Regional utveckling genom nyskapande och innovativa projekt Examinations paper* Lärande utvärdering/följeforskning 7,5hp Linköpings universitet, ESF-rådet, NUTEK April 2009 Joakim Boström 1
Inledning Detta paper behandlar en avgränsad aspekt av den projektbaserade regionala utvecklingspolitiken kravet på nyskapande och innovativitet i strukturfondsfinansierade projekt. Syftet med litteraturgenomgången är att koppla teorier och forskningsresultat inom utvärderingslitteraturen till praktiska frågeställningar vilka kan aktualiseras under ett följeforskningsuppdrag. Frågeställningen för detta paper rör hur följeforskaren bör förhålla sig till kravet på förnyelse och innovativitet i de fall då ett projekt i stor utsträckning framstår som en del av ordinarie verksamhet för den organisation, det företag eller den offentliga institution som utgör projektägare. Bakgrund och problemformulering Strukturfondernas övergripande mål är att skapa mervärde additionalitet i förhållande till det löpande regionala tillväxtarbetet och den löpande arbetsmarknadspolitiken. Syftet är att få fram och sprida erfarenheter från nydanande, nyskapande och innovativa projekt som kan antas långsiktigt leda till att fler jobb och företag skapas. Projekten skall vara nyskapande på ett sätt som genererar nya jobb och företag. Med hjälp av strukturfonderna skall man kunna göra riskfyllda satsningar som marknaden inte omedelbart är villig att finansiera 1 Löpande verksamhet skall alltså inte stödjas utan strukturfonderna skall snarare bidra till ökad kreativitet i det regionala tillväxtarbetet och jobbskapandet. Erfarenhetsförankringen från olika projekt och program i syfte att bidra till innovativitet i det reguljära regionala utvecklingsarbetet har dock visat på en inneboende paradox; Tillväxtens grund är innovativitet och förnyelse. Det som är nytt är emellertid ofta svårt att förstå och uppskatta förrän det har visat sig fungera i praktiken 2. Medvetenheten om denna paradox har lett till att inställningen nu är att nya satsningar bör bygga vidare på verksamheter som redan är etablerade om de skall ha chans att slå rot och bli framgångsrika. Utan en djup förankring i den regionala kontexten, eller regional innovationsmiljö, finns det inga etablerade företag för projektet att lära av eller tillsammans med. 1 Nutek (Syntes) 2008:3 2 Nutek R 2008:12 2
Det kan naturligtvis finnas problem med att projekt byggs vidare på redan existerande verksamheter. Inom organisationsforskning och institutionella teorier pratar man allt mer om path dependence, stigberoende, för att förklara organisationers inriktningsbeslut och förändringsoförmåga. Innovationer och nyskapande aktiviteter är beroende av förändringsbenägna organisationer för att få fäste och ge avtryck i den löpande verksamheten. Huvudtanken inom stigberoendeteorin är att en organisations inriktningsbeslut är beroende av en tidigare serie beslut och verksamheter vilket gör att förändringsförmågan är beroende av beslut som fattats tidigare 3. Inom teknikutvecklingens historia är troligen Qwerty det mest kända exemplet på stigberoende inom teknologisk innovationsutveckling. Strukturen för bokstävernas ordningsföljd på tangentbord till skrivmaskiner och datorer arbetades fram för mer än 130 år sedan för att lösa ett antal mekaniska problem med dåtidens skrivmaskinskonstruktion. Denna struktur arbetades fram utan hänsyn till effektivitet eller funktionalitet för dåtidens sekreterare. Då användarna lärt sig den etablerade standarden blev det med tiden omöjligt att introducera ett mer effektivt arrangemang av bokstäverna på tangentborden. Denna teknologiska standard blev istället en självreproducerande standard. I samma takt som fler brukare lärde sig att använda tangentborden och vande sig vid bokstävernas ordningsföljd blev det allt mindre troligt att ett konkurrerande, mer rationellt system skulle kunna introduceras. Det kan med hänsyn till stigberoendeteorin och ovan givna exempel tänkas finnas problem med att projekt byggs vidare på redan existerande verksamheter. Utvärderingar från tidigare strukturfondsperioder har visat på brister i lärandet i och från projekten. Allt för ofta uppfinns hjulet på nytt. Projekt initieras utan att grundas på erfarenheter och kunskaper från likartade projekt som redan har genomförts 4. Ett svar på kritiken från den förra programperioden har blivit att i programperiod 2007-2013 sträva mot färre och större projekt som definieras inom ramen för de regionala tillväxtprogrammen. Stora projekt kräver dock ofta en redan etablerad organisation eller ett formaliserat samverkansnätverk för att kunna drivas på ett tillförlitligt och effektivt sätt. Av denna anledning kopplas den projektverksamhet som skall finansieras genom strukturfondsmedel till redan utövad verksamhet om än med nya inslag och framträdande egenskaper. Problemområdet för detta paper kan konkretiseras i följande problemställning; 3 Ebbinghaus Bernhard 2005:5 4 Brulin Göran 2008:2 3
Hur bör följeforskare förhålla sig till brist på nyskapande och innovativitet i ett strukturfondsfinansierat projekt? Följeforskning lärande utvärdering En förändring från tidigare programperioder till programperioden 2007-2013 gäller formen för utvärderingen. Tidigare halvtidsutvärderingar har ersatts av s.k. följeforskning. Följeforskning är tänkt som en process med huvudsyftet att kontinuerligt följa implementeringen och utfall av projekt och program samt att återföra kunskap och rekommendationer till projekt- och programansvarige. EU-kommissionen utrycker skillnaden på följande sätt; From a concept of mid-term evaluation driven by regulatory imperatives towards a more flexible, demand-driven approach to evaluation during the programming period: on going evaluation 5. Detta bör tolkas som att följeforskningen i större utsträckning än tidigare halvtidsutvärderingar utförs med projekten och programmens nytta i fokus, till skillnad från de kontrollfokuserade utvärderingar som tidigare utfördes och som i större utsträckning siktade på att tillgodose kontrollmyndighetens behov. Följeforskningen är en uppgift som håller på att professionaliseras, ännu finns ingen entydig instruktion eller mall för hur följeforskningen bör läggas upp eller vad den bör innehålla. På Nutek/Tillväxtverket har man i ett försök att sammanfatta följeforskningens olika moment och deluppgifter börjat tala om följeforskningens tre P:n. Projektlogik, Processer för mottagning av projektens aktiviteter och resultat samt Public debate och lärande 6. Analys av projektlogiken En av uppgifterna för följeforskaren i ett projekt är att dekonstruera och problematisera projektets uppbyggnad. I detta moment gäller både att klargöra på vilket sätt projektet samspelar med den regionala utvecklingsplanen och att avgöra på vilket sätt projektet verkar i linje med det regionala strukturfondsprogrammet. Om projektet ingår som en verksamhet i en redan existerande organisation är det vanligt att det drivs fristående utan några egentliga återförande kopplingar till driftsorganisationen. Det saknas ofta en utveckingsorganisation som kan fungera som en brygga mellan projekterfarenheter och vardagsarbe- 5 EU-kommissionen 2006:4 6 Nutek (Syntes) 2008:4 4
tet 7. Projektet fastnar i görandet och fokus ligger snarare på prestationer, exempelvis att anordna ett stort antal aktiviteter snarare än att fokusera på de effekter som verksamheten och aktiviteterna syftar till. Det kan vara svårt för projektledningen att lyfta blicken eller att reflektera över vad som görs och varför. I de fall då det inte är tydligt hur projektledningen ser på sambandet och samvariationen mellan aktiviteter och effekter finns det en risk att aktiviteterna och verksamheten blir ett mål i sig. Om driften - vardagsarbetet i ett projekt tagit överhanden, kan detta synliggöras genom att projektlogiken kartläggs. På så sätt kan man tidigt undvika risken för att utveckling och innovation hindras. Analys av projektlogiken kan synliggöra inneboende motsättningar i projekten samt tydliggöra på vilket sätt projektet skiljer sig från och kompletterar övriga utvecklingsinsatser i regionen. Processer för förankring av resultat och effekter Strukturfondsprojektens resultat skall förankras och ge effekter i den region där projektet drivs. En viktig uppgift för följeforskaren är därför att analysera på vilket sätt projektet säkerställer att det i projektorganisationen finns processer för att förankra och förmedla de kunskaper och erfarenheter som projektet genererar. För följeforskaren innebär detta att analysera att projekten har mätbara mål och planlagda aktiviteter för påverkan och koppling till de regionala behoven och den regionala utvecklingsplanen. I detta sammanhang är det även av vikt att klargöra på vilket sätt projektet kompletterar övriga utvecklingsinsatser som bedrivs i regionen och hur detta mäts med hjälp av indikatorer och måluppfyllelse. Public debate Utöver att analysera projektlogik och processer för förankring av lärdomar i regionen har följeforskaren även till uppgift att skapa offentlig debatt och lärande kring strukturfondsprogrammen. Förutom att återföra erfarenheter i regionala lärkonferenser och seminarier samt skrivandet av rapporter förväntas följeforskaren även skapa offentlig debatt. Så långt det är möjligt bör därför resultaten såväl lyckade som misslyckade utmynna i rekommendationer till kommande insatser 8. Detta innebär att i de fall då ett projekt inte på något tydligt sätt innebär en förändring eller nytt tillskott till regelmässiga utvecklingsaktivitet i regionen bör detta påtalas och göras känt av följeforskaren. 7 Svensson, Brulin, Jansson och Sjöberg (red) 2009 8 Nutek (Syntes) 2008:8 5
Klassisk utvärdering En klassisk utvärdering har även den, enligt Ove Karlsson 9 tre huvuduppgifter nämligen att kontrollera, främja och ifrågasätta. Att utvärdering ofta har ett kontrollerande inslag är de flesta utvärderare eniga om. Den kontrollerande aspekten av en traditionell utvärdering eller ett följeforskningsuppdrag innebär att utvärderaren/följeforskaren både skall kunna vara kritiskt granskande och samtidigt tillsammans med projektledningen kunna bidra till förbättringar. Samtidigt förknippas denna kritiska inställning ofta med något negativt av den verksamhet som utvärderas, i motsats till exempelvis de utvecklade eller lärande aspekterna av en utvärdering. Ett problem som därför kan uppstå är att följeforskaren inte vågar återföra kritiska iakttagelser som hotar att försvåra relationen till projektledningen. Vid traditionell utvärdering arbetar utvärderaren med distans, utan att låta sig involveras, i det som skall utvärderas. Följeforskning däremot skall löpande ge synpunkter och råd till dem som håller i genomförandet av ett projekt. Brister ett projekt exempelvis i fokus på nyskapande metoder och innovativa åtgärder bör detta synliggöras och påtalas av följeforskaren. Denna situation kan med stor sannolikhet uppstå då de projektaktiviteter som finansieras av strukturfondsmedel ofta tangerar och drivs i mycket nära samverkan med annan löpande verksamhet. Projektledningen kan fastna i ett fokuserande på produktionen dvs. i större utsträckning koncentrera sin energi på utförandet av ett antal aktiviteter snarare än att dessa skall bidra till lärande, utveckling och nyskapande. Produktionens och utvecklingens logiker Per-Erik Ellström 10 talar om balans mellan produktionens och utvecklingens logiker. Han menar att i praktiken måste de flesta projektverksamheter en stor del av tiden med nödvändighet ha en tonvikt på produktionens logik med fokus på effektiv handling, uppföljning och utvärdering mot ofta kanske snävt definierade resultat- och effektindikatorer. Att produktionens logik med nödvändighet måste dominera en stor del av tiden betyder dock inte att den får tillåtas att överskugga en utvecklingens logik. Detta kan försvåra möjligheterna till innovativitet och ett nyskapande lärande i stora delar av projektverksamheten. För att främja ett utvecklingsinriktat lärande är det därför, enligt Ellström, nödvändigt att bryta produktionslogikens dominans. Frågan är hur följeforskaren kan agera för att åstadkomma detta. Ellström menar att produktionslogikens dominans i en verksamhet inte kan brytas enbart genom information och upplysning om behovet av innovationer och utvecklingsinriktat lärande. Istället föreslås någon form av störande insats från följeforskaren som gör att projektledningen tvingas släppa den vanemässiga verksamheten, och som samtidigt skapar 9 Karlsson, Ove 1999:32 10 Ellström Per-Erik i Svensson, Brulin, Jansson och Sjöberg (red) 2009 6
tillfällen för reflektion. Följeforskaren bör alltså tvinga projektledningen till att stanna upp och reflektera över vad de gör, varför och med vilka resultat. Utvärdering bör med andra ord göras till drivkraft för individuellt och organisatoriskt lärande i projektet 11. En arbetsmetod som föreslås i syfte att få till stånd dessa störande moment och göra dessa till en del av följeforskningen är att skapa ett forum för återkoppling och gemensam analys av utvärderingsresultat. Ett forum där utvärderarna och de som direkt berörs av utvärderingen kan mötas. Detta kan enligt Ellström innebära att man vid sidan av den dagliga verksamheten skapar en parallell struktur, till vilken man kopplar arbete med utvärderings- och utvecklingsfrågor exempelvis återkommande seminarier för analys- och lärande. För att bryta projektens fokus på löpande verksamhet kan det vara funktionellt med en typ av störning som gör att de som driver projektet stannar upp och reflekterar över invanda rutiner. Samtidigt får denna typ av störningar inte uppfattas som alltför kritiska, genomgripande eller påfrestande. I sådana fall kan resultatet riskera att bli det motsatta, dvs. undvikande eller motstånd till förändringar från projektledningen. 11 Ellström Per-Erik i Svensson, Brulin, Jansson och Sjöberg (red) 2009 7
Följeforskarens roll vid bristande fokus på nyskapande och inovativitet Då ett projekt söker medel ur exempelvis regionalfonden skall en fråga kring nyskapande och innovativitet besvaras; - Redogör och beskriv vad som är nydanande/nyskapande i projektet. Hur ser kopplingen till åtgärden respektive insatsområdet ut i detta avseende? Hur ska de nyskapande aspekterna av projektet dokumenterats och kommunicerats? I alla de åtta NUTS II regionerna finns ett strukturfondspartnerskap som prioriterar mellan de projektansökningar som kommer in, det är partnerskapen som i förstahand avgör graden av innovativitet och nyskapande. Ofta finns emellertid i projektansökan endast ett konstaterande att projektupplägget är innovativt och nyskapande, det saknas däremot vanligen en beskrivning av hur projektupplägget är nyskapande. I någon mening bygger strukturfonderna och särskilt regionalfonden på en grundläggande uppfattning om att innovation och nyskapande skapar förutsättningar för- och bidrar till den nationella och regionala tillväxten. De nyskapande inslagen och innovativa momenten i ett projekt kan dock vara svåra att exemplifiera eller att förstå. Därför är det viktigt att projektlogiken tydligt kartläggs och fastställs av följeforskaren. Även kopplingen till andra utvecklingsaktiviteter i regionen samt regionens ambitioner formulerade i strukturfondsplaner och regionala utvecklingsplaner. Det är en viktig uppgift för följeforskaren, att avgöra i vilken utsträckning projektets verksamhet bidrar till och kompletterar reguljära utvecklingsinsatser i regionen. Löpande verksamhet skall ju inte stödjas och samtidigt är strukturfondernas övergripande mål att sprida erfarenheter från nydanande, nyskapande och innovativa projekt. Men vad är det då som räknas som nyskapande och innovativt? Ett svar som nämnts tidigare är att insatser och aktiviteter på något sätt skall komplettera övriga aktiviteter som redan sker inom ramen för andra utvecklingssatsningar i regionen. Men för att vidare besvara denna fråga behöver följeforskaren hjälpligt vara införstådd i de tillväxtteorier som resonemanget om behovet av innovativitet nyskapande bygger på. Under senare år har teorierna kring villkoren för regional utveckling och innovationer utvecklats i snabbtakt. Allmänt för olika teoretiska inriktningar är att de alla tar hänsyn till ett antal gemensamma fenomen exempelvis den snabba tekniska utvecklingen (kunskaps eller innovationsekonomin), den snabba globaliseringen och regionernas allt viktigare roll för utveckling och tillväxt. Begreppet innovation, och även begreppet innovationssystem, har fått en starkare och mer utbredd position idag. I ökande utsträckning tenderar man idag 8
att diskutera förändring i termer av innovation. Tillväxtpolitik har blivit innovationspolitik 12. I den klassiska nationalekonomiska teorin sker huvuddelsen av ekonomins innovationsaktiviteter inom näringslivet. Detta synsätt innebär också att det mest omfattande kunskapsflödet inom det nationella innovationssystemet sker mellan företag 13. Centralt i senare teorier om innovationssystem är att innovation finns i hela samhället. Detta kan exempelvis utryckas enligt nedan: En startpunkt är att innovation är allestädes närvarande i den moderna ekonomin. I praktiskt taget alla dess delar räknar vi med att finna ständigt pågående processer av lärande, sökande och utforskande som resulterar i nya produkter, nya tekniker, nya organisationsformer och nya marknader. I vissa delar av ekonomin kommer dessa processer att vara långsammare och ske mer stegvis. Men om vi ser efter noga så kommer vi ändå att finna dem 14. Denna breda definition av innovation är intressant, enligt Lundvall 15 behöver en innovation inte vara epokgörande eller radikal. Det som är innovativt kan snarare vara ett mer stegvis nytänkande där man bygger vidare på existerande idéer. Avgörande för innovationsförmågan är ofta hur tätt samspelet är mellan en mångfald av olika aktörer eller institutioner 16. En viktig uppgift för följeforskaren i ett projekt där de innovativa inslagen inte är varken framträdande eller markanta kan därför vara att analysera på vilket sätt projektet samspelar med övriga delar av samhället och aktuella aktörer i den egna regionen. Saknas detta samspel och saknas processer för förankrande av lärdomar och nyskapande idéer bör följeforskaren uppmuntra till att sådana processer kommer till stånd. Följeforskaren bör aktivt uppmuntra till och stimulera utbyte med andra samhällsaktörer, exempelvis i en Trippelhelix konstellation. Följeforskaren förväntas kunna vara kritiskt granskande samtidigt som hon/han tillsammans med projektledningen skall kunna bidra till förbättringar i projekten/programmen. En tydlig ambition med den nya typen av utvärdering - följeforskningen - är att utvärderaren/utvärderarna skall ligga närmare den verklighet som undersöks 17. Ett problem i detta sammanhang är samtidigt att följeforskaren möjlighet till distansering från projektet och projektledningen försvåras. 12 Nählinder Johanna 2007:3 13 Underlagsrapport nr 6 till globaliseringsrådet 2008:74 14 Lundvall 1992:8 15 Lundvall 1992 16 Regionplane- och trafikkontoret rapport 5:2007:14 17 ITPS 2008:25 9
En av fördelarna med följeforskningen som utvärderingsmetod är att det genom närheten till projektet skapas en kunskap/legitimitet som ger tyngd till förbättringsförslag. Det kan vara svårt för ett projekt som exempelvis fått finansiering under ett antal år att ändra projektets riktning radikalt. En väl genomförd följeforskning kan dock ge möjligheter för genomgripande förbättringsåtgärder. I dessa sammanhang kan de störande moment som Ellström talar om vara funktionella. Följeforskaren bör konfrontera projektledningen och tvinga dessa att reflektera över och analysera sin egen verksamhet. Att låta projektledningen själv definiera på vilket sätt man bidrar till och kompletterar andra utvecklingsinsatser i regionen kan leda till ett ökat fokus på innovativa och nyskapande lösningar och synliggöra behovet av utökade kontaktytor. Sammanfattningsvis kan ovanstående reflektion konkretiseras i ett antal punkter, vilka förhoppningsvis kan vara till hjälp för den följeforskare som behöver stöd i att förhålla sig till brist på nyskapande och innovativitet i ett strukturfondsfinansierat projekt: Arbeta utförligt med analysen av projektlogiken synliggör i vilka momment/delar de innovativa inslagen finns/saknas. Låt projektledningen reflektera över på vilket sätt man kompletterar annan utvecklande verksamhet i regionen. Arbeta med störande moment för att göra projektet uppmärksamt på att tydlig koppling till nyskapande och innovativitet saknas. Hjälp på detta sätt projektledningen att lyfta blicken från produktionens logik och att skapa en utvecklingens logik. En viktig uppgift för följeforskaren i ett projekt där de innovativa inslagen inte är varken framträdande eller markanta kan vara att uppmuntra till och stimulera utbyte med andra samhällsaktörer. Om projektet inte på något tydligt sätt innebär en förändring eller nytt tillskott till regelmässig utvecklingsaktivitet i regionen bör detta påtalas externt och göras känt av följeforskaren. 10
Referenser Brulin Göran, Gemensam kunskapsbildning för regional tillväxt och hållbar utveckling 2008 Ebbinghaus Bernhard 2005 Can Path Dependence Explain Institutional Change? Ellström Per-Erik i Svensson, Brulin, Jansson och Sjöberg (red) 2009 EU-kommissionen, Working Document No 5 Indicative Guidelines on Evaluation Methods: Evaluation during the program period 2006 ITPS, Metautvärdering av strukturfondsprogrammen nya ansatser och lärdomar 2008 Karlsson, Ove Utvärdering mer än metod en översikt 1999 Lundvall B-Å (red) National systems of innovation: towards a theory of innovation and interactive learning 1992 Nutek R 2008 Nytta med följeforskning. En vägledning i utvärdering av strukturfonderna 2007 2013 Nutek (Syntes) Följeforskning för fortlöpande förbättringar i projekt en syntes! 2008 Nählinder Johanna Innovationer i offentlig sektor en litteraturöversikt 2007 Regionplane- och trafikkontoret rapport 5 Begrepp inom regionalutveckling 2007 Svensson, Brulin, Jansson och Sjöberg (red): Lärande utvärdering genom följeforskning. Studentlitteratur 2009 Underlagsrapport nr 6 till globaliseringsrådet, Innovationssystem, globalisering och ekonomisk tillväxt 2008 11