RAPPORT Upphandlingsmodell för kollektivtrafik ökad samhällsnytta, fler resenärer eller mer kommersiell trafik

Transkript

1 RAPPORT Upphandlingsmodell för kollektivtrafik ökad samhällsnytta, fler resenärer eller mer kommersiell trafik Rapport 2010:2 Reviderad april 2010

2 Konsulter inom samhällsutveckling WSP är en konsultverksamhet inom samhällsutveckling. Vi arbetar på uppdrag av myndigheter, företag och organisationer för att bidra till ett samhälle anpassat för samtiden såväl som framtiden. Vi förstår de utmaningar som våra uppdragsgivare ställs inför, och bistår med kunskap som hjälper dem hantera det komplexa förhållandet mellan människor, natur och byggd miljö. WSP Sverige AB Besöksadress: Arenavägen Stockholm-Globen Tel: , Fax: info@wspgroup.se Org nr: Styrelsens säte: Stockholm Foto: Joachim Lundgren, Carl Swensson

3 Förord Kollektivtrafiken står inför stora utmaningar. En ny lagstiftning, fördubblad marknadsandel och behov av nya finansieringslösningar, för att bara nämna några. En mycket viktig del av kollektivtrafikens förändringsarbete ligger i att utveckla de upphandlings- och avtalsformer som används i dag. Denna rapport är resultatet av ett forskningsprojekt, som finansierats av Banverket, som har syftat till att utveckla en upphandlingsmodell som tar tillvara och använder respektive kollektivtrafikaktörs drivkraft, bl.a. genom att använda mervärde/bonus till operatören om resandet ökar. Projektet har genomförts av Lars Sandberg, Anders Wärmark, Anna Johansson, Lisa Johnsson och Helena Hartzell. Roland Palmqvist har varit kontaktperson på Banverket. Parallellt med detta projekt har WSP bedrivit ett annat forskningsprojekt som syftat till att analysera och utvärdera hur olika modeller för att finansiera kollektivtrafik påverkar kollektivtrafikens utveckling. 1 Fokus i detta projekt har legat på hur finansieringsansvaret är fördelat mellan olika typer av huvudmän och hur underskottstäckningen är organiserad och vilka drivkrafter detta ger för ökat resande och utbyggd kollektivtrafik. Dessutom har bl.a. möjligheterna att använda alternativa finansieringskällor för att finansiera drift av kollektivtrafik analyserats. Även detta projekt har finansierats av Banverket. Stockholm i februari 2010 WSP 1 Sandberg, Wärmark, Hedström, Hildingson och Henningsson (2010) Finansieringsmodellens betydelse för utvecklingen av lokal och regional kollektivtrafik, WSP Analys & Strategi rapport 2010:1

4

5 Innehåll 1 INLEDNING Syfte Metod och genomförande BAKGRUND Koll framåt underlagsrapport ansvar, roller och avtal Kollektivtrafikens framtida organisation NÅGRA PRINCIPIELLA UTGÅNGSPUNKTER Samverkan inom och mellan organisationer Privat eller offentlig produktion Samverkan mellan offentliga och privata aktörer Motiven för offentligt-privat samarbete Vad utmärker offentligt-privat samarbete ekonomiskt? Incitament och produktionseffektivitet Kopplingen mellan produktion och tjänster Risköverföring och incitament Skälen för offentlig-privat samverkan i sammandrag Transaktionskostnader vid offentlig-privat samverkan MÅL OCH DRIVKRAFTER HOS TRAFIKHUVUDMÄNNENS ÄGARE Resultat av intervjuundersökningen TRAFIKHUVUDMÄNNENS MÅL OCH DRIVKRAFTER Resultat av intervjuundersökningen OPERATÖRERNAS MÅL OCH DRIVKRAFTER Resultat av intervjuundersökningen AVTAL INOM KOLLEKTIVTRAFIKEN Bruttoavtal Incitamentsavtal Rena nettoavtal Resultat av intervjuundersökningen RISK- OCH ANSVARSFÖRDELNING Resultat av intervjuundersökningen RÖRLIG ERSÄTTNING TILL OPERATÖRERNA Resultat av intervjuundersökningen ENSAMRÄTT FÖR OPERATÖRER...101

6 11 NÄTVERKSEFFEKTER OCH SAMORDNING TREPARTSAMARBETE Behoven av trepartssamarbete Dagens samarbete med tredje part Genomförda trepartssamarbeten Resultat av intervjuundersökningen SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER

7 Sammanfattning av rekommendationer Projektets syfte har varit att utveckla en upphandlingsmodell som tar tillvara och använder respektive kollektivtrafikaktörs drivkraft, bl.a. genom att använda mervärde/bonus till operatören om resandet ökar, för att öka kollektivtrafikens marknadsandel utifrån de kritiska framgångsfaktorer som beskrivs i Koll framåts "Underlagsrapport ansvar, roller och avtal". Mål och drivkrafter hos parterna Kollektivtrafikförsörjningen bör utformas utifrån vad som är samhällets mål för trafikförsörjningen Privata och offentliga aktörer har olika skäl att engagera sig i en verksamhet. Den offentliga sektorns skäl för att engagera sig i kollektivtrafik att säkerställa samhällsintressen och öka samhällsnyttan. Privata företags beteende styrs istället av att de är vinstmaximerande. Om man utgår från klassisk ekonomisk teori och de olika forskningsinriktningar som bildar grunden för teorierna om offentlig-privat samverkan bör kollektivtrafikförsörjningen utformas utifrån vad som är samhällets mål för trafikförsörjningen. Det är först när man har en tydlig bild av samhällets mål som man kan avgöra hur kollektivtrafikförsörjningen bör organiseras och vilken roll privata operatörer bör spela. Då kan man organisera samverkan så att såväl den allokativa effektiviteten (att kollektivtrafikförsörjningen svarar väl mot olika samhällsmål) som den produktiva effektiviteten (att kollektivtrafiktjänsterna produceras effektivt) kan tas tillvara. Arbetsgången bör därför vara att man börjar med att fastställa samhällets krav på trafikförsörjningen. Först därefter undersöker man om och i vilken utsträckning samhällets krav kan tillgodoses av privata operatörer. Utredningen om en ny kollektivtrafiklag har en omvänd ordning på arbetsgången. Istället för att låta samhällets mål vara styrande föreslår de att man inledningsvis ska identifiera och avgränsa en marknad där privata aktörer mer eller mindre av egen kraft ska kunna upprätta en trafikförsörjning som svarar mot samhällets krav. Även Partnerskap för fördubblad kollektivtrafik har inslag av denna omvända arbetsgång genom att de föreslår att beställaren, i de regionala planer för hållbart resande som de ska ta fram, ska identifiera den marknadsmässiga potentialen i olika delar av en region med utgångspunkt från tre olika typområden. Fördubblingsprojektet anser vidare att I vissa områden med stort resandeunderlag [Typområde A] bör det finnas förutsättningar för att på vissa linjer, stråk eller områden låta operatören bedriva trafiken helt på kommersiella 1

8 villkor. 2 Trafiken i detta typområde ska dock upphandlas, men utan ersättning till trafikföretaget. Denna uppdelning kollektivtrafikmarknaden i å ena sidan områden eller linjer där kollektivtrafiken ska bedriva på rent kommersiella villkor och å andra sidan områden eller linjer där kollektivtrafiken behöver subventioneras av samhället kommer att få flera konsekvenser. Den offentligt finansierade och upphandlade kollektivtrafiken kommer i högre grad än i dag att koncentreras till områden och linjer med liten efterfrågan på kollektivtrafik och därmed få en mer fördelningspolitisk profil. Det är i trafikstarka områden som möjligheterna att använda kollektivtrafiken som ett medel för ökad samhällsnytta genom minskade utsläpp, ökad trafiksäkerhet och minskad trängsel osv. är som störst. De föreslagna marknadsmodellerna riskerar med andra ord att även leda till en sämre måluppfyllelse och sämre utveckling när det gäller samhällsnyttan. Utforma samhällets mål så att de går att operationalisera i form av krav på trafikförsörjningen Är samhällets mål mycket ambitiösa och detaljerade blir den privata operatörens mandat litet och den vinst som kan uppnås genom samverkan mellan en offentlig beställare och en privat operatör blir därmed också begränsad. Om samhällsmålen å andra sidan är mycket övergripande och formulerade på en hög abstraktionsnivå behöver det inte kosta så mycket om målen är långtgående och ambitiösa eftersom de kanske ändå inte går att översätta i omedelbara krav på trafikförsörjningen. Detta verkar vara fallet med nuvarande organisationsmodeller inom lokal och regional kollektivtrafik. Ska samhällets mål styra de privata entreprenörernas verksamhet måste de gå att operationalisera i form av krav på trafikförsörjningen. Målen behöver därför formuleras i klartext och det kan även behövas en noggrannare avvägning än tidigare mellan målens ambitionsnivå och kostnaderna för att uppnå dem. Analysera om ökat resande är den mest effektiva vägen att nå målet om ökad samhällsnytta Partnersamverkan för Fördubblad kollektivtrafik, detta forskningsprojekt och regeringsuppdraget Koll Framåt har samtliga som mål att öka resandet med kollektivtrafiken. Det är dock inte självklart att fler resenärer eller ökad marknadsandel är den mest effektiva vägen till ökad samhällsnytta. Om trafikhuvudmännen och deras ägare samt de privata trafikföretagen på allvar skulle växla målsättning från de grundläggande målen till ökat resande finns det risk att parterna 2 S.8 Affärsmodell för fördubblad kollektivtrafik, se även s. 37 och 33. 2

9 skulle suboptimera. Om syftet istället är att öka samhällsnyttan genom en ökad andel kollektivtrafikresande bör den offentliga parten i varje enskilt fall analysera om ökat resande är den mest effektiva vägen att uppnå målet om ökad samhällsnytta. De politiska församlingarna bör stärka sin ägarstyrning av trafikhuvudmännen Trafikhuvudmännen beskrivs som rena beställarorganisationer utan särskilda drivkrafter än att utföra det uppdrag som ägarna lagt på dem. Denna bild kan behöva nyanseras. Som redan nämnts saknar trafikhuvudmännen ibland ägarnas syn på inriktningen av verksamheten eftersom strategiska dokument helt saknas eller för att de upplevs som otillräckliga. En annan brist i de strategiska dokumenten är den svaga kopplingen mellan å ena sidan mål och visioner och å andra sidan resurser och tillgången på verktyg för att styra mot uppställda mål. Flera studier har pekat på att när ägarnas styrning har varit otillräcklig och när det inte förekommit någon trafikpolitisk debatt hos ägarna så har makten över kollektivtrafikens utveckling istället hamnat hos trafikhuvudmännens ledningar och styrelser. De politiska församlingarna bör därför stärka och förtydliga sin ägarstyrning av trafikhuvudmännen. Avtal inom kollektivtrafiken Bruttoavtal är inte lämpligt att använda om man vill öka kollektivtrafikens samhällsnytta eller det kollektiva resandet Bruttoavtalen reglerar i de flesta fall i detalj det trafikutbud som entreprenören ska producera. Dessutom förser bruttoavtalen inte operatören med något intresse för att öka resandet. Avtalet leder snarare till det motsatta. Fler resenärer ökar operatörens kostnader, men inte intäkterna. Dessutom medför bruttoavtal att entreprenören blir oberoende av intäkterna från biljettförsäljningen. Detta gör att operatörens marknadsansvar kopplas bort och istället för att försöka öka intäkterna koncentreras entreprenörens intresse till att maximera vinsten genom att sänka produktionskostnaden. Dessutom ger avtalstypen inga incitament att ta vara på nya marknadsmöjligheter. Operatören har varken uppdrag, möjlighet eller incitament att utveckla kollektivtrafiken. Incitamentsavtal kan användas även i trafiksvaga områden En allmänt spridd uppfattning inom kollektivtrafikbranschen är att bruttoavtal är den mest lämpliga avtalsformen i trafiksvaga områden, t.ex. i glesbygdstrafik. Det är svårt att förstå vilka principiella motiv som ligger bakom denna uppfattning. Även i områden med starkt olönsam trafik med liten efterfrågan går det att utveckla tjänsten, öka intäkterna och sänka kostnaderna. Denna slutsats stöds också av att Länstrafiken i Norrbotten har använt större incitamentsavtal under de senaste tio åren och anser att det är ett bra sätt att skapa drivkrafter.

10 Incitamentsavtalens utformning behöver utvecklas Flera studier har dock pekat på att det finns en rad brister och problem med de incitamentsavtal och kontrollerade nettoavtal (utvidgade incitamentsavtal) som används i dag och att dessa brister och problem har medfört att avtalen ofta inte har fungerat som avsett. För det första finns det ett antal problem och brister när det gäller hur avtalen är utformade och hur ansvaret är fördelat. Ett problem som framhålls är att den rörliga ersättningen vid incitamentsavtal är för liten för att påverka entreprenörernas agerande. Ett annat är att många entreprenörer är försiktiga och inte är villiga att ta på sig risker och ansvar. I den utsträckning som trafikföretagen ändå lägger anbud som medför ökade risker och ökat ansvar så kompenserar de sig för de högre riskerna genom att höja priserna i anbuden. Å andra sidan är många politiska församlingar och trafikhuvudmän ovilliga att lämna ifrån sig ansvar till entreprenörerna i den utsträckning som sannolikt skulle behövas för att operatörerna ska kunna utveckla trafiken. Detta gäller i särskild hög utsträckning ansvaret för biljettpriserna, men även andra områden som t.ex. marknadsföring, trafikplanering osv. Dessutom kan incitamenten vara felriktade. Om syftet är att öka resandet kan det vara mindre lämpligt att använda kvalitetsincitament. Resenärerna betraktar kvalitet som en hygienfaktor som människor förväntar sig ska fungera. Detta innebär att en ökad kvalitet inte leder till ett ökat resande. Däremot leder en sänkt kvalitet till ett minskat reande. För det andra finns det mät- och uppföljningsproblem. När man använder resandeincitament är det svårt att avgöra i vilken utsträckning som det är avtalets konstruktion som har påverkat resandeutvecklingen och i vilken omfattning som det är andra faktorer som påverkat resandet. Dessutom saknas det ofta tillförlitlig statistik över resandeutvecklingen. En svaghet vid kvalitetsincitament är att kvalitet är svårt att mäta och följa upp och att mätningarna av den upplevda kvalitén inte alltid ger relevanta underlag. Samtidigt som det finns en rad problem och brister med de incitament som använts hittills finns det en bred enighet om att incitament är nödvändigt för att utveckla kollektivtrafiken, öka marknadsandelen och öka kollektivtrafikens samhällsnytta. Det är inte användningen av incitament som är fel utan grundproblemet är hur avtalen är utformade. Risk- och ansvarsfördelning De risker som är förenade med produktion av kollektivtrafiktjänster bör analyseras noggrannare än i dag 4

11 Som nämnts i kapitel 3 är de risker som kan vara förenade med utvecklingen och tillhandahållandet av olika funktioner/tjänster en viktig parameter vid bedömningar av hur upphandlingsmodeller mellan offentliga beställare och privata entreprenörer kan och bör utformas. Dessa risker bör bl.a. analyseras utifrån vilken karaktär de har och hur de är sammansatta och vilka risker som kan antas hanteras eller bäras bäst av de trafikansvariga myndigheterna eller av en privat operatör. Vid utformningen av konkreta upphandlingsmodeller är i allmänhet konstruktionen av formler för riskdelning en central beståndsdel. Varje risk ska läggas hos den part som har bäst möjligheter att påverka ett osäkert utfall och att minimera negativ inverkan från de inbyggda osäkerheterna i projektet Risköverföring förbättrar effektiviteten i produktionen i den utsträckning som den förbättrar värderingen och hanteringen av ett projekts risker. En uppenbar förutsättning för hanteringen av risker är att de är hanterbara. Det betyder att varje risk ska läggas hos den part som har bäst möjligheter att påverka ett osäkert utfall och att minimera negativ inverkan från de inbyggda osäkerheterna i projektet. Om ingen av parterna kan kontrollera och hantera riskerna är uppgiften snarare att finna den part som kan bära risken bäst. Politiska och juridiska risker bör läggas på den offentliga parten När det gäller de externa eller globala riskerna (politiska och ekonomiska risker) anses vanligen den offentliga partnern (länstrafikhuvudmännen och deras ägare i form av kommuner och landsting) ha bättre förutsättningar att påverka händelser i den politiska, juridiska och ekonomiska miljön än en privat partner. Det skulle t.ex. kunna röra sig om risker för att det införs kraftigt förändrade bestämmelser för trafiken, t.ex. i form av påtagligt skärpta krav på anpassning till funktionshindrades behov eller minskade utsläpp från trafiken, eller att avgifts- och skattesystemen ändras på ett sätt som påverkar kollektivtrafikens kostnader starkt. Rekommendationen är därför oftast att den offentliga parten bör ta på sig dessa risker. Vissa globala risker ligger utom alla parters kontroll och de kan därför läggas på den som har bäst förutsättningar att bära dem (förmodligen den offentliga partnern) eller delas mellan parterna. Risker som hänger samman med drift, underhåll och planering bör bäras av den privata parten Om man ska följa de teoretiska rekommendationerna för offentlig privat samverkan ska risker som är förknippade med att planera trafiken, införskaffa, underhålla och utveckla fordon, biljett- och informationssystem, terminaler och hållplatser, personal och andra resurser som behövs för att bedriva trafiken, läggas på trafikföretagen. Detta åstadkommes också enklast om det är privata trafikföretag som äger och finansierar dessa aktiviteter och funktioner.

12 De principer för riskdelning som nu tillämpas mellan länstrafikhuvudmännen och trafikföretagen i lokal och regional kollektivtrafik överensstämmer knappast helt med vad som rekommenderas på teoretisk nivå. Vår bedömning är således att de privata trafikföretagen för närvarande i allmänhet har ett väsentligt mindre ekonomiskt handlingsutrymme och ansvar än vad teorierna för offentligprivat samverkan föreskriver. Vid utformning av en effektiv upphandlingsmodell bör man göra en avvägning mellan den s.k. medverkansbegränsningen och den s.k. incitamentsbegränsningen Efterfrågerisken kan bara påverkas och hanteras i begränsad utsträckning. Å ena sidan kan man hävda att den offentliga sektorn ska ta på sig denna risk eftersom efterfrågan påverkas relativt sett mer av faktorer under offentlig kontroll, så som allmän ekonomisk politik eller sektorsspecifika åtgärder. Den offentliga uppdragsgivarens förehavanden kan med andra ord avgöra om ett projekt blir ekonomisk bärkraftigt eller inte och därmed också om någon privat aktör är intresserad av att delta i det i den mikroekonomiska litteraturen känt som medverkansbegräsningen (som innebär att om en privat entreprenör förutsätts bära en större risk än vad hon tror sig kunna hantera blir det svårt att intressera en privat part för samverkan). Å andra sidan kan det också hävdas att den privata partnern måste ta del av efterfrågerisken för att få incitament att utveckla och effektivisera verksamheten (den s.k. incitamentsbegränsningen). Effektiviteten i verksamheten kan ju också ha viss betydelse för vilken efterfrågan en vara eller tjänst möter. För all trafik som har en samhällsuppgift bör man sträva efter att utforma en formel för att dela efterfrågerisken och finansieringsansvaret mellan den offentliga beställaren och den privata utföraren Som redan nämnts bör man vid utformning av en effektiv upphandlingsmodell göra en avvägning mellan den s.k. medverkansbegränsningen och den s.k. incitamentsbegränsningen. Av detta följer också att efterfrågerisken och finansieringsansvaret mellan den offentliga beställaren och den privata utföraren bör vara delat. Man kan lätt konstatera att Utredningen om en ny kollektivtrafiklags förslag till modell knappast uppfyller dessa kriterier eftersom de inte utgår från att det ska finnas ett delat ansvar för all den trafik som samhället önskar upprätthålla. I stället bygger modellen på att privata operatörer tar hela ansvaret för kollektivtrafiken i de trafikstarka områden och relationer och att samhället tar hela ansvaret i trafiksvaga områden och relationer. Bara i undantagsfall ska det enligt Utredningen om en ny kollektivtrafiklag finnas ett sådant delat ansvar som enligt forskningen ger optimala förutsättningar 6

13 att förena transportpolitiska ambitioner för kollektivtrafikens utveckling med en effektivitets- och tjänsteutveckling som huvudsakligen drivs av företagsekonomiska mål. Även Fördubblingsprojektet föreslår att privata operatörer ska ta en stor del av ansvaret för kollektivtrafiken i de trafikstarka områden och relationer (genom den rent kommersiella trafik som man kan anta uppkommer om ensamrätten för den upphandlade trafiken tas bort och genom de nettoavtal som enligt förslaget bör användas i trafikstarka områden) och att samhället tar hela ansvaret i övriga områden och relationer. Samhället föreslås dock behålla ansvaret för huvuddelen av trafiken. Konsekvenserna av de föreslagna marknadsmodellerna borde analyseras utifrån hur de påverkar den allokativa och produktiva effektiviteten Hur ansvarsgränserna mellan offentliga uppdragsgivare och privata operatörer dras upp är helt avgörande för hur väl kollektivtrafikförsörjningen kan väntas komma att svara mot olika samhällsmål (allokativ effektivitet) och hur effektivt dessa mål kan nås (produktiv effektivitet). Utredningen om en ny kollektivtrafiklag föreslår en strikt uppdelning mellan kollektivtrafikmyndighetens och entreprenörernas ansvarsområden och uppgifter. Myndighetens uppgift är enligt förslaget framförallt att söka marknaden för att ta reda på vilken trafik som kollektivtrafikföretagen kan bedriva på rent kommersiella grunder. Myndigheten ska dessutom upphandla trafik som samhället anser nödvändig, men som den rent kommersiella marknaden inte producerar. Den upphandlade trafiken ska uteslutande bedrivas med rena nettoavtal. De kommersiella företagen har ansvar för övriga områden, som prissättning, tidtabellsläggning, trafikplanering, fordonsstandard, kvalitet och marknadsföring osv. Om man utgår från teorierna om offentlig-privat samverkan kan en sådan strikt uppdelning mellan den privata och den offentliga partens ansvarsområden och uppgifter som föreslås av bl.a. Utredningen om en ny kollektivtrafiklag göra det svårare att fullt ut utnyttja de drivkrafter som man önskar frigöra vid en sådan samverkan. De drivkrafter som man vill frigöra hos den offentliga partnern är den bättre förmågan att avgöra vilka kollektivtrafiktjänster som bör utföras (allokativ effektivitet) och hos den privata parten de större möjligheter och starkare incitament denne har att effektivisera produktionen av de kollektivtrafiktjänster som faktiskt utförs (produktiv effektivitet). Konsekvenserna av olika marknadsmodeller borde analyseras tydligare utifrån dessa båda aspekter än vad som gjorts. Ett sådant behov finns både när man utformar regelverket på nationell nivå och när man på lokal och regional nivå ska

14 ställa upp mål för kollektivtrafikförsörjningen och avgöra vilka medel som ska avsättas för att nå målen. Rörlig ersättning till operatörerna Efterfrågerisken bör vara delad mellan beställare och utförare Som redan nämnts bör efterfrågerisken delas mellan den offentliga och den privata parten. Detta är fallet i resandeincitamentsavtal, men däremot inte i rena bruttoavtal, som innebär att efterfrågerisken ligger helt hos beställaren, eller rena nettoavtal som vid helt kommersiell trafik medför att efterfrågerisken koncentreras till entreprenören. I kollektivtrafikbranschen finns det en spridd uppfattning om att den rörliga ersättningen vid resandeincitamentsavtal i många fall är för låg i dag för att den ska påverka trafikföretagens agerande. En större andel rörlig ersättning i avtal som innehåller incitament som baseras på antalet resor innebär att entreprenörerna ska ta en större andel av efterfrågerisken. Samtidigt finns det inget givet svar om hur stor andel av avtalssumman som bör vara rörlig för att få effekt. Intervjuerna och litteraturstudien pekar på en rimlig nivå kan vara runt procent av avtalssumman. Ensamrätt för operatörer Vill man öka kollektivtrafikens marknadsandel och öka kollektivtrafikens samhällsnytta bör ensamrätten för upphandlad kollektivtrafik behållas Om ensamrätten för upphandlad kollektivtrafik tas bort kommer det att sannolikt kommer att uppstå ny rent kommersiell trafik som kommer att kunna erbjuda resenärerna ett ökat utbud och nya produkter och tjänster. Däremot kommer denna trafik med stor sannolikhet att vara begränsad och framförallt uppstå på linjer och i områden med stort resande. Detta gör samtidigt att trafikhuvudmännen framförallt kommer att få konkurrens i trafikstarka områden och relationer, dvs. i områden och på linjer som används för att korsfinansiera trafik med lågt resande, t.ex. i glesbygd. Trafikhuvudmännens intäkter kommer därför att minska. Trafikhuvudmännen kan lösa detta problem genom att skjuta till mer pengar, dra in trafik och minska sitt utbud, begränsa sina åtaganden till att bara erbjuda kompletterande trafik på trafiksvaga linjer eller genom att prisdifferentiera. Prisdifferentiering kan dock komma att uppfattas som orättvist av resenärerna och dessutom är det inte säkert att konkurrenslagstiftningen tillåter att trafikhuvudmannen som dominerande aktör prisdifferentierar. Det kan även bli svårare att upphandla incitaments- och nettoavtal eftersom det kommer att råda stor osäkerhet om konkurrensen under avtalsperioden, vilket 8

15 kan leda till att trafikhuvudmannen tvingas upphandla rena bruttoavtal. Vår bedömning är att de anbud som trafikföretagen lägger kommer att vara färre och troligen även att bli dyrare för trafikhuvudmännen. Erfarenheter från de nettoavtal som använts i Sverige visar också att det framförallt är stora trafikföretag som vågar ingå avtal som medför stora risker. Därför finns det risk att ett borttagande av ensamrätten kommer att leda till tilltagande utveckling mot färre och större kollektivtrafikföretag på den svenska marknaden. Nätverkseffekter och samordning För att ta till vara nätverkseffekterna och det behov av samordning som finns inom kollektivtrafiken är ett sammanhållet helhetsansvar att föredra framför marknadsmodeller med stor frihet för kollektivtrafikföretagen Nyttan av ett sammanhållet nätverk av kollektivtrafiklinjer är ofta större än nyttan av de enskilda linjerna var för sig. Resenärsnyttan av ett trafiksystem med ett gemensamt prissystem, gemensamma bytespunkter och ersättningstrafik vid störningar i trafiken är sannolikt stor. Därför finns det fördelar med att organisera kollektivtrafiken i nätverk. Dessa nätverkseffekter är särskilt stora i storstäderna där en stor del av resorna sker genom en kombination av flera färdmedel och resenärerna gör många byten. Det torde vara svårt att undvika att inte förslagen till ny marknadstillträdesmodell i Utredningen om en ny kollektivtrafiklag medför att samordningen försämras inom kollektivtrafiken. Utredningens förslag kan komma att innebär att det blir svårt för resenärerna att få överblick över linjesystemet och det kan även bli svårt att förutse kostnaden för en resa som innefattar flera operatörer. Även fordonsstandarden kan komma att varierar kraftigt och på ett oförutsebart sätt. Om resenärerna upplever att samordningen har försämrats så kan konsekvensen bli att den lokala och regionala kollektivtrafiken förlorar i attraktivitet. Även Fördubblingsprojektets förslag till ny affärsmodell kommer till viss del att medföra att samordningen riskerar att försämras. Trepartsamarbete Använd trepartssamarbete för att skapa förutsättningar för ökad efterfrågan på kollektivtrafik Det finns ett stort behov av trepartssamarbete mellan entreprenör, trafikhuvudman och infrastrukturhållare (kommunen, Banverket och Vägverket) inom kollektivtrafiken. En stor del av bristerna i kvalitet som resenärerna inom spårtrafiken upplever beror ytterst på problem med infrastrukturen. Motsvarande problem finns inom busstrafiken där kommunerna och Vägverket spelar en avgö-

16 rande roll för framkomligheten på vägarna. Kommunerna är dessutom inte bara väghållare. De påverkar även efterfrågan på kollektivtrafik genom sitt inflytande över parkeringsavgifter och som ansvarig för den fysiska planeringen. Genom samarbete med infrastrukturhållaren går det att skapa förutsättningar för en ökad efterfrågan på kollektivtrafik. Detta skulle dessutom göra dagens samarbeten, som ofta är uppbyggda kring personliga relationer, mindre sårbara. Fördjupa forskningsinsatserna när det gäller trepartssamarbeten inom kollektivtrafiken Samtidigt som behovet av trepartssamarbeten är stort är forskningen på området är mycket begränsad. Det finns därför även ett stort behov av forskning kring trepartssamarbete inom kollektivtrafiken i Sverige. Problemen rör delvis frågor om horisontell respektive vertikal organisation som är ett klassiskt forskningsområde från vilket en del principiella lärdomar kan hämtas. Däremot förefaller det inte finnas särskilt mycket tillämpad forskning på området och det finns med andra ord ett stort behov av sådan forskning på området. Utforma trepartssamarbetet som en gemensam affär byggt på tillit och förtroende Efterfrågan på kollektivtrafik beror på en rad olika faktorer. Utöver de faktorer som trafikhuvudmannen och operatören kan påverka finns det dels omvärldsfaktorer, som t.ex. befolkningstillväxt, kapitalkostnader, tillväxt och nationell politik, och dels faktorer som kommunerna, Banverket och Vägverket i egenskap av infrastrukturhållare kan påverka. Omvärldsfaktorerna är svåra eller omöjliga att få kontroll över. Däremot går det att genom samarbete med infrastrukturhållaren skapa förutsättningar för en ökad efterfrågan på kollektivtrafik. Vikten av samarbete mellan alla tre parter understryks av att den främsta framgångsfaktorn i Helsingborg är just samarbetet mellan samtliga tre parter som kan påverka efterfrågan på kollektivtrafik. Parterna är sinsemellan beroende av varandra och utgör varandras förutsättningar för ett lyckat resultat. Trepartssamarbetet bör därför utvecklas som en gemensam affär, som ett partnerskap, byggt på tillit och förtroende och att kommunen, trafikhuvudmannen och entreprenören, måste se sig som medparter och inte som motparter i arbetet att nå de gemensamma målen. Använd incitament som bygger på respektive parts drivkrafter i trepartssamarbetet Det är viktigt med incitament för samtliga parter och att incitamenten bygger på respektive parts drivkrafter för att alla ska agera enligt uppsatta mål. De offentliga parternas drivkrafter och mål ligger i ökad samhällsnytta och den privata partens ligger i vinstmaximering. Utformningen av incitamenten i samarbetet bör bygga på dessa drivkrafter och mål. 10

17 Sätt upp ett tydligt och övergripande mål i trepartssamarbetet En viktig framgångsfaktor är att alla parter arbetar mot ett mål, att målet är tydligt, att alla är överens om vad som avses med målet samt att trafikavtalet mellan trafikhuvudman och operatör, liksom övriga samverkansformer, är utformade utifrån detta mål. Det övergripande målet kan t.ex. som i Helsingborg vara att fördubbla antalet resor med kollektivtrafiken inom tio år. Ha en tydlig roll- och ansvarsfördelning i samarbetet Tydligheten i beskrivningen av parternas roller och ansvar har betydelse för trepartssamarbetet. Om man återigen tar Helsingborg som exempel, så för att bussentreprenören Arriva ska kunna bedriva framgångsrik busstrafik i Helsingborg behövs det dels tillgång till lediga fordon för att det ska vara möjligt att snabbt ändra turtätheten och dels att framkomligheten för bussarna är god för att de ska kunna konkurrera med bilen. Båda dessa förutsättningar uppfylls inom det trepartssamarbete som finns i Helsingborg genom att man gjort följande ansvarsfördelning: Trafikhuvudmannen ansvarar för investeringar i bussar. Skånetrafiken har ansvar för framkomligheten på gatorna och operatören Arrivas ansvar är att köra en busstrafik med hög utförandekvalitet. Fördjupat samarbete genom OPS inom kollektivtrafiken Kollektivtrafiktjänsterna bör lämpa sig väl för ett fördjupat samarbete mellan offentliga och privata parter I kapitel 3 identifierade vi ett antal kriterier som enligt den teoretiskt inriktade forskningen på området är viktiga för att bestämma om det är sannolikt att nå stora vinster genom samverkan mellan offentlig och privat sektor. Till dessa kriterier hör att utbudet kan beskrivas väl till sin kvalitet, att innovationsförmågan är viktig för verksamheten och att risken är liten att effektiviseringar går ut över tjänsternas kvalitet. Vår bedömning är att kollektivtrafiktjänsterna generellt har sådan karaktär att de bör lämpa sig väl för ett fördjupat samarbete mellan offentliga och privata parter. I kapitel 3 identifierat vi också några nyckelord som vi bedömer beskriver viktiga kännetecken för den utveckling som sedan länge pågått mot mera fördjupade samverkansformer mellan offentlig och privat sektor. Det handlar då om begrepp som kompletta tjänster och helhetssyn, gemensamt ansvar och partnerskap med inriktning mot dialog och interaktion, livscykelperspektiv samt fokus på funktion och service. Vi bedömer att den modell som föreslås i Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik i hög grad har en sådan ansats medan däremot den modell som föreslås av Utredningen om en ny kollektivtrafiklag bygger på en mer strikt åt-

18 skillnad mellan å ena sidan de offentliga aktörernas uppgifter och ansvarsområden och å andra sidan de privatas uppgifter och ansvarsområden. Den stora risken med en fördjupat offentlig-privat samverkan bedömer vi vara att de privata operatörerna effektiviserar verksamheten (genom exempelvis att dra ner på kostnader, service och kvalitet) mer än vad som är önskvärt från samhällsekonomiska utgångspunkter. En nyckelfråga för utvecklingen av en framgångsrik samverkansmodell är därför hur en offentlig beställare/finansiär ska kunna sätta effektiva gränser i det avseendet. 12

19 1 Inledning Bakgrunden till detta projekt finns i Koll framåts "Underlagsrapport ansvar, roller och avtal". Enligt denna rapport finns det två kritiska framgångsfaktorer för att kollektivtrafikens marknadsandelar ska öka när det gäller avtal och upphandling. Den ena är att Ta till vara aktörernas olika drivkrafter för att arbeta mot gemensamma mål. I rapporten beskrivs denna framgångsfaktor på följande sätt: I dag betraktas ofta de olika aktörernas mål och drivkrafter som en målkonflikt. Drivkraften och målet för entreprenörerna som kör trafiken är att tjäna pengar. Politikerna i kommuner och landsting, som äger trafikhuvudmännen och beslutar om ägarbidraget till sin trafikhuvudman, har samhällsnytta och att uppnå olika politiskt fastslagna samhällsmål som drivkraft. Trafikhuvudmännens drivkraft är att med utgångspunkt från ägarnas direktiv på det mest kostnadseffektiva sättet upphandla, planera, marknadsföra och informera om trafiken. Resenärens drivkraft är att resa med ett transportmedel som på olika sätt uppfyller resenärens transportbehov. Men istället för att betrakta parternas drivkrafter och mål som målkonflikter bör varje aktörs drivkraft tas till vara och utnyttjas för att nå gemensamma mål. 3 Den andra kritiska framgångsfaktorn är att Utveckla rollfördelningen mellan aktörerna. Arbetsgruppen som arbetade fram rapporten menade att relationen mellan trafikhuvudmännen och operatörer behöver utvecklas så att entreprenörerna får möjlighet att utveckla och leverera bra tjänster som lockar fler resenärer. Därför måste rollfördelningen och samarbetet mellan dessa två aktörer utvecklas så att entreprenörerna ges ett större inflytande över trafikplaneringen, tidtabellsläggningen, marknadsföringen och prissättningen. Regeringen har vid ett flertal tillfällen, bl.a. i direktiven till KOLL-framåt och Utredningen om en ny kollektivtrafiklag, pekat på behovet av en ökad marknadsandel för kollektivtrafiken. Kollektivtrafikbranschens gemensamma Fördubblingsprojektet har satt som mål att dels fördubbla kollektivtrafikresandet till år 2020 och dels fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel på lite sikt. En av utgångspunkterna för detta projekt är därför att kollektivtrafikens marknadsandel ska öka. 1.1 Syfte Projektets syfte är att utveckla en upphandlingsmodell som tar tillvara och använder respektive kollektivtrafikaktörs drivkraft, bl.a. genom att använda mervärde/bonus till operatören om resandet ökar, för att öka kollektivtrafikens 3 S

20 marknadsandel utifrån de kritiska framgångsfaktorer som beskrivs i Koll framåts "Underlagsrapport ansvar, roller och avtal". 1.2 Metod och genomförande Forskningsuppdraget har genomförts i fem etapper: Under den första etappen har en litteraturstudie genomförts. Litteraturstudien omfattar dels litteratur om upphandling, användning av incitament och avtalsstyrning på kollektivtrafikens område och dels erfarenheter och slutsatser från utvärderingar och den svenska forskning som gjorts av upphandlingar och trafikavtal inom lokal och regional kollektivtrafik. Dessutom har de förslag som lagts av Utredningen om en ny kollektivtrafiklag och kollektivtrafikbranschens Fördubblingsprojekt sammanfattats under litteraturstudien. Resultatet av litteraturstudien har därefter legat till grund för konstruktionen av intervjufrågor för nästa etapp. Med utgångspunkt från litteraturstudien genomfördes intervjuer i etapp två. I studien har tolv personer intervjuats per telefon. Tre personer representerar huvudmannasidan, tre personer operatörer och två politiker. Dessutom har fyra representanter för Banverket, Vägverket och kommuner intervjuats. Personerna har mottagit ett e-postmeddelande från WSP:s projektgrupp innan kontakt tagits per telefon för att boka in intervjun. Samtalen har skrivits ner och analyserats. Tre av de tillfrågade personerna tackade nej p.g.a. tidsbrist. Resultatet av intervjuundersökningen presenteras i respektive kapitel. Frågeguide och lista över intervjuade personer återfinns i Bilaga 1 respektive Bilaga 2. I den tredje etappen har svaren från intervjuerna analyserats och sammanfogats med slutsatserna från litteraturstudien. Särskilt fokus har lagts vid följande frågor: Hur bör incitamenten som ger operatören mervärde/bonus vara utformade och i vilken omfattning bör incitamenten påverka entreprenörens intäkter för att de också ska påverka operatörens beteende? Hur bör strukturer för trepartssamarbeten (mellan operatör, trafikhuvudman och infrastrukturhållare) vara utformade och vilka beslut bör fattas var i strukturen? Hur bör de övergripande och gemensamma målen för samtliga aktörer formuleras? Inom kollektivtrafiken finns det ett antal verktyg för att locka resenärer, exempelvis trafikplanering, tidtabellsläggning, marknadsföring och prissättning. För att operatören ska kunna locka fler resenärer behöver de ha ett visst inflytande över dessa verktyg. Hur stort bör operatörernas handlingsutrymme vara och vilka former bör det ha? Om en upphandling gäller en del av en trafikhuvudmans hela geografiska område, hur kan den delen fås att samverka med helheten? 14