Sjukpenning och rehabilitering m.m. Aktivitets- och sjukersättning Procent av BNP Källa: ESV och SCB Förklaringen till de lägre utgifterna för sjukpenning från och med 24 är framför allt färre och kortare sjukfall och därmed färre sjukpenningdagar. Sedan 27 minskar även utgifterna för aktivitets- och sjukersättningen. I genomsnitt fick 52 personer sjukersättning 28 och utgifterna för dessa uppgår till drygt 74 miljarder kronor. Utgifterna för aktivitetsersättningen utgör endast en liten del av utgifterna inom sjukförsäkringsområdet. För sjukförsäkringen totalt uppgick utgifterna 28 till 1 miljarder kronor eller tre procent av BNP. Utgifterna för sjukförsäkringen har sedan 27 minskat snabbare än någon gång tidigare. statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten 15

16 Arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet Under lågkonjunkturen i början av 199-talet steg arbetslösheten kraftigt i Sverige. Antalet arbetslösa som fick arbetslöshetsersättning nådde då rekordnivåer. Trots en hög tillväxt i den svenska ekonomin under 1994 och 1995 minskade inte arbetslösheten dessa år. Efter en tillfällig nedgång i ekonomin 1996 och 1997 tilltog den ekonomiska tillväxten återigen i slutet av 199-talet. Samtidigt började arbetslösheten att minska och därmed även det totala antalet personer som fick ersättning. Den långsiktiga trenden är sedan dess fallande och an- talet arbetslösa med ersättning har fram till nu inte varit i närheten av 199-talets toppnivåer. År 21 drabbades Sverige av krisen inom telekom- och IT-branscherna, vilket dämpade BNPtillväxten betydligt. De följande åren försämrades situationen på arbetsmarknaden och arbetslösheten ökade. Antalet arbetslösa med bidrag var dock 4 procent lägre i denna konjunkturnedgång än under lågkonjunkturen i mitten av 199-talet. År 24 hade tillväxten i ekonomin återhämtat sig. Sedan dess har antalet arbetslösa, som får ersättning, minskat till motsvarande nivå som vid inledningen av 199-talet. Antalet försörjda genom arbetslöshetsförsäkring och arbetsmarknadsåtgärder, helårsekvivalenter Antal personer Årlig procentuell förändring Arbetslöshetsersättning Aktivitetsstöd BNP-tillväxt Källa: ESV och SCB 16 statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten

17 Utgifter för försörjda genom arbetsmarknadsersättningar Miljarder kronor 6 Procent av arbetskraften Utgifter för arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd Andel arbetslösa år enligt ILO Källa: Konjunkturinstitutet och ESV Under 199-talskrisen uppgick utgifterna för arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd, inklusive ålderspensionsavgifter på dessa ersättningar, till som mest 5 miljarder kronor för ett enskilt år. Samtidigt var nästan tolv procent av arbetskraften arbetslösa. I den följande lågkonjunkturen efter millennieskiftet steg arbetslösheten till som högst åtta procent 25. Utgifterna för arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd uppgick samma år till 45 miljarder kronor. Ökade kostnader per person i åtgärder under denna period ledde till höga utgifter trots den mindre andelen arbetslösa. De senaste åren har både andelen arbetslösa och utgifterna fallit. En bidragande orsak, förutom den ekonomiska tillväxten, är de skärpta reglerna för arbetslöshetsersättningen som infördes i början av 27, bland annat lägre ersättningsnivåer och tidsbegränsad ersättning. Detta har lett till att andelen arbetslösa som får arbetslöshetsersättning minskat, vilket har förstärkt nedgången i utgifterna markant. statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten 17

18 Samband mellan sjukpenning och arbetslöshetsersättning Konjunkturläget i allmänhet och utvecklingen av sysselsättningen i synnerhet, har en avgörande betydelse för förändringen av antalet personer som får ersättning från trygghetssystemen. Andra viktiga faktorer är de gällande regelverken och incitamenten hos individen själv. Historiskt sett finns det ett samband mellan sjukfrånvaro och arbetslöshet. När arbetslösheten stigit har sjukfrånvaron tenderat att sjunka och tvärtom. Detta samband mellan antal arbetslösa och sjukskrivna har varit mycket starkt fram till 24. Under en lågkonjunktur har antalet arbetslösa ökat samtidigt som antalet sjukskrivna minkat och vice versa. Efter 24 har dock antalet ersättningstagare inom båda dessa system minskat kraftigt och det tidigare mönstret är, åtminstone tillfälligt, brutet. Antalet arbetslösa och sjukskrivna, helårsekvivalenter Antal arbetslösa Antal sjukskrivna Arbetslöshetsersättning Sjuk- och rehabiliteringspenning Källa: ESV 18 statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten

19 Visste du att Varje svensk 28 i genomsnitt bland annat betalade: kronor i statlig skatt på arbete kronor i skatt på kapital kronor i moms och därmed bidrog med: kronor till sjuk- och rehabiliteringspenning kronor till aktivitets- och sjukersättning kronor till arbetslöshetsersättning 722 kronor till aktivitetsstöd kronor till föräldrapenning Din andel av statsskulden var: kronor i början av året kronor i slutet av året och du betalade: kronor av statens ränteutgifter statens finanser 28 ohälsan och arbetslösheten 19

20 ESV utvecklar och förvaltar en effektiv ekonomisk styrning av staten. Vi tar fram bra beslutsunderlag för den ekonomiska politiken Vi skapar goda förutsättningar för regering och riksdag till en tydlig och effektiv styrning av statliga myndigheter Vi säkerställer god tillgång för myndigheterna till bra metoder och effektivt stöd i sin ekonomiska styrning Vi bidrar till förbättrad förvaltning och kontroll av EU-medel genom en ändamålsenlig EU-revision ESV har bred och djup kompetens och arbetar i nära samverkan med Regeringskansliet och myndigheterna. Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89 Box Stockholm Tfn Fax ISSN ISBN