Betänkandet Ekonomiskt värde och samhällsnytta förslag till en ny statlig ägarförvaltning (SOU 2012:14)

Transkript

1 KKV1007, v1.2, YTTRANDE Dnr 241/ (5) Finansdepartementet Stockholm Betänkandet Ekonomiskt värde och samhällsnytta förslag till en ny statlig ägarförvaltning (SOU 2012:14) (Fi2012/1214) Sammanfattning Konkurrensverket tillstyrker utredningens förslag om Förvaltningsbolag 1. Konkurrensverket har inga invändningar mot utredningens övriga förslag, i den del de berör Förvaltningsbolag 1. Konkurrensverket avstyrker utredningens förslag om Förvaltningsbolag 2. Konkurrensverket finner att förslaget baseras på en bristfällig konsekvensanalys och kan inte ligga till grund för statsmakternas beslut. Konkurrensverket förordar att förvaltningen av bolag med skapande av samhällsnytta som huvudsakligt ägaruppdrag även fortsättningsvis ska förvaltas inom Regeringskansliet. Synpunkter på utredningens förslag Förvaltningsbolag 1 Konkurrensverket tillstyrker utredningens förslag om att den operativa förvaltningen av statens ägande i bolagsgrupp 1 överförs till ett förvaltningsbolag. I de fall staten äger bolag som verkar på konkurrensutsatta marknader är det viktigt att dessa bolag inte gynnas på ett sätt som snedvrider eller hämmar konkurrensen på marknaden. För dessa bolag lämpar sig styrning genom förvaltning i ett statligt helägt aktiebolag. Förvaltningsbolag 2 Konkurrensverket avstyrker utredningens förslag om att den operativa förvaltningen av statens ägande i bolagsgrupp 2 överförs till ett förvaltningsbolag. Av betänkandet framgår ett antal skäl som enligt Konkurrensverket talar för att för- Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 241/ (5) valtningen av bolag med uppdrag att skapa samhällsnytta bör förvaltas inom Regeringskansliet: 1. Bolag i denna grupp har sektorspolitiska mål inom olika politikområden. De utgör redskap i en politisk strategi med politiska mål för sektorn. Enligt utredningen ställer detta krav på både betydande politisk kompetens och specialiserad sektorspolitisk sakkompetens i ägarförvaltning av bolagen. 2. För denna grupp av bolag kan EU:s statsstödsregler bli aktuella. Konkurrensverket delar inte utredningens uppfattning om att man för dessa bolag kan relatera till att de agerar marknadsmässigt och i enlighet med den så kallade marknadsekonomiska investerarprincipen. Bolagen har inte som uppdrag att verka affärsmässigt, ägaren ställer inte krav på marknadsmässig avkastning och vissa bolag får dessutom löpande kapitaltillskott för verksamheten. 3. Enligt omfattas samtliga bolag i grupp 2 av Lagen om offentlig upphandling. En preliminär bedömning indikerar även att vissa av bolagen i grupp 1 omfattas av LOU. 4. Av intervjuer med förvaltarna i Regeringskansliet framgår att förvaltningen av bolag med övervägande uppdrag att skapa samhällsnytta liknar andra förvaltningsuppgifter i departementen. Förvaltarna upplever att det finns fördelar med en nära koppling till sektorspolitiken och de upplever inte samma resursproblem som förvaltare av kommersiella bolag. 5. De problem som förträdare för de statliga bolagen lyft fram (målkonflikter, bristande koordination och passivitet i styrningen) kan enligt Konkurrensverkets syn inte förväntas lösas genom att bolagen förs över i ett förvaltningsbolag. Avsteg från den föreslagna förvaltningsmodellen Utredningen konstaterar att det för några enstaka bolag i grupp 2 kan övervägas om det är mest ändamålsenligt att de ingår i Förvaltningsbolag 2, eller om syftet med deras verksamhet kan uppnås enklare och bättre om de förvaltas direkt av närmast berört fackdepartement. Fördelarna med förvaltning i Regeringskansliet Förvaltning i Regeringskansliet innebär att regeringens styrning snabbt kan verkställas, möjligheterna till insyn i bolagen är goda och förvaltningen har tillgång till information och kompetens i departementen. Vid förvaltning av bolag i grupp 2 behövs specialiserad sektorspolitisk sakkompetens samt förtrogenhet med EU:s statsstödsregler och Lagen om offentlig upphandling. Sammataget finns det enligt Konkurrensverket mer som talar för att bolagen i grupp 2 bör förvaltas i Regeringskansliet än i ett förvaltningsbolag. Bolagen i grupp 1 kan däremot med fördel föras över i ett statligt ägt förvaltningsbolag.

3 Dnr 241/ (5) Bedömning av utredningens konsekvensanalys Konsekvenser av förslagen Koncentrationsprövning Utredarens bedömning: Utredarens förslag om att överföra statens innehav av aktier till förvaltningsbolagen kan komma att kräva en anmälan om företagskoncentration till EU-kommissionen. Konkurrensverket konstaterar att frågan om en eventuell anmälan om företagskoncentration till EU-kommissionen är en jurisdiktionsfråga för EU-kommissionen. Konkurrensverket delar utredningens bedömning att framtida omstruktureringar inom koncernerna inte omfattas av koncentrationsreglerna i konkurrenslagen. För portföljbolagen kommer dock den föreslagna ägarstrukturen sannolikt innebär att fler förvärv än tidigare kommer att bli anmälningspliktiga. Konsekvenser av förslagen Statsstöd Utredarens bedömning: Utredarens förslag om överföring av statens aktieinnehav till förvaltningsbolagen bedöms inte i sig kräva någon anmälan till kommissionen enligt reglerna om statligt stöd. Utredaren har utgått från att både förvaltningsbolagen och portföljbolagen kommer att agera marknadsmässigt och i enlighet med den så kallade marknadsekonomiska investerarprincipen. Samtidigt konstateras att det för vissa av portföljbolagen redan finns särskild reglering av dessa frågor, bl.a. ALMI och Innovationsbron AB. Konkurrensverkets synpunkter Konkurrensverket konstaterar att statsstödsreglerna i högsta grad kan bli aktuella för bolagen i bolagsgrupp 2. Bolagen har inte som uppdrag att verka affärsmässigt, ägaren ställer inte krav på marknadsmässig avkastning och vissa bolag får dessutom löpande kapitaltillskott för verksamheten. Samhall, Operan och Dramaten, ALMI, Innovationsbron, RISE och Visit Sweden är exempel på bolag som erhåller årliga anslag från staten för att utföra vissa uppdrag eller sköta viss verksamhet. Konkurrensverket vill i detta sammanhang erinra om att statsstöd inte bara avser direkta bidrag, utan även andra åtgärder som gynnar vissa företag ekonomiskt, t.ex. skattelättnader, försäljningar under marknadspris, borgensåtaganden utan någon marknadsmässig borgensavgift och kapitaltillskott utan krav på marknadsmässig avkastning. I Statsstödsutredningens betänkande Olagligt statsstöd (SOU 2011:69) finns en gedigen beskrivning av EU-rätten och tillämpningen av statsstödsreglerna.

4 Dnr 241/ (5) Konkurrensverket finner att utredningens beskrivning av EU:s statsstödsregler är ofullständig. Konsekvenser av förslagen Lagen om offentlig upphandling (LOU) Utredarens bedömning: Förutsatt att förvaltningsbolagens verksamhet, dvs. ägarförvaltning avseende portföljbolagen, tillgodoser behov som är av industriell eller kommersiell karaktär i den mening som avses i lagen om offentlig upphandling, är lagen inte tillämplig på förvaltningsbolagen. Konkurrensverkets synpunkter Upphandlingsskyldighet föreligger när en upphandlande myndighet står i begrepp att teckna ett skriftligt avtal med ekonomiska villkor, mellan en eller flera ekonomiska aktörer, och som avser anskaffande av en vara, tjänst eller bygg-entreprenad. Frågan om när upphandlingsskyldighet uppstår styrs av såväl EUdirektiv som den svenska upphandlingslagstiftningen. Offentligt styrda organ Med begreppet upphandlande myndighet avses enligt 2 kap. 19 LOU statliga och kommunala myndigheter. Vid tillämpningen av LOU ska med upphandlande myndighet jämställas offentligt styrda organ som avses i 2 kap. 12. Med offentligt styrda organ avses sådana bolag, föreningar, delägarförvaltningar, särskilt bildade samfällighetsföreningar och stiftelser som tillgodoser behov i det allmännas intresse, under förutsättning att behovet inte är av industriell eller kommersiell karaktär, och som 1. till största delen är finansierade av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, 2. vars verksamhet står under kontroll av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet, eller 3. i vars styrelse eller motsvarande ledningsorgan mer än halva antalet ledamöter är utsedda av staten, en kommun, ett landsting eller en upphandlande myndighet Vid bedömningen av om ett behov i det allmännas intresse är av industriell eller kommersiell karaktär ska bl.a. hänsyn tas till om bolaget är vinstdrivande, agerar på en marknad med utvecklad konkurrens och bär sin egen risk. Denna bedömning vilar på unionsrätten och det finns en omfattande praxisbildning på området där bedömning hittills varit mycket restriktiv 1. Utrymmet för offentligt ägda företag att undantas från skyldighet att följa LOU är därför mycket begränsat. 1 C-44/96 Mannesmann, C-360/96 BFI Holding, Mål C-223/99 och C-260/99 Agorà och Excelsior, C-283/00 Kommissionen mot Spanien (SIEPSA), C-214/00 Kommissionen mot Spanien, C-373/00 Adolf Truley, Mål C-18/01 Korhonen

5 Dnr 241/ (5) Teckal En problematik som överhuvudtaget inte berörts av utredningen är förhållandet mellan upphandlande myndigheter och fristående juridiska person som dessa kontrollerar. När en upphandlande myndighet ingår avtal med en fristående juridisk person träffas detta normalt av upphandlingsreglerna. För det fall det sker något utbyte av varor eller tjänster mellan de bolag som nu föreslås bildas och någon del av Regeringskansliet ska detta upphandlas. Det samma gäller utbyten av varor och tjänster mellan de två nybildade bolagen och deras dotterbolag, för det fall de två nybildade bolagen anses vara upphandlande myndigheter. Om den fristående juridiska personen har kommersiell karaktär, i vilket en inte oväsentlig del består i att agera på en konkurrensutsatt marknad, framstår det som mycket osannolikt att teckal-kriterierna skulle vara uppfyllda. Konkurrensverket finner att utredningens bedömning rörande LOU baseras på ett ofullständigt underlag. Det går inte att, med betänkandet som underlag, dra några slutsatser om LOU är tillämplig på förvaltningsbolagen eller inte. Enligt Konkurrensverkets preliminära bedömning omfattas samtliga bolag i grupp 2 av LOU. Även vissa av bolagen i grupp 1 omfattas sannolikt av LOU. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit Martin Pohjanen. Dan Sjöblom Martin Pohjanen