Nytt hemvist för den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten

Transkript

1 KKV1007, v1.3, YTTRANDE Dnr 63/ (5) Kulturdepartementet Stockholm Nytt hemvist för den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten (Ku2013/106/KA) Sammanfattning Konkurrensverket delar promemorians bedömning att den statliga uppdragsarkeologiska verksamheten så snart som möjligt ska skiljas från Riksantikvarieämbetet. Konkurrensverket kan inte med ledning av promemorian ta ställning till om det i dagsläget finns ett behov av en statlig aktör på det uppdragsarkeologiska området och efterfrågar ett klargörande av syftet med det offentliga åtagandet på marknaden. Konkurrensverket avstyrker promemorians förslag att den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten ska bedrivas i myndighetsform och förordar att uppdragsverksamheten förs över i ett bolag. Konkurrensverket ser en risk för att verksamheten som omfattas av promemorians förslag kan komma att hämma konkurrensen på marknaden. Inledning Regeringen har den 24 januari 2013 beslutat lagrådsremissen Kulturmiljöns mångfald (dnr Ku2013/109/RFS) med förslag till ändringar i bl.a. lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 63/ (5) Konkurrensverket noterar att regeringen i lagrådsremissen gör bedömningen att undantaget från upphandlingslagstiftningen i lagen om kulturminnen m.m. bör kvarstå. Konkurrensverket har tidigare yttrat sig kring frågan om den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten och eventuell upphandling av arkeologitjänster 1. Konkurrensverket välkomnar regeringens bedömning att Riksantikvarieämbetet bör överväga åtgärder som kan främja konkurrensen på det uppdragsarkeologiska området. Riksantikvarieämbetet har i rapporten Verkställighetsföreskrifter för uppdragsarkeologin (dnr Ku2012/1651/KA) presenterat olika sätt att utveckla anbudsförfarandet för att skapa bättre konkurrens på marknaden. Konkurrensverket noterar särskilt tankarna kring att sänka föreskrifternas beloppsgräns för när anbudsförfarande ska tillämpas. Kommunala museer, länsmuseer och den statliga uppdragsverksamheten står för närmare 80 procent av den uppdragsarkeologiska marknaden, antingen i egen regi eller genom kontrollerade bolag. Konkurrensverket vill därför än en gång framhålla behovet av att offentliga aktörer som verkar på konkurrensutsatta marknader tillämpar tydlig särredovisning av uppdragsverksamhet. Det ska i sammanhanget även påpekas att offentliga aktörers verksamhet på det uppdragsarkeologiska området, i egen regi eller genom bolag, riskerar att komma i konflikt med konkurrenslagen, i synnerhet om verksamheten gynnas för att den inte kan bära sig affärsmässigt. Det framgår inte vilka åtgärder som myndigheten ska vidta för att säkerställa så god konkurrensneutralitet som möjligt. En offentliggjord särredovisning underlättar för privata aktörer att bedöma om verksamheten bedrivs på ett konkurrensneutralt sätt vilket kan göra att sådana aktörer då kan bli mer benägna att etablera sig på marknaden. En fullständig särredovisning 2 underlättar även regeringens uppföljning av de fastslagna målen med verksamheten och Konkurrensverkets tillsyn enligt konkurrenslagen. Riksantikvarieämbetets roller inom uppdragsarkeologin Riksantikvarieämbetet har överinseende över tillämpningen av lagen (1988:950) om kulturminnen m.m. och därmed också över den uppdragsarkeologiska verksamheten, samtidigt som ämbetet är utförare av statlig uppdragsarkeologisk verksamhet. Riksantikvarieämbetets dubbla roller inom uppdragsarkeologin har varit föremål för diskussioner sedan 1980-talet. 1 Konkurrensverkets yttrande (dnr 962/2005) avseende betänkandet Uppdragsarkeologi i tiden, SOU 2005:80 samt yttrande (dnr 195/2011) avseende departementspromemorian Ökad konkurrens på det uppdragsarkeologiska området vissa ändringar i kulturminneslagen, DS 2011:6 2 Jämför Statskontorets slutrapport i form av promemorian Uppföljning av landstingens ekonomiska redovisning av folktandvården där vissa principer och redovisningsmodeller slogs fast men där värdet av särredovisningen främst bedömdes ligga i hur modellerna skulle komma att tillämpas av landstingen, Statskontoret /5.

3 Dnr 63/ (5) Konkurrensverket delar promemorians bedömning att den statliga uppdragsarkeologiska verksamheten så snart som möjligt ska skiljas från Riksantikvarieämbetet. Behovet av en statlig aktör I promemorian görs bedömningen att det i dagsläget finns ett behov av en statlig aktör på det uppdragsarkeologiska området, som verkar på samma villkor som övriga aktörer inom området. Om aktören kan verka på samma villkor som de privata aktörerna är det inte fråga om ett marknadsmisslyckande som motiverar ett offentligt åtagande. Det faktum att promemorian konstaterar att verksamheten gått med förlust och att ett statligt bolag inte skulle kunna bedriva verksamheten på affärsmässiga villkor talar emot avsikten att aktören ska verka på samma villkor som övriga aktörer. Det talar även emot att verksamheten kan bedrivas på ett konkurrensneutralt sätt. I promemorian motiveras behovet av en statlig aktör på marknaden för uppdragsarkeologisk verksamhet bl.a. på följande sätt: På många håll i landet skulle det i dag inte finnas en marknad med flera konkurrerande aktörer på uppdragsarkeologiområdet om inte verksamhet bedrevs också i statlig regi. Antalet aktörer är ofta fåtaliga och om inte staten i nuläget agerade på marknaden skulle det finnas risk för monopolliknande situationer som skulle kunna hämma effektiviteten och leda till stora kostnadsökningar. Konkurrensverket finner inte detta resonemang övertygande. Uppdragsarkeologimarknaden är en tjänstemarknad där arkeologerna är centrala nyckelpersoner. Det faktum att andelen statligt anställda arkeologer skulle minska borde rimligen skapa förutsättningar för fler privata bolag med anställda arkeologer. Konkurrensverket ser inga skäl till att lokal närvaro skulle vara nödvändig för att utföra uppdragsarkeologiska tjänster. I avsaknad av en mer fullständig beskrivning av marknadsförutsättningarna och syftet med den statliga verksamheten kan Konkurrensverket inte ta ställning till om det finns ett behov av en statlig aktör. Val av verksamhetsform Konkurrensverket delar inte bedömningen att det lämpligaste alternativet i nuläget är att fortsatt ha den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten knuten till en myndighet. Konkurrensverket förordar, givet att statlig närvaro är motiverad, att uppdragsverksamheten bedrivs i bolagsform. I promemorian anges att det i dag endast är aktuellt att överväga bolagsformen och myndighetsformen. Den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten har

4 Dnr 63/ (5) under de senaste åren uppvisat en bristande ekonomisk bärkraft varvid ett ackumulerat underkott byggts upp. I promemorian anges att denna omständighet gör ett etablerande av verksamheten i aktiebolagsform svår. Det är dock inte klarlagt vad denna svårighet ligger i och verksamheten ska enligt promemorian kunna bedrivas på samma villkor som de privata företagens verksamhet. Under avsnittet om valet av hemvist för uppdragsverksamheten anges dessutom att Riksantikvarieämbetet har initierat ett arbete för att stärka ekonomin inom den arkeologiska uppdragsverksamheten. Kravet om full kostnadstäckning ska genomföras under den tid som verksamheten kvarstår inom Riksantikvarie ämbetet. I promemorian anges vidare att genom fortsatt verksamhet i myndighetsform upprätthålls en ordning som skapar förutsättningar för framväxandet av en uppdragsarkeologisk marknad med utrymme för en mångfald av olika aktörer. Konkurrensverket har noterat att Riksantikvarieämbetets förändrade roll kan ge myndigheten möjlighet att på olika sätt verka för en bättre konkurrens på marknaden. Det är dock oklart på vilket sätt som en offentlig aktör som Statens historiska museer, och i synnerhet just valet av myndighetsformen, för uppdragsverksamheten, skapar förutsättningar för framväxandet av en uppdragsarkeologisk marknad. Konkurrensverkets uppfattning är att bolagsformen lämpar sig bättre om syftet är att skapa en konkurrensneutral marknadsaktör på en konkurrensutsatt marknad. Bolagsformen underlättar för särredovisning och minskar risken för sammanblandning av myndighetsrollen och den konkurrensutsatta verksamheten. Nytt hemvist för den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten I promemorian görs bedömningen att den statliga arkeologiska uppdragsverksamheten bör bedrivas av Statens historiska museer. Konkurrensverket förordar att uppdragsverksamheten ska bedrivas i bolagsform, i enlighet med Uppdragsarkeologiutredningens förslag. I det fall verksamheten även fortsättningsvis ska bedrivas i myndighetsform vill Konkurrensverket betona att det bör klargöras att den uppdragsarkeologiska verksamheten ska bedrivas inom ramen för marknadens förutsättningar och inte som ett samarbete mellan olika myndigheter. Vidare kommer såväl den nya statliga aktören som de regionala och lokala museerna att vara betydande aktörer på marknaden. Konkurrenslagen förbjuder vissa typer av samarbeten mellan konkurrenter. Samarbetet som bedrivs mellan dessa aktörer i deras egenskap av museer bör därför inte omfatta den konkurrensutsatta verksamheten.

5 Dnr 63/ (5) Framtida utveckling inom det uppdragsarkeologiska området I promemorian antyds att Riksantikvarieämbetet, som framhållit att bättre former för konkurrens kan åstadkommas inom ramen för dagens uppdragsarkeologiska system, framöver kommer att verka kraftfullt för ökad effektivitet och konkurrens inom det uppdragsarkeologiska området. På olika sätt ska anbudsförfarandet utvecklas, vilket kan leda till ett ökat intresse för nya företag att etablera sig och konkurrera på marknaden. Konkurrensverket välkomnar åtgärder som underlättar marknadstillträde och förbättrad konkurrens. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit Martin Pohjanen. Dan Sjöblom Martin Pohjanen