Budgetprognos 2007:2. Tema

Transkript

1 ESV 2007:2 Budgetprognos 2007:2 Tema Fördjupad analys av systematiska överskattningar

2 Tema: Fördjupad analys av systematiska överskattningar Den största tillgången vid prognosarbete är kunskap och erfarenhet. Ekonomisk verksamhet kan sällan reduceras till ekvationer och skattningar om de tillämpas mekaniskt. Resultaten av ekonometriska och andra metoder måste alltid bedömas i sitt sammanhang och mot bakgrund av tidigare rön. Prognosarbete blir alltid en mänsklig verksamhet. Det hindrar inte att metoder och analysformer ständigt måste prövas. I föregående avsnitt redogjordes för den utvärdering ESV gör varje år av prognosernas träffsäkerhet. Även om träffsäkerheten för de takbegränsade utgifterna är god, finns det en tendens att systematiskt överskatta utgifterna. I detta avsnitt analyserar ESV överskattningarna genom att fördela dem realekonomiskt, alltså efter typ av utgift. Analysen visar att överskattningarna är koncentrerade till förvaltningsutgifterna samt, i mindre mån, bidragen till hushåll. Därmed har vi funnit ett sätt att angripa problemet med systematisk överskattning. Den metod som beskrivs är framtagen främst för internt bruk, men redovisas ändå som en del av det ständigt pågående arbetet med metodutveckling som sker på ESV. En hypotes om överskattningen I det tidigare avsnittet om prognosprecisionen genomförs en analys av träffsäkerheten i budgetprognoserna som bara kan göras när året är avslutat. Efter rensning för beslut och makropåverkan återstår det egentliga prognosfelet, där det visar sig att det finns en systematisk överskattning av utgifterna. Prognosfelet varierar mellan åren, men överskattningen består. Frågan är om det går att utnyttja informationen i varje månadsutfall jämfört med senaste prognos, så att den systematiska överskattningen under pågående år minskar. I analysen av prognosprecisionen kan fel som beror på beslut och makro urskiljas först när året är avslutat. I denna metod måste vi därför försöka göra en översiktlig bedömning av övriga fel på förhand. För att göra analysen tydligare exkluderas tre sorters kända fel i avvikelserna se metodbeskrivningen i faktaruta nedan. Hypotesen är att överskattningarna inte är proportionellt fördelade och att snedfördelningen kan utgöra en indikation på hur prognosen kan justeras var och i vilken riktning för att minska det systematiska felet. För att se om en sådan snedfördelning finns, som inte upptäcks i den vanliga indelningen i anslag under utgiftsområden, används den realekonomiska fördelningen som indelar utgifterna efter typ. Förvaltningsutgifter överskattas oftare Den systematiska överskattningen av utgifterna blir påtaglig när vi undersöker enbart mindre anslag. I figur 32 visas de rensade avvikelserna sedan Avvikelsen mäts som skillnaden mellan utfall och senaste prognos ett negativt belopp visar att prognosen för den månaden varit högre än utfallet, med andra ord varit en överskattning. Utfallen har varje månad varit lägre än prognosen. För innevarande år har avvikelserna ökat och uppgick i april till över en miljard kronor. Det är den kraftigaste överskattningen under hela den studerade tidsperioden. En del av dessa överskattningar är dock förmodligen hänförligt till ändrad månadsfördelning. 2

3 Figur 32. Rensade avvikelser januari 2006 april 2007, utgifter exklusive räntor och finansiella transaktioner 1,5 1,5 1,0 Underskattning - utfall > senaste prognos 1,0 0,5 0,5 0,0 0,0-0,5-0,5-1,0 Överskattning - utfall < senaste prognos -1,0-1,5 jan-06 feb-06 mar-06 apr-06 maj-06 jun-06 jul-06 aug-06 sep-06 okt-06 nov-06 dec-06 jan-07 feb-07 mar-07 apr-07-1,5 Kons, inv Hushåll Kommuner Övr bidrag Summa Tendensen till överskattning är mycket tydlig. Varje månad har prognoserna varit överskattningar av det faktiska utfallet. Linjen visar summan av avvikelsen varje månad. I diagrammet ingår inte större engångsavvikelser och stora, ofta makroberoende anslag. Avvikelserna rensade på detta sätt är mindre än de totala avvikelserna varje månad. Detta beror på att de stora, distinkta avvikelserna som blir följden av exempelvis beslut om flytt av utgifter inte längre ingår. Å andra sidan är systematiken i överskattningen av övriga utgifter nu klar. Avvikelserna hittills i år (de fyra sista staplarna i diagrammet) har ökat, vilket bör tolkas som en tydlig indikation på att prognosen legat för högt. Avvikelserna inom de flesta realkategorierna har dessutom ökat för varje månad. Det bör dock understrykas att utfallen varje månad består av ett stort antal både över- och underskattningar. I diagrammen visas enbart nettot varje månad av de många avvikelserna. Systematiken i överskattningen består dock i att det varje månad är något fler överskattningar än underskattningar. Överskattningarna är vidare något större än underskattningarna. För att ytterligare undersöka hur avvikelserna är fördelade realekonomiskt, visas i diagrammet nedan samma data sorterade efter realkategori i stället för per månad. Syftet är att se om några sådana kategorier har mer av systematiska fel än andra. 3

4 Figur 33. Rensade avvikelser per månad och kategori Utgifter exklusive räntor och finansiella transaktioner 1,0 Underskattning - utfall > senaste prognos 0,5 0,0-0,5 Överskattning - utfall < senaste prognos -1,0 Kons, inv Hushåll Kommuner Övr bidrag Utgifterna för konsumtion och investeringar har överskattats elva av de senaste femton månaderna, medan hushållsbidragen överskattats samtliga månader. För kommun- och övriga bidrag är också överskattning betydligt mer frekvent än motsatsen. Det framgår att just förvaltningsutgifterna tenderar att överskattas i prognoserna, men också att undantag förekommer. Överskattningen uppgick 2006 till i genomsnitt 200 miljoner kronor per månad, vilket motsvarar 2,5 miljarder kronor för helåret. För bidragen till hushållen är avvikelsen något mindre, men desto mer uppenbar nästan samtliga månader under förra året och hittills i år har dessa varit överskattade. Bidragen till kommuner och de övriga bidragen 9 förefaller även de vara överskattade betydligt oftare än underskattade i prognoserna. Kommunbidragen har dessutom haft en allt större avvikelse hittills i år. Varför överskattas utgifterna i prognoserna? Anledningen till en systematisk överskattning av förvaltningsutgifterna kan ha att göra med att det rör sig om många och förhållandevis små anslag. Där kan summan av en normal försiktighetsprincip bli stor, med påföljd att överskattningen av denna typ av utgifter blir systematisk och består år efter år. När det gäller bidragen till hushåll, och möjligen även till företag, är förklaringen sannolikt konjunkturell. Den studerade perioden kännetecknas av en stigande konjunktur, där vi i varje prognos haft allt högre tillväxt och sysselsättning och så småningom sjunkande arbetslöshet. Att i ett sådant läge tendera att överskatta bidragsutgifter kan då bero mer på konjunkturläget än på brister i prognoserna för denna typ av utgifter. Resonemanget kan i stället innebära att man i en period av försämrad konjunktur skulle få systematiska underskattningar på dessa anslag. Icke desto mindre är överskattningen tydlig och upprepad inom denna kategori, vilket är en form av systematik i prognosfelet som bör åtgärdas. 9 Övriga bidrag i diagrammen består av överföringar till utlandet och till företag. Med rensning för de största anslagen (bistånd, EU-avgift), återstår nästan enbart företagsbidrag. 4

5 Hur överskattningarna åtgärdas Vad kan då göras för att komma tillrätta med den systematiska överskattningen i budgetprognoserna? Eftersom avvikelserna är fördelade realt på ett icke slumpmässigt sätt, har problemet angripits genom att utnyttja realfördelningen. I Budgetprognos 2007:2 har en neddragning av utgifterna för årets återstående månader genomförts, viktat just efter realfördelningen. Utgiftsområden med stor andel förvaltningsutgifter justerades då ned mer än de med lägre andel. ESV kommer i fortsättningen att följa månadsutfallen realekonomiskt. Prognosen kan då justeras på basis av en realekonomisk fördelning av de månatliga avvikelserna. Metod för realfördelning av månadsutfall Varje månads avvikelser för respektive anslag (utfall minus prognos) multipliceras med anslagets realfördelning. Det förutsätts därmed implicit att avvikelsen är fördelad realekonomiskt på samma sätt som anslaget i dess helhet. Realismen i detta antagande kan sättas i fråga, men visar sig vid resultatgranskning ha mindre betydelse. 10 Den realekonomiska fördelningen hämtas varje månad från senast publicerade prognos 11. Månadsutfallet jämförs vid varje tillfälle med senaste prognos. Utfallen för januari och februari jämförs med prognosen som publicerades i december 12 medan mars och april jämförs med den prognos som publicerades i mars. För att tydligare se om det finns någon systematik i avvikelserna, undantar vi tre typer av avvikelser. Den första är fel som uppstår när en utgift flyttas över ett årsskifte. Syftet kan vara att frigöra utrymme under taket. Detta har skett exempelvis för avgiften till EU. Den typen av fel, till följd av beslut, ingår heller inte i det egentliga prognosfelet 13. Den andra typen av avvikelse som inte ingår i analysen är sådana fel som uppstår när en utbetalning kommer en månad tidigare eller senare än förväntat. Detta registreras normalt som en stor avvikelse, som motverkas av en lika stor avvikelse åt andra hållet påföljande månad. Om detta sker inom ett kalenderår påverkas inte prognosprecisionen. Den tredje typen av avvikelse vi exkluderar gäller de allra största anslagen, som har särskilda analysmodeller och bevakning. De är dessutom ofta makroberoende. Syftet med metoden är att undersöka om det finns någon systematisk snedfördelning i avvikelserna realt. Om avvikelsen varje månad uppvisar samma fördelning som i statsbudgeten som helhet, tillför metoden inte någon ny eller användbar information. Det är bara om avvikelserna är koncentrerade till någon realekonomisk kategori (eller är underrepresenterad i någon annan) som den är användbar för en korrigering av prognosen. 10 En anledning är förmodligen att skillnaden mellan antagen och faktisk realfördelning är slumpmässigt fördelad. Observeras bör emellertid att vi aldrig kommer att veta hur en månads avvikelse faktiskt är realfördelad. Antagandet hjälper oss dock med en prognosindikation. 11 Det innebär att realfördelningen är olika under årets tolv månader. Men syftet är att använda metoden löpande under året, vid varje nytt månadsutfall. Den realekonomiska fördelningen, som baseras på inrapporteringen från myndigheterna, ändras dessutom inte heller i särskilt stor utsträckning under året. 12 Denna prognos, BP 2007:0, publicerades dock i februari. 13 Eftersom budgetprognoserna ska utgöra underlag för beslut, kan en avvikelse som beror på ett sådant (ej förutsett) beslut inte utgöra grund för en justering av anslaget för återstoden av året. 5

6 Att avvikelserna är koncentrerade till förvaltningsutgifterna är inte förvånansvärt. Av statsbudgetens 528 utgiftsanslag innehåller 411 någon del konsumtion (förvaltningsutgifter). Även om denna grupp innehåller några stora enskilda anslag (försvarets materiel samt förbandsverksamheten uppgår vardera till 20 miljarder kronor), är de flesta små. Medianbeloppet är blott 40 miljoner kronor, medan genomsnittet ligger betydligt högre, 400 miljoner kronor. Hela 350 anslag innehåller mindre än en halv miljard kronor i förvaltningskostnader. Motsvarande profil gäller för budgetens bidrag till hushåll. Eftersom det inte är vare sig möjligt eller önskvärt att ha särskilda beräkningsmodeller för alla budgetens anslag, finns det därför en naturlig tendens till att många små avvikelser på många små anslag inte uppmärksammas i tid. Myndigheterna har vidare erfarenhetsmässigt en tendens att överskatta sina utgifter i början på verksamhetsåret. Även om ESV tar hänsyn till detta, och drar ned på många förvaltningsanslag, görs detta inte i tillräcklig utsträckning. Metoden att realfördela avvikelserna ger oss däremot ett verktyg för att kunna göra detta tidigare. Att realfördela avvikelserna mellan utfall och prognos varje månad är en annan sorts analys än den som görs efter att prognosåret är avslutat. Det är först efter att året har gått som det är möjligt att göra en fullständig analys av dels beslut som fattats under året, dels i vilken grad de makroekonomiska förutsättningarna varit felaktiga. Prognosfelet utgörs endast av det fel som återstår när hänsyn tagits till dessa två delar (se vidare avsnittet om prognosprecision). Den metod som här används innefattar alla slags avvikelser. Det betyder därför att den inte kan tillämpas mekaniskt, utan måste genomföras med detta i åtanke. För att metoden ska fungera som fingervisning krävs att den används vid varje utfallstillfälle och att löpande justeringar av utgiftsprognosen görs. Varje sådan indikation måste dock bedömas mot bakgrund av bland annat det ekonomiska läget. 6