Tema: Trygghetssystemen i staten

Transkript

1 Tema: Trygghetssystemen i staten Andelen individer i så kallat utanförskap har minskat det senaste tre åren även om andelen fortfarande är hög, motsvarande drygt 25 procent av befolkningen mellan 2 och 64 år. Hur många individer som försörjs inom trygghetssystemen beror på ett flertal faktorer, såsom hälsa och sysselsättningsutveckling. Många individer får bidrag/ersättningar för sin försörjning i form av till exempel sjuk-/rehabiliteringspenning, aktivitets-/sjukersättning, arbetslöshetsersättning, aktivitetsstöd, föräldrapenning, studiestöd eller ekonomiskt bistånd. De kommande åren väntas lågkonjunkturen medföra stigande arbetslöshet samtidigt som regeländringarna inom sjukförsäkringsområdet innebär att det blir svårare att försörja sig med hjälp av denna. Det är därför viktigt att få klarhet i hur det påverkar antalet individer som får de olika bidragen/ersättningarna. Vi har kartlagt arbetslöshets- respektive sjukpenningersättning i förhållande till konjunktur och regeländringar för att belysa hur individer inträder i respektive lämnar dessa försäkringssystem. Figur 26. Försörjda inom trygghetssystemen, andel av befolkningen 2 64 år, helårsekvivalenter Procent Procent Ohälsa Arbetsmarknadsersättningar Föräldrapenning Studiestöd Ekonomiskt bistånd En positiv sysselsättningsutveckling och regeländringar på sjukförsäkringsområdet är starkt bidragande orsaker till den sjunkande andelen försörjda inom trygghetssystemen. Lågkonjunkturen framöver kan dock innebära att andelen kommer att öka. ekonomistyrningsverket, 19 december 28 1

2 I detta temaavsnitt beskriver vi hur antalet individer inom trygghetssystemen förändras under perioden Vi kommer att avgränsa oss till individer 2 64 år och områdena sjukförsäkring (anslagen för sjuk-/rehabiliteringspenning samt aktivitets-/sjukersättning) samt arbetslöshet (anslaget för arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd) då dessa belastar statsbudgeten mest och har varierat betydligt över tiden. För att göra analysen jämförbar sker redovisningen med statistik och prognoser i form av antal helårsekvivalenter. 6 Först beskrivs utvecklingen från 199 till idag för dels sjukförsäkringen, dels arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet. Därefter belyser vi det historiska sambandet mellan sjukpenning och arbetslöshetsersättning samt förväntade samband till 212. För mer detaljerad analys av utgifterna under prognosperioden, se kommentarer under respektive utgiftsområde. Utvecklingen från 199 Sjukförsäkringen Det är många faktorer som påverkar sjukskrivningarna. Förutom rent fysiska finns det psykologiska, sociala och ekonomiska förklaringar. Det kan röra sig om individanknutna förhållanden som familjeproblem, arbetsförhållanden samt skillnader i attityder och hälsa. Det kan också finnas rent strukturella förklaringar som regeländringar. När det gäller regeländringar är de viktigaste faktorerna ersättningsnivån och längden på den period som arbetsgivaren ersätter lönebortfall. Under 199-talet minskade antalet helårsekvivalenter för sjukpenning 7 fram till då den nådde 199-talets lägsta nivå. Därefter vände trenden uppåt. Den tydliga nedgången i början av 199-talet, med ca 4 helårsekvivalenter, berodde till viss del på att det infördes en sjuklöneperiod den 1 mars Det innebar att arbetsgivarna tog över ersättningen av lönebortfallet för de 14 första sjukdagarna förlängdes sjuklöneperioden från 14 till 28 dagar, vilket vi kan urskilja som en liten nedgång i antalet individer med sjukpenning mellan 1996 och Redan 1998 gick sjuklöneperioden tillbaka till 14 dagar och antalet ökade åter. 6 Antal individer som skulle kunna försörjas under ett helt år med full ersättning. Exempelvis blir två individer som är halvtidssjukskrivna ett år, en helårsekvivalent. 7 Helårsekvivalenter för sjukpenning räknas genom att antalet nettosjukdagar divideras med 365 eller 366 om det är skottår. 2 ekonomistyrningsverket, 19 december 28

3 Figur 27. Försörjda inom sjukförsäkringen, andel av befolkningen 2-64 år, helårsekvivalenter Procent 16 Procent Sjukpenning och rehabilitering m.m. "Ohälsotal" Aktivitets och sjukersättning Andelen individer som får ersättning från sjukförsäkringen har varierat mellan 1 och 14 procent. Nivån var som lägst i mitten av199-talet. År 1991 infördes en reform som sänkte ersättningsnivån för sjukfrånvaro de tre första dagarna från 1 till 65 procent och från fjärde dagen till 8 procent. Den förändrade ersättningsnivån kan ha påverkat individers benägenhet att sjukskriva sig, då antalet ersättningstagare började minska samma år. År 1993 sänktes ersättningen ytterligare från och med dag 366 av sjukskrivningen från 8 procent till 7 procent. Samtidigt infördes en karensdag, vilket sannolikt är en förklaring till det minskande antalet med sjukpenning. År 1996 infördes ännu en reform som ändrade ersättningsnivåerna med fortsatt sjunkande antal individer med sjukpenning. Ersättningen dag 2 3 höjdes till 75 procent och kvarstod på denna nivå för resterande dagar, vilket innebar lägre ersättning i sin helhet. År 1998 börjar antalet ersättningstagare med sjukpenning vända uppåt, samma år som ersättningsnivån höjdes till 8 procent från tidigare nivå på 75 procent. Samtidigt förbättrades ekonomin i Sverige. Vändningen kom kring 23, då bland annat skärpta villkor för sjukförsäkringen och en förlängd sjuklöneperiod till 21 dagar infördes. Många individer gick dessutom från långtidssjukskrivning (med sjukpenning) till sjukersättning. Utvecklingen av antalet personer med aktivitets-/sjukersättning (innan 23 förtidspension) är jämnt stigande. Från 1991 till slutet av 1992 kan vi se en något brantare ökning av antalet ersättningstagare. Denna ökning kan till stor del förklaras av den djupa lågkonjunktur som drabbade Sverige under 199-talet. Stora ekonomistyrningsverket, 19 december 28 3

4 delar av de långtidssjukskrivna samt många äldre och de med hög sjukfrånvaro förtidspensionerades under hösten Denna uppgång i antalet förtidspensionärer förklarar även delar av nedgången i sjukpenning samma år. Arbetslöshetsförsäkringen och aktivitetsstödet Antalet individer som omfattas av arbetslöshetsförsäkring och arbetsmarknadsåtgärder påverkas framför allt av konjunkturläget och situationen på arbetsmarknaden. Men även andra faktorer påverkar omfattningen. Förändringar i regelverket gällande arbetslöshetsförsäkringen försämrar möjligheterna att kvalificera sig för arbetslöshetsersättning. Ändringar gällande ersättningsnivåer och ersättningsperioder har också betydelse för individens val att söka sig mot en anställning. Villkoren för arbetslöshetsförsäkringen har varit föremål för ett stort antal justeringar under den studerade perioden. I detta avsnitt belyser vi de förändringar som påverkar mest. Antalet deltagare inom arbetsmarknadsåtgärder exempelvis i form av aktivitetsstöd påverkas över tiden, förutom av konjunkturen, även av politiska målsättningar. Figur 28. Antalet personer inom arbetslöshetsförsäkring och arbetsmarknadsåtgärder Antal 4 Procent Arbetslöshetsersättning Aktivitetsstöd BNP utv Antalet ersatta via arbetslöshetsförsäkringen och inom aktivitetsstödet uppvisar en fallande trend sedan mitten av 199-talet. Under lågkonjunkturen i början av 199-talet steg arbetslösheten kraftigt. Fallande ekonomisk tillväxt ledde till en krympande arbetsmarknad och höga arbetslöshetstal. Antalet arbetslösa kvalificerade för arbetslöshetsersättning steg från 4 ekonomistyrningsverket, 19 december 28

5 7 till närmare 35 räknat i helårsekvivalenter. Det innebar en femfaldig ökning av antalet bidragstagare på endast fyra år. Antalet ersatta har sedan dess inte varit i närheten av denna nivå och den långsiktiga trenden är sedan dess fallande. Under denna period förändrades reglerna för arbetslöshetsförsäkringen ett flertal gånger. Lättnader och begränsningar infördes och revs upp bland annat som en följd av regeringsskiften. Antalet ersättningstagare låg kvar på höga nivåer under mitten av 199-talet. Trots hög ekonomisk aktivitet under 1994 och 1995 påverkades inte antalet ersatta dessa år. Efter en tillfällig nedgång i ekonomin 1996 och 1997 tilltog tillväxten återigen i slutet av 199-talet vilket medförde att arbetslösheten pressades tillbaka och därmed även det totala antalet ersättningstagare. Under perioden fram till 22 minskade antalet helårsekvivalenter med över 5 procent. Åren efter förra konjunkturnedgången 21 dämpades tillväxttakten till runt 2 procent och under dessa år ökade åter antalet ersättningstagare. Ökningen skedde dock inte i samma utsträckning som tidigare under 199-talet. I februari samma år infördes begränsningar för att kvalificera sig för ytterligare ersättningsperioder. I någon mån hade detta en dämpande effekt på ökningen av ersättningstagarna, även om denna effekt torde vara ytterst svår att kvantifiera. Antalet bidragstagare under denna konjunkturnedgång var dock 4 procent lägre än under nedgången i början av 199-talet. År 24 inleddes den senaste högkonjunkturen, vilket innebar en vändpunkt på arbetsmarknaden med minskande arbetslöshet och färre individer med arbetslöshetsersättning. Antalet ersättningstagare har sedan dess minskat till motsvarande nivå som under inledningen av 199-talet. En förklaring till det minskande antalet under senare år är att andelen arbetslösa som erhåller arbetslöshetsersättning har varit fallande sedan 26. Detta har i sin tur medfört ett kraftigt minskat utgiftstryck avseende utgifterna för arbetslösheten. Tillsammans med regeländringar införda i början av 27, vilka innefattade begränsning av antalet ersatta dagar, lägre ersättningsnivåer samt skärpta villkor för ersättning, kan detta ha förstärkt den nedgående trenden av antal ersatta individer inom arbetslöshetsförsäkringen. Dessa regeländringar innebar även en överflyttning av arbetslösa till program inom den så kallade jobb- och utvecklingsgarantin efter ersättningsperiodens utgång. Detta kan i sin tur förklara den ökning vi ser i antalet individer inom aktivitetsstödet under 28. Antalet deltagare inom aktivitetsstödet följer annars till stora delar mönstret för arbetslöshetsersättningen. Samband mellan sjukpenning och arbetslöshetsersättning Historiska förhållanden från 199 Konjunkturläget och utvecklingen av sysselsättningen i synnerhet, har avgörande betydelse för förändringen av antalet individer inom trygghetssystemen. Andra ekonomistyrningsverket, 19 december 28 5

6 viktiga faktorer är regelverk och incitament hos individen själv. Sambandet mellan sjukfrånvaro och arbetslöshet är historiskt sett negativt. Om arbetslösheten stiger så sjunker sjukfrånvaron och omvänt. Flera studier har visat att framför allt kortvariga sjukskrivningar varierar med konjunkturen. När vi i Sverige har högkonjunktur tenderar sjukskrivningarna att öka. En förklaring till detta är att sysselsättningen ökar och därmed också antalet som kan bli sjukskrivna. En tolkning är också att takten i arbetslivet ökar, vilket leder till att en del individer inte orkar och blir sjukskrivna som följd av detta. Incitamenten att sjukskriva sig kan öka då konkurrensen om jobben är låg vilket också kan innebära en lägre risk att förlora jobbet på grund av sjukskrivning. Vid en högkonjunktur ökar vidare chansen att även individer med sämre hälsa får jobb, vilket ökar sannolikheten för att antalet individer med sjukpenning stiger. I lågkonjunktur med stigande arbetslöshet tenderar sjukskrivningarna i stället att minska i antal. En förklaring kan vara att individer med sämre hälsa i större utsträckning slås ut och blir arbetslösa än de med god hälsa. Dessutom blir de som är anställda sannolikt mer angelägna om sin anställning och minskar benägenheten att sjukskriva sig. Figur 29. Antalet arbetslösa och sjukskrivna, helårsekvivalenter Tusental arbetslösa 4 Miljoner dagar Arbetslöshetsersättning Sjuk- och rehabiliteringspenning Sambandet mellan antal arbetslösa och sjukskrivna har varit mycket starkt fram till 24. När antalet arbetslösa har ökat har antalet sjukskrivna minskat och vice versa. Åren har emellertid både antalet arbetslösa och sjukskrivna sjunkit. Benägenheten att sjukskriva sig ökar när ersättningsperioden för arbetslöshet börjar närma sig sitt slut. Ju närmare den arbetslöse kommer sin utförsäkring 6 ekonomistyrningsverket, 19 december 28

7 (3 dagar) desto mer ökar sannolikheten att sjukskriva sig. Orsaken till det är att antalet dagar med a-kassa sparas när individen får sjukpenning, vilket i sin tur förlänger den totala ersättningsperioden vid arbetslöshet. Under 199-talets första hälft visar figur X en tydlig nedgång av antalet helårsekvivalenter med sjukpenning samtidigt som antalet med arbetslöshetsersättning vände uppåt. Under period nästintill femdubblades antalet helårsekvivalenter för arbetslöshetsersättning, på grund av den markanta konjunkturförsvagningen, för att sedan vända nedåt igen. Sambandet mellan sjukförsäkringen och arbetslöshetsförsäkringen bryts 24 då antalet ersättningstagare inom båda dessa system minskar kraftigt. En gynnsam konjunktur och en därav positiv situation på arbetsmarknaden ledde till en minskning av antalet arbetslösa. Denna nedgående trend förstärktes ytterligare under 27, eftersom stramare regler och sänkta ersättningsnivåer infördes inom arbetslöshetsförsäkringen. Detta leder till låga nivåer även under 28 trots en avtagande tillväxt. Samtidigt sjunker antalet ersättningstagare inom sjukförsäkringen under denna period. Förväntat samband fram till 212 Tillväxten i den svenska ekonomin väntas, i finanskrisens spår, bli svag under 28 och än lägre under 29. Detta medför sämre utsikter för arbetsmarknaden framöver. Ännu har dock inga större förändringar av antalet arbetslösa inträffat och den totala ersättningen från arbetslöshetsförsäkringen har fortsatt att falla. Samtidigt ser vi också ett sjunkande antal individer med sjukpenning respektive aktivitets-/sjukersättning. Trenden förstärks av införandet av stramare regler i kombination med attitydförändringar och förändrad sjukskrivningspraxis. Regeländringarna leder både till färre antal individer med sjukpenning och med sjukersättning (förtidspension). ekonomistyrningsverket, 19 december 28 7

8 Figur 3. Antal försörjda individer på grund av ohälsa eller arbetslöshet Antal A Ohälsa Arbetslöshet Antalet individer försörjda av sjukförsäkringen väntas fortsätta minska markant hela prognosperioden, vilket främst förklaras av regeländringarna inom området. Både antalet individer med sjuk-/rehabiliteringspenning och aktivitets-/sjukersättning väntas minska till följd av ändringarna. Mot bakgrund av det försämrade konjunkturläget finns det all anledning att räkna med en dystrare arbetsmarknad och därav stigande antal ersättningstagare inom arbetslöshetsförsäkringen under 29. Ett tydligt tecken på detta är de stigande antal varsel som drabbat delar av den svenska industrin under hösten 28. Med en normal eftersläpning kommer arbetslösheten och antalet ersättningstagare att börja stiga under 29. ESV:s bedömning pekar på en fördubbling av antalet ersättningstagare de kommande två åren. Enligt Konjunkturinstitutets senaste prognos stiger aktiviteten i ekonomin åter 211 och antalet arbetslösa som får arbetslöshetsersättning bedöms minska med 14 helårsekvivalenter mellan 211 och 212. Sjukfrånvarons historiskt låga nivå under inföll samtidigt som det sämsta läget på arbetsmarknaden. Samma låga sjukskrivningsnivå väntas nås i slutet av prognosperioden. Sambandet mellan sjukskrivning och arbetslöshet bröts 24 då det goda arbetsmarknadsläget inte resulterade i flera sjukskrivningar. Frågan är vad som händer om lågkonjunkturen leder till en kraftigt ökad arbetslöshet. Den stora minskningen av antal individer inom sjukförsäkringen innebär troligen att volymerna i andra transfereringssystem, framför allt arbetslöshetsförsäkringen, kommer att öka. I stora drag påverkas antalet individer inom trygghetssystemen av hur sysselsättningen utvecklas. Om inte fler individer kan beredas plats på arbetsmarknaden eller få en utbildningsplats finns en stor risk att nedgången av antal individer inom sjukförsäkringen leder till en ökning t.ex. av 8 ekonomistyrningsverket, 19 december 28

9 antalet individer inom arbetslöshetsförsäkringen och inom ekonomiskt bistånd. Attitydförändringar och en effektivare sjukskrivningsprocess kan innebära att det negativa sambandet mellan arbetslöshet och sjukfrånvaro inte återkommer. Den lägre sysselsättningen framöver kan medföra en större ökning av antalet arbetslösa, på grund av att attityden till och kontrollen av sjukförsäkringen skärpts sedan förra lågkonjunkturen. Om det negativa sambandet återkommer borde i så fall sjukskrivningarna sjunka ytterligare från de prognostiserade nivåerna. Vi anser det dock inte troligt. Sammanfattningsvis kan vi konstatera att utvecklingen framöver främst beror på graden av försämring på arbetsmarknaden och på alla de olika aktörerna i sjukskrivningsprocessen. ekonomistyrningsverket, 19 december 28 9

10 Bidrag och ersättningar inom sjukförsäkring respektive arbetslöshetsförsäkring Sjukförsäkringen är en del av den svenska socialförsäkringen. Sjukförsäkringen har som syfte att bevara tryggheten för den som drabbas av sjukdom eller skada. Parallellt ska den ge drivkrafter och möjlighet att återgå till arbete. Sjukförsäkringen omfattar sjukpenning, rehabiliteringspenning, närståendepenning, handikappersättning, ersättning vid arbets- och kroppsskador och aktivitets och sjukersättning. I detta avsnitt ligger fokus på sjukpenning och rehabiliteringspenning samt aktivitetsoch sjukersättning. Sjukpenningen är en del av det svenska sjukförsäkringssystemet och betalas ut av Försäkringskassan. Ersättningen betalas ut till såväl arbetssökanden som arbetstagare vilka har nedsatt arbetsförmåga på grund av sjukdom. Sjukpenning grundar sig på individens arbetsförmåga och hur mycket den är nedsatt. Är exempelvis arbetsförmågan nedsatt till hälften betalas halv sjukpenning ut. Ersättningen bygger på den sjukpenningsgrundande inkomsten som i stora drag räknas på årsinkomsten och årsarbetstiden. Som sjukskriven behöver man ibland stöd för att kunna börja arbeta igen. Rehabilitering är ett samlingsbegrepp för alla åtgärder av medicinsk, psykologisk, social och arbetslivsinriktad art som ska hjälpa sjuka och skadade att återvinna bästa möjliga funktionsförmåga och förutsättningar för ett normalt liv. Aktivitetsersättning kan de få som är mellan år och har en arbetsförmåga som är nedsatt på grund av sjukdom eller annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan. Arbetsförmågan ska vara nedsatt med minst en fjärdedel under minst ett år. Sjukersättning kan de få som är mellan 3 och 64 år och har stadigvarande nedsatt arbetsförmåga med minst en fjärdedel. Stöd till arbetslösa föreligger i olika former. Ekonomisk ersättning från arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring där den arbetslöse under rimliga ekonomiska förhållanden ska kunna söka nytt jobb under en begränsad tid. Dessutom erbjuds arbetsmarknadsåtgärder som syftar till att stärka den arbetslöses möjligheter på arbetsmarknaden genom att den arbetslöse blir mer konkurrenskraftig. Via arbetsförmedlingen erbjuds ett flertal åtgärder, exempelvis jobb- och utvecklingsgarantin, jobbgaranti för ungdomar och arbetsmarknadsutbildningar. Därutöver finns, under vissa förutsättningar, möjlighet till lönebidrag samt utvecklings- och trygghetsanställningar inom såväl offentlig som privat sektor samt inom Samhall. Dessa typer av anställningar syftar till att erbjuda anställning till individer med nedsatt prestationsförmåga, beroende på antingen fysiska eller psykiska funktionshinder. Stöden kan kombineras med rehabiliterande inslag såväl som de medför en jobbträning, allt i syfte att utveckla den arbetslöse och förbättra dennes möjligheter att få en anställning på den reguljära arbetsmarknaden. Med de avgränsningar vi gjort i detta avsnitt ligger fokus för arbetsmarknadsområdet på arbetslöshetsersättningen och aktivitetsstödet. 1 ekonomistyrningsverket, 19 december 28