Betänkandet Färdplan för framtiden en utvecklad flygtrafiktjänst (SOU 2012:27)

Transkript

1 KKV1007, v1.2, YTTRANDE Dnr 296/ (5) Näringsdepartementet STOCKHOLM Betänkandet Färdplan för framtiden en utvecklad flygtrafiktjänst (SOU 2012:27) N2012/2150/TE Sammanfattning Konkurrensverket stöder förslagen att organisatoriskt och ekonomiskt helt separera Luftfartsverkets konkurrensutsatta verksamhet från den icke konkurrensutsatta och att bolagisera denna verksamhet. Utredaren föreslår att Luftfartsverket ska förvalta statens ägarintressen i det konkurrensutsatta flygtrafiktjänstföretaget. Konkurrensverket anser att det från konkurrenssynpunkt är lämpligare att företaget i stället placeras under statligt ägande helt fristående från Luftfartsverket. Konkurrensverket anser att det i betänkandet saknas en grundlig utredning av förutsättningarna för de företag som förväntas kunna agera på marknaden för flygtrafiktjänster vid sidan av Luftfartsverket. Konkurrensverket anser att möjligheterna att kunna konkurrensupphandla även en integrerad civil-militär flygtrafiktjänst borde ha analyserats mer ingående. Konkurrensverket stöder förslagen om att Transportstyrelsen får det övergripande ansvaret för flygledarutbildningen samt att ta fram en reglering för att delegera lokal behörighet för flygledare. Konkurrensverket stöder även förslaget att ge Transportstyrelsen i uppdrag att övervaka och vid behov föreslå åtgärder för att säkerställa konkurrensneutral tillgång till nödvändig infrastruktur för alla aktörer. Inledning Konkurrensverket delar utredarens bedömning att flygtrafiktjänst är en verksamhet med ett stort antal särskilda krav som innebär att avvägningar mellan olika Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 296/ (5) samhällsintressen måste göras och målkonflikter hanteras. Olika åtaganden och samverkansprojekt inom EU ska fungera tillsammans med våra nationellt beslutade förutsättningar ensamrätt för Luftfartsverket på en route, en beredskapssäkrad och civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst (såväl en route som lokalt) samt en i övrigt konkurrensutsatt marknad för lokal flygtrafiktjänst. Konkurrensverket konstaterar att utredningen tyvärr har haft en mycket begränsad tid till förfogande för att utföra ett omfattande uppdrag. Konkurrensutsättningen av den svenska marknaden för lokal flygtrafiktjänst genomfördes den 1 september Flera andra europeiska länder har också öppnat denna marknad för konkurrens, men endast Sverige tillämpar ett system med en civil-militärt integrerad flygtrafiktjänst. Beslutet om en öppen marknad för lokala flygtrafiktjänster är alltså fattat och utgör en central utgångspunkt för de vidare avvägningar som måste göras för att givet säkerhetsaspekter och i övrigt bestämda förutsättningar få en så effektiv och väl fungerande marknad för flygtrafiktjänster som möjligt. I detta arbete ligger bl.a. att bestämma ansvarsoch verksamhetsområden samt lämplig organisation för Luftfartsverket. I det följande kommenterar Konkurrensverket de överväganden och förslag som presenteras i betänkandet. Förslagen tas i huvudsak upp i den ordning de behandlas i betänkandet. Flygtrafiktjänst ett offentligt åtagande Konkurrensverket har inga synpunkter på de överväganden som leder fram till utredarens bedömning att flygtrafiktjänsten sammantaget får anses utgöra ett nationellt offentligt åtagande. En övergripande synpunkt är dock att det offentliga åtagandet ibland synes sammanblandas med en diskussion om ett behov av att det offentliga också måste utföra tjänsterna. Ett offentligt åtagande motiverar att det offentliga säkerställer och tar ansvar för att något blir utfört, men inte nödvändigtvis av en myndighet eller statligt företag. Inom flygtrafiktjänstområdet har en medveten utveckling, inte bara i Sverige utan även internationellt, påbörjats mot allt mer marknadsmässighet i utförandet av tjänsterna. Mot denna bakgrund bör ambitionen och inriktningen vara att succesivt pröva ytterligare möjligheter att öppna marknaden för konkurrens. Konkurrensverket finner inte att den ambitionen har präglat utredningens arbete. Luftfartsverkets organisation, verksamheter m.m. Konkurrensverket stöder förslagen att i ett första steg organisatoriskt och ekonomiskt helt separera Luftfartsverkets konkurrensutsatta verksamhet från den icke konkurrensutsatta och att senare i ett andra steg bolagisera denna verksamhet. Denna åtskillnad är enligt Konkurrensverket en förutsättning för att aktuell konkurrensutsättning ska kunna bli framgångsrik och trovärdig. Inga otillbörliga ekonomiska eller andra fördelar får ges eller ens misstänkas ges till den statliga verksamheten i förhållande till konkurrerande företag. Erfarenhetsmässigt har graden av effektiv åtskillnad mellan monopolverksamheter och konkurrensutsatta verksamheter inom exempelvis el-, naturgas- och järnvägsmarknaderna ofta visat sig

3 Dnr 296/ (5) helt avgörande för hur lyckade liberaliseringar inom dessa områden har blivit i olika länder. En effektiv separering i förhållande till Luftfartsverkets monopolverksamhet är i detta fall särskilt viktig eftersom den fortsatt ska innehålla verksamheter som i stort är identiska med de som konkurrensutsätts och bolagiseras. Dessutom innehåller monopolverksamheten olika myndighetsuppgifter. Utredaren föreslår att Luftfartsverket ska förvalta statens ägarintressen i det konkurrensutsatta flygtrafiktjänstföretaget. Konkurrensverket stöder inte detta förslag eftersom det riskerar innebära att Luftfartsverket inte uppfattas som en neutral myndighet av konkurrenterna till detta företag. Det kan minska övriga aktörers förtroende för marknadsfunktionen samt försvåra dialogen och kunskapsöverföringen mellan Luftfartsverket och övriga aktörer på marknaden. Från konkurrenssynpunkt skulle det vara lämpligare att det nya företaget i stället placeras under statligt ägande helt fristående från Luftfartsverket. Utredaren anser att Luftfartsverket behövs som en bärande nationell aktör inom flygtrafiktjänst, dels för att långsiktigt säkra driften av denna verksamhet, dels för att understödja och på olika sätt kunna bidra till utvecklingen av europeisk samordning och regelutveckling. För att uppnå detta menar utredaren att det krävs ett tillräckligt stort verksamhetsunderlag på hemmamarknaden och möjligheter att bilda företag och allianser utomlands. Luftfartsverket är engagerat i det europeiska samarbetet och bidrar aktivt till utvecklingen av EU:s gemensamma regelverk inom luftfartsområdet. Samverkan sker även inom bl.a. utbildning och administrativa stödtjänster. Detta är positivt och Konkurrensverket anser att denna samverkan kopplad till Luftfartsverkets myndighetsroll bör utvecklas ytterligare. För Konkurrensverket är det dock inte självklart att det inom Luftfartsverket behövs en stor marknadsandel på en konkurrensutsatt marknad för att kunna samarbeta kring europeisk reglering av luftrummet m.m. Att kombinera incitamenten kring att uppnå goda regleringslösningar med incitament att maximera intäkter från marknaden synes inte vara en optimal lösning. Om andra marknadsaktörer är effektivare flygtrafiktjänstföretag torde det inte finnas skäl till att den kommersiella delen av Luftfartverket har viss storlek eller på lång sikt ens måste vara kvar. Sådan kompetens får då i stället ersättas med en dialog mellan myndigheten och företagen på marknaden. Inte heller utredarens motiv för att Luftfartsverket ska kunna bedriva en omfattande verksamhet i olika företag utomlands är helt övertygande. Det är oklart vilken ökad samhällsekonomisk effektivitet som uppnås genom att den kommersiella verksamhet som Luftfartsverket bedriver utomlands utvidgas och varför i så fall inte svenska kommersiella företag bör göra det i stället om det finns en marknadspotential.

4 Dnr 296/ (5) Omfattningen av konkurrensutsättningen m.m. Konkurrensverket anser att det i betänkandet saknas en grundlig utredning av förutsättningarna och förslagens konsekvenser för de företag som förväntas kunna agera på marknaden för flygtrafiktjänster vid sidan av Luftfartsverkets monopolverksamhet och den verksamhet som avknoppas från Luftfartsverket. Konsekvensbeskrivningen av hur förslaget om att luftrummet kring en flygplats ska avgränsas tydligt så att andra flygplatser inte påverkas är också bristfällig. Förslaget innebär i praktiken en inte oväsentlig inskränkning av den konkurrensutsatta delen av marknaden inom de s.k. samfällda terminalområdena i synnerhet Stockholm och Malmö, men även Göteborg och Östgöta. Den begränsade delen av den totala flygtrafikmarknaden (lokal flygtrafiktjänst) som öppnats för konkurrens föreslås alltså minskas ytterligare. En redovisning och analys av hittills vunna erfarenheter och synpunkter från de företag som redan finns på marknaden skulle ha bidragit till att bättre kunna ta ställning till behovet och effekterna av detta och övriga förslag i betänkandet. För de samfällda terminalområdena Göteborg och Östgöta anser dock utredaren att det bör öppnas en viss möjlighet för annan konkurrensupphandlad aktör än Luftfartsverket att sköta trafikledningen i det samfällda terminalområdet. I det fall en annan aktör vunnit upphandlingarna av de lokala trafikledningstjänsterna vid flygplatserna inom ett samfällt område föreslås att Luftfartsverket bör överväga att lämna över sin verksamhet i terminalområdet till denne. Konkurrensverket stöder detta förslag för att underlätta för andra aktörer att kunna etablera sig på en större del av marknaden. För att öka förutsättningarna för att sådan överlämning faktiskt sker utesluter inte Konkurrensverket att skrivningen bör skärpas till att Luftfartsverket i sådana situationer ska lämna över sin del av terminalområdet. Alternativt kan Transportstyrelsen ges mandat att bestämma när sådan överlämning är lämplig. Luftfartsverkets ensamrätt till Försvarets flygplatser Luftfartsverket föreslås få en instruktionsenlig ensamrätt till att bedriva trafikledningstjänst på Försvarsmaktens flygplatser. Konkurrensverket ifrågasätter inte att det finns speciella säkerhetsrelaterade krav för Försvarsmaktens behov av flygtrafiktjänster som i vart fall delvis kan begränsa möjligheterna till privata aktörers medverkan. Utifrån ett konkurrensperspektiv anser Konkurrensverket dock att möjligheterna att kunna konkurrensupphandla även en integrerad civil-militär flygtrafiktjänst borde ha analyserats mer ingående. Tjänsteupphandlingar inom försvaret är i sig inget ovanligt men förutsätter bl.a. en väl formulerad kravspecifikation. I en underlagsrapport 1 till utredningen påpekas att effektivitetsvinster av att möjliggöra konkurrens borde finnas även för militära tjänster förutsatt att det är möjligt av säkerhetsskäl. I rapporten dras för övrigt slutsatsen att hittillsvarande erfarenheter visar att det finns betydande produktivitetsvinster att göra genom 1 Bilaga 2, Vertikal integration och separation samhällsekonomiska aspekter på konkurrensutsättning av flygledningstjänsten (Peter Andersson)

5 Dnr 296/ (5) en konkurrensutsättning av flygledning och att de kortsiktiga vinsterna kan uppskattas till uppåt 20 procent (dock oaktat eventuella transaktions - och byteskostnader). Transportstyrelsens ansvar för flygledarutbildning m.m. I samband med en konkurrensutsättning av den typ som genomförts inom flygtrafiktjänster är det nödvändigt att säkerställa en konkurrensneutral tillgång till utbildning av personal för alla nya företag. Det har förekommit problem och oklarheter vid övertagande av verksamheter och personal vid flygplatser som utnyttjat möjligheterna att byta leverantör av lokala flygtrafiktjänster. Konkurrensverket stöder därför förslagen om att Transportstyrelsen får det övergripande ansvaret för bedömningar av behovet av kapacitet för flygledarutbildning samt att ta fram en reglering för att delegera lokal behörighet för flygledare. Konkurrensverket stöder även förslaget att ge Transportstyrelsen i uppdrag att övervaka och vid behov ge förslag till åtgärder för att säkerställa konkurrensneutral tillgång till nödvändig infrastruktur för alla aktörer. Konkurrensverket har i övrigt inga synpunkter på av utredningen lämnade förslag. Detta yttrande har beslutats av avdelningschefen Göran Karreskog. Föredragande har varit konkurrensrådet Stig-Arne Ankner. Göran Karreskog Stig-Arne Ankner