Analys av om Posten AB:s prissättning är öppen för insyn och icke-diskriminerande

Transkript

1 Rapportnummer PTS-ER-2012:22 Datum Analys av om Posten AB:s prissättning är öppen för insyn och icke-diskriminerande Redovisning till regeringen i enlighet med PTS regleringsbrev för 2012

2 Analys av om Posten AB:s prissättning är öppen för insyn och ickediskriminerande Redovisning till regeringen i enlighet med PTS regleringsbrev för 2012 Rapportnummer PTS-ER-2012:22 Diarienummer ISSN Författare Joakim Levin Post- och telestyrelsen Box Stockholm pts@pts.se Post- och telestyrelsen 2

3 Förord Post- och telestyrelsen har i 2012 års regleringsbrev fått i uppdrag att redovisa hur bestämmelsen i 3 kap. 2 postlagen (2010:1045) rörande de krav som ställs på att prissättningen och tillhörande villkor ska vara öppna för insyn och ickediskriminerande, har efterlevts av den utsedde tillhandahållaren av den samhällsomfattande tjänsten (Posten AB). Uppdraget redovisas i föreliggande rapport. Postmarknaden är i förändring. Volymerna för det traditionella brevet har redan minskat kraftigt, och denna utveckling förutspås accelerera de närmaste åren. Samtidigt ger den ökade distanshandeln via internet å andra sidan en tillväxt när det gäller både paket och större brevförsändelser. År 2010 antog Riksdagen en ny postlag, som bl.a. implementerade det senaste europeiska postdirektivet i svensk rätt. Postdirektivet handlar mycket om konkurrens inom postområdet. Sverige är i många stycken ett föregångsland när det gäller detta. Som framgår av rapporten är vi ändå nödgade att se till att alla delar av regleringen följer postlagens intentioner. Därför har myndigheten nyligen beslutat om nya tillståndsvillkor för Posten AB som bl.a. ökar öppenheten kring prissättningen ytterligare. Göran Marby Generaldirektör Post- och telestyrelsen 3

4 Innehåll Förord 3 Sammanfattning 5 1 Inledning Bakgrund 1.2 Rapportens disposition Tillsyn rörande efterlevnaden av 3 kap. 2 postlagen 8 3 Aktuell situation 12 4 Sammanfattande slutsatser 15 5 Bilaga: Synpunkter från kunder och övriga aktörer på marknaden Kundsynpunkter 17 Kund 1 ( ) 17 Kund 2 ( ) 17 Kund 3 ( ) Bring Citymail ( ) grams ( ) DB Schenker Privpak ( ) Posten AB ( ) 25 Post- och telestyrelsen 4

5 Sammanfattning PTS fick i årets regleringsbrev uppdraget att redovisa hur bestämmelsen i 3 kap. 2 postlagen (2010:1045) rörande de krav som ställs på att prissättningen och tillhörande villkor ska vara öppna för insyn och icke-diskriminerande, har efterlevts av den utsedde tillhandahållaren av den samhällsomfattande tjänsten (Posten AB). I denna rapport beskriver myndigheten tillsynen av Postens efterlevnad av nämnda bestämmelse, analyserar dagsläget samt redogör för de åtgärder som successivts vidtagits genom preciseringar av Postens tillståndsvillkor. PTS konstaterar att Posten på eget initiativ inte vidtog åtgärder för att förändra sin offentligt lämnade information kring företagets prissättning med anledning av de nya reglerna i postlagen om transparens och icke-diskriminering. Efter en dialogbaserad tillsynsprocess förtydligades därför i oktober 2011, genom nya tillståndsvillkor för Posten, hur den offentligt publicerade informationen skulle utformas. Vid en utvärdering av dagsläget finner myndigheten att de preciseringar som gjordes i oktober 2011 inte gav en tillräcklig insyn för kunderna i prissättningen, särskilt när det gäller Postens s k årsvolymrabatt. PTS har den 11 september 2012 beslutat om förändringar av Postens tillståndsvillkor för att säkerställa att lagstiftningens intentioner uppfylls. PTS tillsynsarbete fortgår och myndigheten finner det angeläget att även i fortsättningen noga följa och utvärdera vilken effekt regleringen har på postmarknaden och dess aktörer. Post- och telestyrelsen 5

6 1 Inledning 1.1 Bakgrund I Post- och telestyrelsens (PTS) regleringsbrev för har myndigheten erhållit uppdraget att redovisa hur bestämmelsen i 3 kap. 2 postlagen (2010:1045) rörande de krav som ställs på att prissättningen och tillhörande villkor ska vara öppna för insyn och icke-diskriminerande, har efterlevts av den utsedde tillhandahållaren av den samhällsomfattande tjänsten. Utsedd tillhandahållare av den samhällsomfattande posttjänsten är Posten AB (Posten). Bakgrunden till uppdraget är att den nya postlag som började gälla 1 september 2010 införde nya bestämmelser om prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten. Dessa anges i 3 kap. 2 enligt följande: Prissättningen av den samhällsomfattande posttjänsten ska vara öppen för insyn, icke-diskriminerande och kostnadsorienterad, samt främja ett effektivt tillhandahållande av tjänsten. [ ] Om den som utsetts att tillhandahålla hela eller delar av den samhällsomfattande posttjänsten tillämpar särskilda priser och andra särskilda villkor gäller, utöver vad som anges i första stycket, att prissättningen och tillhörande villkor ska vara öppna för insyn och icke-diskriminerande. Reglerna infördes bland annat för att anpassa den svenska lagstiftningen till EU:s postdirektiv. 2 I flertalet europeiska länder är dessa nya regler inget problem, då man där går från en situation med monopol och där eventuella rabatter redovisats öppet, till skillnad mot situationen i Sverige där Posten under lång tid skapat en komplex prissättning anpassad till konkurrensbilden. 1.2 Rapportens disposition Denna rapport är i enlighet med regeringsuppdraget avgränsad till att behandla efterlevnaden av om Postens prissättning och tillhörande villkor är öppen för insyn och icke-diskriminerande. Frågan om prissättningen är kostnadsorienterad behandlas därför inte. PTS har sedan 2010 bedrivit tillsyn avseende Postens åtgärder för att efterfölja dessa nya krav på prissättning och tillhörande villkor (bland annat i PTS dnr ). I avsnitt 2 redogörs för 1 Regleringsbrev för budgetåret 2012 avseende Post- och telestyrelsen inom utgiftsområde 22 Kommunikationer (Näringsdepartementet, dnr N2011/6867/ITP m.fl.) 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 97/67/EG av den 15 december 1997 om gemensamma regler för utvecklingen av gemenskapens inre marknad för posttjänster och för förbättring av kvaliteten på tjänsterna, senast ändrat genom Europaparlamentets och rådets direktiv 2008/6/EG. Post- och telestyrelsen 6

7 utfallet av denna tillsyn och vilka åtgärder denna föranlett. Presentationen görs kronologiskt. I avsnitt 3 analyseras det nu aktuella läget och om Postens åtgärder kan anses ha varit tillräckliga. Som grund för analysen används bland annat resultat från ett tillsynsärende avseende årsvolymrabatter (dnr ). I avsnitt 4 sammanfattas rapportens slutsatser. I syfte att bredda den information PTS har erhållit genom frågor och synpunkter från postkunder samt myndighetens tillsynsarbete, bjöd PTS i juni 2012 in kunder och övriga aktörer att lämna synpunkter på Postens prissättning. Som bilaga (avsnitt 5) redovisas synpunkterna i sin helhet, samt Postens genmäle på dessa. Post- och telestyrelsen 7

8 2 Tillsyn rörande efterlevnaden av 3 kap. 2 postlagen I december 2010 inledde PTS på eget initiativ tillsyn rörande Postens efterlevnad av den nya postlagens krav på prissättning och tillhörande villkor (dnr ). Bakgrunden var att Posten efter lagens ikraftträdande inte hade vidtagit några utåt sett märkbära åtgärder för att säkerställa efterlevnaden av de nya kraven avseende öppenhet för insyn och icke-diskriminering. Tillsynen avsåg att undersöka om kraven tillgodosågs av Posten. I 3 kap. 1 6 postlagen anges att villkoren för den samhällsomfattande post-tjänsten ska vara allmänt tillgängliga. Av 3 kap. 2 postlagen framgår att vid tillämpning av särskilda priser ska prissättningen vara öppen för insyn, icke-diskriminerande och kostnadsorienterad. För andra särskilda villkor gäller att dessa ska vara öppna för insyn och icke-diskriminerande. Med öppen för insyn avses att om det inte sker en öppen redovisning så ska det i vart fall ske en tydlig redovisning av de principer som ligger till grund för beräkningen av priser och rabatter samt övriga villkor i avtal som avviker från de officiella villkoren. 3 Syftet med regleringen är bland annat att samtliga användare ska få tillräcklig information om utbudet av de tjänster som erbjuds, leverans- och användarvillkor, kvaliteten på de tjänster som tillhandahålls samt priser. 4 PTS anser därmed att kunderna ska ha en rimlig möjlighet att beräkna vilka priser/rabatter man är berättigade till och kunna bedöma vilka konsekvenser olika beslut får. Med icke-diskriminerande prissättning avses bland annat att priser och andra villkor ska tillämpas lika i förhållande till olika avtalsparter, såväl faktiska som möjliga sådana. Sådana avtalsparter kan exempelvis vara företagskunder, förmedlare av post från olika användare och andra postoperatörer. 5 För att kunna bedöma hur Postens priser och villkor förhåller sig gentemot nämnda krav inledde myndigheten tillsynsarbetet genom att efterfråga en redogörelse för samtliga principer som Posten tillämpar och som ligger till grund för beräkningen av särskilda priser och rabatter, 6 samt att undersöka vilken information kring prissättningen som Posten gjort offentligt tillgänglig via sin webbplats <posten.se>. Posten redovisade härvid att de tillämpar den övergripande principen att [d]ärutöver ges rabatter [jämfört med de officiella 3 Regeringens proposition 2009/10:216, s Ibid., s Ibid., s Med särskilda priser och rabatter avses priser/rabatter som skiljer sig från den officiellt publicerade prislistan för respektive tjänst. De särskilda priserna ska även gälla för användare, t.ex. enskilda användare och små och medelstora företag, som använder posttjänster på liknande sätt (Ibid., s. 57). Post- och telestyrelsen 8

9 prislistorna] med grund i omständigheter som utgör kostnadsavlastande åtgärder för Posten. 7 Redogörelsen från Posten var inte uttömmande utan man gav endast dels exempel på olika faktorer som är kostnadsavlastande, dels exempel på olika rabatter där dessa faktorer återspeglas. I övrigt hänvisades till företagets s.k. prispolicy, vilken inte vid detta tillfälle redovisades för PTS. För att säkerställa att all relevant information når kunderna hänvisades till Postens säljare. PTS angav, efter jämförelse med den information som fanns tillgänglig på Postens webbplats, 8 i brev till Posten: Enligt myndighetens uppfattning är detta inte tillräckligt utan anser att såväl de principer som läggs till grund för rabatter som de principer som kan föranleda prispåslag ska redovisas tydligt på Postens webbsida eller på annat lättillgängligt sätt som är öppet för allmänheten och att informationen även ska omfatta volymer som överstiger Postens prislistor. 9 PTS efterfrågade även besked om Posten avsåg vidta några åtgärder med anledning av PTS konstaterande. Posten återkom härefter med en skrivelse där man anmälde en avvikande uppfattning om vilka priser och rabatter som omfattas av bestämmelserna i 3 kap. 2 postlagen. Rabatter i kundindividuella avtal utöver vad som publicerats i de offentliga prislistorna/villkoren skulle enligt Postens mening inte omfattas av dessa bestämmelser, och sålunda avsåg Posten inte att vidta några ytterligare åtgärder. 10 Alltsedan den nya postlagens ikraftträdande hade det dessutom till myndigheten inkommit indikationer från både kunder och andra aktörer på marknaden att det skulle förekomma att Posten gynnar vissa kunder genom att göra avsteg från avtalsvillkoren. 11 Mellanhänder och konkurrenter har observerat att kunder sinsemellan har fått högst varierande rabatter av Posten som inte förefallit stått i relation till kundernas volymer trots likvärdiga förutsättningar i övrigt (se även bilaga (avsnitt 5). Efter att ha tagit del av Postens invändningar, konstaterade PTS i en skrivelse i juni 2011 att det inte finns något undantag för Postens kunder med individuella avtal i postlagens bestämmelser. 12. Lagens bestämmelser träffar följaktligen 7 PTS dnr , aktbilaga 2, sid 1. 8 Bl.a. kunde myndigheten konstatera att den årsvolymrabatt som Posten nämnde i sin redogörelse till PTS överhuvudtaget inte fanns presenterad (eller ens nämnd) på webbplatsen. 9 PTS dnr , aktbilaga 3, sid Ibid., aktbilaga Det ska i sammanhanget nämnas att dessa uppgifter inte inlämnats som formella klagomål till myndigheten. Anledningen är att kunderna på grund av offentlighetsprincipen inte är beredda att officiellt inkomma med klagomål, då de måste ha en kundrelation med Posten även i fortsättningen. 12 PTS dnr , aktbilaga 12. Post- och telestyrelsen 9

10 Postens prissättning för alla kunder. 13 Posten uppmanades i samma skrivelse att inom 3 månader (senast 15 september 2011) genomföra följande åtgärder, vilka myndigheten ansåg proportionerliga i rådande situation: Att upprätta en prislista innehållande samtliga volymsteg (eller motsvarande) och ange vilken prisreduktion som kan medges vid de olika volymstegen för de olika rabattslagen. Denna prislista skulle göras tillgänglig för PTS, och ligga till grund för tillsynen över Postens prissättning. Att öppet redovisa vilka rabatter som användarna kan komma i åtnjutande av, vilka principer som tillämpas vid beräkningen av de olika rabatterna, maximal rabatt samt stegen i volymtrappan i den interna prislistan för de olika rabattslagen Att utöka den officiella prislistan för sändningar så att även sändningar över försändelser omfattades av i praktiken tillämpade volymsteg Efter detta fördes tillsynsprocessen vidare i dialogform bland annat rörande hur dessa krav skulle implementeras i Postens tillståndsvillkor, vilka skulle förnyas 30 september I de slutliga (nuvarande) tillståndsvillkoren som började gälla från och med 15 oktober 2011 formulerades dessa om med hänsyn till prissättningskraven och förtydligades enligt följande: 14 Posten AB ska öppet redovisa de principer som ligger till grund för beräkningen av särskilda priser (om priserna avviker från den officiella prislistan) och prestationsbaserade rabatter. På samma sätt ska Posten AB även öppet redovisa principerna för andra särskilda villkor som avviker från de officiella villkoren/allmänna villkoren. Posten AB ska sålunda öppet redovisa samtliga prestationsbaserade rabatter som användarna kan komma i åtnjutande av med angivande av: benämning på rabatten maximal rabatt vilka intervall som tillämpas för olika rabattsteg (förutsatt att sådana tillämpas) [understruket = förändring jämfört med de tidigare gällande tillståndsvillkoren från 2010] 13 Se även Regeringens proposition 2009/10, s. 57: 14 Tillståndsvillkor för Posten AB, PTS dnr , avsnitt 1.6 Post- och telestyrelsen 10

11 Den 17 oktober 2011 publicerade Posten som ett resultat av detta ny information på sin webbplats, bland annat ett dokument, kallat Prisparametrar, 15 som Posten avsåg skulle tillfredställa dessa krav. Tillsynen har därefter fortsatt i dialogform, och efter påpekande från PTS har vissa förtydliganden skett i dokumentet under året. När det gäller icke-diskrimineringskravet inkom under våren 2011 (parallellt med PTS arbete inom ramen för tillsynsärende dnr ) två klagomål mot Posten avseende diskriminerande prissättning för konsoliderare. 16 Enligt uppgifter i klagomålen erbjöds dessa aktörer sämre villkor än slutkunder med hänvisning till att de tillhörde en annan bransch. PTS öppnade mot denna bakgrund ett nytt tillsynsärende (dnr ). Vid genomgången av de aktuella fallen kunde konstateras att det i ett av fallen fanns skäl att göra en justering av prissättningen. Posten åtog sig också att göra en översyn av prissättningen för samtliga s.k. mellanmän. Under granskningen framkom även att PTS och Posten har olika syn på vad som utgör diskriminerande prissättning. Emellertid lämnade Posten beskedet att de genom sin översyn hade säkerställt att konsoliderare ändå inte särbehandlades jämfört med övriga kunder samt att det fanns rutiner för att säkerställa att detta inte sker. Därmed avslutades detta tillsynsärende utan vidare åtgärd från PTS. 15 Posten Prisparametrar, senaste version publicerad Med konsoliderare menas s.k. mellanmän som aggregerar ihop post från ett flertal avsändare till gemensamma sändningar, så att styckpriset per försändelse blir lägre genom användande av Postens volymrabatter. Post- och telestyrelsen 11

12 3 Aktuell situation Vid en utvärdering av efterlevnaden av de nyinförda pris- och villkorsbestämmelserna är en viktig utgångspunkt vad dessa syftat till att åstadkomma. Den grundläggande avsikten är att kunderna på postmarknaden ska ha en rimlig möjlighet att bedöma vilka priser och rabatter man är berättigad till och kunna beräkna vilka konsekvenser olika beslut, avseende de försändelser man avser att skicka, får. Det är vidare så att om prissättningen är öppen för insyn motverkas riskerna för prisdiskriminering automatiskt. Med en transparent prissättning kan varje kund utifrån sina förutsättningar bedöma vilket nettopris 17 denne har rätt till och slipper därmed riskera att få sämre priser än andra kunder med liknande förutsättningar. Som nämnts är den av Posten implementerade presentationen av olika rabatter en följd av de tillståndsvillkor som PTS utfärdade i oktober Två av de mest väsentliga rabatterna är dels årsvolymrabatten, som uppgår till maximalt 25 %, och dels den rabatt som bygger på kundens kostnadsavlastande åtgärder, benämnd prestationsrabatt, och som maximalt kan uppgå till 16 %. När det gäller årsvolymrabatten presenterar Posten den utifrån en årsvolymtrappa med olika volymsteg. 18 Av denna framgår att maximal rabatt är 25 %, däremot framgår inte hur mycket rabatten ändras mellan de respektive volymstegen. Däremot förefaller konstruktionen av volymtrappan förespegla att maximal rabatt erhålls från och med försändelser per år och tjänst. I diskussioner med Posten kring årsvolymstrappan i samband med publiceringen framkom inte annat än att en kund genom att konstatera i vilket volymsteg den planerade årsvolymen skulle hamna i skulle kunna bilda sig en uppfattning kring ungefär hur stor årsvolymrabatt kunden var berättigad till. 19 Av denna anledning fann PTS för stunden (oktober 2011) det som en godtagbar (om än inte optimal) lösning, särskilt som det hitintills inte funnits någon information om årsvolymrabattens existens överhuvudtaget i Postens offentliga information, men myndigheten avsåg att närmare granska rabattens konstruktion i ett särskilt tillsynsärende Med nettopris avses här pris efter avdrag för rabatter. 18 Posten Prisparametrar, senaste version publicerad Dvs., att årsvolymrabattens förändring mellan två volymsteg är tämligen likartad oavsett var på trappan man befinner sig (approximativt linjär matematisk funktion). 20 Myndigheten bedömde att det var angeläget att informationen publicerades utan dröjsmål och valde att granska innehållet i informationen i efterhand. Post- och telestyrelsen 12

13 Prestationsrabatterna beskrivs verbalt i dokumentet Prisparametrar och beror på ett antal samverkande faktorer (hänförliga till kostnadsavlastande åtgärder). En precis redovisning av sambandet mellan (total) prestationsrabatt och de olika faktorerna, omöjliggörs av att Postens prismodell i denna del är så komplex att några enkla presenterbara samband mellan faktorerna och rabattstorleken helt enkelt inte finns. För att uppnå en större transparens i denna skulle förmodligen krävas att Postens prismodell i sig förenklas. När det gäller årsvolymrabatten har denna under vår och sommar 2012 granskats inom ramen för ett tillsynsärende (dnr ). I denna granskning har framkommit att den volymtrappa som redovisas på <posten.se> ger en vilseledande bild av principerna bakom tjänsternas verkliga årsvolymrabatter eftersom: Det finns olika rabattskalor för de olika tjänsterna (vilket inte framgår av det som redovisas på <posten.se>). Den maximala rabatten skiljer sig mellan de olika tjänsterna. Rabattskalorna följer inte några definierbara matematiska samband. Rabattförändringarna mellan respektive volymsteg är väsentligt olika samt oregelbundna, och dessutom olika för olika tjänster. Konstruktionen i förening med det som hittills publicerats på Postens hemsida ger ingen möjlighet för kunderna att göra en rimlig bedömning av hur inlämnade volymer påverkar priset. Följaktligen går det inte att förutse hur en förändring av inlämnad volym påverkar rabatten eller att bedöma huruvida de priser/rabatter som erbjuds är rimliga utifrån kravet på att Postens prissättning ska vara icke-diskriminerande. PTS finner alltså sammantaget att den existerande lösningen inte fungerar på ett sådant sätt att det finns någon rimlig möjlighet för en kund att bedöma utfallet kring olika alternativ avseende kundens försändelsevolymer. Därmed kan, då årsvolymrabatten utgör en så stor påverkan av kundens slutpris, inte heller prissättningen som sådan kunna bedömas vara öppen för insyn på det som avses i 3 kap. 2 postlagen. PTS har vidare som ett led i tillsynen av prissättningen sedan våren 2012 bland annat samlat in uppgifter rörande de förhandlingsmandat som beslutats av Postens prisgrupp. 21 Utifrån dessa beslut har myndigheten bland annat kunna 21 PTS dnr Posten har en säljorganisation, där de enskilda säljarna har mandat att avtala om priser och rabatter till en viss nivå. Om en säljare vill avtala om priser och rabatter som avviker från Post- och telestyrelsen 13

14 notera att det (åtminstone i enstaka fall) är möjligt att för kunder att utöver årsvolymrabatt och prestationsrabatter få ytterligare rabatt. 22 Detta visar att det är möjligt för enskilda kunder att få större total rabatt än vad som maximalt tillåts enligt de principer Posten publicerat, vilket i förlängningen innebär avsteg från kravet på icke-diskriminering, då även positiv särbehandling är prisdiskriminering. Myndigheten finner alltså, utöver de tidigare nämnda bristerna avseende transparens, att den existerande lösningen för presentation av priser och prispåverkande parametrar inte förhindrar att Posten ger avvikande rabatter till vissa utvalda kunder, vilket också utgör diskriminerande prissättning. mandatet krävs ett särskilt beslut av Postens prisgrupp, som anger det lägsta pris säljaren får sätta i prisförhandlingarna med kunden. 22 Det vill säga ytterligare rabatt utöver de 25 % i maximal årsvolymrabatt och 16 % i maximala prestationsrabatter som framgår av Postens publicerade dokument Prisparametrar. Post- och telestyrelsen 14

15 4 Sammanfattande slutsatser Som framkommer av tillsynsärendet (dnr ) hade Posten inga avsikter att förändra offentligt lämnad information kring företagets prissättning med anledning av de nya reglerna i postlagen om transparens och ickediskriminering. Postens motiv var att de ansåg att reglerna inte träffade kundindividuellt avtalade priser (vilket både volym- och värdemässigt är en avsevärd del av brevmarknaden). Denna uppfattning delades inte av PTS som därför uppmanade till, och sedermera genom tillståndsvillkor genomdrev, en ökad öppenhet kring Postens prissättning i enlighet med postlagens bestämmelser. En analys av situationen med nuvarande implementerade grad av öppenhet visar emellertid att denna ännu inte fullt ut fyller sitt syfte. För att svara mot lagens krav på transparens skulle krävas förändringar både vad gäller öppenheten kring årsvolymrabatten och prestationsrabatterna. När det gäller årsvolymrabatten beror denna uteslutande på en enda faktor: den förväntade årsvolymen. Det finns därmed ingen inbyggd komplexitet som försvårar att denna publiceras i sin helhet för respektive tjänst. Däremot är det givetvis så att om årsvolymrabatten är öppen för insyn kan även konkurrenter ta del av denna information, och i förlängningen kan dessa även förändra prissättningen för att bättre matcha Postens erbjudande. Eftersom Posten ändå har ytterligare ett antal rabatter, som zonprissättning, extra sorteringsrabatt och framförallt de komplexa prestationsrabatterna, är likväl det omöjligt för en konkurrent att på kundindividnivå beräkna med precision var Postens erbjudna prisnivå hamnar. Myndighetens bedömning är att en åtgärd för att göra årsvolymrabatten ytterligare öppen för insyn är önskvärd och proportionerlig. Vad Posten publicerat som följd av 2011 års tillståndsvillkor gav intrycket av att årsvolymrabatten var en rabatt, lika för olika tjänster något som inte stämmer med den verkliga tillämpningen. Därför har myndigheten den 11 september 2012 beslutat om nya tillståndsvillkor där det framgår hur årsvolymrabatten ska presenteras på ett tydligare sätt fr.o.m. 1 januari Postdirektiv och postlagens förarbeten är tydliga med att information om prissättningen av de tjänster som ingår i den samhällsomfattande posttjänsten ska vara tillräckligt utförlig och aktuell. Kravet på att prissättningen av tjänsterna ska vara öppen för insyn har åsidosatts av Posten trots de förändringar som infördes i tillståndsvillkoren För att komma till rätta med problemet skyndsamt har PTS bedömt att införandet av detta nya villkor i tillståndsvillkoren är proportionerligt och det mest effektiva sättet av de alternativ som står till buds. Post- och telestyrelsen 15

16 Det är ofrånkomligt att denna förändring kan leda till oönskade konsekvenser för Posten och vissa kunder (de som idag är otillbörligt gynnade). Den godtycklighet som kunder idag kan uppfatta i Postens prissättning kommer dock att minska, vilket innebär att diskriminerande prissättning kommer att försvåras. Kunderna kommer att kunna bilda sig en rimlig uppfattning om var slutpriset kommer att hamna. Därigenom kan de göra adekvata bedömningar vid val av postoperatör, vilken tjänst de ska välja och även planera för ökade eller minskade brevvolymer. Att kunder får möjlighet att fatta mer rationella beslut leder till en ökad effektivitet på postmarknaden, då operatörernas effektivitet får en mycket tydligare roll i kundernas val. Om detta leder till minskade volymer för Posten, beror helt enkelt på huruvida Postens erbjudande är attraktivt för kunderna. PTS bedömning är att Posten genom sin storlek, breda produktutbud, rikstäckning, varumärke, etc., även fortsättningsvis kommer att ha en mycket stark ställning på marknaden. När det gäller prestationsrabatterna är beräkningsgrunderna i prismodellen mycket komplex. Dels är det ett relativt många olika faktorer (relaterade till kostnadsavlastande åtgärder) som ingår i modellen, dels samvarierar faktorerna på olika sätt. Detta leder till att Postens prestationsrabatter närmast per definition inte kan anses bli helt transparenta. Den enda realistiska vägen för att nå en ökad öppenhet torde vara en förenkling av Postens prismodell i denna del. En sådan åtgärd vore mycket ingripande för Posten. I dagsläget bedömer PTS att de förtydliganden avseende prestationsrabatterna som följer av Postens nya tillståndsvillkor är ett tillräckligt steg. PTS tillsyn av denna del av prissättningen är dock endast i en tidig fas, och ytterligare utredning krävs för att klargöra hur prestationsrabatterna fungerar i praktiken, och på vilket sätt detta kan förtydligas mot kunderna. PTS tillsynsarbete fortgår och myndigheten finner det angeläget att även i fortsättningen noga följa och utvärdera vilken effekt regleringen har på postmarknaden och dess aktörer. Post- och telestyrelsen 16

17 5 Bilaga: Synpunkter från kunder och övriga aktörer på marknaden 5.1 Kundsynpunkter Kund 1 ( ) Synpunkter på postens prissättning Bra: Sänkta portokostnader eftersom det nya statliga ramavtalet innebar att vi blev även kund hos Bring Citymail. Detta uppfattas av oss som icke-diskriminerande. Full insyn i prissättningen med lägre priser när avtal skrevs med posten. Bra samarbete med posten vad gäller de tillhörande villkoren som också leder till sänkta portokostnader om vi optimerar våra postvolymer i förhållande till villkoren i avtalet. Dåligt: Svårtolkat statligt ramavtal men det har knappast med posten att göra. Prissänkningen från postens sida torde ha skett på grund av konkurrens från andra aktörer. Man kan därför befara att posten tidigare i rådande monopolsituation hållit priserna uppe och därmed haft övervinster. Sammanfattningsvis har vår myndighet fått sänkta portokostnader på grund av avtal med fler än en brevförmedlare under detta budgetår. Kund 2 ( ) Är det något särskilt formulär med svar på frågor som du vill ha? Annars kan jag generellt säga att våra synpunkter på Postens prissättning är att deras priser är för höga, att de kommer att behöva sänka sina priser framöver. Vi måste ständigt se över utgivningen av våra tidningar och där är postdistributionen en stor kostnadspost för oss. Kund 3 ( ) [X] skickar årligen ut ett stort antal försändelser nästan bara ekonomibrev. Mottagarna är både företag och privatpersoner. Vi har inga ADR-utskick. Vårt största utskick är pensionsbesked för Avtalspension SAF-LO till ca anställda inom det privata näringslivet. Utskicket görs årligen under våren från mitten av maj till slutet av juni. Nu till mina synpunkter: Definitionen av Delinlämning Enligt Postens instruktioner får en sändning delas upp på högst tre dagar. [X] betraktar produktionen av pensionsbesked som ett utskick. Teoretiskt skulle vi kunna producera allt och sedan lämna in till Posten i slutet av juni. Av många Post- och telestyrelsen 17

18 anledningar är detta opraktiskt. Det skulle också medföra problem hos Posten med en så stor mängd att hantera på kort tid. Vi måste alltså dela upp våra produktioner i lagom bitar. Adressuttaget från vårt CRMsystem görs i postnr-ordning. För att kunna ta del av den extra sorteringsrabatten så mycket som möjligt har vi från i år ökat volymen per produktionstillfälle från till upp till tar 5-10 dagar att printa och kuvertera. Vår print/kuverteringsleverantör lagrar undan det som är producerat och lämnar sedan in till Posten i tre delleveranser när varje produktionsomgång är klar. De ryckiga leveranserna måste försvåra Postens planering av hämtning och bemanning i postmottagningen. För oss innebär det ojämn och svårplanerad bemanning i kundtjänsten. För vår print/kuverteringsleverantör innebär det merarbete med logistik och lagerhållning. Önskemålet från [X] är alltså att det ska vara möjligt att ha speciella och mer generösa villkor för delinlämning av stora utskick (dvs att hela produktionen av pensionsbeskeden är en sändning) och en prissättning som utöver den vanliga volymtrappan och den extra sorteringsrabatten även anpassas till att kunden, och Posten planerar utskicket tillsammans för bådas bästa. Sorteringsrabatten Enligt den nya modellen för extra sorteringsrabatt beräknas rabatten för Normal respektive Låg var för sig. I sändningar som innehåller båda täckningsområdena borde det finnas en viktad rabatt som utgår ifrån volymen totalt. Ett exempel från vår pensionsbeskedsproduktion: En sändning som delades upp på tre dagar: Normal och Låg. Dvs ingen extra sorteringsrabatt på Normalupplagan fast den totala upplagan var Hade hela upplagan lämnats in som Normal hade vi fått större sorteringsrabatt. 5.2 Bring Citymail ( ) Synpunkt på Posten Meddelandes prissättning meddelade Post- och Telestyrelsen att de ville få in synpunkter från såväl stora postkunder som andra postoperatörer på vad som fungerat bra och vad som inte upplevs tillfredställande gällande Posten Meddelandes prissättning koppat till 2011 års postlag. I detta brev formuleras Bring Citymails (BCM) synpunkt kring frågan huruvida BCM anser Posten Meddelandes (Posten) prissättning följer riktlinjerna för öppen för insyn och ickediskriminerande som postlagen kräver. Post- och telestyrelsen 18

19 I promemorian Vad gäller enligt nya postlagen för prissättning av och villkor för sorterade brevsändningar (PTS ) redovisas ett utdrag ur Postens tillståndsvillkor: I 2010 års postlag har kraven på att priserna ska vara öppna för insyn och icke-diskriminerande införts i 3 kap. 2. Vad som avses med detta framgår av prop. 2009/10:216 s 55 ff. Att prissättningen ska vara öppen för insyn innebär, enligt PTS uppfattning, bl. a. att kunderna på förhand självständigt ska kunna beräkna vilka priser och eventuella rabatter de är berättigade till under vissa givna förut-sättningar. Med icke-diskriminerande prissättning avses bl.a. att priser och andra villkor ska tillämpas lika i förhållande till olika avtalsparter, såväl faktiska som möjliga sådana. Sådana avtalsparter kan exempelvis vara företagskunder, förmedlare av post från olika användare och andra postoperatörer. Som ett svar på detta krav lanserade Posten sina prisparametrar med steg för årsvolymsrabatter, särskild rabatt för tunga försändelser samt det som Posten kallar prestationsersättning. BCM har synpunkter kring själva utformningen och relevansen kring dessa prisparametrar men i detta svar behandlas endast frågan huruvida de kan anses följa riktlinjerna i postlagen. Årsvolymsrabatt I de prisparametrar som gäller från och med börjar stegen för årsvolymsrabatt från försändelser och sträcker sig upp till försändelser. Vidare finns inget specificerat om vilken rabattnivå det startar på utan det enda som framgår är att den maximala rabatten kopplat till årsvolym är 25%. Enligt BCM innebär det faktum att skillnaden mellan de olika intervallstegen inte presenteras kan kravet öppen för insyn omöjligt uppnå då kunder självständigt inte kan beräkna vilka priser och eventuella rabatter de är berättigade till. Post- och telestyrelsen 19

20 I bilden ovan visas BCMs syn på de möjliga alternativ som finns för hur stegen på årsvolymsrabattsskalan kan vara utformad. Det mest logiska alternativ borde enligt BCM vara en linjär modell där varje steg ger ett lika stort hopp i rabattnivå. Det råder dock en stor ovisshet på marknaden kring hur modellen är utformad och vad BCM erfar vet inte ens Postens egna säljare exakt vad som gäller. Detta faktum återspeglar sig i de samtal som BCM haft med olika kunder om vilka konsekvenser det får för dem att använda sig av två leverantörer. Ytterligare oklarheter råder gällande hur den volym som ligger till grund för rabatten tas fram. I vissa fall använder sig Posten framförallt på historiska volymer men i andra fall använder man sig av en prognos utifrån kundens information. Även längden på avtalen skiljer sig mellan kunder. Somliga kunder omförhandlar sina avtal med Posten en gång per halvår och andra har avtal som sträcker sig över 12 månader. Att hanteringen av kunder skiljer sig åt och att det inte framgår vad som gäller ligger inte heller det i linje med att prissättningen ska vara öppen för insyn och icke-diskriminerande. Nedanstående figur visar ett antal exempel på situationer som BCM stött på i samtal med kunder: Post- och telestyrelsen 20

21 Kund 1: Rabatt 17% mot prislista på del av volym (ca 2,5 Mst försändelser). Bedömd rabatt vid helhetslösning 20% (5,5 Mst försändelser). Rabatten är ologiskt hög för volymen då maximal rabatt för årsvolym ska vara 25%. Kund 2: Bedömd rabatt vid helhetslösning 12% (ca 2,7 Mst försändelser). Rabatt på del av volym 8% (ca 2,3 Mst försändelser. Minskad rabatt från Posten trots att årsvolymen ej hoppar mellan intervall. Kund 3: Bedömd rabatt vid helhetslösning 20% (3 Mst försändelser). Bedömd rabatt vid del av volym 10% (1,7 mst brev). Ologiskt hög rabatt vid helhet samt en orimlig skillnad i rabatt vid förflyttning i intervall (5% per steg). Kund 4: Bedömd rabatt vid helhetslösning 24% (3,5 Mst försändelser). Bedömd rabatt vid del av volym 16% (1,7 Mst försändelser). Ologiskt hög rabatt vid helhet samt orimlig skillnad i rabatt vid förflyttning i intervall (4% per steg). Utifrån dessa erfarenheter kan man konstatera att utformningen på rabattstegen snarare är avtagande än rak, men det som står ut mest är hur olika konsekvenserna blir för att använda två leverantörer mellan olika kunder. I definitionen av icke-diskriminerande prissättning ovan står: Med icke-diskriminerande prissättning avses bl.a. att priser och andra villkor ska tillämpas lika i förhållande till olika avtalsparter, såväl faktiska som möjliga sådana. Detta verkar därmed inte efterföljas alls utan prissättningen verkar tillämpas och behandlas olika från fall till fall. Sammanfattningsvis är BCMs slutsats kring årsvolymsrabatten att den i sin nuvarande form och tillämpning varken kan anses vara öppen för insyn eller icke-diskriminerande. Prestationsersättning De krav för erhållande av prestationsersättning som gäller från och med är enligt följande: Kunder med stor årsvolym och stora sändningar kan erhålla prestationsrabatt som är beroende av ett antal faktorer. Prestationsrabatt erhålles då försändelserna är sorterade, förarbetade och inlämnade så att det är kostnadsavlastande för Postens produktion. Försändelserna ska sorteras, packas och läggas i aggregat/lastbärare (bunt, låda, lådvagn, brevbehållare eller pall) på ett sådant sätt som Postens egna kundlösningsspecialister anger. Inlämningen ska ske på den plats och tidpunkt som anges av Postens kundlösningsspecialister. För stora utskick ska en volymprognos per kalenderkvartal lämnas in senast en månad innan kvartalets start till Posten så att produktion och transporter kan planeras på bästa sätt. Volymprognosen ska ange volym, vikt, format, fördelning låg- och normalzon, inlämningsdatum samt inlämningsplats, typ av lastbärare samt inlämningsplats. Försändelser som beroende på utseende (färg, format eller omslag) är svåra att sortera kan av kunden förses med försändelseunik identitet för att underlätta sortering. För att erhålla prestationsrabatt bör årsvolymen överstiga försändelser och innehålla sändningar överstigande försändelser. Med prestation avses prestationer utöver gällande grundvillkor för respektive tjänst. Vid större sändningar, större årsvolym och fler utförda kostnadsavlastande prestationer blir rabatten högre. Den maximala rabatten som kan erhållas är 16%. Post- och telestyrelsen 21

22 Sedan prestationsersättningen lanserades har den förändrats ett par gånger men det råder fortfarande väldigt stor oklarhet i vad som exakt gäller för att erhålla prestationsersättningen. Det är också väldigt oklart vad som skiljer den sortering, packning och avisering som genomförs för att erhålla den rabatt som Posten kallar rabatt för extra sorterad sändning. I villkoren står att en volymprognos ska lämnas in för nästkommande kvartal för stora utskick men det beskrivs inte vad som menas med stora utskick vilket lämnar ett stort utrymme för godtycklighet i bedömningen. Precis som för årsvolymsrabatten är endast den maximala rabatt som kan erhållas angiven och inte vad varje kostnadsavlastande åtgärd ger i procentuell rabatt. Detta innebär per definition att prestationsersättningen inte kan klassas som öppen för insyn. Att prestationsersättningen dessutom är villkorad till en årsvolym som överstiger 5 Mst försändelser och innehåller sändningar över 300 Tst försändelser gör att den är diskriminerande för kunder som inte når upp till det ena av de två variablerna. Det finns flera kunder på marknaden med sändningar över 300 Tst försändelser men som inte når upp till årsvolymen 5 Mst försändelser men som trots detta borde ge Posten samma kostnadsavlastning som kunder med större årsvolym/sändningar. Eftersom villkoret för årsvolym i prestationsersättningen bör anses vara ett krav kan man se ersättningen som en volymrabatt vilket innebär att även detta villkor i parameterna är en upprepning av befintliga rabatter, i detta fall årsvolymsrabatten. Konsekvensen av årsvolyms- och sändningsstorleksvillkoret är att kunder påtvingas lojalitet mot Posten som leverantör. En kund som lever upp till kraven för årsvolym och sändningsstorlek men väljer att konkurrensutsätta och därmed halvera sin volym till Posten kan därmed riskera att bli av med hela ersättningen för prestation trots att prestationen på återstående volym är lika stor. Detta gör att prestationsersättningen är diskriminerande mot kunder som vill konkurrensutsätta och därmed kan inte prestationsersättningen i sin nuvarande utformning vara icke-diskriminerande. Tunga försändelser Enligt BCMs uppfattning har rabatten för tunga försändelser stor relevans, då kostnadsökningen inte står i paritet till den prisökning som Postens prislista innebär för viktparametern. Enligt prisparametrarna ger dock tyngre försändelser en relativt liten rabatt jämfört med de övriga parametrarna. Den enda orsaken till varför rabatten för tunga försändelser är så liten som BCM kan se är att det inte finns en utestängande effekt i rabatten jämfört med övriga rabatter grams ( ) Synpunkter: Årsbatten varierar för olika kunder med samma årsvolym. Vår uppfattning enligt nya postlagen och Postens egna publicerade villkor är att dessa skall vara lika, enligt principen icke diskriminerande prissättning. Post- och telestyrelsen 22

23 Vi har möts av förklaringar som att Posten successivt håller på att korrigera detta. Felen sägs vara historiska och att det tar tid att harmonisera prissättningen. Då uppstår ett antal frågetecken. 1. Hur lång tid har Posten på sig att anpassa prissättningen innan man uppfyller kraven? 2. PTS är den enda aktör som ser vilken procents rabatt som skall vara inom varje årsvolymsintervall. Utförs någon kontroll? Kan man som kund skicka in ett avtal till Er och se om det är korrekt? 3. Vi kan se att vi, så som konsolidatorer, verkar ligga fel i rabattnivå. D.v.s. direktkunder med lägre årsvolymer än oss får högre årsrabatter. Kan vi skicka Er vårt avtal och få ett utlåtande utan att det blir offentlig handling? Obs! vi är under sekretess även på vårt egna avtal. 4. Hur skall kunder veta om de får rätt rabatt enligt villkoren om de är hemliga? Man kan inte heller skicka dem till Er för kontroll eftersom man då bryter sekretess avtalet som Posten skriver in i sina avtal. 5. Posten har i dialog med oss och andra kunder sagt att det finns fler villkor än de som är publicerade för denna rabatt. Som t.ex. frekvens på inlämningar. Vi har svårt att förstå detta eftersom det: a) strider mot transparensen och b) det påverkar inte kostnaderna för inlämningarna utöver det Posten tar höjd för i sin andra rabattstrukturer som bygger på volym per inlämning och sorteringsgrad. 6. Skall/bör Posten belastas med regler som ej går att kontrollera i praktiken? Det öppnar för felaktig hantering och även om man följer regelverket så kan de bli misstänkliggjorda. Några förslag. Alla regler inom Postlagen kompletteras med verktyg som ger tillsynsmyndigheten möjlighet att kontrollera. Annars tas de bort. Att lämna uppgifter till PTS undantas från Postens sekretessparagraf. Uppgiftslämnare skall kunna lämna uppgifter till PTS under full sekretess. D.v.s. inte omfattas av offentlighetsprincipen om de begär det. 5.4 DB Schenker Privpak ( ) Synpunkter samt frågeställningar: DB Schenker Privpaks strategi är att se till att placera ombud där vi kan se lönsamhet vilket gör att vi med egna ombud och med lönsamhet når ca 98% av Sveriges befolkning både med att man som Privatperson kan hämta samt skicka paket men även att genom partners erbjuda finansiella tjänster som fakturabetalning m.m. (via Post- och telestyrelsen 23

24 s.k. Servicestation). Det statliga stödet bör enligt oss enbart existera för att garantera insamling och utdelning av post/paket försändelser på områden där varken Posten eller annan aktör kan upprätthålla en lönsam service. I annat fall försämrar det förutsättningarna för andra aktörer på de 98% av Sveriges befolkning där vi själva kan etablera en bra service för både insamling och utdelning via ombud. DB Schenker Privpak upplever att andelen kunder väljer Postens brevtjänster istället för pakettjänster ökar och att Posten Meddelande skapar tjänster för att attrahera kunder som tidigare skickat paket. Både genom varubrev samt den relativt nya tjänsten Skicka Lätt, vilket gör att många kunder går från att skicka paket till brev (för försändelser upp till 2 kg, vilket merparten av försändelserna ryms inom). Vi upplever därmed att brev närmar sig de mervärden som paket ger, såsom tracking samt anpassade mått/viktgränser, vilket gör att vi på DB Schenker Privpak måste prissätta våra pakettjänster därefter. Utifrån punkterna ovan finns det en del frågor om det statliga stöd som Posten erhåller. Hur fungerar Postens stöd för samhällstjänsten, dvs hur går subventioneringen till? o Finns det redovisat i detalj någonstans open book borde gälla? o Vad vi förstår så får Posten subventioner, förutom brev, även för att skicka varubrev samt paket upp till 20kg? Gäller detta både ombudsleveranser samt annat leveranssätt? o Posten skickar ibland paket över 20kg i sitt ombudsnät (vi har en del gemensamma ombud, så vi har den informationen), särskiljes detta från subventioneringen och särredovisas då detta? o Paket som väger en bra bit över 20kg och som går till Postens företagscentra, ingår de i subventioneringen? o Gäller subventioneringen både för deras företagstjänster som för tjänster som riktar sig till privatpersoner. o Har de samma subventionering för paket kontra brev? o Gäller subventioneringen enbart glesbygdsområden och hur definieras i så fall det? Vilka krav gäller med subventioneringen för att Posten ska kunna upprätthålla paketombud/lantbrevbärarservice i glesbygd eller andra områden? Vad vi har upplevt samt även sett i tidigare rapport från er (Q4 2011) så drar Posten ned på utlämningsställen samt även lantbrevbärarservice(?) i glesbygdsområden. Hur många paketombud kan en e-handlares kund välja idag, dvs. hur många paketombud har Posten idag? Var ligger dessa? o Då vi påverkas av hur Posten bygger ut sitt ombudsnät är detta en viktig fråga nu när vi upplever att Posten stänger en del lokala postombud. Privpak använder Postens ombud idag för kunders paket vid framförallt områden runt glesbygd. Post- och telestyrelsen 24

25 5.5 Posten AB ( ) Vi avser inte nu att närmare kommentera aktörernas synpunkter, men vill framföra följande övergripande kommentarer. Posten kan konstatera dels att trots att inbjudan att inkomma med synpunkter synes ha skickats direkt till de stora postkunderna (förutom att ha publicerats på PTS hemsida och skickats som nyhetsflash) har ett mycket litet antal postkunder inkommit med synpunkter, dels att de slutkunder som inkommit med svar inte synes vara av uppfattningen att ytterligare transparens och särreglering av Postens prissättning är nödvändig eller ens önskvärd. Att Postens konkurrenter, i första hand Bring CityMail men även 21 Grams, vill ha så stor insyn i Postens prissättning som möjligt (och i det syftet förstås gärna ser att PTS agerar kraftfullt mot Posten) är inte förvånande, men inte heller representativt för kundkollektivet som sådant. Någon ökad insyn krävs heller enligt vare sig postdirektivet, postlagen eller dess förarbeten, som endast föreskriver att principerna för prissättningen skall offentliggöras. Därtill är en sådan ökad insyn högst olämplig. En för långtgående transparens i förhållande till Postens konkurrenter skulle, såsom Posten framhållit i tidigare sammanhang, vara direkt skadlig för konkurrensen på marknaden då den skulle sätta konkurrensen ur spel genom att helt förta Posten möjligheten att priskonkurrera. Det i sin tur drabbar givetvis såväl slutkunden som postmarknaden i sin helhet. Slutligen kan Posten konstatera att det förekommer en hel del sakfel i konkurrenternas yttranden. Bring och 21Grams har uppenbarligen, felaktigt och möjligen även medvetet, blandat ihop årsvolymrabatten med det nettopris Posten erbjuder kunden (inklusive samtliga rabatter kunden kan komma i åtnjutande av), vilket kraftigt förtar värdet av deras synpunkter och exempel. DB Schenker Privpaks (men även av Bring och 21Grams) synpunkter visar också på att marknadens grundläggande kunskap om den postala regleringen synes vara förhållandevis låg. Post- och telestyrelsen 25