Dnr: YTTRANDE Ert Dnr: 438/2008. Konkurrensverket Stockolm

Transkript

1 Dnr: YTTRANDE Ert Dnr: 438/2008 Konkurrensverket Stockolm Nuteks förslag till åtgärder för bättre konkurrens i Sverige Verket för Näringslivsutveckling, Nutek, har av Konkurrensverket ombetts att lämna förslag till åtgärder för att skapa bättre konkurrens i Sverige. Nutek arbetar för tillväxt och företagande i hela Sverige. Nutek anser att en grundläggande faktor för att konkurrensen ska fungera är att det finns företag i hela Sverige som kan konkurrera. Vissa marknader är globala andra nationella, men det finns även många marknader som är regionala eller t o m lokala och för att priskonkurrensen ska fungera på dessa marknader krävs att det finns företag som verkar på dessa. Det handlar om att det måste finnas tillgång till infrastruktur och service för företag och medborgare i hela landet, tillgång till lämplig arbetskraft, finansieringsmöjligheter, lämpligt utformade regelverk och en positiv attityd till företag och företagande. En annan viktig aspekt är att samarbete mellan företag inte alltid är fel. Konkurrens får aldrig vara ett självändamål. Tvärtom är satsningar på kluster och andra former av samarbeten mellan företag och andra aktörer viktiga delar av Nuteks arbete för tillväxt och ökad konkurrenskraft. Dessa samarbeten måste dock givetvis respektera gällande lagar och regler på konkurrensområdet. Nutek anser vidare att det visserligen är viktigt med en god tillsyn och att regelverken följs, men att det är ännu viktigare att reglerna är väl utformade och enkla att tillämpa. Så är inte fallet när det gäller t ex offentlig upphandling, där regelverket är oerhört komplicerat och det ofta uppkommer situationer där det är omöjligt att undvika att handla i strid med regelverket (t ex vid en överprövning där det kan bli nödvändigt att göra otillåtna direktupphandlingar om avtalen löper ut och man inte hinner teckna nya avtal). Lagar och regler bör således utformas så att de är lätta att tillämpa, vilket i sig brukar sammanfalla med att det blir lättare att kontrollera (jämför t ex med skattereformen som innebar stora förenklingar för medborgare, företag och skatteförvaltning). Nutek vill även lyfta fram att den skyldighet som myndigheter har att göra konsekvensutredningar vid nya eller ändrade föreskrifter och allmänna råd enligt förordningen om konsekvensutredning vid regelgivning (SFS 2007:1244) 7 4 p är en väg för att få andra myndigheter att tidigt i föreskriftsprocessen "tänka konkurrens". Nutek ser gärna att Konkurrensverket medverkar i vårt arbete för att myndigheterna ska få ett bra stöd att göra detta på bästa sätt. Som vi ser det har Konkurrensverket en viktig roll att fylla här. Nedan följer en beskrivning av sju förslag till bättre konkurrens som tagits fram inom Nutek.

2 Förslag 1. Konkurrensverket bör följa alla offentliga upphandlingar på makronivå Varje år genomför olika delar av den offentliga sektorn i Sverige ett stort antal upphandlingar av varor och tjänster. Det finns en uppenbar risk för marknadsuppdelning och andra former av konkurrensbegränsande beteenden vid offentliga upphandlingar i de situationer då det finns ett fåtal leverantörer och köpare med ett förutsägbart beteende (jämför t ex med asfaltskartellen). Ett problem i sammanhanget är att den upphandlande enheten själv sällan har någon överblick över marknaden. I många fall upphandlar en upphandlande enhet samma produkt (d v s en viss typ av vara eller tjänst) relativt sällan. Ofta kan det dröja flera år mellan upphandlingarna av en viss typ av produkt, och i de fall man regelbundet gör upphandlingar av liknande produkter är det vanligtvis med hjälp av ramavtal. Detta gör att kunskapen om konkurrenssituationen på den aktuella marknaden ofta är begränsad. En anledning till att asfaltskartellen avslöjades är troligen att entreprenader är något som upphandlas relativt ofta, och att man undviker ramavtal. En kartläggning som utfördes av Opic AB på uppdrag av Nutek visar att Vägverket är den upphandlande myndighet som gör flest annonserade upphandlingar per år. Även Banverket, Fortifikationsverket och Statens fastighetsverk, som troligen också i hög grad upphandlar entreprenader, hör till de tio upphandlande myndigheter som gör flest annonserade upphandlingar per år. På andra områden, t ex vid upphandlingar av vård och omsorg, är konkurrenssituationen troligen liknande med ett relativt litet antal nationella leverantörer och några regionala och lokala aktörer, och relativt höga belopp per upphandling. Däremot är det avsevärt svårare för beställare och upphandlare i enskilda kommuner och landsting att bedöma om det förekommer karteller eller andra samarbeten eftersom man saknar den nationella överblicken. För att kunna urskilja mönster som tyder på anbudskarteller eller andra konkurrensbegränsande samarbeten bör en databas inrättas på nationell nivå som, innehåller uppgifter om alla offentliga upphandlingar som görs, hur många anbud som lämnas i varje upphandling och vilka leverantörer som vinner kontrakten. Detta skulle ge möjligheter att urskilja mönster i anbudsgivningen, vilket bör vara en förutsättning för att kunna urskilja ett eventuellt samarbete. Samtidigt skulle möjligheterna öka att även kontrollera att upphandlande myndigheter verkligen annonserar upphandlingar på ett korrekt sätt, och att man inte gynnar vissa leverantörer. Nutek presenterade ett liknande förslag i rapporten, Småföretag och offentlig upphandling. 1 Förslag: Konkurrensverket bör få i uppdrag att följa samtliga offentliga upphandlingar som görs i Sverige på aggregerad nivå med hjälp av en databas för att upptäcka tendenser till kartellbildning, marknadsdelning etc. 1 Nutek (2005), Småföretag och offentlig upphandling - Hinder och möjligheter för små företag att delta i offentliga upphandlingar, Nutek R 2005:21. 2

3 Förslag 2: Tillsynen bör syfta till att skapa klarare rättspraxis I rapporten, Småföretag och offentlig upphandling, föreslog Nutek att Nämnden för offentlig upphandling (NOU), som då ansvarade för tillsynen av upphandlingslagstiftningen, skulle ges möjlighet att föra talan mot upphandlande myndigheter som tillämpar villkor som strider mot Lagen om offentlig upphandling (LOU) även om inte något enskilt företag kommit till skada. Regeringen, som numera fått överta detta ansvar, har aviserat att Konkurrensverket ska ges en liknande möjlighet, vilket Nutek välkomnar. Det är viktigt att Konkurrensverket använder sin eventuella kommande talerätt till att driva fram en praxis så att det framgår hur upphandlingar ska genomföras. Syftet med talerätten bör således inte i första hand vara att sätta dit myndigheter eller driva fram en ökad konkurrensutsättning. I så fall kan konsekvenserna bli det motsatta d v s att myndigheter undviker konkurrensutsättning och istället driver verksamheter i egen regi. Förslag: Konkurrensverket bör få möjlighet att föra talan mot upphandlande myndigheter som tillämpar villkor som strider mot LOU även om inte något enskilt företag kommit till skada. Förslag 3. Förfrågningsunderlagen vid offentlig upphandling bör ses över och förenklas I Nuteks rapport, Offentlig upphandling vad tycker företagen är krångligt?, framkom vid intervjuer med företagare att deras förslag till förenklingar främst rör anbudsprocessen. 2 Företagen upplever att det är hur de upphandlande enheterna tolkar lagstiftningen och utformningen av förfrågningsunderlaget som har störst betydelse. Därför är det viktigt att försöka påverka förhållningssätt hos de upphandlande enheterna så att förfrågningsunderlagen förenklas och blir lättare att förstå. Förslag: Förfrågningsunderlagen vid offentlig upphandling bör ses över och förenklas. Förslag 4. Staten måste verka för att konkurrensen på de avreglerade marknaderna fungerar bättre Under många år var den dominerande synen i Sverige att vissa verksamheter fungerade mest effektivt som statliga monopol. Sedan början av 1990-talet har dock ett relativt stort antal av dessa verksamheter avreglerats p g a tekniska innovationer och en ändrad syn på statliga monopol. Problemet är att den statligt ägda exmonopolisten ofta har fortsatt ha en dominerande eller mycket stark ställning på den avreglerade marknaden. Detta har i vissa fall lett till en dåligt fungerande konkurrens med höga priser. Hur konkurrensen på respektive marknad bäst kan förbättras skiftar från fall till fall. Det kan t ex röra sig om att 2 Nutek (2008), Offentlig upphandling vad tycker företagen är krångligt?, Nutek R 2008:6. 3

4 stycka upp det tidigare monopolföretaget i flera olika och sedan eventuellt sälja ut dessa. Förslag: Staten måste verka för att konkurrensen på de avreglerade marknaderna fungerar bättre. Förslag 5. Se till att delar av Apoteksbolaget säljs ut på ett sätt som främjar en fungerande konkurrens om apoteksmarknaden avregleras Apoteksmarknadsutredningen har förslagit att apoteksmarknaden i Sverige ska öppnas för konkurrens. Om Riksdagen beslutar att genomföra detta förslag anser Nutek att det är det viktigt att stora delar av Apoteksbolaget säljs ut på ett sätt så att goda förutsättningar skapas för konkurrens på apoteksmarknaden runt om i Sverige. 3 Man bör därför undvika att sälja alla apotek i en viss region till samma aktör. Målsättningen bör vara att det ska finnas konkurrerande apotek överallt där det finns förutsättningar för detta. Förslag: Om apoteksmarknaden avregleras bör stora delar av Apoteksbolaget säljas ut. Utförsäljningen bör göras så att konkurrerande apotek kommer att finnas i alla regioner där det finns förutsättningar för detta. Förslag 6. Staten bör undvika lösningar där statligt ägda f d monopolföretag som nu verkar på en avreglerad marknad åläggs att utföra s k samhällsnödvändig service till låg eller obefintlig ersättning I flera fall (det gäller t ex Posten AB) har statligt ägda f d monopolföretag som verkar på en avreglerad marknad även efter en avreglering varit ålagda att mot en liten eller obefintlig ersättning utföra s k samhällsnödvändig service. En service som medborgarna garanteras i olika typer av lagstiftning. Nutek inser att det i vissa fall kan vara svårt att organisera utförandet av dessa tjänster på andra sätt, men anser att en konstruktion av denna typ betydligt försvårar en sund konkurrens på de avreglerade marknaderna. Utförandet av samhällsnödvändiga tjänster som är företagsekonomiskt olönsamma bör idealt sett handlas upp på ett konkurrensneutralt sätt av aktörerna på marknaden eller organiseras på annat konkurrensneutralt sätt. Förslag: Staten bör undvika lösningar där statligt ägda f d monopolföretag som nu verkar på en avreglerad marknad åläggs att utföra s k samhällsnödvändig service till låg eller obefintlig ersättning. Dessa tjänster bör istället upphandlas i konkurrens eller organiseras på annat konkurrensneutralt sätt. 3 Se Nuteks remissvar på Apoteksmarknadsutredningens huvudbetänkande; Omreglering av apoteksmarknaden (SOU 2008:4), Dnr

5 Förslag 7. Kommunala och landstingsägda verksamheter bör ges möjlighet att konkurrera på lika villkor med andra företag Nutek anser att alla företag bör ges goda förutsättningar att verka oavsett juridisk form och vem som är ägare. Även kommunala och landstingsägda verksamheter bör därför ges utrymme att erbjuda sina tjänster till andra än de egna invånarna. Detta skulle även kunna underlätta samarbete mellan kommuner och landsting och kunna bidra till att förbättra inställningen till konkurrensutsättning bland kommuner och landsting eftersom även offentligt ägda företag skulle kunna expandera och ge mervärden till ägare och medborgare. En förutsättning är förstås att det inte förekommer korssubventioner från anslagsbedriven verksamhet eller andra konkurrenssnedvridningar. Nutek anser därför att det kan vara motiverat med ett vinsttillägg i kommunala verksamheter för att motverka konkurrenssnedvridningar. Förslag: Kommunala och landstingsägda verksamheter bör ges möjlighet att konkurrera på lika villkor med andra företag Beslut i detta ärende har fattats av tf generaldirektör Staffan Larsson. I handläggningen har dessutom deltagit processledare Gunilla Svensson, Stefan Jönsson, samt Jan T. Persson, föredragande. Staffan Larsson Jan T. Persson 5