Prognosutvärdering 2016 ESV 2017:53

Transkript

1 Prognosutvärdering 20 ESV 2017:53

2 ESV:s rapporter innehåller regeringsuppdrag, uppdrag från myndigheter och andra instanser eller egeninitierade utredningar. Publikationen kan laddas ner som tillgänglig PDF och beställas från Wordformatet kan tillhandahållas via Publikationsservice. Datum: Dnr: /2017 ESV-nr: 2017:53 Copyright: ESV Rapportansvariga: Anna Daniels, Michael Lemdal, Svante Hellman, Daniel Stedt, Matts Karlson och Ann-Sofie Öberg

3 Förord Ekonomistyrningsverkets (ESV:s) prognoser ska vara tillförlitliga som beslutsunderlag och ska därvid beakta förslag och aviseringar i propositioner. Enligt regleringsbrevet ska ESV senast den 12 maj 2017 redovisa och kommentera precisionen i prognoserna och analysera avvikelser för 20. Dessutom ska det redovisas hur prognoserna görs tillgängliga och hur prognosmetoderna dokumenteras. I detta ärende har generaldirektör Clas Olsson beslutat. Avdelningschef Matts Karlson, experterna Ann-Sofie Öberg och Svante Hellman samt utredarna Anna Daniels, Michael Lemdal och Daniel Stedt har varit föredragande. Därtill har flertalet av medarbetarna på avdelningen Analys och prognoser medverkat i handläggningen. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

4

5 Sammanfattning Rapporten utvärderar Ekonomistyrningsverkets (ESV) prognoser avseende kalenderåret 20 i olika avseenden. I kapitel 2 jämförs ESV:s prognoser för BNP och offentliga sektorns finansiella sparande med prognoser från andra statliga prognosinstitut och de största svenska bankerna. Dessutom jämförs ESV:s prognos för lönesumman med regeringens och Konjunkturinstitutets (KI) prognoser. Jämförelserna avser de prognoser som i tiden låg närmast regeringens budget- och vårpropositioner från hösten 2014 till hösten 20. För samma period jämförs också ESV:s prognoser för budgetens skatteintäkter samt inkomster och utgifter med regeringens prognoser. För att möjliggöra jämförelse justeras prognoserna för beslut om ändrade skatter och utgifter samt övergången till det nya systemet för nationalräkenskaperna (ENS 2010). I rapporten görs också en slutlig utvärdering av prognoserna för det finansiella sparandet och skatteintäkterna avseende 20. I kapitel 3 görs en mer detaljerad analys av ESV:s prognoser. I avsnittet analyseras prognosförändringarna sedan september 2014 för makroekonomiska variabler samt budgetens skatteintäkter och utgifter. Prognosförändringarna för skatteintäkter och takbegränsade utgifter delas upp i tre kategorier: Makro, Beslut och Övrigt. Kapitel 4 beskriver ESV:s metod för prognosuppföljningen. Finansiellt sparande underskattades av alla prognosinstitut De statliga prognosinstituten låg under hösten 2014 relativt nära utfallet för BNP-utvecklingen, medan bankerna underskattade tillväxten. Mönstret i revideringarna av prognoserna skiljer sig ganska mycket mellan de olika prognosinstituten. Gemensamt var dock att BNP reviderades upp kraftigt av samtliga mellan hösten 20 och våren 20. Det berodde i huvudsak på att offentlig konsumtion höjdes till följd av det stora antalet asylsökande under hösten 20. Prognoserna höjdes dock för mycket och alla utom Swedbank låg för högt under våren. Under hösten 20 sänktes prognoserna och låg då relativt nära utfallet. Diagram 1. BNP 20 4,0 4,0 3,8 3,8 3,6 3,6 3,4 3,4 3,2 3,2 3,0 3,0 2,8 2,8 2,6 2,6 2,4 2,4 2,2 2,2 2,0 2,0 BP VÅP BP VÅP BP17 Utfall ESV Övriga prognosinstitut Utfall Det finansiella sparandet underskattades av samtliga prognosinstitut vid alla prognostillfällen. Det utfall som prognoserna jämförs med är preliminärt. Det definitiva utfallet för 20 blir klart under våren Diagram 2. Finansiellt sparande 20 1,2 0,8 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6-2,0 BP VÅP BP VÅP BP17 Utfall ESV Övriga prognosinstitut Utfall 1,2 0,8 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6-2,0 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

6 ESV och regeringen underskattade inkomsterna Hösten 2014 var ESV:s prognos för de totala inkomsterna drygt 0 miljarder kronor lägre än utfallet. Regeringens prognos var drygt 120 miljarder kronor lägre än utfallet. En förklaring till skillnaden mellan ESV:s och regeringens avvikelse är att regeringen vanligtvis räknar med en schablonmässig inkomst från försäljning av egendom. ESV har som princip att endast räkna med faktiska beslut. Försäljningsinkomsterna under 20 var dock marginella. Det innebar att regeringen låg för högt på försäljningsinkomsterna, vilket motverkade underskattningen av skatteinkomsterna. Diagram 3. Totala inkomster FiU1 VÅP BP VÅP BP17 Utfall ESV Regeringen Utfall Under 20 och 20 reviderade ESV och regeringen upp prognoserna så att de hamnade närmare utfallet. Utfallet underskattades ändå med cirka 40 miljarder kronor av båda så sent som under hösten 20. Detta berodde framför allt på att företag och privatpersoner placerade pengar på skattekontot, då räntan där var förhållandevis förmånlig. Detta medförde att ESV och regeringen underskattade storleken på skatteperiodiseringarna. Dessa placeringar påverkade inkomsterna med i storleksordningen 35 miljarder kronor. Diagram 4. Totala skatteintäkter FiU1 VÅP BP VÅP BP 17 VÅP 17 ESV Regeringen ESV:s och regeringens prognoser för skatteintäkterna 20 skiljde sig relativt mycket åt vid de två första jämförelsetillfällena. Bådas prognoser låg dock långt under de prognoser som presenterades i april Som tidigare nämnts blir utfallet klart under våren Skillnaden mellan ESV:s och regeringens prognoser var som störst för skatt på kapital, tätt följd av skatt på arbete. Från hösten 20 och framåt låg prognoserna mycket närmare varandra, då ESV reviderade upp skatt på kapital och skatt på arbete till ungefär samma nivåer som regeringen. Mellan hösten 20 och våren 20 reviderades samtliga skatter upp. Mellan hösten 20 och våren 2017 var det främst hushållens kapitalskatter och mervärdesskatten som höjdes. De takbegränsade utgifterna underskattades initialt Både regeringen och ESV underskattade initialt budgetens takbegränsade utgifter. Från och med hösten 20 överskattade dock regeringen utgifterna samtidigt som ESV låg nära utfallet. Att prognoserna vid de första tillfällena var mycket lägre än utfallet förklaras bland annat av att utgifterna för migration och sjukförsäkring underskattades av både regeringen och ESV. Det berodde på att utgifterna för migration underskattades till följd av den stora ökningen av antalet asylsökande under hösten 20, vilket kraftigt ökade utgifterna för 20. Prognoserna för de totala utgifterna reviderades upp under hela 20 och låg för ESV i nivå med utfallet medan regeringen låg över utfallet. 4 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ 2017

7 Diagram 5. Utgiftsområden exklusive räntor skattehöjningar, högre kapitalvinster och högre skatteintäkter från mervärdesskatt än väntat Diagram 7. Ackumulerade prognosförändringar av de totala skatteintäkterna FiU1 VÅP BP VÅP BP 17 Utfall ESV Regeringen Utfall BNP-tillväxten underskattades inledningsvis men överskattades i början av 20 BNP-tillväxten underskattades i de första prognosomgångarna, främst på grund av att offentlig konsumtion underskattades. I november 20 reviderades den offentliga konsumtionen upp till följd av det stora antalet asylsökande. Höjningen var för stor, men motverkades av att bidraget från nettoexporten blev för lågt. Det innebar att BNP-tillväxten låg nära utfallet i november 20. I de två efterföljande prognosomgångarna höjdes tillväxten, vilket innebar att den överskattades under våren 20. Därefter låg den i linje med utfallet även om inte alla delar i försörjningsbalansen gjorde det. Diagram 6. ESV:s BNP-prognoser för 20 4,0 3,5 3,0 2,5 14 Jan Mar 4,0 Höga kapitalskatter bidrog till att skatteintäkterna underskattades De totala skatteintäkterna underskattades vid samtliga prognostillfällen. Det berodde framför allt på Utfall 3,5 3,0 2, Jan Mar Intäkterna från skatt på kapital underskattades med 36 miljarder kronor. Det förklaras huvudsakligen av att hushållens kapitalvinster blev betydligt högre än 3 procent av BNP, som är den långsiktiga nivån för kapitalvinsterna. Den långsiktiga nivån är även ESV:s prognos fram till augustiprognosen för det aktuella året. Skatt på arbete reviderades upp med 38 miljarder kronor från det första prognostillfället till våren Det berodde till stor del på skattehöjningar. Även skatt på konsumtion reviderades upp, främst till följd av oväntat höga skatteintäkter från mervärdesskatt. I diagram 7 visas de ackumulerade prognosförändringarna för de totala skatteintäkterna. Av den totala prognosförändringen är bidraget från beslutade regeländringar stort då skatterna höjdes vid flera tillfällen. De största skattehöjningarna var slopad nedsättning av socialavgifter för unga, sänkt subventionsgrad för ROT-avdrag och avtrappning av jobbskatteavdraget. Förändringar i de makroekonomiska förutsättningarna bidrog först till att prognosen reviderades ner. Främst på grund av sänkt lönesumma och sänkta räntor. Efter det reviderades lönesumman upp, men framför allt reviderades kapitalvinsterna upp. Även revideringar som hör till kategorin Övrigt bidrog till underskattningen av inkomsterna. Här Makro Beslut Övrigt Total EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

8 underskattade ESV bland annat intäkterna från mervärdesskatt. De preliminära kontrolluppgifterna för hushållens utdelningsinkomster tyder på att även hushållens kapitalskatter underskattades. Utgifterna underskattades ursprungligen, men låg under 20 i nivå med utfallet Utgifterna på statens budget underskattades under hösten 2014 och våren 20. Det berodde framför allt på beslut om utgiftsökningar och det stora antalet asylsökande under hösten 20. Diagram 8. Ackumulerade prognosförändringar av de takbegränsade utgifterna Jan Mar Makro Beslut Övrigt Total 80 Utfall Underskattningen förklaras främst av beslut om utgiftsökningar i budgetpropositionen för 20, men även i vårpropositionen för 20. I slutet av december 20 beslutade regeringen att utgifter avseende 20 skulle tidigareläggas till 20, vilket sänkte utgifterna för 20. Sammantaget bidrog beslut till att höja utgifterna 20 med knappt 33 miljarder kronor. Även övriga orsaker bidrog till att utgifterna reviderades upp. Utgifterna för migration och integration höjdes eftersom antalet asylsökande blev fler än vad som först prognostiserades. Fler sjuka och längre sjukperioder höjde utgifterna för sjukförsäkringen. EU-avgiften blev högre, främst på grund av att den retroaktiva rabatten för åren återfördes först 2017, istället för som väntat 20. Den totala förändringen av utgifterna till följd av makroförändringar blev liten. 6 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ 2017

9 Innehåll 1 Inledning Jämförelse med andra prognosinstitut Prognoserna avseende BNP, finansiellt sparande och lönesumma BNP-tillväxten Finansiellt sparande Lönesumman Budgetens inkomster och utgifter jämförelse med regeringen Jämförelse av budgetens inkomster och de totala skatteintäkterna Jämförelse av budgetens utgifter Sammanställning av jämförelsen Prognoser avseende 20 för det finansiella sparandet och skatterna Analys av ESV:s prognosförändringar från september Makroekonomin Offentliga sektorns skatteintäkter Takbegränsade utgifter Ej takbegränsade utgifter Metod för prognosuppföljning Jämförelse med andra prognosinstitut ESV:s prognosförändringar Bilaga Hur görs ESV:s prognoser tillgängliga? Hur dokumenteras prognosmetoderna? Hur ESV arbetar med att fördjupa analysen? EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

10

11 INLEDNING 1 Inledning ESV ska enligt sin instruktion göra prognoser och analyser av den statsfinansiella utvecklingen. Prognoserna ska vara tillförlitliga som beslutsunderlag och ska därvid beakta förslag och aviseringar i propositioner. I syfte att mäta måluppfyllelsen gör ESV varje år en uppföljning av precisionen i prognoserna. De tolv prognoser för 20 som gjorts mellan september 2014 och december 20 analyseras i denna rapport. Där så är möjligt jämförs ESV:s prognoser med andra prognosinstituts, inklusive regeringens. Rapporten innehåller kommentarer och analyser av större avvikelser mot utfallet. Informationen är en viktig utgångspunkt för ESV:s arbete med att utveckla prognosmetoderna och därmed förbättra precisionen. De områden som ingår i utvärderingen är på utgiftssidan de takbegränsade utgifterna och på inkomstsidan statens inkomster och skatteintäkter. För att täcka in hela utgiftssidan i budgeten analyseras också de delar som inte omfattas av utgiftstaket. Även intäktsprognoserna för kommunsektorn och ålderspensionssystemet berörs då dessa ingår som poster på statens budget. Förutom posterna som ingår i statens budget kommenteras och analyseras även prognoserna på BNP, offentliga sektorns finansiella sparande och lönesumman. Avvikelserna kan hänföras till tre kategorier: Beslut, Makro och Övrigt. I kapitel 2 jämförs ESV:s prognoser med andra instituts prognoser. I kapitel 3 analyseras ESV:s prognosförändringar. ESV:s metod för prognosuppföljning beskrivs i kapitel 4. I Bilaga redovisar vi hur ESV gör prognoserna tillgängliga, hur metoderna dokumenteras samt exempel från det gångna året när det gäller fördjupad analys. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

12

13 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT 2 Jämförelse med andra prognosinstitut De flesta prognosinstitut som ingår i analysen underskattade BNP-tillväxten under 20 för att sedan överskatta den under 20. Mönstret i revideringarna av prognoserna varierar dock ganska mycket mellan olika prognosinstitut men gemensamt var att alla reviderade upp prognosen från hösten 20 till våren 20. Det finansiella sparandet underskattades av alla prognosmakare vid samtliga tillfällen. Både ESV och regeringen underskattade budgetens inkomster vid samtliga tillfällen. Utgifterna underskattades av båda vid de två första tillfällena. Därefter överskattade regeringen utgifterna medan ESV:s prognoser låg i linje med utfallet. 2.1 Prognoserna avseende BNP, finansiellt sparande och lönesumma I detta avsnitt görs en jämförelse mellan ESV och andra statliga prognosinstitut samt ett antal banker vad gäller prognoserna för BNP-tillväxten och det finansiella sparandet från hösten 2014 till hösten 20. En jämförelse görs också av prognoserna för lönesumman som är den viktigaste skattebasen mellan ESV, KI och regeringen. Vi har jämfört prognostillfällen som ligger så nära varandra i tiden som möjligt men prognoserna kan ändå variera som följd av att de baseras på olika information 1. Prognosen för det finansiella sparandet är betingad av den finanspolitik prognosen baseras på. Här skiljer sig ESV från andra prognosmakare genom att vi förutsätter oförändrade regler för att våra prognoser ska kunna fungera som underlag för beslut om finanspolitik. Andra prognosinstitut gör en bedömning av vilken finanspolitik som kommer att föras. Det gör att offentlig konsumtion och sparandet kan variera relativt mycket mellan olika bedömare och vid olika tillfällen BNP-tillväxten Av de prognosinstitut som visas i diagrammen nedan låg de statliga relativt nära utfallet under hösten 2014 medan bankerna underskattade tillväxten. Under 20 reviderade ESV, KI och regeringen ner sina prognoser och under hösten låg alla tre lägre än utfallet. Men KI låg närmare utfallet än både ESV och regeringen. Riksbanken höjde däremot prognosen och låg högre än utfallet både under våren och under hösten 20. Att ESV och regeringen låg lägre än KI och Riksbanken berodde till stor del på att prognosen för den offentliga konsumtionen var lägre i ESV:s och regeringens prognoser. Det kan till stor del förklaras av att prognosmetoden skiljer sig åt mellan de olika instituten, som nämnts ovan. Samtliga banker utom Swedbank reviderade successivt upp sina prognoser för BNP-tillväxten under 20. Men alla utom Handelsbanken låg fortfarande lägre än utfallet under hösten. Swedbank höjde mycket under våren men sänkte igen under hösten. Diagram 9. BNP-tillväxt statliga prognosinstitut Årlig procentuell förändring 4,0 3,8 3,6 3,4 3,2 3,0 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0 BP VÅP BP VÅP BP17 Utfall Anm.: Kalenderkorrigerade värden ESV KI Regeringen Riksbanken Utfall 4,0 3,8 3,6 3,4 3,2 3,0 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0 1 Vi har jämfört prognoser som ligger nära budget- respektive vårpropositionerna respektive år. Då riksdagen inte antog regeringens budgetproposition för 20 jämför vi vår prognos med det budgetförslag som riksdagen biföll. För makrovariablerna finns det dock inte några andra prognoser än de som redovisades i budgetpropositionen. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

14 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT Diagram 10. BNP-tillväxt banker Årlig procentuell förändring 4,0 3,8 3,6 3,4 3,2 3,0 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0 BP VÅP BP VÅP BP17 Utfall Anm.: Kalenderkorrigerade värden SHB Nordea SEB Swedbank Utfall Mellan hösten 20 och våren 20 höjde alla prognosmakare tillväxten. Det var främst den offentliga konsumtionen som höjdes till följd av det stora antalet asylsökande som kom under hösten 20. Alla låg då över utfallet utom Swedbank som låg i linje med utfallet. Det som bland annat skiljde Swedbanks prognos från många andras var att de räknade med ett negativt bidrag från nettoexporten till BNP-tillväxten medan andra räknade med ett positivt bidrag. I utfallet var bidraget från nettoexporten neutralt. Under hösten 20 sänkte alla prognoserna för BNP-tillväxten, utom Swedbank som höjde marginellt. De flesta låg då nära utfallet. Sett över hela perioden låg KI närmast utfallet. Deras prognos avvek från utfallet med som mest 0,3 procentenheter. ESV:s prognos avvek med som mest 0,5 procentenheter. Spridningen var relativt stor mellan prognosmakarna vid alla tillfällen. Under hösten 20 var den som lägst, 0,4 procentenheter Finansiellt sparande Både de statliga prognosinstituten och bankerna underskattade det finansiella sparandet i samtliga prognoser. Från de initialt låga nivåerna reviderade de flesta instituten upp prognoserna under 20. Trots detta underskattade samtliga prognosmakare det faktiska sparandet stort, med en genomsnittlig avvikelse på -0,9 procentenheter i periodens sista prognos. Utfallet är dock preliminärt och kan ändras exempelvis i samband med att taxeringsutfallet blir klart i december ,0 3,8 3,6 3,4 3,2 3,0 2,8 2,6 2,4 2,2 2,0 Diagram 11. Finansiellt sparande statliga prognosinstitut Finansiellt sparande offentlig sektor, % av BNP 1,2 0,8 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6-2,0-2,4 Endast KI hade en lägre prognos för sparandet vid periodens slut än vid periodens början. ESV, Regeringen och Riksbanken reviderade upp prognoserna under 20, och låg alla med en prognos kring noll procent för det finansiella sparandet under hösten. KI låg längre från utfallet, på -0,6 procent. Diagram 12. Finansiellt sparande banker Finansiellt sparande offentlig sektor, % av BNP 1,2 0,8 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6-2,0-2,4 BP VÅP BP VÅP BP17 Utfall 1,2 ESV KI Regeringen Riksbanken Utfall BP VÅP BP VÅP BP17 Utfall Nordea SEB Swedbank Utfall Anm.: Handelsbankens prognoser redovisas för BNP-tillväxten men då det saknas uppgifter för det finansiella sparandet vid vissa tillfällen redovisas inte deras prognoser för sparandet. -0,4-0,8-1,2-1,6-2,0-2,4 Nordea och SEB hade till våren 20 sänkt sina ursprungliga prognoser för det finansiella sparandet. Under hösten 20 reviderade alla banker istället upp prognosen. Swedbank föregick övriga och höjde konsekvent prognosen från hösten 20 till våren 20, för att sedan endast höja marginellt 0,8 0,4 0,0 1,2 0,8 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6-2,0-2,4 12 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ 2017

15 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT i den sista prognosen. Detta resulterade i att bankerna landade på slutliga prognoser inom intervallet 0,0 0,3 procent, samtliga långt från utfallet. I ESV:s prognos reviderades sparandet ner under våren 20, framför allt till följd av att utgifterna väntades öka. Från och med hösten 20 reviderades sparandet istället upp i samtliga prognoser. Revideringarna berodde huvudsakligen på högre inkomster men även på lägre utgifter. På utgiftssidan gjordes större nedrevideringar inom områdena arbetsmarknad, internationellt bistånd samt hälso-, sjukvård och social omsorg. De högre inkomsterna kom huvudsakligen från skatt på arbete, som höjdes kraftigt från hösten 20 till våren 20 till följd av skattehöjningar i budgetpropositionen för 20. Även skatt på kapital och konsumtion bidrog till den totala upprevideringen. Av de statliga prognosinstituten placerade sig Riksbanken närmast utfallet under hösten 20 med en avvikelse på -0,8 procentenheter, vilket var marginellt bättre än ESV på -0,9 procentenheter. Av bankerna placerade sig SEB närmast utfallet, med en slutlig avvikelse på -0,6 procentenheter. ESV hade vid periodens början lägst prognos, men reviderade upp sparandet mer än övriga institut. Sett över hela perioden var bankernas prognoser marginellt bättre än de statliga institutens prognoser Lönesumman Diagram 13. Lönesumman Årlig procentuell förändring 5,8 5,8 5,6 5,6 5,4 5,4 5,2 5,2 5,0 5,0 4,8 4,8 4,6 4,6 4,4 4,4 4,2 4,2 4,0 4,0 3,8 3,8 3,6 3,6 BP VÅP BP VÅP BP17 Utfall ESV KI Regeringen Utfall Samtliga statliga prognosmakare underskattade inledningsvis lönesumman men reviderade mellan hösten 20 och våren 20 upp sina prognoser. Främst höjdes sysselsättningen i den offentliga sektorn, till följd av det stora antalet asylsökande under hösten 20. Hösten 20 sänkte både ESV och regeringen prognosen för lönesumman, då utfallen tydde på en svagare ökning än väntat. Regeringens prognos låg då bara 0,1 procentenheter över utfallet medan ESV låg 0,3 procentenheter under utfallet. KI höjde istället prognosen vid samma tillfälle, och låg då 0,7 procentenheter över utfallet. Samtliga institut underskattade inledningsvis utvecklingen av antalet arbetade timmar, för att under 20 överskatta utvecklingen något. Därtill överskattade samtliga löneutvecklingen under större delen av prognosperioden. 2.2 Budgetens inkomster och utgifter jämförelse med regeringen ESV gör prognoser i strukturen för statens budget, vilket möjliggör direkta och detaljerade jämförelser med regeringens prognoser. Det är bara regeringen och ESV som gör prognoser på en så detaljerad nivå. Utgångspunkten för jämförelsen är de fem bedömningar avseende 20 som regeringen har presenterat i budget- och vårpropositionerna från hösten 2014 till hösten 20, med undantag för budgetpropositionen för 20, vilken inte bifölls. I stället är då utgångspunkten det riksdagsbeslut som baserades på alliansens budgetförslag (2014/:FiU1, reservation 3). Dessa fem bedömningar jämförs med de prognoser ESV presenterade inför respektive tillfälle. ESV:s prognoser har justerats för de direkta effekterna av förslagen/besluten. Förutom nya beslut har prognoserna påverkats av införandet av ett nytt regelverk för Nationalräkenskaper (ENS 2010) i september Redovisningen av inkomster enligt det nya regelverket infördes i Budgetpropositionen för 20 och i ESV:s prognos i januari 20. ESV:s septemberprognos 2014 har justerats för detta. Därmed är regeringens och ESV:s prognoser vid respektive tidpunkt jämförbara Jämförelse av budgetens inkomster och de totala skatteintäkterna Nedan redovisas ESV:s och regeringens prognoser för de totala inkomsterna på statens budget efter EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

16 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT justeringar. ESV och regeringen underskattade inkomsterna vid alla prognostillfällen. Både ESV:s och regeringens bedömningar låg långt från utfallet i den första prognosen på hösten Regeringens prognos var högre än ESV:s och kom därmed närmare det slutliga utfallet. I efterföljande prognoser reviderade både ESV och regeringen (med undantag för VÅP 20) upp inkomsterna. I slutet av jämförelseperioden minskade skillnaderna mellan ESV och regeringen. På hösten 20 låg regeringens prognos för de totala inkomsterna 8 miljarder kronor högre än ESV:s och var därmed närmast utfallet. För att kunna jämföra regeringens och ESV:s prognoser har vi justerat prognoserna för skatteförändringar enligt riksdagens beslut i december 20 (2014/:FiU1, reservation 3), vårpropositionen för 20, budgetpropositionen för 20 samt övergången till ENS 2010, vilket framgår av tabellerna 1 och 2. Införandet av ENS 2010 innebar att de totala skatteintäkterna höjdes med 9 miljarder kronor för 20, varav statens skatteintäkter höjdes med 11 miljarder kronor medan skatter som tillfaller EU sänktes med 3 miljarder kronor. Dessa skatteintäkter, tillsammans med en negativ periodiseringspost på 2 miljarder kronor, medförde att statens skatteinkomster höjdes med 6 miljarder kronor. Samtidigt sänktes statens övriga inkomster med 6 miljarder kronor. Statens totala inkomster var därmed oförändrade. Tabell 1. Justeringar av ESV:s prognoser för 20 till följd av propositioner 20 och 20 samt riksdagsbeslut för Mar- - Totala skatteintäkter varav kommuner, ÅP och EU varav staten Periodiseringar Skatteinkomster Övriga inkomster Totala inkomster Justeringar av ESV:s prognoser för 20 till följd av ENS 2010 ESV -14 Totala skatteintäkter 9 Statens skatteintäkter 11 EU-skatter -3 Statens skatteinkomster 6 Övriga inkomster -6 Totala inkomster 0 Anm. Flytten av nystartsjobb och sjöfartsstöd från inkomstsidan, där de redovisades som stöd i form av krediteringar på skattekontot, till utgiftssidan har klassificerats som Beslut och har därmed inte inkluderats i tabellen. Tabell 2. ESV:s justerade prognoser för Mar Skatteintäkter Periodiseringar Skatteinkomster Övriga inkomster Totala inkomster Tabell 3. Regeringens prognoser för 20 FiU1 VÅP BP VÅP BP17 VÅP17 Skatteintäkter Periodiseringar Skatteinkomster Övriga inkomster Totala inkomster Budgetens inkomster underskattades av både ESV och regeringen Hösten 2014 var ESV:s prognos för de totala inkomsterna drygt 0 miljarder kronor lägre än utfallet. Vid samma tidpunkt var regeringens prognos drygt 120 miljarder kronor lägre än utfallet. Det var för båda den största avvikelsen från utfallet under perioden. Både ESV och regeringen reviderade successivt upp prognoserna. Regeringens prognos låg högre än ESV:s vid samtliga tillfällen utom under våren 20. Trots de kontinuerliga upprevideringarna underskattade både ESV och regeringen utfallet kraftigt så sent som hösten 20. Det berodde framför allt på att företag och privatpersoner placerade pengar på skattekontot eftersom räntan där var förhållandevis förmånlig. Detta förutsåg vare sig re- 14 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ 2017

17 JÄMFÖRELSE MED ANDRA P ROGNOSINSTITUT geringen eller ESV, vilket ledde till att båda underskattade storleken på skatteperiodiseringarna. Dessa placeringar påverkade inkomsterna med i storleksordningen 35 miljarder kronor. Diagram 14. Totala inkomster FiU1 VÅP BP VÅP BP17 Utfall Skatteintäkterna underskattades kraftigt Inkomsterna i statens budget redovisas kassamässigt, det vill säga när de faktiska betalningarna sker. Det innebär att skatteinkomsterna består av betalningar som kan avse skatter för olika inkomstår. För den offentliga sektorns skatteintäkter tillämpas en periodiserad redovisning, vilken betyder att skatteintäkterna redovisas det inkomstår då den skattepliktiga händelsen äger rum. Eftersom utfallet för skatteintäkterna fastställs i december året efter inkomståret kan ännu ingen jämförelse göras mot utfallet. Diagram. Totala skatteintäkter ESV Regeringen Reg. exkl. försäljningar Utfall Regeringen räknar vanligtvis med en schablonmässig inkomst från försäljning av egendom. ESV har som princip att endast räkna med faktiska beslut. Till och med hösten 2014 räknade regeringen med försäljningsinkomster på miljarder kronor. Beloppet sänktes till 5 miljarder kronor i vårpropositionen 20. Detta var en av anledningarna till att regeringen låg närmare utfallet för de totala inkomsterna än ESV. Försäljningsinkomster var dock marginella, vilket innebar att ESV:s prognos på övriga inkomster låg närmare utfallet än regeringens. Men då skatteinkomsterna underskattades av både regeringen och ESV låg regeringen ändå närmare utfallet för de totala inkomsterna. Diagram. Statens skatteinkomster FiU1 VÅP BP VÅP BP 17 VÅP 17 ESV Regeringen Regeringen BP Anm. Regeringen BP avser regeringens prognos i budgetpropositionen för 20 inkl. planerade skattehöjningar som inte blev av ESV:s och regeringens prognoser för skatteintäkterna 20 låg relativt långt ifrån varandra, både under hösten 2014 och våren 20. Skillnaden var drygt 30 miljarder kronor. Under hösten 20 reviderade både ESV och regeringen upp prognosen. Regeringen höjde prognosen för skatt på arbete, medan ESV höjde prognoserna för både skatt på arbete och skatt på kapital. Efter revideringarna låg prognoserna relativt nära varandra. Under 20 och våren 2017 reviderade både regeringen och ESV upp prognoserna. Främst höjdes prognoserna för hushållens kapitalskatter och mervärdesskatten. Prognoserna för skatteintäkterna från skatt på arbete underskattades mest inledningsvis FiU1 VÅP BP VÅP BP17 Utfall ESV Regeringen Utfall EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ 2017

18 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT Diagram 17. Skatt på arbete Diagram 19. Skatt på kapital FiU1 VÅP BP VÅP BP17 VÅP FiU1 VÅP BP VÅP BP17 VÅP ESV Regeringen ESV Regeringen ESV reviderade upp prognosen för skatt på arbete med 38 miljarder kronor, varav 33 miljarder kronor förklarades av skattehöjningar. Regeringen reviderade upp prognosen med 24 miljarder kronor, men utgångsläget var högre. Diagram 18. Skatt på konsumtion Den största skillnaden mellan ESV och regeringen avser kapitalskatterna. ESV reviderade upp prognosen med 36 miljarder kronor medan regeringen reviderade upp med 20 miljarder kronor. För både ESV och regeringen var det främst hushållens kapitalskatter som reviderades upp (29 respektive 18 miljarder kronor). ESV reviderade även upp skatten på företagsvinster med 10 miljarder kronor, medan regeringen bara reviderade upp med 3 miljarder kronor Diagram 20. Totala skatteintäkter exklusive hushållens kapitalskatter FiU1 VÅP BP VÅP BP17 VÅP17 ESV Regeringen ESV reviderade upp konsumtionsskatterna med 22 miljarder kronor. Regeringen reviderade upp med 19 miljarder kronor FiU1 VÅP BP VÅP BP 17 VÅP ESV Regeringen För hushållens kapitalvinster görs ingen väntevärdesriktig prognos. ESV:s grundprognos innebär att hushållens kapitalvinster uppgår till 3 procent av BNP vilken är den långsiktiga nivån för kapitalvinsterna. Denna prognosmetod används fram till augustiprognosen för det aktuella året. Kapitalvinsterna blev betydligt högre än så för 20 och prognosen reviderades upp vid flera tillfällen. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ 2017

19 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT Jämförelse av budgetens utgifter Nedan redovisas ESV:s och regeringens prognoser för budgetens utgifter. ESV:s prognoser har justerats för beslut för att få jämförbarhet. De största justeringarna har gjorts av ESV:s prognoser i mars och september 20 för regeringens förslag i vårpropositionen för 20 och budgetpropositionen för 20. Tabell 4. Justeringar av ESV:s prognoser för 20 till följd av propositioner/riksdagsbeslut för Mar Totala utgifter 0,0 14,4 23,1 0,3 6,5 Utgiftsområden exkl. räntor -0,3 14,4 26,1 0,3 6,5 Statsskuldsräntor m.m. 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Riksgäldens nettoutlåning 0,3 0,0-3,0 0,0 0,0 Kassamässig korrigering 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 Både regeringen och ESV underskattade budgetens takbegränsade utgifter i de två första prognoserna som jämförs. Vid de tre sista jämförelsetillfällena låg ESV:s prognoser nära utfallet medan regeringen överskattade utgifterna. prognos lägre än regeringens. Vid de två första tillfällena innebar det att ESV:s prognoser var längre ifrån utfallet. Medan ESV:s prognoser var närmare utfallet vid de sista tre tillfällena. En viktig förklaring till att prognoserna vid de två första tillfällena var mycket lägre än utfallet var att både regeringen och ESV underskattade utgifterna för migration. Även utgifterna för arbetsmarknad samt sjukförsäkring underskattades av båda. Vid det tredje tillfället underskattades migrationen fortfarande. Men den underskattningen vägdes upp av överskattningar på andra utgiftsområden så som till exempel hälsovård, arbetsmarknad och kommunikation. ESV:s tre prognoser från och med hösten 20 låg i linje med utfallet. Regeringen överskattade däremot utgifterna vid samma tillfällen med 9 13 miljarder kronor. Diagram 21. Utgiftsområden exklusive räntor Tabell 5. ESV:s justerade prognoser för Mar Utfall Totala utgifter FiU1 VÅP BP VÅP BP 17 Utfall Utgiftsområden exkl. räntor ESV Regeringen Utfall Statsskuldsräntor m.m Riksgäldens nettoutlåning Kassamässig korrigering Diagram 22. UO 8 Migration Tabell 6. Regeringens prognoser/statens budget för 20 FiU1 VÅP BP VÅP BP17 Utfall Totala utgifter Utgiftsområden exkl. räntor Statsskuldsräntor m.m Riksgäldens nettoutlåning FiU1 VÅP BP VÅP BP 17 Utfall 10 Kassamässig korrigering ESV Regeringen Utfall Underskattningarna av utgifterna var som störst vid det första tillfället, hösten 2014, både för ESV och för regeringen. Underskattningarna minskade under våren 20. Vid samtliga tillfällen var ESV:s Den enskilt största avvikelsen för både regeringen och ESV var utgifterna för migrationen. Underskattningen var störst vid det första prognos- EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

20 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT tillfället, hösten Men båda underskattade utgifterna även under våren och hösten 20. Vid de två sista tillfällena låg både ESV och regeringen närmare utfallet. Vid de två första jämförelsetillfällena låg regeringens prognos närmare utfallet och vid de tre sista var ordningen den omvända. Orsaken till de stora underskattningarna i de tre första prognoserna var den stora ökningen av antalet asylsökande under hösten 20 vilket höjde utgifterna kraftigt för 20. Diagram 23. UO 14 Arbetsmarknad och arbetsliv Utgifterna för arbetsmarknadsområdet underskattades av både ESV och regeringen vid det första två tillfällena för att sedan överskattas vid de tre följande tillfällena. Orsaken till underskattningen var framför allt att utgifterna för nystartsjobb flyttade från budgetens inkomstsida till utgiftssidan i budgetpropositionen för 20. Diagram 24. UO 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning FiU1 VÅP BP VÅP BP 17 Utfall ESV Regeringen Utfall FiU1 VÅP BP VÅP BP 17 Utfall ESV Regeringen Utfall 80 Utgifterna för sjukförsäkringsområdet underskattades vid första prognostillfället av både ESV och regeringen. Vid de fyra efterföljande tillfällena överskattade både ESV och regeringen utgifterna. Den största överskattningen var vid det tredje prognostillfället, då den bortre tidsgränsen för sjukförsäkringen togs bort. Effekten blev dock inte lika stor som väntat och prognoserna sänktes vid efterföljande tillfällen. ESV:s och regeringens prognoser för budgetens övriga utgifter, det vill säga de utgifter som inte omfattas av utgiftstaket, följde i stort sett samma mönster. Statsskuldsräntorna överskattades i bådas prognoser, med undantag för ESV:s prognos våren 20. Överskattningarna var något mindre i ESV:s prognoser än i regeringens. Den främsta förklaringen till överskattningarna, som var störst inledningsvis, var att räntenivåerna blev mycket lägre än väntat. En bidragande orsak var också att statskulden utvecklades mer gynnsamt än prognostiserat. Riksgäldens nettoutlåning underskattades inledningsvis kraftigt av både ESV och regeringen och avsåg då främst Riksbankens lån i Riksgälden. Vid refinansiering av enskilda lån för Riksbankens räkning ökade lånet markant som följd av försvagningen av kronan framför allt mot dollarn i slutet av 2014 och början av 20. Även vid de följande prognostillfällena, utom under våren 20, underskattades nettoutlåningen av både ESV och regeringen. Underskattningarna var något mindre i ESV:s prognoser än i regeringens. Det berodde främst på att ESV snabbare än regeringen höjde dollarkursen närmare utfallets nivå. Därmed blev underskattningarna av Riksbankens lån mindre i ESV:s prognoser Sammanställning av jämförelsen I tabell 8 nedan visas i sammandrag ESV:s och regeringens avvikelser för statens budget från hösten 2014 till utfallet. I tabell 9 visas offentliga sektorns totala skatteintäkter och totala inkomster på statens budget i nivåer vid de olika prognoserna under motsvarande period. Anledningen till att vi inte visar avvikelser för intäkterna är att utfallet blir definitivt först under våren Tabell 10 visar avvikelserna jämfört med utfallet för samtliga utgiftsområden exklusive räntor. 18 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ 2017

21 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT Tabell 7. Statens budget i sammandrag Avvikelse ESV Avvikelse Regeringen -14 Mar FiU1 VÅP SB VÅP BP17 Utfall 2/9 27/3 2/9 6/4 6/9 19/12 /4 21/9 13/4 20/9 20 Totala inkomster -1,6-134,7-112,0-64,7-45,9-119,2-104,8-78,4-78,4-38, Statens skatteinkomster -2,2-135,3-1,2-65,4-47,2-135,9-110,2-91,2-83,3-42, Övriga inkomster 0,0-2,6 2,5-0,7 1,4,7 5,5 12,8 4,8 4,8-41 varav försäljningsinkomster -0,2-0,2-0,2-0,2-0,2 14,8 4,8 4,8 4,8 4,8 0,2 Totala utgifter -52,6-24,3 5,0 1,8 5,2-41,9 -,5,5 18,6 17,7 917 Utgiftsområden exkl. räntor -56,2-28,3 0,2-2,2 1,9-44,8-21,3 13,3 9,1 12,5 899 Statsskuldräntor m.m. 21,0 9,0 8,4-0,1 0,6 21,3 10,8 9,0 2,1 2,8 2 Riksgäldskontorets nettoutlåning -,6-3,2-1,8 0,0-1,7 -,6-4,2-4,0 2,6-2,6 Kassamässig korrigering -1,8-1,8-1,8 4,1 4,4-1,8-1,8-1,8 4,9 4,9 2 Budgetsaldo -99,0-110,4-117,0-66,5-51,1-77,3-88,2-94,9-97,1-55,8 85 Avvikelse = prognos minus utfall. ESV:s närmast föregående prognos har justerats för förslag/beslut enligt: riksdagsbeslut i december 20 (2014/:FiU1, reservation 3), VÅP 20, BP 20,VÄB 20 och HÄB 20. ESV:s prognos från september 2014 har justerats med förändringar till följd av ENS Tabell 8. Totala skatteintäkter och totala inkomster på statens budget Prognos ESV Prognos Regeringen -14 Mar FiU1 VÅP SB VÅP BP17 VÅP17 2/9 27/3 2/9 6/4 6/9 6/4 23/10 /4 21/9 13/4 20/9 18/4 Skatt på arbete Direkta skatter på arbete Indirekta skatter på arbete Skatt på kapital Skatt på kapital, hushåll Skatt på företagsvinster Övriga skatter på kapital Skatt på konsumtion och insatsvaror Mervärdesskatt Punktskatter Restförda och övriga skatter Totala skatteintäkter Avgår EU-skatter Offentliga sektorns skatteintäkter Avgår skatter till andra sektorer Kommunala skatter Avgifter till ÅP-systemet Statens skatteintäkter Periodiseringar Övriga inkomster Totala inkomster Anm.: ESV:s prognoser har justerats för beslut enligt riksdagsbeslut i december 20 (2014/:FiU1, reservation 3), vårpropositionen för 20, budgetpropositionen för 20 samt övergången till ENS EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

22 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT Tabell 9. Utgiftsområden exklusive ränteutgifter Avvikelse ESV -14 Mar Avvikelse Regeringen FiU1 VÅP BP VÅP BP17 Utfall Utgiftsområde 2/9 27/3 2/9 6/4 6/9 19/12 /4 21/9 13/4 20/ Rikets styrelse -0,3-0,2 0,0 0,0 0,0-0,3-0,2 0,0 0,3 0, Samhällsekonomi och finansförvaltning -0,4-0,4-0,3-0,1 0,0-0,5-0,4-0,2 0,0 0,0 3 Skatt, tull och exekution -0,1 0,0 0,0 0,1 0,1-0,2-0,1-0,1-0,2-0, Rättsväsendet 0,0-0,6-0,4-0,2-0,3-1,0-0,7-0,7-0,9-0, Internationell samverkan -0,2-0,2-0,2-0,2 0,0-0,1-0,2-0,2 0,1 0,0 2 6 Försvar och samhällets krisberedskap -1,6-2,1-0,6-1,2-0,9-2,1-2,0-0,5-1,9-0, Internationellt bistånd 0,2-1,0-0,7-6,1-0,4 0,5-2,9 0,4-5,8 0, Migration -25,3-22,0-21,1 5,5-0,5-23,6-21,2-21,8 8,4 1, Hälsovård, sjukvård och social omsorg -0,6 1,3 4,8-0,7 0,1-0,9 1,4 5,9 1,9 0, Ekonomisk trygghet vid sjukdom o funktionsnedsättn. -5,6 0,8 2,9 2,2 0,6-4,0 2,1 4,3 2,6 0, Ekonomisk trygghet vid ålderdom 0,0 0,2 0,2 0,2 0,0 0,0 0,3 0,3 0,3 0, Ekonomisk trygghet för familjer och barn 0,2 0,4 0,8 0,2 0,1 0,0 1,4 1,0 0,2 0, Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering -0,8 2,0 0,4 0,6-0,3 1,7 2,9 1,9 1,6 1, Arbetsmarknad och arbetsliv -8,0-3,9 3,7 1,5 0,5-6,5-0,7 7,2 4,6 1,7 73 Studiestöd -1,1 0,3 0,8 0,5 0,2 0,1 1,1 2,2 0,6 0,3 19 Utbildning och universitetsforskning -3,3-1,3 0,7 0,2 0,3-1,3 0,8 3,3 1,3 0, Kultur, medier, trossamfund och fritid -1,1-0,8-0,3-0,1 0,0-1,1-0,8-0,2-0,2 0, Samhällsplanering, bostadsförsörjning, byggande samt konsumentpolitik -2,0-1,9 1,5 1,4 0,0-1,9-1,6 3,9 1,2 1, Regional tillväxt 0,5 0,4 0,5 0,4 0,2 0,6 0,6 0,6 0,4 0, Allmän miljö- och naturvård -2,0-0,5 0,2-0,5-0,2-2,0-0,2 0,4 0,0 0, Energi -0,3-0,3 0,0 0,0 0,0-0,2-0,2 0,1 0,0 0, Kommunikationer 0,9 1,2 3,2 0,2 0,6 0,7 1,9 4,0 0,5 2, Areella näringar, landsbygd och livsmedel -0,7 1,8 2,6 2,0 0,5-0,4 0,8 3,0 2,0 0,5 24 Näringsliv -0,5-0,3 0,0-0,1-0,1-0,5-0,2 0,1 0,0 0, Allmänna bidrag till kommuner -3,2-1,1 0,0 0,0 0,0-2,9-1,0 0,0 0,0 0, Avgiften till Europeiska unionen -0,9 0,0 1,2-8,1 1,3 0,2 1,8 1,5-7,9 1,9 30 Förändring av anslagsbehållningar 1 0,9-4,1-3,1 Summa utgiftsområden exklusive räntor (UO 26) -56,2-28,3 0,2-2,2 1,9-44,8-21,3 13,3 9,1 12,5 899 Anm.: Avvikelse = prognos minus utfall. ESV:s respektive prognos har justerats för efterföljande förslag/beslut enligt: riksdagsbeslut i december 20 (2014/:FiU1, reservation3), VÅP 20, BP 20, VÄB 20 och HÄB Denna post ingår endast vid budgetering (FiU1, VÅP och BP) och utgör det beräknade nettot mellan förbrukning av kvarstående medel från tidigare år och sparade medel från aktuellt år. Summan av utgiftsområdena och denna post utgör i dessa fall en prognos på årets totala utgifter. I utfall och prognoser (övriga kolumner) finns ingen separat post Förändring av anslagsbehållningar. Förändringen ingår i redovisningen per utgiftsområde. 20 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ 2017

23 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT 2.3 Prognoser avseende 20 för det finansiella sparandet och skatterna När prognosutvärderingen lämnas i maj året efter inkomståret finns inget utfall för de periodiserade skatterna och utfallet för det finansiella sparandet är därmed också preliminärt. Det definitiva utfallet för skatteintäkterna blir klart i samband med den årliga inkomsttaxeringen i december året efter inkomståret och det definitiva utfallet för det finansiella sparandet presenteras under våren andra året efter inkomståret. I detta avsnitt redovisas därför de diagram som fanns med över det finansiella sparandet i prognosutvärderingen för 20 med det definitiva utfallet inlagt. Vad gäller skatteintäkterna finns det inte något preliminärt utfall med i diagrammet. Diagrammet från utvärderingen för 20 är i stället förlängt med de prognoser som gjordes under våren och hösten 20. Dessutom är utfallet inlagt. Vi kommenterar här endast de prognoser som gjordes under 20. Diagram 25. Finansiellt sparande 20 statliga prognosinstitut Finansiellt sparande i offentlig sektor, % av BNP 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6-2,0 BP14 VÅP14 BP VÅP BP VÅP BP17 Utfall ESV KI Regeringen Riksbanken Prel. Utfall Def. Utfall Diagram 26. Finansiellt sparande 20 banker Finansiellt sparande i offentlig sektor, % av BNP 0,4 0,4 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6-2,0 0,4 Större sparande i det definitiva utfallet Enligt det preliminära utfallet som presenterades under våren 20 uppgick det finansiella sparandet till -0,3 procent av BNP. Det definitiva utfallet uppgick dock till 0,3 procent av BNP. Samtliga aktörers prognoser under våren 20 låg under det definitiva utfallet. Under hösten 20 reviderade samtliga utom Swedbank och regeringen upp sina prognoser. SEB låg då närmast utfallet med en nollprognos, marginellt bättre än övriga aktörer som alla låg på -0,1 procent. I diagram 25 och 26 redovisas prognoserna för 20 med både det preliminära och det definitiva utfallet. 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6-2,0 0,0-0,4-0,8-1,2-1,6-2,0 BP14 VÅP14 BP VÅP BP VÅP BP17 Utfall Nordea SEB Swedbank Prel. Utfall Def. Utfall EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

24 JÄMFÖRELSE MED ANDRA PROGNOSINSTITUT och något högre skatteintäkter Enligt utfallet för 20 var de totala skatteintäkterna cirka miljarder kronor högre än de prognoser som ESV och regeringen redovisade i april 20. ESV:s prognos för de totala skatteintäkterna låg närmare utfallet än regeringens på våren 20. Båda underskattade skatt på kapital med ungefär lika mycket, men i ESV:s prognos vägdes detta till viss del upp av att skatt på arbete överskattades. Regeringens prognos på skatt på arbete låg däremot nära utfallet. Under hösten reviderade båda ner prognosen och bådas prognoser låg då nära utfallet. Både ESV och regeringen underskattade skatt på kapital i april 20. På hösten reviderades kapitalskatterna upp av både ESV och regeringen och låg då nära utfallet. Både ESV:s och regeringens prognos på våren 20 för skatt på konsumtion var mer eller mindre i nivå med utfallet. Diagram 27. Totala skatteintäkter Diagram 28. Skatt på arbete BP14 VÅP14 SB VÅP BP VÅP BP17 Utfall ESV Regeringen Utfall Diagram 29. Skatt på kapital BP14 VÅP14 SB VÅP BP VÅP BP17 Utfall ESV Regeringen Utfall BP14 VÅP14 SB VÅP BP VÅP BP17 Utfall ESV Regeringen Utfall Diagram 30. Skatt på konsumtion BP14 VÅP14 SB VÅP BP VÅP BP17 Utfall 490 ESV Regeringen Utfall 22 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ 2017

25 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER Analys av ESV:s prognosförändringar från september 2014 ESV underskattade inledningsvis BNP-tillväxten men överskattade den i början av 20. Det var främst den offentliga konsumtionen som underskattades till en början medan den därefter överskattades. Prognoserna för sysselsättningen och lönesumman följde ett liknande mönster som prognosen för BNP-tillväxten. Inflationen låg relativt nära utfallet vid de flesta prognostillfällena men den överskattades i början av 20. Räntorna sänktes successivt. Budgetens inkomster underskattades vid samtliga prognostillfällen medan utgifterna underskattades inledningsvis. Vad gäller inkomsterna underskattades alla delar. Skatt på arbete blev högre än väntat främst på grund av stora skattehöjningar under perioden, höga kapitalvinster ledde till att skatt på kapital underskattades och skatt på konsumtion underskattades främst på grund av höga momsintäkter. Den största underskattningen av utgifterna inledningsvis avsåg migrationsutgifterna. 3.1 Makroekonomin Hur samhällsekonomin utvecklas har stor betydelse för de offentliga finanserna. ESV:s analys av den makroekonomiska utvecklingen är därför ett viktigt underlag för prognoser på inkomster och utgifter i den offentliga sektorn. På inkomstsidan har prognosen för lönesumman stor påverkan på intäkterna från skatt på arbete. Konsumtion och investeringar styr utvecklingen av momsintäkterna, och driftsöverskottet i företagssektorn är en viktig faktor för prognosen på bolagsskatten. Arbetslösheten har direkt inverkan på kostnaderna för arbetsmarknad och arbetsliv. Växelkursen påverkar EU-avgiften och både växelkurser och räntenivåer har stor betydelse för statsskuldsräntorna. BNP-tillväxten underskattades inledningsvis men överskattades i början av 20 I september 2014 räknade vi med att det skulle ske en återhämtning i ekonomin under 20 efter skuldkrisen i Europa. BNP väntades då öka med 3,1 procent, vilket var något lägre än utfallet på 3,3 procent. Det var den offentliga konsumtionen som underskattades medan övriga delar i försörjningsbalansen överskattades. Följande tre prognosomgångar sänktes BNP-tillväxten då både hushållens konsumtion och investeringarna sänktes. En bidragande orsak till sänkningen var att tillväxten för 2014 och 20 höjdes och prognosen för BNP låg därmed närmare potentiell BNP 20. Diagram 31. BNP 4,0 3,5 3,0 2,5 14 Jan Mar 4,0 I november 20 höjdes prognosen för BNPtillväxten med 0,5 procentenheter. Anledningen var en kraftig upprevidering av den offentliga konsumtionen till följd av det stora antalet asylsökande under hösten 20. Förslag i budgetpropositionen för 20 bidrog också till höjningen. Prognosen för den offentliga konsumtionen höjdes dock för mycket, den låg nästan 2 procentenheter över utfallet. Samtidigt sänktes dock bidraget från nettoexporten och det blev då för lågt. Även investeringarna var för låga. Sammantaget låg BNP-tillväxten därmed nära utfallet i november. Följande två prognosomgångar höjdes BNP-tillväxten ytterligare och i april och juni 20 låg prognosen över utfallet. Därefter låg den i linje med utfallet även om inte alla delar i försörjningsbalansen gjorde det. Utfall 3,5 3,0 2,5 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

26 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 liksom sysselsättningen och lönesumman Prognosen över antalet sysselsatta, antalet arbetade timmar och lönesumman följde ett liknande mönster som prognosen för BNP-tillväxten. Inledningsvis underskattades ökningen men i början av 20 överskattades den. Prognosen för sysselsättningen låg för högt från och med november 20 till och med september 20 medan prognosen för antalet arbetade timmar låg för högt alla prognoser från och med november 20. Det var främst sysselsättningen i den offentliga sektorn som överskattades. Prognosen för lönesumman överskattades i april och i juni 20. Men i september 20 sänktes prognosen med 0,6 procentenheter då utfallen tydde på en lägre ökningstakt än väntat. Det innebar att prognosen hamnade för lågt. Från och med september till och med december var prognosen för lönesumman lägre än utfallet. Diagram 32. Arbetade timmar och lönesumman 2,4 2,2 2,0 1,8 1,6 1,4 1,2 1,0 0,8 0,6 14 Jan Mar Antal arbetade timmar (vänster) Lönesumman (höger) Utfall timmar Utfall lönesumman Utfall 5,4 5,2 5,0 4,8 4,6 4,4 4,2 4,0 3,8 3,6 Inflationen låg nära utfallet under 20 räntorna sänktes successivt Den underliggande inflationen enligt KPIF tangerade utfallet eller låg 0,1 procentenheter över vid alla prognostillfällen utom tre, i september 2014 och i november och december 20 då den överskattades. I november 20 höjdes inflationsprognosen, bland annat till följd av skattehöjningar i budgetpropositionen för 20. Prognosen hamnade då för högt och den låg kvar på en för hög nivå i december. Det berodde bland annat på att oljepriset och hyreshöjningarna överskattades. I prognosen i april 20 sänktes inflationen och KPIF låg då nära utfallet igen. Diagram 33. KPIF och 5-årig statsobligationsränta 2,0 1,9 1,8 1,7 1,6 1,5 1,4 1,3 1,2 14 Jan Mar 2,7 Prognosen för både de korta och långa räntorna sänktes successivt. Vi räknade inledningsvis med en högkonjunktur 20 och att räntorna därmed skulle vara relativt höga. Det blev högkonjunktur men räntorna låg trots det på minustal, vilket var svårt att förutse. Utfall KPIF (vänster) Utfall KPIF Ränta (höger) Utfall ränta 2,3 1,9 1,5 1,1 0,7 0,3-0,1-0,5 24 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ 2017

27 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 Tabell 10. Makroekonomiska variabler Årlig procentuell förändring om inget annat anges Prognoser Utfall -14 Jan - Mars il Försörjningsbalans BNP 3,1 3,0 2,7 2,6 2,7 3,3 3,4 3,7 3,7 3,4 3,2 3,3 3,3 Hushållens konsumtion 3,0 2,8 2,6 2,6 2,6 2,5 2,5 2,6 2,7 2,8 2,3 2,2 2,2 Offentlig konsumtion 0,6 0,9 1,0 1,6 1,6 4,9 4,9 4,8 4,0 3,5 3,7 3,8 3,1 Fasta investeringar 7,0 5,8 5,4 4,5 4,3 4,7 4,2 3,8 6,3 5,8 7,1 6,8 5,9 Lager, bidrag till BNP-tillväxten 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,1 0,3 0,2 0,2 0,1 Export 5,2 4,6 4,5 4,6 5,2 4,6 5,4 6,4 4,5 2,4 2,3 2,8 3,4 Import 5,4 4,9 4,9 5,1 6,3 5,7 6,1 6,2 5,6 3,7 4,2 4,3 3,7 Nettoexport 0,2 0,0 0,0 0,0 0,1-0,3-0,1 0,3-0,3-0,4-0,6-0,5 0,0 Arbetsmarknadsvariabler Sysselsatta 1,1 1,0 1,0 1,2 1,2 2,0 2,0 2,0 1,7 1,8 1,5 1,5 1,5 Arbetslöshet, % av arbetskraften 6,8 7,0 7,3 7,1 7,1 6,7 6,7 6,6 6,8 6,8 6,9 6,9 6,9 Arbetade timmar 1,1 0,8 0,9 1,1 1,1 1,9 1,9 1,9 2,0 2,1 1,9 1,9 1,7 Timlön, NR 3,3 3,1 2,9 2,8 2,8 2,9 2,9 3,1 3,0 2,2 2,4 2,3 2,7 Lönesumma 4,4 3,9 3,8 3,9 3,9 4,8 4,8 5,1 5,2 4,6 4,6 4,7 4,9 Diverse nyckeltal KPI 2,1 1,2 1,0 1,1 1,1 1,4 1,4 1,1 1,0 0,9 0,6 1,0 1,0 KPIF 1,7 1,5 1,4 1,4 1,4 1,9 1,9 1,5 1,5 1,4 1,4 1,4 1,4 3-månaders ränta, årsgenomsnitt 1,3 0,2 0,1 0,0-0,1-0,2-0,2-0,5-0,5-0,6-0,6-0,7-0,7 5-årig statsobligation, årsgenomsnitt 2,6 0,9 0,8 0,7 0,6 0,2 0,3 0,1 0,0-0,2-0,3-0,3-0,2 SEK/Euro, årsgenomsnitt 8,9 9,0 8,9 9,1 9,3 9,2 9,2 9,3 9,3 9,3 9,4 9,5 9,5 SEK/USD, årsgenomsnitt 6,8 7,5 8,1 8,3 8,7 8,4 8,6 8,5 8,3 8,4 8,5 8,5 8,6 Anm.: Prognos avseende 20 vid varje enskilt prognostillfälle sedan september EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

28 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER Offentliga sektorns skatteintäkter De totala skatteintäkterna för 20 underskattades vid samtliga prognostillfällen. Det berodde framför allt på högre kapitalvinster och högre intäkter från mervärdesskatt än väntat. Stora skattehöjningar i statens budget för 20, vårpropositionen 20 och budgetpropositionen för 20 bidrog till att skatt på arbete underskattades kraftigt till och med november 20. Utvärderingen av prognoserna görs mot den prognos som ESV redovisade i april Det definitiva utfallet redovisas under våren ESV:s prognos i september 2014 för de totala skatteintäkterna var 132 miljarder kronor lägre än prognosen i april Från och med juni 20 reviderades prognosen stadigt upp. Skatt på arbete reviderades upp mest, följt av skatt på kapital. Även mervärdesskatten reviderades upp kraftigt. Den första stora upprevideringen av prognosen gjordes i juni 20 och berodde framför allt på att beslut då tagits om att slopa nedsättningen av socialavgifter för unga. Nästa stora höjning skedde i november 20. Upprevideringen var framför allt en följd av flera skattehöjningar i budgetpropositionen samt att lönesumman och den offentliga konsumtionen reviderades upp. Därefter fortsatte prognosen att höjas, främst till följd av höga kapitalvinster för hushållen, att de preliminära kontrolluppgifterna för kapitalskatterna tydde på betydligt högre skatteintäkter än väntat, och att utfallen för intäkterna från mervärdesskatt var höga. Diagram 35. Totala skatteintäkter Jan Mar Totalt Exkl. ENS 2010 Exkl. ENS 2010 och beslut ESV delar upp revideringarna i tre olika kategorier, Makro, Beslut och Övrigt. Upprevideringarna för skatt på arbete förklaras främst av Beslut, för skatt på kapital av Makro och för skatt på konsumtion av Övrigt. Av de totala upprevideringarna på 132 miljarder kronor från september 2014 till april 2017 förklaras 55 miljarder kronor av Beslut. Ändrade makroekonomiska förutsättningar förklarar 37 miljarder kronor. Övrigt förklarar 31 miljarder kronor. Övergången till ENS 2010 medförde att skatteintäkterna höjdes med 9 miljarder kronor. Påverkan av Makro Under perioden förklarar ändrade makroekonomiska förutsättningar 37 miljarder kronor av revideringarna. Det rör främst skatt på kapital och konsumtion (27 respektive 8 miljarder kronor). Påverkan av ändrade makroekonomiska förutsättningar på skatt på arbete var endast 3 miljarder kronor och berodde främst på ändringar av lönesumman. I ändrade makroekonomiska förutsättningar ingår ändringar av hushållens kapitalvinster. Grundprognosen är att hushållens kapitalvinster uppgår till 3 procent av BNP om ingen annan information finns. Kapitalvinsterna blev betydligt högre än så för 20 och prognosen reviderades upp vid flera tillfällen under 20. Sammantaget står upprevideringarna av kapitalvinsterna för 22 miljarder kronor av hela upprevideringen till följd av ändrade makroekonomiska förutsättningar. Nedrevideringar av ränteprognoserna, främst under slutet av 2014 och i början av 20, ledde till att avkastningsskatten reviderades ner med sammanlagt 10 miljarder kronor. Ränteprognoserna påverkar även storleken på hushållens ränteavdrag och ledde därmed till högre intäkter från hushållens kapitalskatter. Sammantaget bidrog dock räntesänkningarna till att sänka skatteintäkterna. Från september 2014 och under hela 20 reviderades bruttodriftsöverskottet i företagssektorn upp kontinuerligt, vilket fick till följd att skatteintäkterna från företagsvinster reviderades upp med 9 miljarder kronor. I slutet av 20 reviderades mervärdesskatterna upp kraftigt, främst till följd av att 26 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ 20

29 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 den offentliga konsumtionen höjdes till följd av det stora antalet asylsökande. Påverkan av Beslut Politiska beslut hade en stor påverkan på prognosen, sammantaget med 55 miljarder kronor. Riksdagens budgetbeslut i december 20 ökade intäkterna med miljarder kronor. Det gällde framför allt skattehöjningar på tobak, alkohol, energi och personbilar samt att avdragsrätten för privat pensionssparande begränsades till kronor per år. Dessutom ökades den kommunala medelutdebiteringen. I vårpropositionen för 20 höjdes intäkterna 20 till följd av i slopandet av nedsättningen av socialavgifter för unga. I budgetpropositionen för 20 höjdes skatteintäkterna med 23 miljarder kronor. Det var främst den sänkta subventionsgraden för ROT-avdrag och avtrappning av jobbskatteavdraget som höjde intäkterna. Påverkan av Övrigt Till följd av övriga orsaker har prognosen reviderats upp med 31 miljarder kronor under perioden. Det är framför allt prognoserna för hushållens kapitalskatt och mervärdesskatt som reviderats upp på grund av övriga orsaker. Under hösten 20 och vintern 2017 reviderades prognosen upp med sammanlagt miljarder kronor på grund av övriga orsaker. Bland annat reviderades mervärdesskatterna upp med 9 miljarder kronor. Anledningen var att de faktiska intäkterna indikerade att prognosen var för låg samt en ny utfallsserie som indikerar att andelen av de totala bostadsinvesteringarna som utgör moms var högre än vad vi räknat med tidigare. Även hushållens kapitalskatter reviderades upp under perioden. Främst på grund av preliminära kontrolluppgifter för 20. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ 20 27

30 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 Tabell 11. Skatteintäkter och inkomster på statens budget Prognosförändringar mellan september 2014 och april 2017 Prognos Jan- Mar S:a förändring Nya ENS Prognos -17 Skatt på arbete ,1 1,8 20,1 8,5 22,0-2,0 6,2 1,1-5,3-1,4 2,0-1,6 48,3 8, Direkta skatter på arbete 583 2,8 1,6 2,2 7,5,6-1,3 4,4 0,5-5,1-0,5 1,1-3,6 25,4 0,0 609 Indirekta skatter på arbete 500-6,0 0,2 17,9 0,9 6,4-0,7 1,8 0,6-0,2-0,9 0,9 2,0 23,0 8,6 532 Skatt på kapital 191 0,0 1,3 2,8 2,5 3,5 5,5 1,4-0,4 2,8 7,1 3,1 6,6 36,3 0,0 227 Skatt på kapital, hushåll 38 1,4 2,2 1,2-2,0 2,0 0,3 0,6 1,8 2,9 5,0 4,5 9,2 29,1 0,0 67 Skatt på företagsvinster 96 2,1 1,1 1,3 5,8 0,8 3,5 0,4-2,3-1,8 1,3 0,6-3,0 9,7 0,0 106 Övriga skatter på kapital 57-3,5-2,0 0,2-1,3 0,7 1,7 0,4 0,1 1,7 0,9-2,0 0,5-2,5 0,0 55 Skatt på konsumtion och insatsvaror 512 2,0-2,9 4,2-0,6 13,5 1,6 1,5 5,1-3,5-2,3 5,0 2,9 26,8 0,0 539 Mervärdesskatt 387-1,7-2,2 3,2 0,3 9,6 1,8 0,4 4,8-2,3-2,4 4,8 3,6 20,0 0,0 407 Punktskatter 126 3,7-0,7 1,0-0,9 3,9-0,2 1,1 0,3-1,2 0,1 0,2-0,7 6,7 0,0 133 Restförda och övriga skatter 5 0,5 0,5-0,1 0,0 3,1 0,0 0,7 0,1 1,8 4,3 0,4 1,1 12,5 0,0 17 Totala skatteintäkter ,5 0,7 27,0 10,4 42,1 5,0 9,9 6,0-4,2 7,7 10,6 9,0 123,8 8, Avgår EU-skatter 9 0,0 0,1 0,1 0,0 0,1 0,1-0,1-0,2-0,2-0,2 0,0 0,1-0,4-2,7 6 Offentliga sektorns skatteintäkter ,5 0,7 27,0 10,5 42,0 4,9 10,0 6,2-4,0 7,9 10,5 9,0 124,2 11, Avgår skatter till andra sektorer Kommunala skatter 676 0,5 3,0 1,2 4,2 4,8-0,6 3,9 0,0-5,2-0,2 0,2 0,8 12,6 0,0 688 Avgifter till ÅPsystemet 234-2,5 0,9-0,6 0,7 1,2-0,7 0,6 0,2-1,0-0,1 0,4 1,3 0,4 0,0 234 Statens skatteintäkter 873 1,5-3,2 26,4 5,5 36,0 6,3 5,4 6,1 2,2 8,2 10,0 6,8 111,2 11,3 995 Periodiseringar 5 1,8 7,3-5,3 1,0-10,0 2,4 20,1 8,6 1,1 0,8-9,6 31,0 49,2-5,1 49 Övriga inkomster -35-1,6 1,2-1,4-3,6 4,6-0,3 1,1-2,4 3,1-0,2-0,1-1,1-0,5-6,3-41 Statens inkomster 843 1,6 5,2 19,7 3,0 30,6 8,4 26,7 12,3 6,4 8,8 0,2 36,8 9,9 0, Totala skatteintäkter ,5 0,7 27,0 10,4 42,1 5,0 9,9 6,0-4,2 7,7 10,6 9,0 123,8 8, Makro -,0-0,3 6,5 6,2 18,4 0,9 8,5 4,3-2,5 2,0 5,4 4,0 37,5 -Beslut,1-0,7 18,8 1,4 23,3 0,6 0,0-0,2-3,4 0,0 0,0 0,0 54,9 -Övrigt 0,4 1,8 1,7 2,9 0,4 3,6 1,4 1,8 1,8 5,7 5,2 5,0 31,4 Anm.: Prognosförändring är den upp- respektive nedrevidering som gjorts avseende 20 vid varje enskild prognos sedan september EKONOMISTYRNINGSVERKET, 13 MAJ 20

31 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 Skatt på arbete underskattades på grund av skattehöjningar Skatt på arbete underskattades fram till november 20. Därefter har prognosen legat i linje med nuvarande prognos. Intäkterna från skatt på arbete höjdes kraftigt på grund av politiska beslut och ändrade redovisningsprinciper framför allt under 20. Den blå linjen i diagram 36 visar den faktiska utvecklingen av intäkterna. Den röda linjen visar utvecklingen av intäkterna rensat för ändrade redovisningsregler, ENS Den gula linjen visar utvecklingen av intäkterna exklusive beslut och ändrade redovisningsregler, ENS Rensat för beslut och ENS 2010 underskattades skatt på arbete med mellan 5 och 20 miljarder kronor fram till november 20, förutom i september 2014 när intäkterna överskattades. Därefter låg prognosen i linje med utfallet, omkring miljarder kronor. Att skatteintäkterna underskattades inledningsvis, även exklusive beslut, beror främst på att sysselsättningen i offentlig sektor blev högre än väntat till följd av de oväntat många asylsökande som kom under hösten 20. Diagram 36. Skatt på arbete Jan Mar 14 Det var framför allt under 20 som olika beslut påverkade prognosen. Prognosen i januari 20 påverkades av skattehöjningar på 10 miljarder kronor, främst begränsad avdragsrätt för pensionsförsäkringar och höjd kommunal utdebitering med i genomsnitt 13,5 öre. Den stegvis slopade nedsättningen av socialavgifter för unga som inleddes 1 augusti 20, inkluderades i prognosen i juni samma år. Intäkterna höjdes med 18 miljarder Totalt Exkl. ENS 2010 Exkl. ENS 2010 och beslut kronor 20 till följd av nedsättningen. Skattehöjningarna på skatt på arbete på totalt miljarder kronor som föreslogs i budgetpropositionen 20 medförde höjningar i novemberprognosen 20. Det var främst sänkt subventionsgrad för ROTavdrag och avtrappning av jobbskatteavdraget som höjde intäkterna. Skatt på kapital underskattades kraftigt I september 2014 var prognosen för skatt på kapital 191 miljarder kronor. Prognosen reviderades sedan upp vid varje prognosomgång förutom i juni 20. Prognosen i april 2017 låg på 227 miljarder kronor. Sammanlagt reviderades prognosen därmed upp med 36 miljarder kronor, varav miljarder kronor under 20. I mars 20 reviderades hushållens kapitalskatter upp med 2 miljarder kronor, främst på grund av preliminära kontrolluppgifter för Skatt på företagsvinster reviderades kontinuerligt upp under hela 20. Det berodde på att taxeringsutfallet för 2014 och driftsöverskottet i företagssektorn blev högre än väntat. Samtidigt sänktes prognoserna för statslåneräntan vilket ledde till att avkastningsskatten reviderades ner. Diagram 37. Skatt på kapital Jan Mar Totalt 240 Under våren 20 ändrades endast prognosen marginellt. Från och med hösten 20 reviderades dock intäkterna från skatt på kapital upp med 21 miljarder kronor. Det förklaras huvudsakligen av att vi i augusti byter prognosmetod, från en långsiktig andel av BNP till en prognos baserad på utfall för värdeutvecklingen av finansiella och reala tillgångar. I april 2017 höjdes hushållens kapitalskatter även till följd av att kontrolluppgifter från Exkl. beslut EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

32 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 Skatteverket indikerade att hushållens utdelningsinkomster var högre än tidigare prognosticerat. Samtidigt reviderades dock skatt på företagsvinster ner då bruttodriftsöverskottet i företagssektorn reviderades ner och företagens årsredovisningar indikerade att resultatutvecklingen varit svag för 20. Skatt på konsumtion Konsumtionsskatterna höjdes till följd av riksdagsbeslutet i december 20 (2014/20:FiU1, reservation 3) och beslut i budgetpropositionen för 20. Det var framför allt energiskatterna som höjdes, vilket främst berodde på skattehöjningar på bensin och diesel som medförde upprevideringar i november 20 motsvarande 4 miljarder kronor. Se skillnaden mellan de blå och röda linjerna i diagram 38. Efter novemberprognosen 20 höjdes prognosen för konsumtionsskatterna fram till september 20 då både momsen och punktskatterna reviderades ner till följd av ändrade makroekonomiska utsikter. I december 20 och april 2017 gjordes återigen rejäla upprevideringar av momsintäkterna. Revideringarna förklaras framför allt av att de faktiska intäkterna indikerade att prognosen var för låg samt en ny utfallsserie som indikerar att andelen av de totala bostadsinvesteringarna som utgör moms var högre än vad vi räknat med tidigare. Eftersom bostadsinvesteringarna ökade kraftig 20 höjde det prognosen för momsintäkterna. Diagram 38. Skatt på konsumtion Jan Mar Totalt Takbegränsade utgifter De takbegränsade utgifterna för 20 blev drygt 53 miljarder kronor högre än i ESV:s prognos i Exkl. beslut september (se tabell 13). Underskattningen förklaras till största delen av Beslut om nya utgifter. Underskattningen till följd av Beslut blev knappt 33 miljarder kronor, framför allt till följd av beslut om utgiftshöjningar i budgetpropositionen för 20 men även i vårpropositionen 20. Vidare sänktes utgifterna i början av 20 till följd av tidigareläggningar av utgifter från 20 till 20 samt begränsningar av utgifter i regleringsbreven för 20. Ändrade Makroekonomiska utsikter sänkte utgifterna med drygt 2 miljarder kronor. Underskattningar av utgifterna till följd av Övriga orsaker var dock betydande, knappt 23 miljarder kronor sett över hela perioden. Det var främst utgifterna för migration och EU-avgiften som blev högre än vad vi räknade med inledningsvis. Påverkan av Beslut Riksdagen biföll inte regeringens budgetproposition för 20. I stället bifölls alliansens budgetförslag för 20 och beräkningarna för de följande åren (2014/14:FiU1, reservation 3). Prognosen för 20 höjdes med knappt 1 miljard kronor till följd av detta. Lågstadielyftet höjde prognosen för utbildning medan det kommunalekonomiska utjämningssystemet sänkte prognosen för allmänna bidrag till kommunerna. Förslagen i vårpropositionen för 20 höjde utgifterna för 20 med knappt miljarder kronor i juniprognosen 20. Många av förslagen fanns i den nedröstade budgetpropositionen för 20, vilket var en orsak till den ovanligt omfattande vårpropositionen. Den största höjningen avsåg utgiftsområdet 14 Arbetsmarknad och arbetsliv. Där höjdes utgifterna med knappt 4 miljarder kronor, främst beroende på att antalet platser i program höjdes till följd av införandet av traineejobb och extratjänster samt höjt tak för a-kassan. Övriga områden som det satsades på var bland annat hälsovård, studiestöd, utbildning, samt bidrag till kommunerna. Budgetpropositionen för 20 bidrog till att höja utgifterna med ytterligare drygt 26 miljarder kronor. Av detta belopp avsåg 9 miljarder kronor utgifter som tidigare redovisats på budgetens inkomstsida, framför allt för nystartsjobb och sjöfartsstöd. Effekten av utgiftssatsningarna uppgick 30 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ 2017

33 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 till 17 miljarder kronor. Det avsåg främst försvar, hälsovård, utbildning och bostadspolitik. I april 20 sänktes utgifterna till följd av beslut med knappt miljarder kronor, varav 12 miljarder kronor berodde på tidigareläggning av utgifter från 20 till 20. Den största posten, på knappt 7 miljarder kronor avsåg EU-avgiften. Även biståndet tidigarelades, med drygt 2 miljarder kronor. Sänkningen av utgiftsprognosen berodde också på regeringsbeslut om utgiftsbegränsningar, bland annat inom kommunikationsområdet på knappt 3 miljarder kronor. I höständringsbudgeten 20 höjdes utgifterna med knappt 6 miljarder kronor. Den största höjningen avsåg biståndet som höjdes beroende på minskad avräkning för flyktingkostnader. Sammantaget bidrog Beslut till att höja utgifterna 20 med knappt 33 miljarder kronor. Påverkan av Makro Normalt har makroutvecklingen inte så stor påverkan på budgetens utgifter på kort sikt. Under den dryga två-årsperiod som analyseras uppgick den totala förändringen av utgifterna mellan det första och sista prognostillfället till följd av makroförändringar en sänkning med drygt 2 miljarder kronor. Utgifterna för ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget blev 2,5 miljarder kronor lägre till följd av ändrat balansindex. Högre BNI, och i sin tur högre biståndsram, höjde utgifterna för biståndet vid tre tillfällen med totalt drygt 2 miljarder kronor. Utgifterna för kommunikationer sänktes vid fyra tillfällen, med totalt 0,9 miljarder kronor, på grund av en lägre ränta på lånen i Riksgälden. Areella näringar, landsbygd och livsmedel blev totalt 0,6 miljarder högre på grund av att gårdsstödet höjdes till följd av en ändrad växelkurs. Prognosen för timlönen sänktes vid flertalet tillfällen vilket bland annat bidrog till att utgifterna för ekonomisk trygghet för familjer och barn blev 0,6 miljarder kronor lägre. Påverkan av Övrigt Till följd av övriga orsaker reviderades utgifterna upp med knappt 23 miljarder kronor under perioden. För några områden blev utgifterna något lägre än beräknat medan andra utgifter blev markant högre. Utgifterna för migration och integration blev knappt 25 miljarder kronor högre vilket berodde på att antalet asylsökande blev högre än vad som först prognostiserades. Efter den kraftiga höjningen av utgifterna i november 20 låg dock prognosen för högt under flera prognosomgångar. För att finansiera en del av de högre utgifterna inom migrationsområdet höjdes avräkningen från biståndsramen för flyktingkostnader med drygt 5 miljarder kronor i november 20. Avräkningen blev dock inte alls så stor och prognosen för biståndet underskattades därmed vid flera tillfällen. Den totala effekten av övriga orsaker blev för biståndet en underskattning av utgifterna med knappt 6 miljarder kronor. Fler sjuka och längre sjukperioder höjde utgifterna för sjukförsäkringen med 4,4 miljarder kronor under perioden. EU-avgiften blev drygt 11 miljarder kronor högre varav en flyttad retroaktiv rabatt för åren från 20 till 2017 stod för den största delen. Från början antogs rabatten för betalas ut under 20 men utbetalningen flyttades fram och rabatten betalades inte ut förrän Området hälsovård sänktes med 5,3 miljarder kronor. Den enskilt största orsaken till det var förändringen från förskotts- till efterskottsbetalning av assistansersättning, som började gälla från och med oktober 20 (3,5 miljarder kronor). EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

34 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 Tabell 12. Takbegränsade utgifter Prognosförändringar mellan september 2014 och utfall Utgiftsområde Prognos -14 Jan- Mar Utfall S:a förändring Utfall 20 1 Rikets styrelse 12-0,1 0,1 0,1 0,1 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0, Samhällsekonomi och finansförvaltning -0,1 0,1 0,0 0,0 0,2 0,0-0,1 0,2 0,0 0,0 0,0 0,0 0,4 3 Skatt, tull och exekution 11 0,1 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,0-0,1 0,0 0,0 0, Rättsväsendet 42-0,2-0,5 0,1 0,1 0,5 0,0-0,2-0,2 0,0 0,0 0,0 0,3-0, Internationell samverkan 2-0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0,0 0,0 0,0 0,1 2 6 Försvar och samhällets krisberedskap 48-0,5 0,0 0,1 0,0 1,4 0,0-0,5 0,0-0,1 0,4 0,0 0,9 1, Internationellt bistånd 34-1,6-1,0 0,9-0,7-4,9 2,0-2,4-0,1 0,0 5,8 0,0 0,4-1, Migration 2,7 0,6-0,3 0,9 28,6 0,0-1,7-3,5-2,5-2,6 0,0 3,1 25, Hälsovård, sjukvård och social omsorg 62 0,2 0,8 1,1 0,3 3,4-0,1-5,5 0,6 0,2 0,0 0,5-0,5 1, Ekonomisk trygghet vid sjukdom o funktionsnedsättning 100 3,1 2,7 1,8 0,2 1,3-0,2-1,0-1,5-0,1-0,3-0,1-0,1 5, Ekonomisk trygghet vid ålderdom 36-0,1 0,0 0,2 0,0 0,0 0,0 0,1-0,2-0,1 0,0 0,0 0,0 0, Ekonomisk trygghet för familjer och barn 86-0,5 0,3 0,9-0,2-0,2 0,0-0,1-0,4 0,4-0,1-0,2 0,2-0, Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering 18 1,9 0,9-1,5-0,7 0,2-0,1 0,5-0,4-0,3 0,0 0,0 0,3 0, Arbetsmarknad och arbetsliv 64 1,0-0,3 3,6 0,1 6,6 0,0-1,1 0,1-1,0-0,6-0,1 0,1 8,5 73 Studiestöd 19-0,2 0,1 1,2-0,2 0,7 0,0-0,3-0,2-0,1-0,2-0,1 0,1 0,9 19 Utbildning och universitetsforskning 60 3,3 0,0 1,5 0,0 2,3 0,0-0,7-0,3 0,1-0,6 0,6-0,3 5, Kultur, medier, trossamfund och fritid 13-0,1 0,0 0,3 0,0 0,5 0,0 0,0 0,1 0,0 0,1 0,0 0,0 1, Samhällsplanering, bostadsförsörjning samt konsumentpolitik 1 0,0 0,0 0,1 0,0 3,5 0,0-0,1 0,0-1,4-0,1 0,0 0,1 2, Regional tillväxt 3-0,1 0,0 0,0 0,1 0,1 0,0-0,1-0,2 0,0-0,2-0,1 0,1-0, Allmän miljö- och naturvård 5 0,2 0,0 1,5-0,4 1,1-0,1-0,7 0,2 0,1-0,2-0,1 0,4 2, Energi 2 0,0 0,1-0,1 0,0 0,3 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0, Kommunikationer 50 1,7-1,7 0,8 0,1 1,3 0,4-2,7-1,0 1,4 0,9-1,2-0,3-0, Areella näringar, landsbygd och livsmedel 0,2 2,2 0,6 0,3 0,2 0,0-0,8-0,3-1,1-0,4 0,2-0,3 0,7 24 Näringsliv 5 0,1 0,0 0,3 0,0 0,3 0,0-0,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,1 0, Allmänna bidrag till kommuner 93-2,9-0,1 1,9 0,0 1,1 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0, Avgiften till Europeiska unionen 29 2,4-1,4 1,5-0,3-0,5-2,7-6,1 1,0 8,4-2,3 0,8 0,1 0,9 30 Summa utgiftsområden exklusive räntor (UO 26) ,3 3,0,9-0,2 48,0-0,8-23,7-6,1 3,9-0,3 0,2 4,7 55,9 899 Ålderspensionssystemet 288-2,5 0,8-0,6-0,3 0,0 0,0-0,1-0,1 0,1 0,0 0,1-0,1-2,7 285 Summa takbegränsade utgifter ,9 3,8,3-0,5 48,0-0,8-23,8-6,2 4,0-0,3 0,4 4,6 53, Makro -1,2 0,0 0,0 0,2-0,9 0,1-0,7 0,5 0,0-0,3 0,2 0,0-2,1 -Beslut 0,9 1,1 14,7 0,0 26,1-2,7-14,8 0,8 0,6 5,9 0,0 0,1 32,8 -Övrigt 8,2 2,6 1,6-0,8 22,7 1,8-8,3-7,5 3,4-6,0 0,2 4,5 22,5 Anm.: Prognosförändring är den upp- respektive nedrevidering som gjorts vid varje enskild prognos avseende 20 sedan september EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ 2017

35 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 Oväntat många asylsökande höjde utgifterna för migration Utgiftsområdena 8 Migration och 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering beräknades för 20 i september 2014 till knappt miljarder kronor respektive drygt 18 miljarder kronor. Antalet asylsökande 20 beräknades då uppgå till Diagram 39. Utgiftsområde 8 Migration Jan Mar Total 50 Under hösten 20 ökade antalet asylsökande mycket kraftigt. Antalet asylsökande uppgick då som mest till cirka per vecka. Prognosen på antal asylsökande för 20 höjdes och utfallet landade slutligen på asylsökande. Detta beräknades i stor utsträckning påverka migrationsutgifterna 20. I november 20 höjdes prognosen för antalet asylsökande 20 från till Vid samma tidpunkt höjdes därför utgifterna för migration från knappt 20 miljarder kronor till drygt 48 miljarder kronor. I början av 20 beslutade regeringen om IDkontroller och skärpta asylregler, bland annat tillfälliga uppehållstillstånd. Dessutom infördes hårdare gränsbevakning i flera länder och EU slöt avtal med Turkiet för att stoppa flyktingars båtresor till Grekland. I april sänktes prognosen från till asylsökande. I de kommande prognoserna sänktes antalet ytterligare. Från och med i september 20 låg prognosen i linje med utfallet, asylsökande. Antalet genomsnittligt inskrivna i mottagningssystemet har inte justerats ner lika mycket från den högsta prognosen i slutet av 20. Det beror på att antalet asylsökande i mottagningssystemet även påverkas av antalet Utfall Utfall asylsökande tidigare år, inte minst det stora antalet 20. Utgifterna för migrationsområdet minskade från och med april 20. I juni 20 var utgiftsprognosen drygt 43 miljarder kronor och den sänktes sedan ytterligare något i de sista prognoserna. Utfallet för migrationsutgifterna för 20 blev drygt 41 miljarder kronor, en liten ökning jämfört med den sista prognosen. Diagram 40. Antalet asylsökande och genomsnittligt antal inskrivna i mottagningssystemet Tusental Jan Mar Diagram 41. Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd Jan Mar Tusental Utfall En del av migrationsutgifterna finansieras från biståndsramen. Höjningen av migrationsutgifterna i november 20 avspeglar sig i en höjning av avräkningarna för flyktingkostnader och således lägre utgifter för biståndet. Till prognosen i december minskade vi våra avräkningar, och höjde utgifterna för bistånd, efter uttalande från regeringen om att avräkningarna högst skulle uppgå till 30 procent av biståndsramen. Beslut om tidigareläggningar av utgifter från 20 till 20, som kom Antal asylsökande Genomsnittligt antal inskrivna Total Exkl. beslut Utfall 40 Utfall EKONOMISTYRNINGSVERKET, 5 SEPTEMBER

36 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 i slutet av 20, minskade utgifterna för bistånd i aprilprognosen. Då antalet asylsökande inte blev så högt som antagits sänkte regeringen avräkningarna för flyktingkostnader i höständringsbudgeten för 20. Detta ledde till en motsvarande ökning av utgifterna för biståndet. Medan antalet asylsökande omedelbart påverkar utgifterna inom migrationsområdet sker påverkan inom integrationsområdet med viss eftersläpning. Under den tid de asylsökande befinner sig i mottagningssystemet och fram till dess att de har ett beslut om uppehållstillstånd och de därmed blir kommunplacerade eller själva hittar ett boende belastar utgifterna migrationsområdet. Inom integrationsområdet påverkar antalet kommunmottagna direkt utgifterna för etableringsersättning till vissa nyanlända invandrare samt ersättning till etableringslotsar och insatser för vissa nyanlända invandrare. Ökningarna vid de första prognostillfällena beror på fler kommunmottagna. Minskningen av prognosen till juni 20 beror på minskning av antalet kommunmottagna. Från september 20 fram till sista prognosen gjordes endast små justeringar av utgifterna. I december 20 var prognosen för utgifterna knappt 19 miljarder kronor, att jämföra med utfallet på drygt 19 miljarder kronor. Utgifterna för sjukförsäkringen underskattades inledningsvis men överskattades under hösten 20 Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning beräknades i september 2014 till 100 miljarder kronor, vilket var knappt 6 miljarder lägre än utfallet. Diagram 43. Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning Jan Diagram 44. Sjukpenningdagar Miljoner dagar Mar Total Exkl. beslut Utfall 1 Utfall Miljoner dagar Diagram 42. Utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering Jan Mar Utfall Jan Mar Total Utfall Utfall Därefter höjdes utgifterna till som mest 109 miljarder kronor i november 20. Höjningarna berodde på att antalet personer med sjukpenning reviderades upp. Antalet personer ökade dock inte lika mycket som väntat och utgifterna överskattades under hösten 20. Under våren 20 sänktes därmed utgifterna igen och sedan i juni 20 har utgiftsprognosen legat ungefär i linje med utfallet på knappt 106 miljarder kronor. De beslut som påverkat utgifterna för utgiftsområdet är bland annat höjd ersättning för sjukpenning och aktivitets- och sjukersättning i vårpropositionen för 20 samt 34 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 5 SEPTEMBER 2012

37 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 borttagandet av den bortre tidsgränsen i sjukförsäkringen i budgetpropositionen för 20. I denna flyttades dessutom ersättning för höga sjuklönekostnader till utgiftsområdet från inkomstsidan, vilket höjde utgifterna med 0,4 miljarder kronor. Utgifterna för arbetsmarknad höjdes till följd av beslut och ändrad redovisning Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv beräknades i september 2014 till 64 miljarder kronor, vilket var 8,5 miljarder kronor lägre än utfallet. Diagram 45. Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv Det var framför allt ett utgiftsanslag som överskattades, Kostnader för arbetsmarknadspolitiska program och insatser, där antalet personer med extra tjänster och traineejobb överskattades vid i princip varje prognosomgång. Utgifterna för utbildning och universitetsforskning höjdes till följd av beslut Utgiftsområde Utbildning och universitetsforskning beräknades i september 2014 till drygt 60 miljarder kronor, vilket var 6 miljarder kronor lägre än utfallet. Områdets utgiftsutveckling har framför allt påverkats av beslut. Diagram 46. Utgiftsområde Utbildning och universitetsforskning Jan Mar Total Total inkl nystartsjobb Redan i januariprognosen höjdes utgifterna med 0,5 miljarder kronor, till följd av beslut, då Arbetsförmedlingen fick ökade anslag för e-förvaltning och andra prioriterade satsningar. Även i juniprognosen höjdes utgifterna, med 3,6 miljarder kronor, främst beroende på satsningar i vårpropositionen för 20 då antalet platser i program höjdes till följd av införandet av traineejobb och extratjänster samt höjt tak för a-kassan. Utgifterna höjdes även i novemberprognosen, med nära 7 miljarder kronor, vilket nästan uteslutande berodde på att Nystartsjobb och yrkesintroduktionsanställningar, som tidigare redovisats på inkomstsidan, från och med 20 redovisas på ett anslag under detta utgiftsområde. Totalt sett höjde alltså olika beslut utgifterna med drygt 12 miljarder kronor. Justerat för dessa låg prognosen något över utfallet vid varje prognostillfälle och prognosen reviderades successivt ner. Exkl. beslut Utfall Utfall Jan Mar I januariprognosen 20 höjdes utgifterna på grund av beslutade satsningar på drygt 2,6 miljarder kronor. De inkluderade lågstadielyftet, insatser för specialpedagogik, särskilda utgifter inom universitet och högskolor samt höjd kvalitet i fritidshemmen. Till följd av satsningar i vårpropositionen 20 och i budgetpropositionen 20 höjdes utgifterna med ytterligare drygt 3 miljarder kronor under 20. Satsningarna omfattade statligt stöd till vuxenutbildning, insatser för specialpedagogik och särskilda medel inom universitet och högskolor. I novemberprognosen bestod satsningarna av bland annat fler anställda i lågstadiet, bidrag till lärarlöner och ökad kvalitet i fritidshemmen. Satsningarna vägdes delvis upp av att lågstadielyftet togs bort och att det statliga stödet till yrkeshögskoleutbildning drogs ner. I novemberprognosen 20 övergick utgifterna till att vara Total Exkl. beslut Utfall Utfall EKONOMISTYRNINGSVERKET, 5 SEPTEMBER

38 A NALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 överskattade från att tidigare ha varit kraftigt underskattade. Under 20 sänktes utgifterna med anledning av minskade anslag i vårändringsbudgeten och på grund av regeringsbeslut. Totalt sett höjdes utgifterna på grund av olika beslut med 5,1 miljarder kronor från första prognosen till sista. Vissa anslag underskattades medan andra överskattades, justerat för beslut. Utgifter för bidrag till lärarlöner underskattades mest, följt av utgifter för fler anställda i lågstadiet. Underskattningen uppvägdes av att utgifterna för framför allt utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet istället överskattades. Även utgifterna för statligt stöd för vuxenutbildning och särskilda utgifter inom universitet och högskolor överskattades. I aprilprognosen 20 sänktes utgifterna på grund av beslut. Det var framför allt utgifterna för fler anställda i lågstadiet som sänktes på grund av en tidigareläggning av utgifter från 20 till 20. Utgifterna gick då från att tillfälligt ha varit marginellt överskattade till att återigen vara underskattade. På totalen bidrog den lägre prognosen till att utgifterna hamnade närmare utfallet. I juni 20 sänktes utgifterna ytterligare till följd av minskade anslag i vårändringsbudgeten, det var främst utgifterna för särskilda medel till universitet och högskolor som sänktes. I novemberprognosen sänktes utgifterna även justerat för beslut, och utgifterna hamnade under utfallet. Det var framför allt utgifterna för särskild utveckling av skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet som sänktes men utgifterna var fortfarande överskattade. Utgifterna för lärarlönerna höjdes i både november- och decemberprognosen men var alltjämt underskattade. I decemberprognosen höjdes även utgifterna för fler anställda i lågstadiet men prognosen var fortsatt underskattad. Utgiftshöjningarna i decemberprognosen ledde till att prognosen hamnade över utfallet om än marginellt. Tidigarelagd samt försenad återbetalning påverkade EU-avgiften Utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen beräknades i september 2014 till drygt 29 miljarder kronor, vilket var 1 miljard lägre än utfallet. Utfallet, som blev drygt 30 miljarder kronor, underskattades i samtliga prognoser. Diagram 47. Utgiftsområde 27 Avgiften till Europeiska unionen Jan Mar 45 Prognosen i januari 20 reviderades upp till följd av ENS Sänkningen i mars 20 berodde på revideringar från EU. Prognosen reviderades sedan åter upp i juni 20. Denna revidering berodde bland annat på ändrad växelkurs samt en justering av BNI-baserna. I decemberprognosen 20 reviderades utgifterna ner vilket berodde på en ändringsbudget från EU rörande en återbetalning i januari 20. I december 20 beslutade och genomförde regeringen en förskottsbetalning på 6,7 miljarder kronor avseende EU-avgiften för 20. Detta hann inte beaktas i decemberprognosen utan sänkningen kom med först i aprilprognosen 20. En stor höjning av prognosen gjordes i september 20. Återbetalningen av rabatterna för åren som vi från början antog skulle ske 20 flyttades till början av Till prognosen i november 20 kom en ändringsbudget i vilken EU sänkte sina utgifter vilket resulterade i lägre BNI-avgift för Sverige. Revideringar till följd av ändringsbudgetar från EU klassificeras som beslut. Detta förklarar varför totala utgifter exklusive beslut i de flesta fall inte varierar lika mycket som totalen. Prognosrevideringen i september 20, som till största delen berodde på den retroaktiva rabatten som flyttades till 2017, har dock inte klassificerats som beslut. Den effekten slår således igenom på båda kurvorna. Total Exkl. beslut Utfall Utfall EKONOMISTYRNINGSVERKET, 5 SEPTEMBER 2012

39 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER Ej takbegränsade utgifter Utöver de 26 utgiftsområden på statens budget som omfattas av utgiftstaket ingår ytterligare tre poster i budgetens totala utgifter: Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m., Riksgäldskontorets nettoutlåning och Kassamässig korrigering. Dessa redovisas i avsnittet nedan som avslutas med en gemensam tabell. Statsskuldsräntorna sänktes till följd av markant lägre räntenivåer Räntorna på statsskulden påverkas främst av räntenivåer, växelkurser och statsskuldens storlek. Eftersom redovisningen på ränteanslaget är utgiftsmässig påverkas anslaget också markant av faktorer som beror på Riksgäldens sätt att låna upp och förvalta skulden. Diagram 48. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m Jan Mar Total 25 Statsskuldsräntorna för 20 prognostiserades i september 2014 till 23 miljarder kronor medan utfallet drygt två år senare endast blev knappt 2 miljarder. Därmed blev avvikelsen hela 21 miljarder kronor jämfört med den första prognosen. Överskattningen var främst en följd av mycket lägre räntenivåer än väntat. I stället för stigande räntor från september 2014, som tidigare prognostiserades, fortsatte räntenedgången. Nedgången slog successivt igenom på anslagsprognosen, främst via större inkomster av överkurs vid emission. Överskattningen av räntenivåerna var som störst i början av perioden och gällde både långa och Utfall Utfall korta räntor. Den genomsnittliga svenska femårsräntan för 20 prognostiserades i september 2014 till 2,6 procent, men blev -0,2 procent. Motsvarande nedreviderades 6-månadersräntan från 1,4 procent till -0,6 procent. Sexmånadersräntan var negativ redan från och med septemberprognosen 20, medan prognosen på femårsräntan blev negativ ett år senare. Kronans värde överskattades i de första prognoserna, särskilt mot dollarn. Utfallet för valutavinsterna blev trots detta något större än beräknat i september Budgetsaldot utvecklades mycket bättre än väntat. Det medförde att statsskulden i slutet av 20 var drygt 100 miljarder kronor lägre än i septemberprognosen 2014, vilket också bidrog till nedrevideringen av ränteutgifterna. I juni 20 höjdes ränteutgifterna främst beroende på kursförluster till följd av byten av realobligationer i april, vilket var nytt i förhållande till den föregående prognosen. I den följande prognosen sänktes utgifterna igen, då till följd av ytterligare lägre räntor. Från september 20 låg prognosen på statsskuldsräntorna i linje med utfallet. Riksgäldskontorets nettoutlåning höjdes som följd av svagare krona Riksgäldens nettoutlåning är en post med stor betydelse för budgetens totala utgifter och saldo. Den består av förändringen av alla lån och kontobehållningar i Statens internbank. Nettoutlåningen innehåller såväl löpande statlig verksamhet som tillfälliga poster, vilka ofta beslutas med kort varsel och därför är svåra att prognostisera. Nettoutlåningen för 20 väntades i september 2014 bli negativ, -1,1 miljarder kronor. Prognosen reviderades därefter upp vid de fyra följande prognostillfällena, som mest till miljarder kronor i september 20. Därefter varierade prognosen mellan 10 och miljarder kronor. Från hösten 20 låg prognosen i linje med utfallet som blev knappt miljarder kronor. Inledningsvis underskattades nettoutlåningen med nästan miljarder kronor. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 5 SEPTEMBER

40 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 Diagram 49. Riksgäldskontorets nettoutlåning Jan Mar Total 20 Den post under nettoutlåningen som hade störst påverkan både på prognoserna och på utfallet var Riksbankens lån i Riksgälden. För att stärka valutareserven har Riksbanken lån i dollar och euro motsvarande drygt 200 miljarder kronor. Lånet består av ett tiotal enskilda lån, framför allt i dollar, med löptider på 3 5 år. När ett lån refinansieras påverkas nettoutlåningen av hur växelkursen förändrats sedan det togs. Till följd av den kraftiga försvagningen av kronan, framför allt mot dollarn, i slutet av 2014 och början av 20 reviderades Riksbankslånet upp markant. I september 2014 väntades valutaeffekten höja Riksbankslånet med drygt 1 miljard kronor och ett år senare med nästan miljarder kronor. Därefter låg prognosen mellan 12 och 14 miljarder kronor. Utfallet blev drygt 14 miljarder kronor. Upprevideringen av nettoutlåningen i januari 20 berodde även på att utlåningen till Centrala Studiestödsnämnden höjdes med cirka 2 miljarder kronor. Det var främst en effekt av beslut om höjda studielån och fler studieplatser. Dessutom höjdes nettoutlåningen under våren 20 med knappt 1 miljard kronor till följd av ett låneerbjudande från Sverige till Ukraina. Utbetalningen försenades dock och i juni 20 väntades inte längre någon utbetalning ske under 20. Nedrevideringen av nettoutlåningen i november 20 berodde främst på högre inkomster, med 3 miljarder kronor, till följd av den nya resolutionsavgiften för bankerna. Denna avgift ersatte stabilitetsavgiften och är ungefär dubbelt så stor. Trafikverkets lån för infrastrukturinvesteringar har varierat under perioden. Detta berodde främst Utfall Utfall på beslut om utgiftsbegränsningar för anslagen i regleringsbreven för 20. I stället för att finansieras med anslag skulle investeringar finansieras med lån i Riksgälden, vilket höjde nettoutlåningen i april med drygt 2 miljarder kronor. I takt med att dessa begränsningar togs bort innan de fått någon effekt sänktes därefter nettoutlåningen lika mycket under hösten 20. Under 20 väntades Exportkreditnämnden öka sina kontobehållningar i Riksgälden, ungefär som tidigare år. Under 20 vändes prognosen successivt till minskade behållningar, det vill säga högre nettoutlåning. Utfallet blev 3 miljarder kronor. Bakgrunden till detta är framför allt ökade skadeutbetalningar och att en del av medlen växlats från kontoinlåning i Riksgälden till utländska valutor. EU-avgiften skapade kassamässiga korrigeringar som gick åt olika håll Posten Kassamässig korrigering ingår på utgiftssidan i statens budget för att saldot ska motsvara statens lånebehov. Posten utgör skillnaden mellan å ena sidan nettot av vad som redovisas mot budgetens anslag och inkomsttitlar och å andra sidan nettot av ut- och inbetalningar över statens centralkonto i Riksbanken. Diagram 50. Kassamässig korrigering Jan Mar Total 10 Kassamässiga korrigeringar uppstår dels till följd av periodiseringsskillnader, dels till följd av att det förekommer transaktioner över statens centralkonto som inte har sin motsvarighet på anslag/inkomsttitlar och vice versa. Utfallet beräknas Utfall Utfall EKONOMISTYRNINGSVERKET, 5 SEPTEMBER 2012

41 ANALYS AV ESV:S PROGNOSFÖRÄNDRINGAR FRÅN SEPTEMBER 2014 residualt och kan delvis specificeras i efterhand. Vissa poster kan ibland förutses. Under första hälften av perioden antogs den kassamässiga korrigeringsposten bli 0 kronor. I april 20 höjdes prognosen till cirka 6 miljarder kronor främst som en följd av att en del av EU-avgiften för 20 tidigarelades till december 20 (6,7 miljarder kronor). Tidigareläggningen påverkade enbart anslaget för EU-avgiften, inte EU-kommissions uttag av medel från kontot för EU-avgiften. Därmed påverkades inte budgetens totala utgifter och budgetsaldot. Effekten balanserades av en kassamässig korrigeringspost åt motsatt håll. Under hösten 20 höjdes prognosen för den kassamässiga korrigeringen av andra skäl med knappt 3 miljarder kronor till drygt 8 miljarder kronor. Utfallet blev dock endast knappt 2 miljarder kronor, betydligt lägre än den sista prognosen. Det stod då klart att ytterligare en stor kassamässig korrigering uppstått för EU-avgiften, denna gång på -7 miljarder kronor. Orsaken var en retroaktiv rabatt avseende EU-avgiften för åren Rabatten återfördes till anslaget i början av 2017 men påverkade budgetens totala utgifter och budgetsaldot till stor del redan under hösten 20. Detta genom att EU-kommissionen redan då reducerade sina uttag från kontot för EU-avgiften. Tabell 13. Utgifter på statens budget som inte omfattas av utgiftstaket Prognosförändringar mellan september 2014 och utfall Prognos sep-14 Jan- Mar Utfall S:a förändring Utfall 20 Statsskuldsräntor m.m. 23-9,8-2,2 0,4-1,0-5,0 0,4-3,9 4,5-3,8 0,2 0,0-0,8-21,0 2 Riksgäldskontorets nettoutlåning -1 8,2 4,5 0,8 3,7-5,7 0,7 3,8-2,9 1,2 1,7-0,7 0,7,9 Kassamässig korrigering 0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 5,9 0,0 0,4 2,2 0,0-6,7 1,8 2 Anm.: Prognosförändringen är den upp- respektive nedrevidering som ESV gjort avseende 20 vid varje enskild prognos sedan september EKONOMISTYRNINGSVERKET, 5 SEPTEMBER

42

43 METOD FÖR PROGNOSUPPFÖLJNING 4 Metod för prognosuppföljning 4.1 Jämförelse med andra prognosinstitut BNP, lönesumman och det finansiella sparandet jämfört med andra prognosinstitut Utvärderingen gentemot andra prognosinstitut har gjorts för prognoserna för BNP, det finansiella sparandet i den offentliga sektorn samt lönesumman. I utvärderingen ingår prognoser från regeringen, KI, Riksbanken samt fyra affärsbanker, Nordea, Swedbank, Handelsbanken 2 och SEB. För lönesumman görs dock jämförelser endast med KI och regeringen. ESV och KI publicerar, liksom flera banker, flera prognoser per år. I utvärderingen har vi valt att ta med de prognoser som i tiden låg närmast regeringens två årliga officiella prognoser, det vill säga budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen. Många prognosinstitut räknar i sina prognoser med finanspolitik utöver den som redan är beslutad. Det innebär att prognoserna inte är direkt jämförbara. Budgetens inkomster och utgifter jämfört med regeringens prognoser Även denna jämförelse grundas på de prognoser som ligger närmast regeringens budgetpropositioner och ekonomiska vårpropositioner. Det innebär två prognoser per år för ESV respektive regeringen. De första prognoserna som jämförs i utvärderingen är ESV:s bedömning i september 2014 och riksdagens beslut för 20 i december 2014 (2014/: FiU1, reservation 3) Vidare jämförs de efterföljande fyra prognostillfällena fram till och med september 20. För att få en rättvisande jämförelse har ESV:s närmast föregående prognos justerats med de förslag i respektive budgetproposition/riksdagsbeslut som skulle ha påverkat prognosen. När det gäller utgifterna har de även justerats för förslag i vårpropositionen 20 och de två ändringsbudgetarna för 20 som skulle ha påverkat utgiftsprognosen. Vi har även justerat för avvikelser som uppstått på grund av ändringar av ENS Inkomster enligt det nya regelverket infördes i Budgetpropositionen 20 samt i ESV:s prognos i januari 20. Samtliga prognoser som publicerats tidigare har justerats för att skapa jämförbarhet. 4.2 ESV:s prognosförändringar ESV:s prognoser för de offentliga finanserna är konsekvensberäkningar som ska fungera som beslutsunderlag. Prognoserna baseras därför på två viktiga förutsättningar, dels den makroekonomiska utvecklingen, dels fattade beslut. När det gäller fattade beslut baseras prognosen på de vid beräkningstillfället gällande riksdags- och regeringsbesluten samt beslut från Riksbanken och EU. Hänsyn tas också till framlagda propositioner och utskottsbetänkanden. Det finns därmed tre förklaringar till förändringar mellan prognoser och från prognos till utfall. Den första förändringskategorin, Makro, beror på att förutsättningarna för prognosen har förändrats, det vill säga en annorlunda makroekonomisk bild. Den andra förändringskategorin, Beslut, beror på att nya beslut har tillkommit. Den tredje kategorin, Övrigt, är sådana förändringar som inte direkt beror på ändrad makrobild eller nya beslut. I praktiken kan det vara en avvägningsfråga hur klassificeringen görs mellan de olika kategorierna. ESV strävar därför alltid efter konsekvens och tydlighet vid klassificeringen. Förändringarna i prognoserna gjorda för 20 har klassificerats i ESV:s differensanalys. Med hjälp av denna analys delas förändringar mellan prognoser och utfall upp i de tre kategorierna 2 Då Handelsbanken inte redovisat prognoser för offentliga sektorns finansiella sparande vid alla tillfällen inkluderas inte deras prognoser vad gäller sparandet. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

44 METOD FÖR PROGNOSUPPFÖLJNING Makro, Beslut och Övrigt. När det gäller prognosförändringar till följd av annan makroekonomisk utveckling än den förväntade bör det noteras att analysen i vissa fall görs mot preliminära utfall som kan komma att ändras. 42 EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ 2017

45 BILAGA Bilaga Hur görs ESV:s prognoser tillgängliga? Vissa prognospublikationer är mer omfattande textmässigt än andra och innehåller fler fördjupningsavsnitt med mera. Dessa mer omfattande publikationer trycks medan de mindre omfattande endast publiceras digitalt. Prognospublikationerna skickas till viktiga målgrupper såsom regering, riksdag, svenska och internationella analysinstitut, massmedia samt andra prenumeranter inom privat och offentlig sektor. Publikationens sammanfattning och ett antal tabeller översätts till engelska för internationella prenumeranter. Det översatta materialet används även vid internationella besök. I samband med publiceringen håller ESV vid valda tillfällen en pressträff för journalister och ett seminarium för externa intressenter. Dessutom erbjuder vi finansutskottet, skatteutskottet, samtliga riksdagspartier och Riksdagens utredningstjänst en presentation av rapporten. På ESV:s webbplats finns även en excelfil med prognos- och utfallssiffror för inkomster, utgifter, finansiellt sparande samt de makrovariabler som prognoserna baseras på. Hur dokumenteras prognosmetoderna? Prognoserna dokumenteras dels genom publikationerna, dels genom att vi sparar material internt. Inom ESV finns omfattande dokumentation av prognosmetoderna, för att underlätta arbetet vid till exempel sjukdom eller personalförändringar. För flera prognoser använder vi ett gemensamt prognosverktyg och i detta system finns en stor del av den interna dokumentationen. Därutöver finns separat dokumentation, särskilt när det gäller beloppsmässigt stora anslag och inkomsttitlar som beräknas utanför det gemensamma prognosverktyget. Hur ESV arbetar med att fördjupa analysen? ESV har under 20, liksom tidigare år, genomfört olika utvecklingsinsatser för att stärka kvaliteten i prognoserna genom fördjupade analyser. En del av de fördjupade analyserna har presenterats som fördjupningsavsnitt i prognospublikationerna. Nedan ges ett exempel. Effekter på arbetsmarknaden av det ökade antalet asylsökande ilprognosen 20 inkluderade ett fördjupningsavsnitt om effekterna på arbetsmarknaden av det ökade antalet asylsökande. Där räknade vi på hur den totala sysselsättningsgraden och arbetslösheten skulle påverkas då andelen utomeuropeiskt födda i befolkningen ökar mycket de närmaste åren. Vi analyserade hur sammansättningen av befolkningen väntas se ut, utifrån ålder och utbildningsnivå med mera. Vi tittade bland annat på utbildningsnivån bland deltagare i etableringsuppdraget för att få en uppfattning om utbildningsnivån bland de asylsökande. För att bedöma hur många som kan tänkas få arbete de närmaste åren har vi även tagit del av statistik över förvärvsfrekvens efter mottagningsår för de som har fått uppehållstillstånd under åren Vi bedömde att cirka 55 procent av de mellan och 74 år som skulle få uppehållstillstånd under åren kommer att vara i arbetskraften år Andelen som kommer vara sysselsatta är nästan 40 procent. Då sysselsättningsgraden bedöms vara lägre bland de som kommer få uppehållstillstånd framöver än de som i dagsläget finns i befolkningen kommer sysselsättningsgraden för befolkningen som helhet sjunka kommande år och arbetslösheten ökar. EKONOMISTYRNINGSVERKET, 12 MAJ

46

47

48 Ekonomistyrningsverket Drottninggatan 89 Tfn Box 453 Fax ISSN: Stockholm ISBN: