Tema: Hur träffsäkra är ESV:s budgetprognoser?

Transkript

1 Tema: Hur träffsäkra är ESV:s budgetprognoser? ESV:s budgetprognoser fungerar som beslutsunderlag för regeringen och beräknas utifrån de regler som gäller vid respektive prognostillfälle. På uppdrag av regeringen görs varje år en uppföljning av budgetprognosernas träffsäkerhet, den så kallade prognosprecisionen. Detta är ett kortare sammandrag av den fullständiga rapporten som återfinns på ESV:s hemsida. Årets uppföljning visar att träffsäkerheten generellt sett är god. De takbegränsade utgifterna avvek i genomsnitt med, procent Inkomsterna avvek något mer under samma period; med 1,6 procent. Att avvikelserna på inkomstsidan vanligen är större än på utgiftssidan är naturligt med tanke på den variation som finns i skattebaserna. Prognosprecisionen för är dock sämre än tidigare år. Avvikelsen från utfallet var i genomsnitt,7 procent för utgifterna och -3,1 procent för inkomsterna. Varför blev precisionen sämre än tidigare år? Ur prognossynpunkt var detta ett exceptionellt år i många avseenden och förklaringarna är därför flera. Effekten av regeringens utgiftsbegränsande åtgärder på bred front i början av året har underskattats. Inte minst avsaknaden av anslagskredit för flertalet myndigheter försvårade prognosarbetet. Problemet bestod framför allt i att bedöma myndigheternas behov av marginal till tilldelade medel eftersom dessa ej fick överskridas. Ytterligare en orsak till den sämre precisionen för utgifterna är att antalet sjukpenningdagar sjönk snabbare än beräknat. Den viktigaste orsaken till den sämre precisionen för inkomsterna är räntebeläggningen av företagens periodiseringsfonder som innebar att många företag valde att helt upplösa dessa, vilket inte var en avsedd effekt. Sammantaget inbetalades cirka 1 miljarder kronor extra som skatt. Om den extraordinära upplösningen av periodiseringsfonderna exkluderas från avvikelsen förbättras precisionen för inkomsterna med en procentenhet till -,1 procent. Dessutom underskattades effekten av den kraftiga konjunktur- och börsuppgången, dock inte lika mycket som förra konjunkturuppgången Ett för alla prognosmakare oväntat svagt första kvartal enligt nationalräkenskaperna bidrog till ökad osäkerhet kring styrkan i konjunkturuppgången, vilket påverkade framför allt skatteprognoserna under första halvåret. Tabell 9. Prognosprecision, övriga genomsnittliga avvikelser i miljarder kronor och procent 1999 Prognosavvikelser Snitt* Takbegränsade utgifter, mdkr -,7 3,6, 3,6,,1 6, 3,3 procent av utfall -,9,7,6,,,,7, Inkomster, mdkr -1,7 -,7-6,9 -,8 1,1 -,1-3,1 11,8 procent av utfall -,3 -,9 -,91 -,11 1,83 -,8-3,1 1,9 *Avser genomsnitt av prognosavvikelser i absoluta tal ESV:s prognoser har god träffsäkerhet. Dock är precisionen för såväl utgiftsprognoserna som inkomstprognoserna avseende något sämre än tidigare år. Läs mer om hur myndigheterna påverkades av utgiftsbegränsningarna i ESV:s rapport 6:3 Frysningen begränsningar av myndigheternas anslagssparande och anslagskredit. 7 Ekonomistyrningsverket, juni 6

2 Utvärderingsmått Prognosprecisionen utvärderas utifrån den genomsnittliga avvikelsen rensad för de effekter som beror på nya politiska beslut eller ändrade makroekonomiska förutsättningar. Ju lägre avvikelse, desto bättre precision. Det finns dock inte alltid någon exakt eller tydlig koppling mellan å ena sidan de makroekonomiska nyckeltal som prognoserna bygger på och å andra sidan vissa specifika inkomster på budgeten. Det gäller främst skatt på kapital- och företagsvinster. Detta medför att avvikelser som indirekt hänför sig till makroekonomiska förändringar i många fall i stället hänförs till kategorin Övriga avvikelser. Avvikelser mellan de olika prognoserna och utfallet kan således hänföras till tre olika kategorier: Makro: Makroekonomiska förutsättningar, som för ESV är exogent givna. Beslut: Nya beslut som regering och riksdag fattar efter aktuellt prognostillfälle. Övrigt: Prognosprecisionen enligt ESV:s definition, alltså den variabel som ESV:s prognoser utvärderas efter. Prognosavvikelser i absoluta tal Om avvikelserna anges i absoluta belopp kommer alla prognosfel på enskilda områden att tydliggöras, oavsett om felet beror på över- eller underskattning. När de absoluta prognosfelen mäts framgår det tydligt att osäkerheten är som störst i den första prognosen för respektive år. För varje nytt prognostillfälle tillkommer ny information, exempelvis i form av ytterligare månadsutfall för statsbudgeten. Det innebär att ovissheten minskar och att prognoserna bör bli mer träffsäkra. När årets sista prognos tas fram finns vanligen utfall till och med oktober. Rensat för effekterna av politiska beslut och en förändrad makroekonomisk utveckling minskade den absoluta avvikelsen för utgifterna under taket från till,8 procent mellan och 3 (genomsnitt för respektive år). Denna låga nivå har därefter bestått, även om den försämrades marginellt till,9 procent. 8 Ekonomistyrningsverket, juni 6

3 Figur. Prognosavvikelser avseende takbegränsade utgifter 1999, absolutbelopp per avvikelsekategori / Övrigt Makro Beslut ESV:s prognoser för utgifterna under taket har trendmässigt förbättrats sedan År försämrades dock precisionen (kategorin Övrigt) något, vilket bland annat beror på svårigheter att bedöma effekterna av de omfattande utgiftsbegränsningar som infördes detta år. När det gäller inkomstprognoserna finns en liknande men inte lika tydlig trend med minskande absoluta avvikelser över åren. Däremot står det klart att träffsäkerheten försämrades. Rensat från nya beslut och ändrade makroekonomiska förutsättningar var den absoluta avvikelsen 3,7 procent i genomsnitt detta år. Motsvarande siffra var, procent medan den för 1 var,9 procent. Om effekten av den extraordinära upplösningen av periodiseringsfonder exkluderas blir den genomsnittliga absoluta avvikelsen i stället,8 procent år, vilket alltså bara är, procentenheter sämre än. Om man med samma mått i stället jämför åren och med åren 1999 och, som konjunkturmässigt sett uppvisade många likheter i form av kraftigt växande skattebaser, framgår att prognosprecisionen i den senaste konjunkturuppgången var något bättre än Exkluderas effekten av den extraordinära upplösningen av periodiseringsfonder är prognosprecisionen betydligt bättre än Ekonomistyrningsverket, juni 6

4 Figur 1. Prognosavvikelser avseende inkomster 1999, absolutbelopp per avvikelsekategori / Övrigt Makro Beslut Inkomstprognoserna har trendmässigt förbättrats, även om de försämrades något under. Om effekten av den extraordinära upplösningen av periodiseringsfonder exkluderas är försämringen från inte så stor. Posten Övrigt förklarar alltjämt den största delen av avvikelserna mellan prognos och utfall, vilket delvis beror på att kapital- och företagsvinster saknar entydig koppling till makroekonomiska nyckeltal. Marginalen till utgiftstaket vad har ESV sagt? Eftersom ESV:s budgetprognoser ska fungera som beslutsunderlag beräknas de utifrån de regler som gäller vid respektive prognostillfälle. Prognoserna baseras som regel också på KI:s senast tillgängliga makroekonomiska förutsättningar. Om taket riskerar att överskridas och regeringen vidtar åtgärder för att så inte ska ske, slår prognosen av förklarliga skäl inte in. Prognosen kan inte heller förväntas slå in vid förändringar av de makroekonomiska förutsättningarna. På utgiftssidan är det främst prognoserna för arbetslöshetsersättningarna som påverkas av förändringar i den makroekonomiska bilden. Ändrade regler, nya beslut om utgiftsbegränsningar eller förändringar av tilldelade medel är också faktorer som gör att prognosen inte slår in. I figuren nedan redovisas ESV:s samtliga prognoser för marginalen till utgiftstaket. Den främsta orsaken till att prognoserna varierar som de gör är just att förutsättningarna för prognoserna förändras mellan beräkningstillfällena. Ekonomistyrningsverket, juni 6

5 Figur. Marginalen till utgiftstaket, prognoser för, miljarder kronor Miljarder kronor 1 Miljarder kronor Publicerad 3 Publicerade Publicerade Utfall Under större delen av varnade ESV för att utgiftstaket skulle komma att överskridas, om inga åtgärder vidtogs. För att undvika ett överskridande av taket beslutade regeringen om utgiftsbegränsningar för i myndigheternas regleringsbrev. Dessa utgiftsbegränsningar omfattade ett stort antal områden. Prognos 3 Det föreslogs inget utgiftstak för förrän i budgetpropositionen 3. ESV räknade i decemberprognosen med att utgiftstaket skulle klaras, men varnade för att marginalen vid denna tidpunkt var alldeles för liten. Prognoser I års första prognos ökade marginalen till utgiftstaket något. Utgifterna för ohälsan beräknades nu bli lägre, bland annat som en effekt av tidigare regeländringar inom området (exempelvis införandet av den 3:e sjuklöneveckan och sänkt ersättning från 1 juli 3). Marginalen till taket minskade kraftigt i juniprognosen, vilket resulterade i att de takbegränsade utgifterna överskred taket marginellt. Det var nästan uteslutande en effekt av förslag i årets vårproposition. Utgiftsbegränsningar avseende i vårpropositionen medförde att djur- och landsbygdsbidrag på drygt miljarder kronor flyttades till. Aviseringar om extra medel till kommunerna höjde prognosen med knappt miljarder kronor. Även utgifterna för sjukpenning reviderades upp till följd av förslaget om återgång till gamla regler från och med, det vill säga två sjuklöneveckor och återställd ersättningsnivå (till 8 procent). Läget i septemberprognosen var i stort sett oförändrat jämfört med föregående prognos. I årets sista prognos försämrades marginalen ytterligare och indikerade ett större överskridande av taket. Det berodde bland annat på högre utgifter till följd av försöket med trängselskatter. Till följd av nya utgiftsbegränsningar för försvaret, främst för Materielanslaget, bedömdes också utgifterna öka. Prognoser Utgiftsbegränsningar för, som regeringen beslutat om i myndigheternas 1 Ekonomistyrningsverket, juni 6

6 regleringsbrev, beräknades minska utgifterna med 7 miljarder kronor i årets första prognos. Det medförde att ESV vid detta tillfälle räknade med en positiv marginal till utgiftstaket. Marginalen bedömdes dock som något för knapp för att vara i början av det aktuella budgetåret. Marginalen till utgiftstaket ökade sedan något i nästa prognos, framför allt till följd av att utgifterna för sjukpenning beräknades bli lägre. Högre utgifter för arbetslöshetsersättning, som ett resultat av den fortsatt svaga arbetsmarknadsutvecklingen, ledde till en försämring av marginalen i septemberprognosen. I årets sista budgetprognos förbättrades marginalen till utgiftstaket markant. Exempelvis väntades utgifterna för sjukförsäkringen minska än mer än tidigare beräknat. Lägre utfall än väntat på många andra utgiftsområden bidrog också till en sänkning av utgiftsprognosen. Det kan bero på att effekten av utgiftsbegränsningarna hade underskattats. Marginalen var då så stor att man, givet fattade beslut, med nöjaktig säkerhet kunde säga att utgiftstaket skulle klaras. Utfall Marginalen uppgick till knappt 6 miljarder kronor och blev därmed något sämre än beräknat i ESV:s decemberprognos. Det beror på att regeringen beslutade att tidigarelägga utgifter från 6 till, på sammanlagt knappt miljarder kronor. Ekonomistyrningsverket, juni 6