www.pwc.se Revisionsrapport Linda Marklund Avtalshantering
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning och revisionell bedömning... 1 2. Inledning... 2 2.1. Bakgrund... 2 2.2. Revisionsfråga... 2 2.3. Metod och avgränsning... 2 3. Granskningsresultat... 3 3.1. Ansvars- och beslutsorganisation... 3 3.1.1. Bedömning... 4 3.2. Riktlinjer och rutiner... 4 3.2.1. Bedömning... 5 3.3. Stickprovskontroll avtalens innehåll... 6 3.3.1. Bedömning... 7 4. Bilaga: Stickprovskontroll sammanställning... 1 PwC
1. Sammanfattning och revisionell bedömning På uppdrag av kommunens revisorer har PwC granskat kommunens hantering av avtal. Syftet med granskningen har varit att bedöma om avtal hanteras på ett ändamålsenligt sätt och med tillräcklig intern kontroll. Granskningen har resulterat i nedanstående iakttagelser och bedömningar. I våra bedömningar har vi även vägt in resultatet av våra granskningar av andra kommuners avtalshantering. När det gäller samhällsbyggnadsnämnden bedömer vi att ansvars-/beslutsorganisationen inte har tydliggjorts och därmed inte är ändamålsenlig. I övrigt är vår bedömning att ansvars-/beslutsorganisationen är tydlig och ändamålsenlig. Vi bedömer att riktlinjer för avtalshantering delvis är ändamålsenliga. Positivt är att riktlinjer finns för; uppföljning och för vissa nämnder även för vart förvaring av avtal ska ske. De främsta brister som uppmärksammats i befintliga riktlinjer är; - bevakning av avtalstider (tex vem som ansvarar och hur detta ska ske) samt - komplett information om registerhållning (tex vem som ansvarar och hur/vart registrering ska ske). Utifrån vår stickprovskontroll bedömer vi att de riktlinjer som finns endast delvis tillämpas i verksamheten. Positivt är att uppföljning av avtal sker och att 7 av 8 efterfrågade avtal inklusive underliggande handlingar snabbt kunde plockas fram på vår begäran, vilket indikerar en relativt god ordning. De främsta brister som uppmärksammats i tillämpade rutiner är; - registerhållning (endast 4 av 8 efterfrågade avtal fanns registrerade) - bevakning av avtalstider (endast 1 av 8 avtal hade försetts med automatisk bevakning och för 3 av 8 avtal har avtalstiden passerat) - förvaring (endast 4 av 8 avtal fanns i arkivet) Baserat på vår stickprovskontroll bedömer vi att befintliga avtal i stort utformats på ett ändamålsenligt sätt. Vi bedömer dock att det är en brist att upphandling inte har skett av en leverantör trots att värdet av levererad tjänst år 2013 uppgår till väsentliga summor. Baserat på vår stickprovskontroll bedömer vi att uppföljning/utvärdering av ingångna avtal i huvudsak sker i tillräcklig omfattning. Denna uppföljning dokumenteras dock inte. Sammanfattningsvis bedömer vi att avtal delvis hanteras på ett ändamålsenligt sätt och med delvis tillräcklig intern kontroll. PwC 1 av 7
2. Inledning 2.1. Bakgrund Stadens revisorer har i 2014 års revisionsplan beslutat att det ska ske en granskning av stadens avtalshantering. Valet av granskningsinsats har skett utifrån en bedömning av risk och väsentlighet samt erfarenheter från tidigare granskning. Haparanda stad upphandlar varje år varor och tjänster för betydande värden. Eventuella brister i avtalshanteringen riskerar att leda till ekonomiska förluster och/eller minskat förtroende för staden. Ansvaret för att efterleva lagstiftning och interna föreskrifter vilar på respektive facknämnd. 2.2. Revisionsfråga Granskningen syftar till att bedöma om avtal hanteras på ett ändamålsenligt sätt och med tillräcklig intern kontroll. Kontrollmål: Är ansvars- och beslutsorganisationen tydlig och ändamålsenlig? (T ex vem/vilka har rätt att besluta om och ingå avtal/överenskommelser). Finns ändamålsenliga riktlinjer för avtalshantering (tex registerhållning, bevakning och förvaring av avtal)? Tillämpas i så fall dessa? Är ingångna avtal/överenskommelser utformade på ett ändamålsenligt sätt? Sker uppföljning och utvärdering av ingångna avtal i tillräcklig omfattning? 2.3. Metod och avgränsning Granskningen har genomförts med hjälp av dokumentanalys, stickprovskontroll och intervjuer. Dokumentanalysen omfattar kommunens styrande dokument inom området (fullmäktiges upphandlingspolicy, gemensamma bestämmelser för nämndernas arbetsformer, nämndernas reglementen, delegationsordningar och dokumenthanteringsplaner). Stickprovskontrollen omfattar 8 leverantörer. Urvalet har skett med hänsyn till väsentlighet och risk, bland de leverantörer som under år 2013 fakturerat kommunen för utförda tjänster. Intervju har skett med kommunchef och kommunsekreterare. I våra bedömningar har vi även vägt in resultatet av våra granskningar av andra kommuners avtalshantering. PwC 2 av 7
3. Granskningsresultat 3.1. Ansvars- och beslutsorganisation Information om kommunens fördelning av behörigheter att underteckna avtal återfinns i följande dokument: Gemensamma bestämmelser för nämndernas arbetsformer för (Kf 2007-06-18) Kommunstyrelsens och nämndernas delegationsordning Av gemensamma bestämmelser för nämndernas arbetsformer framgår att fullmäktige beslutat att avtal, andra handlingar och skrivelser som beslutas av nämnden skall undertecknas av ordföranden eller vid förfall för denne av vice ordföranden och kontrasigneras av kommunchef, berörd förvaltningschef eller annan anställd som nämnden bestämmer. I övrigt ska nämnden bestämma vem som skall underteckna handlingar. Av styrelsens och nämndernas delegationsordning kan bl.a. följande utläsas: Nämnd Uppgift Delegat Kommunstyrelsen Socialnämnd Anta anbud och sluta centrala ramavtal - Upp till 12 basbelopp - Över 12 basbelopp Direktupphandling enligt upphandlingsreglemente samt inom budgetram Rätt att teckna kommunens firma Anta anbud som avser Bun:s arbetsområde, upp till 6 basbelopp Anta anbud som avser Bun:s arbetsområde, över 6 basbelopp Antagande av anbud, sluta ramavtal inom socialförvaltningens arbetsområde - Upp till 400 tkr - Över 400 tkr Kommunchef Ks Au Resultatansvarig (Enhetschefer, arbetsledare med budget- och personalansvar) Kommunchef och/eller ekonomichef Förvaltningschef Uu, Kofu Förvaltningschef Socialnämnden Direktupphandling - Upp till 287 tkr - Över 287 tkr Förvaltningschef Socialnämnden Barn- och ungdomsnämnd Samhällsbyggnadsnämnd --- --- PwC 3 av 7
3.1.1. Bedömning Utifrån vår granskning av upprättade styrdokument konstaterar vi att: Kommunchef får; - teckna kommunens firma - sluta centrala ramavtal upp till 12 basbelopp Ekonomichef får; - teckna kommunens firma Socialchef får; - sluta ramavtal inom socialförvaltningens arbetsområde upp till 400 tkr Ordförande och förvaltningschef ska; - underteckna de avtal som beslutats av respektive nämnd Vår tolkning är vidare att nämndernas delegation av rätt att anta anbud och direktupphandling även innefattar rätt för delegaten att underteckna bindande avtal. Vår bedömning är att ansvars-/beslutsorganisationen i dessa avseenden är tydlig och ändamålsenlig. För tydlighetens skull rekommenderar vi dock att samma terminologi ( anta anbud, sluta avtal osv) används i hela organisationen. När det gäller samhällsbyggnadsnämnden gör vi dock bedömningen att ansvars- /beslutsorganisationen inte har tydliggjorts och därmed inte är ändamålsenlig. 3.2. Riktlinjer och rutiner Riktlinjer för hantering av avtal återfinns i fullmäktiges upphandlingspolicy samt styrelsens och nämndernas delegationsordningar. Av dokumenten och beskrivna rutiner framgår följande: Registerhållning I fullmäktiges upphandlingspolicy anges att avtal ska vara skriftliga och registreras. Dock anges inte vart/hur denna registrering ska ske. Av intervjuer framgår dock att registrering ska ske i diariet. Vår stickprovskontroll visar att 4 av 8 efterfrågade avtal fanns registrerade i kommunens diarium. 2 avtal som inte registrerats var upprättade av dåvarande Haparanda Teknik & Fastighet AB vilket uppges vara förklaring till att registrering inte skett. Bevakning Granskade styrdokument innehåller ingen information om hur bevakning av avtalstider ska ske eller vem som ansvarar för detta. Av intervjuer framgår att det i kommunens diariesystem finns möjlighet att lägga in automatiserad bevakning av avtalstider. Ansvarig tjänsteman har då möjlighet att få ett mail när avtalstiden är på väg att löpa ut. Vår stickprovskontroll visar att för 1 av 8 avtal hade automatisk bevakning och påminnelse lagts in i kommunens diarium. I 3 av 8 granskade avtal har avtalstiden passerat. Ytterligare 1 avtal har förlängts och denna avtalstid närmar sig sitt slut. PwC 4 av 7
Förvaring Enligt arkivlagen ska varje nämnd upprätta en dokumenthanteringsplan som tydligt anger var och hur en säker förvaring av originalhandlingar ska ske. Granskning av nämndernas dokumenthanteringsplaner visar att styrelsen och socialnämnden har angett vart i arkivet avtal ska förvaras. Barn- och ungdomsnämnden har angett vart i arkivet avtal med privata förskolor ska förvaras. Samhällsbyggnadsnämnden har inte angett vart avtal ska förvaras. I fullmäktiges upphandlingspolicy anges att samtliga handlingar (vid upphandling) ska samlas i arkivet. Av intervjuer framgår att kommunsekreteraren, efter registrering av avtal i diariet, ansvarar för att förvaring av originalhandlingar sker i kommunens arkiv. Denna rutin är ny sedan ett par år. Vår stickprovskontroll visar att 4 av 8 efterfrågade avtal fanns förvarade i arkivet (2 av de 4 avtal som inte fanns i arkivet har upprättats av dåvarande Haparanda Teknik och Fastighets AB). Vi noterar att 7 av 8 efterfrågade avtal och tillhörande förfrågningsunderlag relativt snabbt kunde plockas fram på vår förfrågan. Uppföljning I upphandlingspolicyn anges följande riktlinjer när det gäller uppföljning och rapportering av avtal: - Ekonomerna tillsammans med verksamhetsansvarig ska bevaka efterlevnaden av avtal. - Avropsberättigade och ekonomerna ansvarar för uppföljning av avtal. - Rapportering om missförhållanden, fel och brister ska ske till upphandlingssamordnaren (förvaltningsövergripande avtal) och upphandlingsgruppens medlemmar (förvaltningsspecifika avtal). Granskningen visar att kommunstyrelsens internkontrollplan innehåller ett kontrollmoment avseende avtal; avtalstrohet. Återrapport av kontrollerna ska lämnas till förvaltningschef. Vår stickprovskontroll visar att det i 7 av 8 granskade avtal reglerats hur eller när uppföljning ska ske. Kommunchefens upplevelse är att det sker en kontinuerlig uppföljning av mer omfattande avtal och granskningen visar att olika typer av uppföljning skett för de avtal som ingått i vår stickprovskontroll. Den uppföljning som sker dokumenteras dock inte. 3.2.1. Bedömning Vi bedömer att riktlinjer för avtalshantering delvis är ändamålsenliga. Utifrån vår stickprovskontroll bedömer vi att de riktlinjer som finns endast delvis tillämpas. PwC 5 av 7
Främst bedömer vi att det finns behov av att utveckla riktlinjer och rutiner för bevakning av avtalstider samt registrering och förvaring av avtal. Vi uppmärksammar dock att nya rutiner för förvaring av avtal har införts vid kommunledningskontoret. Baserat på vår stickprovskontroll bedömer vi även att uppföljning/utvärdering av ingångna avtal i huvudsak sker i tillräcklig omfattning. Denna uppföljning dokumenteras dock inte, vilket vi bedömer vara ett utvecklingsområde. 3.3. Stickprovskontroll avtalens innehåll Stickprovskontroll har genomförts av 8 avtal. Avtal för följande överenskommelser har begärts ut: 1. Avfallshämtning 2. Vinterväghållning 3. Företagshälsovård 4. Mattransporter skolor 5. Måltidsservice äldreomsorg 6. Måleritjänster 7. Ledarskapsutbildning 8. Barnavårdsutredningar När det gäller avtal nr 8 (barnavårdsutredningar) konstateras att upphandling av tjänsten inte har skett. Granskningen visar att värdet av företagets levererade tjänster under år 2013 uppgår till drygt 1 800 tkr. Avtal har enligt uppgift upprättats för separata utredningar och ett av dessa har ingått i vår stickprovskontroll. Vid granskning av avtalen har ingen juridisk bedömning av avtalens innehåll genomförts. En översiktlig kontroll skett av om avtalen reglerar för kommunen väsentliga förhållanden såsom: Specificering av arbetsuppgifter (vad som köps/avtalas) Omfattning (hur mycket som köps/avtalas) Avtalstid (hur länge avtalet är giltigt) Kvalitetskrav (kommunens krav på köpt vara/tjänst) Pris Uppföljning (hur/när uppföljning ska genomföras) Ersättningsklausul (möjligheten för kommunen att a, hålla inne delar av betalning ifall inte levererad vara/tjänst överensstämmer med avtalad kvalitet eller b, kräva ekonomisk ersättning/skadestånd ifall leverantören vållar kommunen skada) Uppsägning (när/hur uppsägning av avtal ska ske) PwC 6 av 7
Genomförd granskning av stickprov (8 avtal) har sammanställts i bilaga 1. Generellt kan följande nämnas: Av fullmäktiges upphandlingspolicy framgår att mallar för avtal finns i kommunens Intranät. Vår stickprovskontroll visar att dessa mallar i stor utsträckning tillämpas som utgångspunkt för avtalsformulering. Samtliga avtal innehåller beskrivning av arbetsuppgifter, omfattning, pris, vissa kvalitetskrav samt hur eventuell tvist ska lösas. 7 av 8 avtal innehåller ersättningsklausul, och information om uppföljning/utvärdering. 6 av 8 avtal innehåller information om eventuell uppsägning. 2 av 8 avtal har (vid tillägg och ny leverantör) undertecknats av olika personer. I det ena fallet har avtalet undertecknats av kommunchef och avtalet med ny leverantör av socialchef. I det andra fallet har avtalet undertecknats av skolchef och tillägget av socialchef. Vid sakgranskning av rapporten uppges att skolchef och socialchef är samma person. Vår granskning visar dock att det är två olika personer som undertecknat handlingarna. I 2 av 8 avtal är dåvarande Haparanda Teknik & Fastighets AB avtalspart. 3.3.1. Bedömning Baserat på vår stickprovskontroll bedömer vi att befintliga avtal i stort utformats på ett ändamålsenligt sätt. Vi bedömer dock att det är en brist att upphandling inte har skett av en leverantör trots att värdet av levererad tjänst 2013 uppgår till väsentliga summor. Vi rekommenderar även att styrelsen undersöker behov av, och möjlighet till, att uppdatera de avtal där dåvarande Haparanda Teknik & Fastighets AB står som avtalspart. 2014-04-01 Linda Marklund Projektledare PerÅke Brunström Uppdragsledare PwC 7 av 7
4. Bilaga: Stickprovskontroll sammanställning Avtalsområde Avfallshämtning 4 528 tkr Snöröjning 9 578 tkr Företagshälsovård 1 567 tkr Mattransport skolor och boenden 606 tkr Måltidsservice enl SOL 1 531 tkr Målningsarbeten 889 tkr Ledarskapsutbildning 745 tkr Barnavårdsutredningar 1 833 tkr Specificering av arbetsuppgifter Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Omfattning Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Avtalstid 2010-01-01 2014-12-31 2012-11-01 2017-10-31 2009-05-01 2011-04-30 +2 år +1 år skriftligen (saknas) 2010-03-01 2013-02-28 + 1 år skriftligen (finns) 2009-06-01 2012-04-31 + 1 år skriftligen (saknas) 2011-06-01 2013-05-31 + 1 år (muntlig förlängning finns) 2012-01-01 2014-12-31 Till utredningen slutförts (senast 2014-03-26) Kvalitetskrav Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Pris Regleras i tilld.beslut Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Nej Ja Ja Uppsägning Ja. Nej Ja Ja Ja Nej Ja Ja Tvist Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Ja Klausul om ersättning Uppföljning/utvärdering Ja Ja Ja Ja Ja Nej Ja Ja 1 av 2 PwC
Undertecknat av Kommunchef VD Haparanda Teknik & Fastighets. Kommunchef Skolchef Socialchef har undertecknat tillägg till avtal Kommunchef Avtal med ny leverantör from 2013-07-01 undertecknat av förvaltningschef Haparanda Teknik & Fastighets (ej VD) Kommunchef Förvaltningschef Övrigt Avtalspart; Haparanda Teknik & Fastighets AB Leverantörens mall har använts Nytt avtal håller på att utarbetas. Avtalspart; Haparanda Teknik & Fastighets AB Upphandling och ramavtal saknas. Separat avtal upprättas enligt uppgift per utredning. 2 av 2 PwC