Offentlig upphandling en koloss på lerfötter

Transkript

1 Offentlig upphandling en koloss på lerfötter Offentliga upphandlingar i Sverige uppgår till hisnande 500 miljarder SEK per år innebärande 20 % av Sveriges BNP och ca SEK per svensk invånare. Antalet upphandlingar är totalt ca och utförs av tiotusentals upphandlande myndigheter och enheter. De offentliga upphandlingarna regleras av upphandlingsregler som syftar till att upphandlande myndigheter på bästa sätt ska använda de offentliga medel som finansierar offentliga upphandlingar, genom att uppsöka och dra nytta av konkurrensen på aktuell marknad. Samtidigt syftar regelverket till att ge leverantörerna möjlighet att tävla på lika villkor i varje upphandling. Reglerna uppfattas av många som krångliga och byråkratiska men problemen ligger ofta i själva tillämpningen, vilken den upphandlande instansen själv rår över. Ur ett totalkostnadsperspektiv ska de administrativa kostnader som reglerna innebär för såväl den köpande instansen som för leverantörer, vägas mot de positiva effekter som reglerna syftar till. Det finns ofta en uppenbar risk att vinsterna med offentlig upphandling och konkurrensutsättning uteblir eller i värsta fall vänds i sin motsats Juridik viktigare än affärsmässighet och sakkunskap Det som saknas inom den offentliga upphandlingen är det affärsstrategiska synsätt som gäller inom näringslivet i övrigt. Det är hög tid att upphandlare inom offentlig sektor lär av den privata sektorn. I alla typer av verksamheter gäller det att eftersträva en hög yttre och inre effektivitet, d v s att göra rätt saker och att göra saker rätt. Allt för ofta fokuserar den offentliga upphandlingsverksamheten på den inre effektiviteten d v s att göra saker rätt och se till att man har ryggen fri och att klara eventuella överklaganden. Den yttre effektiviteten i form av bästa tänkbara affärer kommer i andra hand. Det finns en uppenbar risk för att rädslan att göra fel leder till att de som egentligen ska driva en upphandlingsprocess de sakkunniga i den upphandlande myndigheten överlämnar hanteringen till jurister. Detta kan leda till att vissa anbudsgivare utesluts på formella men oviktiga grunder, eller att villkor som är formella till sin karaktär tolkas av jurister och därmed kan få konsekvenser som jurister saknar kompetens för att bedöma. En upphandlare inom landstingssektorn säger i en Nutek-rapport: Risken är att man anstränger sig för mycket för att göra juridiskt rätt i stället för att göra en bra upphandling. Även om upphandlingen är korrekt genomförd så kan man köpa fel vara till helt fel pris. Ett tydligt tecken denna juridiska vinkling är att juridiska kunskaper värderas högre än affärsmässiga kunskaper vid rekrytering av upphandlare. Små företag förfördelade Målet med reglerna för offentlig upphandling är att alla företag, d v s såväl små som stora, ska kunna göra bra affärer med det offentliga. Ett problem i dagsläget att det idag finns en kraftig underrepresentation av små och medelstora företag som gör affärer med den offentliga sektorn. Dessa företag saknar ofta juridisk och annan kompetens som krävs för att framgångsrikt delta i en offentlig upphandling. Ca 95 % av alla företag i Sverige är små. Undersökningar visar att bara 12 procent av dessa någon gång har deltagit i en offentlig upphandling. Den vanligaste anledningen till att de inte deltar i offentliga upphandlingar är att de uppfattar det som för komplicerat. En viktig uppgift är att stimulera fler små företag att delta i offentlig upphandling. Anbudsutvärderingar ofta godtyckliga

2 Ett huvudproblem i den offentliga upphandlingen är att många metoder för utvärdering av anbud är komplexa och innehåller ett antal subjektiva utvärderingskriterier som skapar orimliga resultat som påverkar valet av leverantör. Matematiska formler för att göra avvägningar mellan pris, funktionalitet och kvalitet har i många fall nått en nivå av otydlighet där upphandlarna själva inte ens förstår vem som vinner eller varför. Problemet med utvärderingar av anbud är större när det gäller upphandling av tjänster än vad som gäller för varor. Den upphandlande instansen måste eftersträva att inte komplicera procedurerna i onödan utan i stället så långt möjligt välja urvalskriterier som rimmar med sunt förnuft. Upphandlingsreglerna har ofta flera sinsemellan motstridiga mål. De ska inte bara ge bra produkter och tjänster till låga priser utan även medverka till miljövänliga lösningar och ett ökat socialt ansvar. Denna sammanblandning av ekonomiska och andra samhällspolitiska intressen resulterar bl.a. i otydliga förfrågningsunderlag och svårförutsebara utvärderingar. Överklaganden en käpp i hjulet för många upphandlingar En konsekvens av otydliga och godtyckliga anbudsutvärderingar är att ett stort antal upphandlingsbeslut överklagas av anbudsgivare som inte vunnit upphandlingen. Att överklaga är enkelt och helt kostnadsfritt vilket gör att det är mycket vanligt och ofta sker mer eller mindre per automatik och okynnesmässigt. Det finns ett stort antal konkreta exempel på att stora upphandlingsprojekt fått planeras om och kraftigt försenats som följd att överklaganden som måste handläggas av de svenska förvaltningsdomstolarna, något som ofta är tidsödande. En upphandlande myndighet som drabbats hårt av överklaganden är Försäkringskassan. Under 2011 gjorde Försäkringskassan tolv större upphandlingar inom it-området. Nio av dessa överklagades innebärande stora problem och förseningar i berörda projekt. Statistik från 2010 visar att överprövningar enligt regelverken LOU och LUF i förvaltningsrätter så har leverantören fått bifall till sin talan i målen i 31 procent av fallen. Det innebär att den upphandlande myndigheten ålagts att antingen rätta eller göra om upphandlingen. I 42 procent av målen fick leverantören avslag. 27 procent av målen blev av olika orsaker inte prövade i sak. Stor effektiviseringspotential Att det finns en stor potential att effektivisera den offentliga upphandlingsverksamheten är uppenbart. Enligt SKL (Sveriges kommuner och Landsting) förlorar svenska upphandlande enheter varje år runt 50 miljarder, d v s ca 10 % av det totala upphandlingsvärdet, på alltför oorganiserad och ineffektivt agerande. Upphandlingarna har mycket stor påverkan på samhällsekonomin i stort, men också på enskilda landsting och kommuner. Det är ytterst märkligt att den offentliga upphandlingsverksamheten inte debatteras mer i o m att det handlar om våra skattepengar. Även små effektivitetsförbättringar skulle ge stora vinster och bättre hushållning med de offentliga resurserna. Åtgärd för att skapa nödvändig effektivisering Den kanske viktigaste åtgärden för att åstadkomma effektivare offentliga upphandlingar är att upphandlande myndigheter lär av näringslivet och implementerar en genomtänkt upphandlingsmetodik för viktiga inköpskategorier (Kategoristyrning). En sådan metodik baseras på kategorispecifika strategier och fokuserar på affärsmässighet och tydlighet såväl mot leverantörer som internt. Standardiserade förfrågningsunderlag och utvärderingsmodeller gör att upphandlingarna kan göras snabbare, enklare och utan juristinblandning i varje enskild upphandling. Dessutom gynnar en sådan metodik konkurrensen i o m att det underlättar för leverantörer att kunna lämna anbud som svarar mot tydliga krav. Därmed skapas också större möjlighet för små och medelstora företag att delta i offentliga upphandlingar. Antal

3 överklaganden kan också minimeras med ökad tydlighet i förfrågningsunderlag och utvärderingsmodeller. En myndighet som nu beslutat att implementera en strategisk upphandlingsmetodik för att kraftigt sänka sina inköpskostnader är FMV (Försvarets Materielverk). Fler myndigheter måste följa detta goda exempel. En annan viktig sak för att nå nödvändig effektivitet är att ledningspersoner i myndigheter och politiker måste inse upphandlingsverksamhetens uppenbara betydelse för effektivitet och ytterst tillvaratagande av skattebetalarnas pengar. De har ett stort ansvar i denna fråga och betydligt mer fokus måste riktas mot detta område och nödvändiga resurser måste tilldelas. Utmaningen är stor - men jakten på de 50 miljarder kronorna kan börja!