Prognosutvärdering 2014 ESV 2015:46

Transkript

1 Prognosutvärdering 2014 ESV 2015:46

2 ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som tillgänglig PDF och beställas från Wordformatet kan tillhandahållas via Publikationsservice. Datum: Dnr: /2015 ESV-nr: 2015:46 Copyright: ESV Rapportansvariga: Pernilla Lindblad, Patrik Andreasson, Svante Hellman, Margareta Nöjd, Håkan Jönsson och Ann-Sofie Öberg

3 Förord Ekonomistyrningsverkets (ESV:s) prognoser ska ha hög precision så att risker för budgetavvikelser kan identifieras i ett tidigt skede. Enligt regleringsbrevet ska ESV senast den 15 maj 2015 redovisa och kommentera precisionen och analysera avvikelser för Dessutom ska det redovisas hur prognoserna görs tillgängliga, hur prognosmetoderna dokumenteras samt vilka insatser som gjorts för att fördjupa analysen. I detta ärende har generaldirektör Mats Wikström beslutat. Experterna Ann-Sofie Öberg, Patrik Andreasson, Margareta Nöjd och Svante Hellman samt utredare Pernilla Lindblad har varit föredragande. I den slutliga handläggningen har även avdelningschef Matts Karlson och biträdande avdelningschef Håkan Jönsson deltagit. Därtill har flertalet av medarbetarna på avdelningen Analys och prognoser medverkat i handläggningen.

4 Sammanfattning Utvärderingen av prognoserna för 2014 görs på flera sätt. I kapitel 2 görs en jämförelse med andra prognosinstitut. ESV:s prognoser för BNP och offentliga sektorns finansiella sparande jämförs med prognoserna från regeringen, Konjunkturinstitutet (KI), Riksbanken, Swedbank, Nordea, SEB och Handelsbanken. Dessutom jämförs ESV:s prognos för lönesumman med regeringens och KI:s prognoser. Jämförelserna avser prognoserna från och med september 2012 till och med de prognoser som gjordes under hösten För samma prognoshorisont jämförs också ESV:s prognoser för budgetens skatteintäkter, inkomster och utgifter med regeringens prognoser. En analys av ESV:s prognoser på en mer detaljerad nivå görs i kapitel 3. Detta avsnitt inleds med en analys av prognosförändringarna från och med september Därefter analyseras avvikelserna mer ingående från och med december BNP, finansiellt sparande och lönesumma jämfört med andra institut Prognoserna för BNP-tillväxten 2014 varierade inledningsvis kraftigt bland prognosmakarna. Samtliga institut överskattade tillväxten. Under våren 2013 reviderade alla statliga institut ner prognosen, medan de flesta bankerna i stället reviderade upp. ESV låg då på en nivå relativt nära utfallet. Under våren 2014 reviderade flertalet institut upp prognosen. Sammantaget överskattade samtliga institut tillväxten ända till sista prognosomgången, då alla sänkte sina prognoser och flertalet hamnade för lågt. Diagram 1. BNP-prognoser för 2014 Procent 3,6 3,2 2,8 2,4 2,0 1,6 BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 Prognoserna för det finansiella sparandet överskattades kraftigt inledningsvis och reviderades ner successivt från hösten 2012 av samtliga prognosinstitut. Det berodde till en början främst på en försämrad konjunktur som påverkade skatteintäkterna, vilka reviderades ner till följd av att tillväxten i skattebaserna sänktes. Dessutom ökade utgifterna mer än väntat. Vidare medförde finanspolitiska åtgärder att sparandet försvagades. Till budgetpropositionen för 2014 låg ESV relativt nära utfallet men en fortsatt nedrevidering i de följande två prognoserna innebar att vi hamnade tre tiondelar av BNP under utfallet. Diagram 2. Finansiellt sparande prognoser för 2014 Procent av BNP 1,2 0,8 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2 ESV Övriga prognosinstitut Utfall Procent 3,6 3,2 2,8 2,4 2,0 1,6 Procent av BNP 1,2 0,8 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6-2,0-2,4 BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 ESV Övriga prognosinstitut Utfall -1,6-2,0-2,4 Den försämrade konjunkturen påverkade den viktigaste skattebasen, lönesumman, som överskatta-

5 des av de statliga instituten fram till våren Därefter reviderade alla upp prognosen och från och med hösten 2013 låg ESV:s prognos i nivå med utfallet. Diagram 3. Lönesumma prognoser för 2014 Procent 5,0 4,6 4,2 3,8 3,4 3,0 Jämförelse med regeringens prognoser ESV:s avvikelser avseende prognoserna för statens budget var liksom förra året i paritet med regeringens prognoser. Både regeringen och ESV överskattade inkomsterna på statens budget och skatteintäkterna kraftigt hösten Båda gjorde stora nedrevideringar fram till hösten ESV låg därefter på en nivå nära det slutliga utfallet. Utfall finns endast för statens inkomster medan definitivt utfall för skatteintäkterna blir klart först vid taxeringsutfallet i slutet av Diagram 4. Inkomster prognoser för BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 ESV Övriga prognosinstitut Utfall BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 ESV Regeringen Utfall Procent 5,0 ESV och regeringen följde samma profil för prognoserna för utgiftsområden exklusive räntor. Båda underskattade utgifterna för 2014 under hela perioden från hösten Underskattningarna 4,6 4,2 3,8 3,4 3, var vid de tre första tillfällena något mindre för regeringen än för ESV men vice versa i de två prognoser som gjordes under ESV:s prognoser låg i linje med utfallet från och med våren Diagram 5. Utgiftsområden exklusive räntor prognoser för BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 ESV Regeringen Utfall ESV:s prognoser jämfört med utfall I slutet av 2012 bromsade tillväxten i ekonomin in och konjunkturläget var svårbedömt. Trots osäkerheten hamnade BNP-prognosen relativt nära utfallet redan våren Även prognoserna för de största skattebaserna, framför allt lönesumman, låg från våren 2013 i nivå med utfallet. Den offentliga sektorns skatteintäkter överskattades relativt mycket i september 2012 och prognosen sänktes kraftigt fram till hösten Nedrevideringarna som följde förklaras till övervägande del av nya skatteregler, bland annat sänkt bolagsskatt och utökat jobbskatteavdrag. Även ändrade makroekonomiska förutsättningar påverkade skatteintäkterna relativt mycket. Skattebaserna sänktes kraftigt i början av perioden till följd av en försämrad konjunkturbild. Prognosrevideringarna för inkomsterna på statens budget följde i stort sett samma mönster som skatteintäkterna. I nedanstående diagram visas de ackumulerade prognosförändringarna för budgetens inkomster och utgifter. De föreslagna regeländringarna i budgetpropositionen för 2013 respektive 2014 beaktades i ESV:s decemberprognoser. I diagrammet markeras decemberprognoserna och den pro

6 gnos som gjordes innan respektive budgetproposition med punkter. De totala inkomsterna för 2014 sänktes under tidsperioden med 59 miljarder kronor, varav 23 miljarder kronor förklaras av skatteregler. Utgifterna på statens budget blev nästan 40 miljarder kronor högre än beräknat i september Av dessa förklaras drygt 30 miljarder kronor av beslutad finanspolitik och EU-beslut. En betydande del beror också på att utgifterna för sjukförsäkringen samt migration och integration inledningsvis var kraftigt underskattade. Sjukförsäkringsområdet blev 9 miljarder kronor högre, främst till följd av fler sjukpenningdagar än väntat. Utgifterna för migration/integration underskattades med 4 miljarder kronor främst som följd av fler asylsökande, vilket också ledde till att biståndet reducerades med 1 miljard kronor. Intäkterna är ofta svårare att prognostisera än utgifterna. Dels påverkas intäkterna i betydligt större utsträckning av konjunkturläget, dels är en stor del av utgifterna begränsade via regler och budgetbeslut. Diagram 6. ESV:s prognosförändringar för inkomster och utgifter för ,0 40,0 20,0 0,0-20,0-40,0-60,0-80,0-100,0 12- sep 12- dec 13- mar 13- jun 13- sep Inkomster 13- dec 14- mar 14- jun 14- sep Utgifter 60,0 14- Utfall dec 40,0 20,0-20,0-40,0-60,0-80,0-100,0 Skatteprognoser 2013 jämfört med utfall I årets rapport utvärderas även det slutliga utfallet för skatteintäkterna Avvikelsen sedan föregående rapport blev för ESV endast 1 miljard kronor, rensat för effekter av ENS Redan från våren 2013 var avvikelserna för skatteintäkterna små. 0,0

7 INLEDNING Innehåll 1 Inledning Jämförelse med andra prognosinstitut BNP, finansiellt sparande och lönesumma BNP-tillväxten Finansiellt sparande Lönesumma Budgetens inkomster och utgifter jämförelse med regeringen Jämförelse av budgetens inkomster Jämförelse av budgetens utgifter Sammanställning av jämförelsen Skatteprognoserna avseende Utvärdering av ESV:s prognoser Analys av prognosförändringar från september Makroekonomin Skatteintäkter och inkomster på statens budget Takbegränsade utgifter Analys av avvikelser för inkomster från december Analys av skatteintäkter Analys av statens inkomster Detaljerad analys av skatter och andra inkomster Analys av avvikelser för utgifter från december Analys av utgiftsområden under utgiftstaket Analys av utgifter som inte omfattas av utgiftstaket Analys av övriga avvikelser i ett historiskt perspektiv Metod för prognosuppföljning Utvärdering gentemot andra prognosinstitut ESV:s avvikelse Differensanalysen utgör underlag för ESV:s egen analys från december Mått på avvikelserna Beräkningarna formaliserade Appendix Bilaga Appendix Appendix 1. Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster i statens budget 2014, Totala avvikelser Appendix 2. Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster i statens budget 2014, Makroekonomiska avvikelser Appendix 3. Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster i statens budget 2014, Beslutsavvikelser Appendix 4. Offentliga sektorns skatteintäkter och inkomster i statens budget 2014, Övriga avvikelser Appendix 5. Takbegränsade utgifter 2014, Totala avvikelser EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ

8 INLEDNING Appendix 6. Takbegränsade utgifter 2014, Makroekonomiska avvikelser Appendix 7. Takbegränsade utgifter 2014, Beslutsavvikelser Appendix 8. Takbegränsade utgifter 2014, Övriga avvikelser EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ 2015

9 INLEDNING 1 Inledning ESV ska enligt sin instruktion göra prognoser och analyser av den statsfinansiella utvecklingen. Prognoserna ska ha hög precision så att risker för budgetavvikelser kan identifieras i ett tidigt skede. De bakomliggande analyserna ska vara tolkningsbara och tydligt dokumenterade. I syfte att mäta måluppfyllelsen gör ESV varje år en uppföljning av precisionen i prognoserna. De elva prognoser för 2014 som gjorts mellan september 2012 och januari 2015 analyseras i denna rapport. Där så är möjligt jämförs ESV:s prognoser med andra prognosinstituts, inklusive regeringens vilket är ett sätt att analysera våra avvikelser. Rapporten innehåller kommentarer och analyser av större avvikelser mot utfallet. Informationen är en viktig utgångspunkt för ESV:s arbete med att utveckla prognosmetoderna och därmed förbättra precisionen. De områden som ingår i utvärderingen är på utgiftssidan de takbegränsade utgifterna och på inkomstsidan statens inkomster och skatteintäkter. För att täcka in hela utgiftssidan i budgeten analyseras också avvikelserna för de delar som inte omfattas av utgiftstaket. Även intäktsprognoserna för kommunsektor och ålderspensionssystem berörs då dessa ingår som poster på statens budget. na kan hänföras till tre kategorier: nya politiska beslut som fattats efter aktuellt prognostillfälle, makroekonomiska förutsättningar och övriga faktorer. I kapitel 2 jämförs ESV:s prognoser med andra instituts prognoser. I kapitel 3 analyseras ESV:s prognosförändringar och avvikelser från utfall. Avslutningsvis finns i detta kapitel en historisk redovisning av kategorin övriga avvikelser. ESV:s metod för prognosuppföljning beskrivs i efterföljande kapitel. I Appendix presenteras tabeller med ytterligare detaljer om avvikelserna från och med december I Bilaga redovisar vi hur ESV gör prognoserna tillgängliga, hur metoderna dokumenteras samt exempel från det gångna året när det gäller fördjupad analys. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ

10 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT 2 Jämförelse med andra prognosinstitut 2.1 BNP, finansiellt sparande och lönesumma I detta avsnitt görs en jämförelse mellan ESV och andra statliga prognosinstitut samt ett antal banker vad gäller prognoserna för BNP-tillväxten och det finansiella sparandet. En jämförelse mellan ESV, KI och regeringen görs också av utvecklingen av lönesumman, som är den viktigaste skattebasen. Prognoserna för det finansiella sparandet är betingat av den finanspolitik prognosen baseras på. Här skiljer sig ESV från andra prognosmakare genom att uttryckligen förutsätta oförändrade regler, vilket ingår i vårt uppdrag. Anledningen till det är att våra prognoser ska kunna fungera som underlag för regeringens beslut om finanspolitik. Andra analytiker gör i stället en bedömning av vilken politik som kommer att föras. Det gör att sparandet kan variera relativt mycket mellan olika bedömare och vid olika tillfällen. Vid jämförelsen mellan olika prognosmakare har vi rensat för prognostiserad finanspolitik när det gäller sparandet. I vilken mån, och på vilket sätt, dessa åtgärder påverkar BNP är dock inte möjligt att kvantifiera BNP-tillväxten 2014 Hösten 2012 varierade prognoserna för BNP-tillväxten 2014 kraftigt och låg mellan 2,3 och 3,7 procent bland de prognosmakare som redovisas i diagrammen nedan. De statliga prognosinstituten var mer optimistiska än de flesta bankerna men alla överskattade tillväxten. Under våren 2013 reviderade alla statliga prognosinstitut ner prognoserna medan alla banker utom SEB reviderade upp. Spridningen mellan prognosmakarna var då betydligt mindre men fortfarande överskattade alla tillväxten. Diagram 7. BNP-tillväxt 2014 statliga prognosinstitut Årlig procentuell förändring Procent 3,8 3,6 3,4 3,2 3,0 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0 1,8 1,6 BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 Diagram 8. BNP-tillväxt 2014 bankernas prognoser Årlig procentuell förändring Procent 3,8 3,6 3,4 3,2 3,0 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0 1,8 1,6 Procent 3,8 3,6 3,4 3,2 3,0 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0 1,8 1,6 ESV KI Regeringen Riksbanken Utfall BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 Procent SHB Nordea SEB Swedbank Utfall Därefter skedde både upp- och nedrevideringar vid de olika prognostillfällena. Alla fortsatte dock att överskatta tillväxten ända till våren Under våren 2014 reviderade de flesta upp prognosen. Prognoserna var då 0,3 0,9 procentenheter högre än utfallet. Under hösten 2014 försämrades tillväxtutsikterna och alla sänkte prognosen. Därmed hamnade många nära utfallet även om de flesta då i stället underskattade tillväxten, efter att ha överskattat den vid alla tidigare tillfällen. I de tre sista prognosomgångarna 3,8 3,6 3,4 3,2 3,0 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0 1,8 1,6 8 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ 2015

11 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT från och med september 2013 var ESV:s prognos nära utfallet Finansiellt sparande 2014 Prognosen för det offentligfinansiella sparandet 2014 justerades stegvis ner av samtliga prognosmakare. Nedjusteringarna gjordes av flera skäl. För det första blev den makroekonomiska tillväxten svagare än vad man från början förutsåg (se föregående avsnitt). Detta påverkade framför allt skatteintäkterna som reviderades ner när tillväxten i skattebaserna sänktes. För det andra medförde finanspolitiska reformer att det finansiella sparandet blev svagare genom såväl lägre skatteintäkter som högre utgifter. Därtill har utgifterna blivit högre och intäkterna lägre än prognostiserat av andra skäl. Om man betraktar skillnaden mellan ESV:s, lägsta och högsta prognoser för sparandet 2014, så kan knappt hälften av skillnaden förklaras av tillkommande finanspolitiska reformer. De prognoser avseende det offentligfinansiella sparandet 2014 som analyseras här är gjorda från hösten 2012 fram till vintern Det utfall som prognoserna jämförs mot är preliminärt och kan ändras när exempelvis skatteintäkterna 2014 blir kända i samband med att taxeringsutfallet blir klart i december Tabell 1. Sparande 2014 statliga prognosinstitut Finansiellt sparande offentlig sektor, % av BNP Procent 1,2 Procent 1,2 De statliga prognosinstituten uppvisar, liksom bankerna, ett likartat mönster vad gäller prognosrevideringarna från hösten 2012 till sista prognosen. KI:s prognos hösten 2012 låg något högre än ESV:s prognos men efter successiva nedrevideringar hamnade KI våren 2014 i nivå med det preliminära utfallet. Riksbanken hade initialt den mest optimistiska prognosen för sparandet. Liksom övriga prognosmakare reviderade Riksbanken successivt ner sina prognoser och hösten 2014 lämnade man en prognos som låg helt i linje med det som skulle komma att redovisas som preliminärt utfall. Tidigast av alla statliga prognosinstitut prognostiserade ESV att sparandet skulle hamna på en nivå runt -2 procent av BNP. Redan hösten 2013 prognostiserade ESV ett underskott i den storleksordningen. Under 2014 reviderade ESV ner prognosen ytterligare vilket visade sig vara något för mycket. Bland bankerna är det SEB som tidigast låg i nivå med utfallet, hösten De reviderade dock upp prognosen därefter. Nordea var i nivå med utfallet från våren 2014, i likhet med flertalet statliga institut. Diagram 9. Sparande 2014 bankernas prognoser Finansiellt sparande offentlig sektor, % av BNP Procent 1,2 0,8 0,4 Procent 1,2 0,8 0,4 0,8 0,8 0,0 0,0 0,4 0,4-0,4-0,4 0,0 0,0-0,8-0,8-0,4-0,4-1,2-1,2-0,8-0,8-1,6-1,6-1,2-1,2-2,0-2,0-1,6-2,0-1,6-2,0-2,4 BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15-2,4-2,4 BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15-2,4 SHB Nordea SEB Swedbank Utfall ESV KI Regeringen Riksbanken Utfall EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ

12 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT Justering av finansiellt sparande för jämförbarhet Prognoserna avseende det offentliga finansiella sparandet 2014 som utvärderas är gjorda från hösten 2012 fram till hösten/vintern Vid några av tillfällena var storleken på de finanspolitiska åtgärderna ännu inte kända de annonseras i budgetpropositionen hösten innan det aktuella budgetåret. För att få en mer rättvisande jämförelse har därför prognoserna gjorda innan september 2012 justerats. Justering har gjorts med maximalt 0,7 procent av BNP (27 miljarder kronor), det belopp som regeringen angav i budgetpropositionen 2013 avseende På motsvarande sätt har korrigering skett för finanspolitiken i budgetpropositionen för Hur stor korrigering som gjorts beror på vilken finanspolitik som har antagits av respektive prognosinstitut. ESV:s prognoser ska fungera som beslutsunderlag varför inga antaganden om finanspolitik läggs in på förhand. Korrigering av finanspolitiken har således gjorts med de belopp som anges i budgetpropositionerna. För prognosinstitut som kalkylerar med antaganden om finanspolitik sker korrigeringen med mellanskillnaden mellan beslutad finanspolitik och antagen sådan. Utöver korrigering med hänsyn till finanspolitiken har det även beaktats att det finansiella sparandet påverkats av omläggningen till ENS Omläggningen bedöms ha påverkat det finansiella sparandet med 0,2 procent av BNP. Detta beaktades i Budgetpropositionen för 2015 men i prognoser före denna, oavsett prognosinstitut, gjordes prognoserna utifrån den tidigare definitionen varför dessa prognoser har korrigerats med 0,2 procent av BNP Lönesumma 2014 Lönesumman överskattades inledningsvis av både ESV, KI och regeringen. Konjunkturen väntades vara starkare och resursutnyttjandet högre än vad utfallet senare visade. Då BNP-tillväxten sänktes under våren 2013 reviderades prognosen på antalet arbetade timmar, och därmed också lönesumman, ner. Alla institutens hamnade på en prognos som låg mellan 0,3 och 0,4 procentenheter under utfallet. Under hösten 2013 höjdes prognosen på timmarna igen. Därmed höjdes också lönesumman. ESV:s och KI:s prognoser var då i linje med utfallet medan regeringens prognos fortfarande var för låg. Prognosen på timmarna fortsatte höjas under våren KI och regeringen höjde också lönesumman och låg då högre än utfallet. Regeringen och KI överskattade lönesumman även under hösten 2014 med 0,3 respektive 0,6 procentenheter. ESV:s prognos låg 0,1 procentenhet över utfallet. Diagram 10. Lönesumma 2014 Årlig procentuell förändring Procent 5,0 4,8 4,6 4,4 4,2 4,0 3,8 3,6 3,4 3,2 3,0 BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 ESV KI Regeringen Utfall Procent 2.2 Budgetens inkomster och utgifter jämförelse med regeringen ESV gör prognoser i strukturen för statens budget, vilket möjliggör direkta och detaljerade jämförelser med regeringens prognoser. Inga andra prognosinstitut gör prognoser på en så detaljerad nivå. Hur jämförelsen är gjord och resultaten av den framgår av avsnitten om inkomster (2.2.1) och utgifter (2.2.2). Detaljerade tabeller redovisas i avsnitt Utgångspunkten för jämförelsen är de fem bedömningar avseende 2014 som regeringen presenterade i budget- och vårpropositionerna från hösten 2012 till hösten Dessa jämförs med de prognoser ESV presenterade inför dessa propositioner. ESV:s prognoser har justerats för effekten av förslagen till beslut i dessa propositioner. Förutom nya beslut har prognoserna påverkats av införandet av ett nytt regelverk för Nationalräkenskaper, ENS 2010, i september Redovisningen av inkomster enligt det nya regelverket infördes i Budgetpropositionen 2015 och i ESV:s prognos i januari Samtliga prognoser som publicerats tidigare har justerats för detta. Därmed är regeringens och ESV:s prognoser vid respektive tidpunkt jämförbara. Införandet av ENS 2010 innebar att de totala skatteintäkterna ökade med 8 miljarder kronor, varav statens skatteintäkter ökade med 10 miljarder kronor medan skatter som tillfaller EU minskade med 2 miljarder kronor. Dessa skatteintäkter medför tillsammans med en periodiseringspost att statens skatteinkomster 5,0 4,8 4,6 4,4 4,2 4,0 3,8 3,6 3,4 3,2 3,0 10 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ 2015

13 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT ökade med 13 miljarder kronor. Samtidigt minskade statens övriga inkomster med samma belopp. Statens totala inkomster var därmed oförändrade Jämförelse av budgetens inkomster Justeringar till följd av beslut om skatter i budgetpropositionerna för 2013 och 2014 samt ENS 2010 framgår av tabellerna nedan. Dessutom redovisas ESV:s och regeringens prognoser efter justeringar. Tabell 2. Justeringar av ESV:s prognoser för 2014 till följd av budgetpropositionerna 2013 och 2014 Sep-12 Mar-13 Sep-13 Apr-14 Sep-14 Totala Inkomster Skatteintäkter Periodiseringar 1 Skatteinkomster Övriga inkomster Tabell 3. Justeringar av ESV:s och regeringens prognoser för 2014 till följd av ENS 2010 ESV Sep-12 Mar-13 Sep-13 Apr-14 Sep-14 Regeringen BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 Totala inkomster Statens skatteinkomster Övriga inkomster Totala skatteintäkter Statens skatteintäkter EU-skatter Tabell 5. Regeringens prognoser för 2014 BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 VÅP15 Totala Inkomster Skatteintäkter Periodiseringar Skatteinkomster Övriga inkomster Budgetens inkomster 2014 ESV och regeringen överskattade hösten 2012 och våren 2013 de totala inkomsterna på statens budget avseende 2014 (se diagram 11 och tabell 9). Inför budgetpropositionen för 2014 var ESV:s prognos för inkomsterna i nivå med utfallet. Regeringens prognos i budgetpropositionen för 2014 var betydligt högre. Därefter underskattade ESV inkomsterna, medan regeringen hade en fortsatt överskattning. Regeringens överskattning påverkas av antagandet om försäljningsinkomster om 15 miljarder kronor. Regeringen räknar i varje budget schablonmässigt med inkomster från försäljning av egendom. ESV har som princip att endast räkna med faktiska beslut. Eftersom det blev marginella försäljningsinkomster var regeringens inkomster för höga fram till hösten 2014 (se tabell 9). Diagram 11. Inkomster Tabell 4. ESV:s justerade prognoser för Sep-12 Mar-13 Sep-13 Apr-14 Sep-14 Mar Totala Inkomster Skatteintäkter Periodiseringar Skatteinkomster BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 ESV Regeringen Utfall 750 Övriga inkomster Skatteintäkter 2014 Jämförelsen avseende skatteintäkterna för 2014 görs mot ett preliminärt utfall. Det definitiva utfallet fastställs först i slutet på året. I förra årets rapport jämfördes prognoserna avseende 2013 mot det preliminära utfall som fanns tillgängligt då. Nu är utfallet för 2013 definitivt och detta EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ

14 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT kapitel avslutas med en utvärdering gentemot det slutliga utfallet för Jämfört med nuvarande prognos, mars-15 respektive VÅP 15, har såväl skatt på arbete som på konsumtion överskattats av både regeringen och ESV. Från hösten 2013 låg bedömningarna av dessa skatter mer i linje med nuvarande prognos. Skatt på kapital avvek däremot från nuvarande prognos under nästan hela perioden. Det var främst hushållens kapitalskatter som var för låga. Det gällde både hushållens kapitalvinster och utdelningar. Skatt på företagsvinster överskattades däremot av både ESV och regeringen hösten 2012, men avvikelserna är lägre från våren Jämförelse av budgetens utgifter När det gäller utgifterna har de största justeringarna gjorts av ESV:s prognoser i september respektive år för regeringens förslag i budgetpropositionerna. Mindre justeringar har även gjorts av prognoserna före vårpropositionen 2013 och de två ändringsbudgetarna för Tabell 6. Justeringar av ESV:s prognoser för 2014 till följd av propositioner Sep-12 Mar-13 Sep-13 Apr-14 Sep-14 Totala utgifter 14,7 0,6 16,0 0,0 2,2 Utgiftsområden exkl. räntor 14,7 0,6 6,2 0,0 2,2 Statsskulds- räntor m.m. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Riksgäldens nettoutlåning 0,0 0,0 9,8 0,0 0,0 Kassamässig korrigering 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Tabell 7. ESV:s justerade prognoser för 2014 Sep- 12 Mar- 13 Sep- 13 Apr- 14 Sep- 14 Utfall Totala utgifter Utgiftsområden exkl. räntor Statsskulds- räntor m.m Riksgäldens nettoutlåning Kassamässig korrigering ,5 Tabell 8. Regeringens prognoser för 2014 BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 Utfall Totala utgifter Utgiftsområden exkl. räntor Statsskulds- räntor m.m Riksgäldens nettoutlåning Kassamässig korrigering ,5 Både regeringen och ESV underskattade de takbegränsade utgifterna i samtliga prognoser. Underskattningarna var som störst vid det första tillfället, hösten 2012, för att därefter minska under perioden. Regeringen hade något högre utgifter än ESV vid de tre första tillfällena. ESV:s prognoser låg däremot lite närmare utfallet i de två prognoser som gjordes under ESV:s prognos låg i linje med utfallet från och med våren Diagram 12. Utgiftsområden exklusive räntor BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 ESV Regeringen Utfall na för såväl regeringen som ESV i inledningen av perioden beror till största delen på beslut om ökade utgifter i senare propositioner samt tillkommande EU-beslut (se tabell 11). En betydande del beror också på att utgifterna för sjukförsäkringen inledningsvis var kraftigt underskattade. Även områdena migration och integration underskattades markant. För sjukförsäkringen var regeringens underskattningar vid alla fem tillfällena något mindre än ESV:s. Inom migration/integration var ESV:s genomsnittliga underskattning vid de tre första tillfällena betydligt större än regeringens. I de två EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ 2015

15 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT sista prognoserna överskattade regeringen utgifterna något medan ESV:s prognoser stämde relativt väl med utfallet. När det gäller utbildningsområdet underskattades det av ESV vid de tre första tillfällena medan regeringens alla fem prognoser för området stämde relativt väl med utfallet. För några områden; försvar, hälso- och sjukvård och EU-avgiften hade ESV vid samtliga tillfällen lägre underskattningar än regeringen. När det gäller utgifterna inom arbetsmarknadsområdet var regeringens första prognos underskattad medan de följande var överskattade. ESV:s prognoser för området var genomgående överskattade men avvikelserna var generellt sett mindre än regeringens. ESV:s och regeringens prognoser för budgetens övriga utgifter, det vill säga de utgifter som inte omfattas av utgiftstaket, följde i stort sett samma mönster. Statsskuldsräntorna överskattades kraftigt i bådas prognoser, särskilt inledningsvis. Överskattningen var framför allt en effekt av högre inkomster av överskurs vid emission än väntat. De blev ovanligt stora 2014 till följd av exceptionellt låga räntor vilket successivt slog igenom i prognoserna. Riksgäldens nettoutlåning underskattades däremot i samtliga prognoser av såväl regeringen som ESV. Vid de första två tillfällena bidrog omläggningen av redovisningen av studielån till drygt hälften av underskattningen. na under större delen av perioden beror även på Riksbankens ökade lån i Riksgälden. Dessa ökade till följd av en försvagning av kronan. Dessutom minskade Kärnavfallsfonden sin kontobehållning Sammanställning av jämförelsen I tabell 9 nedan visas i sammandrag ESV:s och regeringens avvikelser för statens budget från hösten 2012 till utfallet. I tabell 10 med skatteintäkter och totala inkomster visas nivåer i de olika prognoserna under motsvarande period. Anledningen till att vi inte visar avvikelser för intäkterna är att utfallet blir definitivt först om ett år. Tabell 11 visar däremot avvikelserna jämfört med utfallet för samtliga utgiftsområden exklusive räntor. Tabell 9. Statens budget i sammandrag Avvikelse ESV Avvikelse Regeringen Sep-12 Mar-13 Sep-13 Apr-14 Sep-14 BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 Utfall 5/9 27/3 3/9 3/4 2/9 13/9 11/4 12/9 9/4 19/ Totala inkomster 49,9 24,1-4,1-9,3-11,4 87,6 39,1 34,0 17,6-0,2 790 Statens skatteinkomster 50,9 23,9 0, ,5 70,1 20,8 9,6 0,7-17,1 815 Övriga inkomster -1,0 0,3-4,6 1,8 2,1 17,5 18,4 24,5 16,9 16,9-25 varav försäljningsinkomster -0,2-0,2-0,2 0,0 0,0 15,0 15,0 15,0 14,8 14,8 0,2 Totala utgifter -21,2-21,1 1,0 2,3-5,7-20,8-16,2 3,3-3,3-5,2 862 Utgiftsområden exkl. räntor -24,5-19,4-7,8-1,3-0,9-22,1-13,9-4,5-4,0-1,8 838 Statsskuldräntor m.m. 20,5 18,4 19,0 10,5 3,6 20,2 17,4 18,8 9,2 3,0 3 Riksgäldskontorets nettoutlåning -17,6-20,6-10,6-7,3-8,8-19,3-20,3-11,4-9,1-6,8 22 Kassamässig korrigering 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5 0,5-0,5 Budgetsaldo 71,1 45,2-5,1-11,6-5,7 108,4 55,3 30,7 20,9 5,0-72 Avvikelse = prognos minus utfall. ESV:s respektive prognos har justerats för förslag i efterföljande proposition: BP 2013, VÅP 2013, BP 2014, VÄB 2014 och HÄB ESV:s och regeringens prognos har justerats med förändringar till följd av ENS EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ

16 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT Tabell 10. Totala skatteintäkter och totala inkomster på statens budget Prognos ESV Prognos Regeringen Sep-12 Mar- 13 Sep-13 Apr-14 Sep-14 Mar- 15 BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 VÅP15 5/9 27/3 3/9 3/4 2/9 27/3 13/9 11/4 12/9 9/4 19/10 9/4 Skatt på arbete Direkta skatter på arbete Indirekta skatter på arbete Skatt på kapital Skatt på företagsvinster Avkastningsskatt Skatt på kapitalvinster Övriga kapitalskatter Skatt på konsumtion och insatsvaror Moms Punktskatter Restförda och övriga skatter Totala skatteintäkter Avgår EU-skatter Offentliga sektorns skatteintäkter Avgår skatter till andra sektorer Kommunala inkomstskatter Avgifter till AP-fonder Statens skatteintäkter Periodiseringar Övriga inkomster Totala inkomster Anm.: ESV:s prognos i september 2012 och september 2013 har justerats för förslag i efterföljande proposition: BP 2013 och BP2014. ESV:s och regeringens prognos har justerats med förändringar till följd av ENS EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ 2015

17 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT Tabell 11. Utgiftsområden exklusive ränteutgifter Avvikelse ESV Avvikelse Regeringen Sep-12 Mar-13 Sep-13 Apr-14 Sep-14 BP13 VÅP13 BP14 VÅP14 BP15 Utfall Utgiftsområde 5/9 27/3 3/9 3/4 2/9 13/9 11/4 12/9 9/4 19/ Rikets styrelse -0,1-0,2 0,0 0,2 0,1-0,7-0,7 0,0 0,0-0, Samhällsekonomi och finansförvaltning -0,3-0,5-0,1 0,0 0,0-0,3-0,4 0,0 0,0 0, Skatt, tull och exekution 0,2 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0, Rättsväsendet -0,2 0,0 0,0 0,2 0,3-0,1 0,1 0,1-0,6 0, Internationell samverkan 0,4 0,4 0,4 0,2 0,2 0,4 0,4 0,4 0,2 0,2 2 6 Försvar och samhällets krisberedskap 0,4-0,6-0,6-1,6 0,4-0,5-1,0-0,8-2,3-0, Internationellt bistånd 2,1 0,5 0,3 0,6-0,5 2,1 0,1 0,8-0,2 0, Migration -3,6-2,0-2,8-0,3 0,6-3,3-1,5-2,6-0,3 0, Hälsovård, sjukvård och social omsorg 1,2 1,4 0,4-0,3 0,1 3,2 2,4 0,6 0,6 0, Ekonomisk trygghet vid sjukdom o funktionsnedsättn. -9,1-9,3-3,3-2,1-0,6-8,9-8,3-2,5-1,8-0, Ekonomisk trygghet vid ålderdom -0,2-0,3-0,3-0,1-0,1 0,0-0,2-0,3-0,1-0, Ekonomisk trygghet för familjer och barn -0,3-0,7 0,3 0,8 0,0-0,2 0,0 0,8 0,6-0, Integration och jämställdhet 0,1 0,5-1,2 0,1 0,7 1,2 1,6 0,2 1,0 1, Arbetsmarknad och arbetsliv 0,2 1,9 3,2 3,0 1,0-3,2 4,2 3,5 2,7 2, Studiestöd 0,0 0,2 0,0-0,3 0,0 1,5 0,4 1,1-0,3 0, Utbildning och universitetsforskning -1,5-1,3-0,7 0,1-0,3-0,3 0,1 0,7 0,1-0, Kultur, medier, trossamfund och fritid 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1-0,1-0, Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik 0,0-0,1-0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 0,2 0,0 0, Regional tillväxt -0,1 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0, Allmän miljö- och naturvård -0,1-0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0, Energi -0,1-0,2-0,2-0,1-0,1-0,1-0,1 0,0 0,1 0, Kommunikationer 0,0 0,5-0,5 0,1 0,2 0,1-0,4-0,5 0,0-0, Areella näringar, landsbygd och livsmedel 0,0 0,6 0,6-0,3-0,5 0,5 0,3-0,9-0,1 0, Näringsliv 0,0 0,0 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0, Allmänna bidrag till kommuner -5,7-5,8 0,0 0,0 0,0-5,8-5,8 0,0 0,0 0, Avgiften till Europeiska unionen -7,5-4,5-3,3-1,9-2,8-7,7-5,0-3,9-3,6-3,6 42 Förändring av anslagsbehållningar 1-0,3-0,3-1,7 Summa utgiftsområden exklusive räntor (UO 26) -24,5-19,4-7,8-1,3-0,9-22,1-13,9-4,5-4,0-1,8 838 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall. ESV:s respektive prognos har justerats för förslag i efterföljande proposition: BP 2013, VÅP 2013, BP 2014, VÄB 2014 och HÄB Denna post ingår endast vid budgetering (BP13, VÅP13 och BP14) och utgör det beräknade nettot mellan förbrukning av kvarstående medel från tidigare år och sparade medel från aktuellt år. Summan av utgiftsområdena och denna post utgör i dessa fall en prognos på årets totala utgifter. I utfall och prognoser (övriga kolumner) finns ingen separat post Förändring av anslagsbehållningar. Förändringen ingår i redovisningen per utgiftsområde. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ

18 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT 2.3 Skatteprognoserna avseende 2013 Det definitiva utfallet för skatteintäkterna blir klart i samband med den årliga inkomsttaxeringen. Utfallet för 2013 var därmed inte klart då avvikelserna redovisades förra året. Från våren 2013 var avvikelserna för skatteintäkterna relativt små i både ESV:s och regeringens prognoser, med en genomsnittlig avvikelse på 3 miljarder kronor. Sedan föregående års prognosutvärdering, april 2014, har skatterna enligt det definitiva utfallet för 2013 reviderats upp med 9 miljarder kronor. Av dessa kan dock 8 miljarder kronor förklaras av införandet av det nya regelverket för Nationalräkenskaper, ENS Den återstående avvikelsen uppgår därmed till endast 1 miljard kronor (se tabell 12). Regeringens avvikelse för motsvarande period uppgår till knappt 5 miljarder kronor (se tabell 13). Tabell 12. Totala skatteintäkter 2013, avvikelse ESV Utfall Mar-13 Sep-13 Apr-14 Sep-14 Totala skatteintäkter ,8 1,9 4,4 1,0 Skatt på arbete 972 9,0 8,0 4,3 1,7 Skatt på kapital 173 0,0 0,6-2,5-1,1 Skatt på konsumtion 461 1,9-0,1 2,5 0,4 Övriga skatter 11-6,1-6,5 0,1 0,0 Avvikelse = prognos minus utfall. Tabell 13. Totala skatteintäkter 2013, avvikelse Regeringen Utfall VÅP13 BP14 VÅ1P4 BP15 Totala skatteintäkter ,1 7,5 4,2-4,9 Skatt på arbete 972 8,8 12,2 5,6 2,7 Skatt på kapital 173-5,9 1,3-3,8-6,7 Skatt på konsumtion 461 6,0 0,0 2,4-0,8 Övriga skatter 11-5,7-6,1 0,0 0,0 Avvikelse = prognos minus utfall. 16 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ 2015

19 UTVÄRDERING AV ESV:S PROGNOSER 3 Utvärdering av ESV:s prognoser I kapitel 3.1 analyseras prognosförändringar avseende makroekonomin samt inkomster och takbegränsade utgifter på statens budget. Analysen avser förändringar från september I kapitel 3.2 görs en detaljerad analys av budgetens inkomster och utgifter. Analysen avser avvikelser från december Analys av prognosförändringar från september Makroekonomin Hur makroekonomin utvecklas och är sammansatt har stor betydelse för de offentliga finanserna. ESV:s prognoser över den makroekonomiska utvecklingen är därför ett viktigt underlag för prognoser på inkomster och utgifter i den offentliga sektorn. På inkomstsidan har prognosen på lönesumman stor påverkan på intäkterna från direkta och indirekta skatter på arbete. Konsumtion och investeringar styr utvecklingen av momsintäkterna. Driftsöverskottet i företagssektorn är en viktig faktor för prognosen på bolagsskatten. Arbetslösheten har en direkt inverkan på kostnaderna för arbetsmarknad och arbetsliv. Både växelkurser och räntenivåer har stor betydelse för statsskuldsräntorna. Euro-kursen påverkar EU-avgiften. I september 2012 räknade vi med att det skulle ske en återhämtning i ekonomin under 2014 efter skuldkrisen i Europa. BNP väntades då öka med drygt 3 procent vilket visade sig vara för högt. I december 2012 hade konjunkturutsikterna försämrats och BNP-prognosen sänktes. Därefter ändrades inte konjunkturutsikterna nämnvärt. Prognosen på BNP-tillväxten låg i stort sett stilla fram till september 2014 då den sänktes ytterligare framför allt till följd av en svagare global tillväxt och därmed lägre export. Prognosen var då nära utfallet. I januari 2015 revideras tillväxttakten ned igen då nettoexporten sänktes. BNP-tillväxten var därmed lägre än utfallet som blev överraskande starkt fjärde kvartalet 2014, bland annat till följd av tillfälliga effekter. Inledningsvis var det framför allt hushållens konsumtion samt exporten och importen som överskattades. Hushållens konsumtion sänktes relativt mycket redan i decemberprognosen 2012 och låg därefter ganska nära utfallet. Nettoexporten överskattades ända fram till september 2014 då den sänktes snabbt i två prognosomgångar och hamnade nära utfallet i sista prognosen. Bidraget från nettoexporten till BNP-tillväxten var drygt 1 procentenhet för högt. Investeringarna varierade en del mellan prognosomgångarna, bland annat till följd av stora variationer i kvartalsutfallen, men de underskattades i samtliga prognosomgångar. Investeringarna höjdes fjärde kvartalet 2014 av tillfälligt stora investeringar i forskning och utveckling. Offentlig konsumtion underskattades också i samtliga prognosomgångar. Trots att BNP-tillväxten överskattades i första prognosomgången och sedan låg relativt nära utfallet underskattades sysselsättningen och antalet arbetade timmar i alla prognosomgångar utom i den sista. I den första prognosomgången låg sysselsättningen inte så långt från utfallet men när BNP-tillväxten sänktes reviderades också sysselsättningen ner. Den höjdes sedan efterhand fastän BNP låg relativt stilla. Trots att sysselsättningen underskattades låg arbetslösheten nära utfallet redan i september Även arbetskraften underskattades med andra ord. Prognosen för arbetskraften reviderades sedan i ungefär samma utsträckning som sysselsättningen. Lönesumman, den viktigaste skattebasen, styrs av utvecklingen av antalet arbetade timmar och timlön. Trots att antalet arbetade timmar underskattades i alla prognosomgångar låg prognosen på lönesumman nära utfallet redan i december Även prognosen på timlönen enligt SCB:s konjunkturstatistik låg då nära utfallet. Det innebär att timlönen enligt NR, som räknas ut från EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ

20 UTVÄRDERING AV ESV:S PROGNOSER lönesumman, reviderades ner samtidigt som prognosen på timmarna reviderades upp. Liksom för 2013 var det därmed stor skillnad mellan utfallet för timlönen enligt de båda måtten. Utfallet för timlönen enligt NR var drygt 1 procentenhet lägre än utfallet för timlönen enligt SCB:s konjunkturlönestatistik. Inflationen enligt KPI överskattades kraftigt i första prognosomgången då det väntades ske en återhämtning i ekonomin under 2014 med stigande priser och höjda räntor. I december 2012 reviderades inflationen ner markant men den var fortfarande 1,7 procentenheter högre än utfallet. De kommande prognosomgångarna reviderades prognosen successivt ner men i december 2013 låg KPI fortfarande 1 procentenhet över utfallet. I slutet på 2013 och i början av 2014 sjönk inflationen och den förväntades bli låg under hela året. I april 2014 sänktes därmed prognosen med 0,7 procentenheter och hamnade då nära utfallet. Det var i stort sett alla priser som sänktes men framför allt priserna på olika tjänster. Den låga inflationen fick Riksbanken att sänka reporäntan mer än väntat och prognosen på både korta och långa räntor sänktes i april Den korta räntan låg då nära utfallet medan den långa räntan fortfarande överskattades. Euro- och dollarkurserna var vid i stort sett alla prognosomgångar lägre än utfallet. Tabell 14. Makroekonomiska variabler, prognoser för 2014 Årlig procentuell förändring om inget annat anges Försörjningsbalans Prognoser Utfall Sep-12 Dec-12 Mar-13 Jun-13 Sep-13 Dec-13 Apr-14 Jun-14 Sep-14 Jan /9 17/12 27/3 17/6 3/9 16/12 3/4 16/6 1/9 15/1 BNP 3,1 2,4 2,4 2,3 2,3 2,2 2,4 2,4 2,0 1,8 2,1 Hushållens konsumtion 3,8 2,7 2,6 2,6 2,8 2,6 2,8 2,7 2,6 2,4 2,4 Offentlig konsumtion -0,3 0,0 0,5 0,3 0,3 0,6 0,6 0,5 0,9 1,4 1,9 Fasta Investeringar 6,1 4,8 4,6 5,2 4,0 3,7 3,8 5,0 3,8 4,6 6,5 Lagerinv., bidrag till BNP-tillväxten 0,1 0,2 0,2-0,1-0,1 0,2 0,2 0,2 0,3 0,3 0,2 Export 6,8 4,6 4,5 4,4 4,9 2,8 3,6 4,2 2,6 2,2 3,3 Import 7,6 5,4 5,3 4,9 5,1 3,6 4,3 5,3 4,3 5,0 6,5 Nettoexport 0,1-0,1-0,1 0,1 0,3-0,2-0,1-0,2-0,6-1,0-1,1 Arbetsmarknadsvariabler Sysselsatta 1,0 0,3 0,3 0,3 0,5 1,0 0,9 1,1 1,2 1,5 1,4 Arbetslöshet, % av arbetskraften 7,4 8,2 8,5 8,3 8,0 7,8 7,9 8,0 7,9 8,0 7,9 Arbetade timmar 1,0 0,4 0,3 0,7 0,6 1,1 1,0 1,4 1,4 1,8 1,8 Timlön, NR 3,5 3,1 3,1 3,1 3,0 2,8 2,7 2,0 2,3 1,7 1,8 Lönesumma 4,5 3,5 3,4 3,8 3,7 4,0 3,8 3,6 3,8 3,6 3,7 Diverse nyckeltal KPI 2,4 1,6 1,2 1,1 1,0 0,9 0,2 0,0 0,0-0,2-0,2 3-månaders ränta, årsgenomsnitt 2,3 1,1 1,1 1,0 1,0 0,9 0,8 0,6 0,5 0,4 0,4 5-årig statsobligation, årsgenomsnitt 2,8 1,8 1,8 1,8 2,0 1,9 1,9 1,4 1,1 0,9 0,9 SEK/Euro, årsgenomsnitt 8,6 8,6 8,6 8,6 8,6 8,8 8,8 9,0 9,1 9,1 9,1 SEK/USD, årsgenomsnitt 6,7 6,6 6,4 6,5 6,6 6,6 6,5 6,6 6,7 6,9 6,9 Anm.: Prognos vid varje enskilt prognostillfälle sedan september 2012 avseende EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ 2015

21 UTVÄRDERING AV ESV:S PROGNOSER Skatteintäkter och inkomster på statens budget Skatteintäkterna för 2014 i ESV:s prognos från mars 2015 var 43 miljarder kronor lägre än prognosen från september (Se tabell 15). Sänkningarna av skatteintäkterna under den perioden förklaras till övervägande del, 29 miljarder kronor, av beslutade skatteregler som föreslogs i regeringens budgetpropositioner för 2013 och 2014, framför allt avseende sänkt bolagsskatt och utökat jobbskatteavdrag. Även ändrade makroekonomiska förutsättningar påverkade skatteintäkterna relativt mycket, med drygt 20 miljarder kronor. Det var framför allt i december 2012 som en försämrad konjunkturbild ledde till att prognosen för skatteintäkterna sänktes. De stora skattebaserna för skatt på arbete och konsumtion, det vill säga lönesumman samt hushållens konsumtion, reviderades då ner relativt mycket och låg därmed nära utfallet. Skatterevideringar till följd av övriga orsaker bidrog totalt sett endast marginellt till förändringarna under perioden, även om det finns betydande revideringar för enskilda skatter. Övergången till ett nytt system för Nationalräkenskaper, ENS 2010, medförde att skatteintäkterna höjdes med 8 miljarder kronor i den sista prognosen (se tabell 3). Prognosförändringarna för inkomsterna på statens budget följde i stort sett samma mönster som skatteintäkterna. De totala inkomsterna för 2014 sänktes under tidsperioden med 59 miljarder kronor, framför allt mot slutet av Inkomsterna reviderades ner mer än skatteintäkterna beroende på att både periodiseringar och övriga inkomster blev lägre än i prognosen från september Påverkan av beslut Besluten i budgetpropositionen för 2013 minskade skatteintäkterna i decemberprognosen 2012 med 9 miljarder kronor. Det var främst regeländringar som exempelvis sänkt bolagsskatt samt införandet av investeringsfonder och investeringssparkonton. Även mindre skattehöjningar på energi, bilar och tobak infördes. Besluten ett år senare i budgetpropositionen för 2014, minskade skatteintäkterna med ytterligare 13 miljarder kronor i decemberprognosen. Den dominerande regeleffekten var det utökade jobbskatteavdraget om 12 miljarder kronor. Även en utökad nedsättning av socialavgifter sänkte skatterna med 2 miljarder kronor. Även i denna proposition höjdes konsumtionsskatterna något, framför allt på alkohol. Påverkan av makro Makroutvecklingen har normalt stor påverkan på skatteintäkterna. Under perioden förklarade ändrade makroförutsättningar ungefär hälften av revideringarna 1. Skatterna i decemberprognosen 2012 påverkades av att konjunkturbilden då försvagades. Skattebaserna för skatt på arbete och konsumtion reviderades ner och medförde lägre intäkter för både inkomstskatter och mervärdesskatt. Redan våren 2013 låg prognosen för lönesumman och hushållens konsumtion nära utfallet, vilket medförde att revideringarna till följd av makrobilden därefter blev relativt små. Övriga förändringar Till följd av övriga orsaker reviderades intäkterna totalt sett ner marginellt under perioden. Det är främst prognosförändringar avseende skatt på kapital som hänförs till denna kategori. Under perioden har skatt på företagsvinster reviderats ner medan hushållens kapitalskatter reviderats upp. Dessa revideringar har varit beloppsmässigt ungefär lika stora. 1 Förändringar i prognosen av hushållens kapitalvinster klassificeras under kategorin Makro. Prognosen bygger på antagandet att hushållens kapitalvinster i genomsnitt uppgår till 3 procent av BNP. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ

22 UTVÄRDERING AV ESV:S PROGNOSER Tabell 15. Skatteintäkter och inkomster på statens budget Prognosförändringar mellan september 2012 och mars 2015 Prognos sep-12 Dec- 12 Mar- 13 Jun- 13 Sep- 13 Dec- 13 Apr- 14 Jun- 14 Sep- 14 Jan- 15 Mar-15 S:a förändring Mar-15 Skatt på arbete ,5 5,9 2,9-1,1-13,0-2,5-5,8-1,2 5,1 1,4-27,8 994 direkt skatt på arbete ,0 2,5 2,7-0,8-12,7-0,9-3,2-0,6-1,8 1,7-24,2 529 indirekt skatt på arbete 469-8,5 3,4 0,3-0,3-0,4-1,5-2,6-0,6 6,9-0,3-3,6 465 Skatt på kapital ,0 5,2-1,5-2,2-10,5 1,0 5,4 3,7 6,6 7,7-1,7 193 skatt på företagsvinster ,5-1,1-0,9-3,2-13,0 2,9 1,6 2,8 3,4 0,0-26,0 90 avkastningsskatt 10-2,6 1,5-0,4 0,9-0,1 0,1 0,0-0,6 1,0 0,2 0,1 10 skatt på kapitalvinster 36-0,6-0,4-0,1 0,0-0,3-1,0 4,0 0,0 1,4 4,2 7,2 44 övriga kapitalskatter hushåll -12 4,3 5,5 0,2 0,0 3,1-1,2 0,3 0,2 0,3 3,0 15,7 3 övriga kapitalskatter 44 0,4-0,4-0,3 0,2-0,3 0,1-0,6 1,2 0,6 0,3 1,2 45 Skatt på konsumtion 494-7,2-6,5-2,5-1,6 1,8 1,0-3,3-3,0 1,5 0,4-19,5 474 moms 366-5,9-4,7-2,0 0,0 0,7 1,4-0,5-1,5 1,0 0,1-11,4 354 punktskatter 128-1,4-1,8-0,6-1,7 1,0-0,3-2,7-1,5 0,5 0,3-8,1 120 Restförda och övriga skatter 4-0,8 2,0 0,0 0,0-0,3 2,0-1,3 2,6 1,0 0,7 5,9 9 Totala skatteintäkter ,4 6,6-1,1-5,0-22,1 1,5-5,1 2,0 14,2 10,2-43, Avgår EU-skatter 8-0,2 0,4-0,1-0,2 0,0 0,1 0,1 0,0-2,5 0,1-2,2 6 Offentliga sektorns skatteintäkter ,2 6,2-1,0-4,8-22,1 1,4-5,2 2,0 16,7 10,1-41, Avgår till andra sektorer Kommunala inkomstskatter ,1 3,4 2,1 1,0 0,2-0,6-1,3 0,1-1,7 1,4-6,7 618 Avgifter till AP-fonder 217-5,0 0,8 1,4 0,5 0,6-0,5-1,0 0,4-0,3 0,2-2,8 214 Statens skatteintäkter ,1 1,9-4,4-6,3-22,8 2,4-2,9 1,5 18,7 8,5-31,5 833 Periodiseringar -2-5,9-3,9 4,5-5,3-10,3 7,4-0,4-0,6 9,3-10,0-15,3-17 Försäljningsinkomster 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,2 0 Övriga inkomster -13-1,7 2,9-0,4-4,5 6,2 0,2 0,6-0,2-15,8 0,7-12,0-25 Totala inkomster ,7 0,9-0,4-16,0-27,0 9,9-2,8 0,7 12,2-0,8-58,9 790 Total skatteintäkter -44,4 6,6-1,1-5,0-22,1 1,5-5,1 2,0 14,2 10,2-43,2 - Makro -27,7 0,3-2,0 1,3-3,1-3,1 0,9 1,0 3,9 6,5-22,1 -Beslut -13,7 0,6-0,2-0,3-12,8-0,4-1,0-1,1 0,4-0,3-28,6 -Övrigt -3,0 5,7 1,2-5,9-6,2 5,0-5,0 2,1 1,9 3,9-0,3 -Nya NR-redovisningen 7,9 7,9 Anm.: Prognosförändring är den upp- respektive nedrevidering som gjorts vid varje enskild prognos sedan september 2012 avseende EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ 2015