Fastigheter för extern uthyrning

Transkript

1 Revisionsrapport Fastigheter för extern uthyrning Skellefteå kommun Per Ståhlberg, Cert. kommunal revisor Linda Marklund

2 Innehållsförteckning 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Revisionsfrågan Metod och avgränsning Granskningsresultat Lagstiftning Organisation Mål och strategier Fastighetsnämnden Kommunstyrelsen Ansvarsfördelning och beslutsorganisation Fastighetsnämnden Kommunstyrelsen Stickprovskontroll Uppföljning, mätning och utvärdering Fastighetsnämnden Kommunstyrelsen... 8 Skellefteå kommun

3 1. Sammanfattning På uppdrag av kommunens revisorer har granskat kommunens hantering av fastigheter för uthyrning till externa aktörer. Syftet med granskningen har varit att bedöma om området hanteras på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och om den interna kontrollen är tillräcklig. Granskningen har resulterat i nedanstående iakttagelser och bedömningar: Fastighetsnämndens strategi, mål och riktlinjer för uthyrning till externa parter bedöms vara tydliga och heltäckande. Kommunstyrelsen bedöms inte ha fastställt heltäckande strategi, mål eller riktlinjer för området. Här uppmärksammas dock att planeringsavdelningen arbetar i enlighet med kommunfullmäktiges vision i översiktsplan. Ansvarsfördelningen mellan fastighetsnämnden och kommunstyrelsen bedöms i stort vara tydlig och ändamålsenlig. När det gäller beslutsorganisationen görs bedömningen att denna är tydlig och ändamålsenlig avseende fastighetsnämnden. Nämndens ordförande fattar beslut om uthyrning till extern part och undertecknar avtal. Endast ett undantagsfall har påträffats när det gäller detta tillvägagångssätt. Kommunstyrelsens beslutsorganisation bedöms vara ändamålsenlig. Bedömningen baseras på att behöriga beslutsfattare har utsetts av styrelsen. Beslutsorganisationen bedöms dock inte vara fullt tydlig. Bedömningen baseras på att kontrasignation i 5 av 10 granskade avtal inte har skett i enlighet med fastställd konstellation i delegationsordning. Uppföljning, mätning och utvärdering av verksamheternas resultat och effekter bedöms i vissa fall vara otillräcklig. Bedömningen baseras på att det saknas uppföljning som tydliggör verksamheternas resultat och effekter när det gäller den uthyrning som sker till externa aktörer. I sammanhanget noteras dock att fastighetsnämnden under året, i viss utsträckning, följt upp utvecklingen av uthyrning till externa parter. Då ingen av nämnderna följt upp verksamheten utifrån målsättningar för området saknas underlag för revisionell bedömning av om verksamheterna når måluppfyllelse. Sammanfattningsvis görs bedömningen att kommunens fastigheter för uthyrning till externa parter i stort hanteras på ett ändamålsenligt sätt. Den interna kontrollen bedöms i vissa avseenden vara otillräcklig. Underlag saknas för bedömning av om verksamheten bedrivs på ett ur ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt. I syfte att utveckla verksamheten lämnas följande förslag: Kommunstyrelsen bör upprätta dokumenterade principer/riktlinjer för hur uthyrning och prissättning till externa aktörer ska ske. Syftet är att tydliggöra för intressenter hur hyror och avgifter beräknas samt att tydliggöra att alla intressenter behandlas likvärdigt. Skellefteå kommun 1 av 8

4 Kommunstyrelsen och fastighetsnämnden bör utveckla sin uppföljning inom området. Uppföljningen bör fokusera på resultat och effekter i förhållande till uppställda mål och strategier. Skellefteå kommun 2 av 8

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunens revisorer har i 2011 års revisionsplan beslutat att det ska ske en granskning inom området fastigheter för extern förhyrning. Valet av granskningsinsats har skett utifrån en bedömning av risk och väsentlighet. En betydande del av kommunens tillgångar utgörs av fastigheter i form av mark, byggnader och anläggningar. Dessa anläggningstillgångar används i första hand av kommunens egna verksamheter. Vissa delar av innehavet hyrs dock ut till externa parter. Av kommunallagen framgår allmänna befogenheter för all kommunal verksamhet. Därtill kan området styras av kommuninterna riktlinjer. En bristfällig styrning och kontroll riskerar att området inte hanteras på ett ändamålsenligt sätt. Av kommunens reglementen framgår att ansvaret för förvaltning, uthyrning och utarrendering av kommunala fastigheter vilar på fastighetsnämnden och kommunstyrelsen Revisionsfrågan Syftet med granskningen är att bedöma om kommunens fastigheter för uthyrning till externa parter hanteras på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt och om den interna kontrollen är tillräcklig. Följande revisionsfrågor ska besvaras: Är ansvarsfördelning mellan fastighetsnämnd och kommunstyrelse tydlig och ändamålsenlig? Är beslutsorganisationen tydlig och ändamålsenlig? Fattas beslut av behöriga beslutsfattare? T ex rätt att besluta om och ingå avtal med externa parter. Är strategi, mål och riktlinjer för verksamheten tydliga och heltäckande? Är uppföljning, mätning och utvärdering av verksamhetens resultat och effekter tillräcklig? Avser både inom verksamhet och av ansvariga politiska organ. Når verksamheten måluppfyllelse? Frågorna utgör även revisionskriterier, d v s bedömningsgrund om området hanteras på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt samt med tillräcklig intern kontroll Metod och avgränsning Granskningen har skett genom analys av nämndernas protokoll samt styr- och uppföljningsdokument. Därutöver har intervju skett med planeringschef, fastighetskontorets förvaltningschef samt fastighetschef och fastighetsekonom. Granskning av tillämpad beslutsorganisation har skett genom stickprov (totalt 17 st avtal). I tid avgränsas granskningen främst till kalenderåret Skellefteå kommun 3 av 8

6 3. Granskningsresultat 3.1. Lagstiftning Kommunallagen (1991:900) och lagen om vissa kommunala befogenheter (2009:47) anger ramen för kommunens kompetens. Kommuner får genomföra åtgärder för att allmänt främja näringslivet i kommunen (t ex tillhandahålla mark och i viss utsträckning lokaler). I kommunallagen 2:2 anges den så kallade likställighetsprincipen dvs. att kommuner ska behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat. En kommunmedlem får inte gynnas framför andra medlemmar genom förmåner eller dylikt. Individuellt inriktat stöd till enskilda näringsidkare får lämnas bara om det finns synnerliga skäl för det. Användandet av begreppet synnerliga skäl anger en mycket restriktiv hållning när det gäller stöd till enskild näringsidkare. När kommunen tillhandahåller lokaler till företag måste det ske på affärsmässiga grunder. Med det menas att hyresvillkoren ska vara affärsmässiga och grundas på samma överväganden som en privat investerare skulle ha gjort. När det gäller uthyrning av mark visar rättspraxis att prissättningen inte behöver ske utifrån marknadsmässiga principer. Huvudsaken är att kommunen använder sig av samma prispolitik för alla företag, för att det inte ska bli fråga om gynnande av enskild. Kommentar: I de fall kommunen hyr ut lokaler, fastigheter eller mark till externa aktörer bör uthyrningen ske utifrån fastställda principer för att säkerställa att intressenterna behandlas likvärdigt och för att undvika misstankar om gynnande av enskild Organisation Fastighetsnämnden ansvarar för fastigheter med en total lokalyta på ca kvm. Lokalerna används till ca 96 % av kommunens egna verksamheter. Kommunen hyr även ut fastigheter till företag, organisationer och privatpersoner. Knappt 4 % av det totala innehavet hyrs ut till externa parter. Kommunstyrelsen ansvarar för drygt 17 hektar mark och fastigheter. Enligt uppgift innebär detta att kommunen placerar sig på andra plats bland landets kommuner när det gäller kommunägd area Mål och strategier Fastighetsnämnden Riktlinjer för uthyrning till externa aktörer inom fastighetsnämndens ansvarsområde har fastställts av nämnden i april Riktlinjerna innehåller bl a strategi för lokalinnehav och principer för uthyrning och hyressättning, avtal och kravrutiner. Skellefteå kommun 4 av 8

7 Av riktlinjerna och intervju kan utläsas att målet är att upplåta lokaler åt kommunens verksamheter och endast i vissa specifika fall till externa hyresgäster. Strategin är att förvaltningens bostadsrätter ska försäljas efterhand när nuvarande hyresgäster flyttar om behov inte finns i kommunens övriga verksamhet. När det gäller hyresnivåer anges följande principer: Marknadshyra, dvs den hyra som marknaden är beredd att betala för hyresobjektet, ska tillämpas vid uthyrning till externa aktörer. För bostadsrätter gäller den sk bruksvärdesregeln vilket innebär att hyran ska anses skälig jämfört med likvärdiga lägenheter Kommunstyrelsen Av intervju framgår att kommunens översiktsplan (Kf februari 2011) anger den vision som är vägledande i planeringsavdelningens arbete med köp, försäljning och uthyrning av mark och fastigheter. Fullmäktiges vision är att Skellefteå är en framsynt tillväxtkommun, attraktiv att bo och verka i. Enligt planeringschefen innebär visionen en expansiv utveckling där kommunen köper upp mark och fastigheter för att tillgodose intressenters efterfrågan och kommunens långsiktiga behov av mark och fastigheter. Granskningen visar att kommunstyrelsen inte upprättat några riktlinjer för uthyrning/utarrendering till externa parter (t ex avgifter/hyressättning, eventuella rabatter). Enligt kommunens planeringschef fastställs avgiften/hyran för varje enskilt ärende. Nivån är beroende av dels vem som hyr (privatperson via socialförvaltningen eller privat företag) dels läget på marken eller fastigheten (centralt eller ocentralt). Bedömning: Fastighetsnämndens strategi, mål och riktlinjer för uthyrning till externa parter bedöms vara tydliga och heltäckande. Kommunstyrelsen bedöms inte ha fastställt heltäckande strategi, mål eller riktlinjer för området. Här uppmärksammas dock att planeringsavdelningen arbetar i enlighet med kommunfullmäktiges vision i översiktsplan. Styrelsen rekommenderas att dokumentera principer/riktlinjer för hur uthyrning och prissättning ska ske. Syftet är att tydliggöra för intressenter hur hyror och avgifter beräknas samt tydliggöra att alla intressenter behandlas likvärdigt Ansvarsfördelning och beslutsorganisation Fastighetsnämnden Av fastighetsnämndens reglemente framgår att nämnden har till uppgift att vara kommunens samordnande och verkställande organ för förvaltning av kommunens fastigheter och förhyrning av lokaler. Nämnden ska förvalta (drift, underhåll, och upplåtelse av) kommunens fastigheter och lägenheter. Undantag är; va-verk, idrottsplatser, växthus, campingplatser, Skellefteå kommun 5 av 8

8 hamnen samt fastigheter som tillhör elförsörjningen och övriga byggnader enligt särskilda beslut. Fastighetsnämnden får utan kommunfullmäktiges bemyndigande: Uthyra eller eljest upplåta fastighet som tillhör kommunen och som faller under nämndens förvaltning Av intervju framgår att företrädare för fastighetskontoret upplever att ansvarsfördelningen mellan fastighetsnämnden och kommunstyrelsen är tydlig. Fastighetsnämnden ansvarar för de fastigheter kommunen har behov av för egen verksamhet. När det gäller beslutsorganisation konstateras att fastighetsnämnden i delegationsordning till ordförande delegerat: Underskrift av hyreskontrakt med externa fastighetsägare och externa hyresgäster Kommunstyrelsen Av kommunstyrelsens reglemente framgår att styrelsen ska leda kommunens översiktliga och strategiska planering samt mark- och bostadspolitik. Styrelsen ska även ha hand om sysselsättnings- och näringslivsfrågor och ansvara för åtgärder för att allmänt främja sysselsättningen och näringslivet i kommunen. Vidare framgår att styrelsen ska underhålla och förvalta kommunens fasta och lösa egendom i de fall detta inte har uppdragits åt annan nämnd och att styrelsen ansvarar för att: Utarrendera, uthyra eller annars upplåta fastighet som faller under kommunstyrelsens förvaltning Av intervju framgår att planeringschef upplever att ansvarsfördelningen mellan kommunstyrelsen och fastighetsnämnden är tydlig. Kommunstyrelsen ansvarar för kommunens mark och fastigheter för exploatering. När det gäller beslutsorganisation uppmärksammas att styrelsen i januari 2011 har uppdragit åt kommunstyrelsens ordförande eller kommunstyrelsens vice ordförande att var för sig och med kontrasignation av kommunchefen underteckna avtal och teckna kommunen på övriga handlingar. Kommunstyrelsen har vid samma tillfälle även beslutat att ge följande delegationer: Rätt att upplåta och belasta kommunens mark med bl.a. arrenderätt, nyttjanderätt eller tomträtt (planeringschef med kontrasignation av markingenjör). Beslut om uthyrning av bostäder och lokaler i fastigheter under kommunstyrelsens förvaltning (planeringschef/markingenjör). Det har inte förtydligats att planeringschef/markingenjör även har befogenhet att underteckna avtal. Skellefteå kommun 6 av 8

9 Stickprovskontroll I granskningen har genomförts en stickprovskontroll av sammanlagt 17 hyresavtal med externa parter. Av stickprovskontrollen kan utläsas att samtliga granskade avtal inom fastighetsnämnden, förutom ett avtal, har undertecknats av behörig beslutsfattare, dvs. nämndens ordförande. Det avtal som inte har undertecknats av nämndens ordförande har undertecknats av kommunstyrelsens ordförande. Av intervju med fastighetskontorets representanter framgår att detta är ett undantagsfall. Av stickprovskontrollen kan vidare utläsas att granskade avtal inom kommunstyrelsens ansvarsområde har undertecknats av kommunalråd, planeringschef och markingenjör. I samtliga fall har beslut fattats av behöriga personer. I 5 av 10 granskade avtal har kontrasignatur inte skett i enlighet med fastställd konstellation i delegationsordning. Bedömning: Ansvarsfördelningen mellan fastighetsnämnden och kommunstyrelsen bedöms i stort vara tydlig och ändamålsenlig. Bedömningen baseras främst på att representanter för fastighetsnämnden och kommunstyrelsen upplever att ansvarsfördelningen är tydlig och ändamålsenlig. Ansvarsfördelningen kan även styrkas i nämndernas reglementen. När det gäller beslutsorganisationen görs bedömningen att denna är tydlig och ändamålsenlig avseende fastighetsnämnden. Nämndens ordförande fattar beslut om uthyrning till extern part och undertecknar avtal. Ett undantagsfall har påträffats när det gäller detta tillvägagångssätt. Kommunstyrelsens beslutsorganisation bedöms vara ändamålsenlig. Bedömningen baseras på att behöriga beslutsfattare har utsetts av styrelsen. Beslutsorganisationen bedöms dock inte vara fullt tydlig. Bedömningen baseras på att kontrasignation i 5 av 10 granskade avtal inte har skett i enlighet med fastställd konstellation i delegationsordning Uppföljning, mätning och utvärdering Fastighetsnämnden Granskningen visar att nämnden inte har beslutat hur uppföljning av fastställda riktlinjer för uthyrning till externa aktörer ska ske. Av fastighetsnämndens uppföljning av styrkort 2011 framgår att uthyrning till externa hyresgäster minskat med kvm jämfört med år Fastighetskontorets uppföljningar omfattar utfallet för den totala fastighetsverksamheten, men även vissa objektsvisa uppföljningar görs. Fastighetskontoret och nämnden följer inte särskilt upp det ekonomiska utfallet för de externa uthyrningarna. Skellefteå kommun 7 av 8

10 Kommunstyrelsen Granskningen visar att styrelsen inte beslutat hur uppföljning av uthyrning till externa aktörer ska ske. Styrelsen eller förvaltningen genomför ingen särskild uppföljning av det ekonomiska utfallet för de externa uthyrningarna eller i vilken utsträckning uthyrning sker enligt likvärdiga principer. Bedömning: Uppföljning, mätning och utvärdering av verksamheternas resultat och effekter bedöms i vissa fall vara otillräcklig. Bedömningen baseras på att det saknas uppföljning som tydliggör verksamheternas resultat och effekter när det gäller uthyrningen till externa aktörer. I sammanhanget noteras dock att fastighetsnämnden under året följt upp utvecklingen av uthyrning till externa parter. Av uppföljningen kan utläsas att uthyrd yta till externa parter har minskat jämfört med föregående år. Av uppföljningen framgår dock inte i vilken utsträckning detta motsvarar nämndens målsättning inom området. För framtiden rekommenderas att styrelsen och fastighetsnämnden utvecklar sin uppföljning inom området. Uppföljningen bör fokusera på resultat och effekter i förhållande till uppställda mål och strategier Linda Marklund Bo Rehnberg Projektledare Uppdragsledare Skellefteå kommun 8 av 8