2002:12. Att ta reda på vad folket tycker En pilotundersökning om medborgarnas syn på offentlig förvaltning

Transkript

1 2002:12 Att ta reda på vad folket tycker En pilotundersökning om medborgarnas syn på offentlig förvaltning

2 2002:12 Att ta reda på vad folket tycker En pilotundersökning om medborgarnas syn på offentlig förvaltning Separata bilagor finns A: Resultatbilaga B: Enkätbilaga

3 Publikationen kan beställas från: STATSKONTORET Publikationsservice Box Stockholm Tfn Tfx E-post: Mer information om Statskontoret finns på Internet: Deltagit i projektet: Statskontoret Ann Lundberg, projektledare, Charlotte Andersson, Lars Dahlberg, Maria Karanta, Petra Lindgren, Richard Murray, Anna Pauloff, Magnus Svantesson och Marie Uhrwing. SCB Lars-Gunnar Strand, undersökningsledare, Claes M. Cassel och Birgitta Melin Skeppstedt. Referensgruppen Universitetslektor Lennart Nilsson och docent Folke Johansson från Göteborgs universitet, professor Håkan Hydén från Lunds universitet och docent Hans-Gunnar Axberger. STATSKONTORET ISBN: DocuSys AB, 2002

4 MISSIV DATUM DIARIENR /255-5 ERT DATUM ER BETECKNING Ju2001/5875 Regeringen Justitiedepartementet STOCKHOLM Uppdrag att undersöka medborgarnas syn på den offentliga förvaltningen Statskontoret fick den 30 augusti 2001 i uppdrag av regeringen att i samarbete med Statistiska centralbyrån genomföra en medborgarundersökning för att ta reda på medborgarnas uppfattning om den offentliga förvaltningen. Uppdraget skulle redovisas senast den 15 maj Statskontoret genomförde tillsammans med Statistiska centralbyrån en medborgarundersökning som omfattade tolv offentliga verksamheter, såväl statliga som kommunala. Undersökningen har kompletterats med både en extern och en intern bortfallsanalys. En referensgrupp bestående av forskare från Lunds, Göteborgs och Stockholms universitet har följt arbetet och givit rekommendationer. Berörda centrala myndigheter har beretts tillfälle att ge synpunkter på undersökningens utformning och avrapportering under arbetets gång. Resultaten av undersökningen presenteras i Statskontorets rapport Att ta reda på vad folket tycker En pilotundersökning om medborgarnas syn på offentlig förvaltning, 2002:12. De slutsatser och rekommendationer som presenteras i rapporten svarar Statskontoret ensamt för. Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Thomas Pålsson, chef för Enheten för styrningsfrågor, byrådirektör Ann Lundberg, föredragande, avdelningsdirektörerna Charlotte Andersson, Maria Karanta, Petra Lindgren och Marie Uhrwing samt chefekonom Richard Murray var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Ann Lundberg

5 Innehållsförteckning Sammanfattning 11 1 Medborgarundersökning om förvaltningen Behov av uppföljning Uppdraget Innehållet i medborgarundersökningen Erfarenheter och värdering av undersökningen 21 2 Våra teoretiska utgångspunkter Demokrati Tidigare studier med inriktning mot förvaltningen Rättssäkerhet Tidigare studier med inriktning mot förvaltningen Effektivitet Tidigare studier med inriktning mot förvaltningen Utvecklingsområdena Tidigare studier med inriktning mot förvaltningen 32 3 Medborgarundersökningens resultat Allmänna frågor Förtroende för offentliga verksamheter Allmänt om förvaltningen Kunskapen om förvaltningens organisering Kunskap om och nyttjande av offentlighetsprincipen Några reflektioner De förvaltningspolitiska värdena Total nöjdhet Medborgarinflytande Rättsäkerhet Effektivitet Regler Specifika frågeställningar Några reflektioner Vad betyder mest för nöjdheten? Kvalitetsfaktorernas betygsindex Kvalitetsfaktorernas effektmått Resultat av analysmodellen Det externa bortfallet Bortfallet för olika grupper Vad säger de som inte svarat? Det interna bortfallet ingen uppfattning Aspekter som medborgarna har mest åsikter om Uppfattning om enskilda frågor Bortfallet för verksamheterna 76 5

6 3.6 Resultaten jämfört med andra undersökningar Några reflektioner 81 4 Medborgarundersökningens värde Mervärdet gentemot brukarundersökningarna Externa faktorer Interna faktorer Bättre täckning av frågeområden och helhet Myndigheternas syn på värdet Samordning i stället? 92 5 Kvalitativa metoder och struktur Kvalitativa metoder Samtalsintervjuer Fokusgrupper En annorlunda struktur? En struktur som utgår ifrån tjänster En struktur som utgår ifrån livssituationer Avslutande diskussion Utvecklingsarbete behövs Viktiga erfarenheter från undersökningen Framtida tillvägagångssätt Hur kan svarsfrekvensen höjas? Hur kan andra aspekter inkluderas? Långsiktigheten är viktig Hur går vi vidare? 107 Källförteckning 109 Bilagor 1 Regeringsuppdraget 2 Utformningen av undersökningen 3 SCB:s kvalitetsmodell 4 Resultaten från NKI SCB:s rapport 6

7 Figurförteckning Figur 1. Aspekter av medborgarinflytande 25 Figur 2. Aspekter av rättssäkerhet 28 Figur 3. Aspekter av effektivitet 30 Figur 4. Brukarnas bedömning av arbetsförmedlingen 59 Figur 5. Prioriteringsmatris för arbetsförmedlingen 60 Figur 6. Brukarnas värdering av sjukvården Figur 7. Prioriteringsmatris för sjukvården 62 Figur 8. Brukarnas värdering av förskolan 63 Figur 9. Förskolans prioriteringsmatris 63 Tabellförteckning Tabell 1. Förtroende för tolv offentliga verksamheter 2002, medelvärden 34 Tabell 2. Värdering av olika påståenden om offentlig sektor och myndigheter i allmänhet 2002, medelvärden 35 Tabell 3. Medborgarnas kunskap om vilken sektor som ansvarar för de tolv offentliga verksamheterna 2002, andelen svar i procent 37 Tabell 4. Medborgarnas kunskap om vilken sektor som ansvarar för de tolv offentliga verksamheterna fördelat på bakgrundsvariabler 2002, andelen rätt svar i procent 38 Tabell 5. Kännedom om och nyttjande av offentlighetsprincipen fördelat på bakgrundsvariabler 2002, andelar i procent 39 Tabell 6. Brukarandel i de tolv offentliga verksamheterna 2002, procent 41 Tabell 7. Medborgarnas nöjdhet med verksamheterna i sin helhet fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden 42 Tabell 8. Medborgarnas nöjdhet med medborgarinflytandets aspekter fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden 42 Tabell 9. Medborgarnas värdering av öppenhet och insyn fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden 43 Tabell 10. Medborgarnas värdering av rättssäkerhetsaspekter fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden 45 Tabell 11. Medborgarnas värdering av effektivitetsaspekter fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden 46 Tabell 12. Medborgarnas värdering av verksamheternas kvalitet fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden 47 7

8 Tabell 13. Medborgarnas värdering av verksamheternas service fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden 48 Tabell 14. Medborgarnas värdering av hur enkla lagar och regler är fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden 49 Tabell 15. Medborgarnas värdering av verksamheternas externa samarbetsförmåga fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden 50 Tabell 16. Medborgarnas värdering av verksamheternas interna samarbetsförmåga fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden 51 Tabell 17. Medborgarnas värdering om det är lätt att hitta rätt person på myndigheterna fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden 52 Tabell 18. Brukarnas NKI och betyg för respektive kvalitetsfaktor 2002, index 55 Tabell 19. Effektmått för de olika kvalitetsfaktorerna Tabell 20. Tabell 21. Tabell 22. Tabell 23. Tabell 24. Tabell 25. Tabell 26. Tabell 27. Tabell 28. Tabell 29. Tabell 30. Extern svarsfrekvens för medborgarundersökningen totalt och de olika delarna 2002, andelen svarande i procent 65 Andelen bortfall för de olika enkäterna fördelat på kön, ålder och födelseland 2002, procent. 66 Andel bortfall för de olika enkäterna fördelat på medborgarskap, civilstånd och inkomst 2002, procent 67 Andel bortfall fördelat på de olika enkäterna fördelat på utbildning och region 2002, procent 68 Anledningarna till varför inte svarspersonerna svarade på postenkäten 2002, procent och antal svarande 69 Jämförelse av andelen brukare mellan en undersökning korrigerad för bortfallet och originalundersökningen 70 Jämförelse av skillnaden mellan resultat korrigerade av bortfallet och resultaten i den ursprungliga postenkäten 71 Internbortfall för samtliga svarande för tio olika aspekter av offentlig verksamhet 2002, procent. 73 Internbortfall för brukare för tio olika aspekter av offentlig verksamhet 2002, procent 74 Verksamheter med störst respektive minst internbortfall 2002, genomsnittligt internbortfall i procent. 76 Jämförelse av verksamheternas inbördes ranking i SOMoch medborgarundersökningen 78 8

9 Tabell 31. Tabell 32. Tabell 33. Tabell 34. Tabell 35. Tabell 36. Tabell 37. Tabell 38. Tabell 39. Tabell 40. Jämförelser av andelen som svarat rätt på verksamheternas placering under sektorer mellan SOU:2001:65 och medborgarundersökningen. 78 Jämförelse av medborgarundersökningen och Svenskt Kvalitetsindex, brukare 79 Medborgarnas totala nöjdhet med olika delar av offentlig sektor i Danmark 2000 och Sverige 2002, fördelat på samtliga och brukare, index. 79 Jämförelse mellan företagarundersökningen och medborgarundersökningen Urval och periodicitet för myndigheternas egna undersökningar 84 Antalet frågor i myndigheternas undersökningar och medborgarunder-sökningen som anknyter till delarna i medborgarinflytande 86 Antalet frågor i myndigheternas undersökningar och medborgarundersökningen som anknyter till delarna i rättssäkerhetsbegreppet 87 Antalet frågor i myndigheternas undersökningar och medborgarundersökningen som anknyter till delarna i effektivitetsbegreppet 88 Antalet frågor i myndigheternas undersökningar och medborgarundersökningen som anknyter till utvecklingsområdena i förvaltningspolitiska handlingsprogrammet 89 Fördelar och nackdelar med att samordna myndigheternas brukarundersökningar som ersättning för en medborgarundersökning 108 9

10 10

11 Sammanfattning Förvaltningen ska genomsyras av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet samt vara öppen, tillmötesgående och tillgänglig i sina kontakter med medborgare och företag. Detta är regeringens vilja och utgör den tanke som ligger till grund för det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. Som ett led i utvecklingen av ett uppföljningssystem för förvaltningspolitiken har regeringen givit Statskontoret i uppdrag att genomföra en medborgarundersökning i samarbete med Statistiska centralbyrån (SCB). Uppdraget i korthet: Statskontoret ska genomföra en medborgarundersökning med förvaltningspolitiskt perspektiv, samla erfarenheter av detta, värdera undersökningens nytta och lämna förslag till om och hur återkommande medborgarundersökningar bör genomföras. De verksamheter som ska undersökas är Arbetsmarknadsverket, domstolsväsendet, polisväsendet, skatteförvaltningen, socialförsäkringsadministrationen, universitet och högskolor, åklagarväsendet, Vägverket, grundskola, äldreomsorg, öppen sjukvård och barnomsorg. Statskontorets bedömning Sammanfattningsvis visar denna undersökning att det är svårt för medborgarna att besvara frågor om förvaltningen. Det kan bero på att medborgarna inte har den erfarenhet och de kunskaper som krävs för att kunna svara. Men det kan också bero på hur frågorna utformats. Svarsfrekvensen blev 50 procent, vilket är lågt för denna sorts undersökningar. Svarsfrekvensen är dock inte mycket sämre än vad den är för en del brukarundersökningar. Vi anser att resultaten bör tolkas med försiktighet, även om bortfallsanalysen inte visar på någon större snedfördelning och inte heller att resultaten skulle ha ändrats nämnvärt om svarsfrekvensen ökade. Några resultat Undersökningen pekar på att medborgarna ifråga om förtroende ger förvaltningen ett medelbetyg, dvs. varken högt eller lågt. De aspekter som har fått det bästa omdömet av medborgarna är korrekt behandling, tjänster med god kvalitet och god service. Det sämsta omdömet i undersökningen gavs om myndigheternas förmåga att samarbeta och reglernas lättbegriplighet. Inte bara resultaten i sig som är intressanta Det är emellertid inte bara resultaten i sig som är det mest intressanta i detta första utvecklingssteg. Det är också möjligheten att använda resultaten och erfarenheterna för att gå vidare i en analys av hur medborgarundersökningen bör utvecklas som är viktigt. 11

12 Svarsfrekvensen kan höjas Problemet med det stora svarsbortfallet menar vi är möjligt att åtgärda i en eventuell, framtida undersökning. Det handlar i första hand om att ge tillräcklig tid för påminnelser. I andra hand handlar det om att reducera antalet frågor, särskilt för de som uppger sig sakna erfarenhet av respektive verksamhet. För det tredje handlar det också om att undvika alltför detaljerade frågor. Inflytande och rättssäkerhet är områden som behöver utvecklas Vid en analys av det interna svarsbortfallet har konstaterats att många inte har kunnat besvara frågorna om inflytande och rättssäkerhet. Den låga svarsfrekvensen är olycklig mot bakgrund av att dessa båda områden är väsentliga delar av regeringens förvaltningspolitik. Uppenbarligen krävs ett utvecklingsarbete för att på ett bättre sätt kunna följa upp dessa delar. Grundlig analys behövs Trots att denna medborgarundersökning inte uppfyller alla regeringens önskemål om hur uppföljningen av förvaltningspolitiken ska kunna användas 1, ger medborgarundersökningen ändå ny information. För att undersökningar av denna typ skall kunna ge djupare insikter krävs dock att de upprepas och att materialet analyseras grundligt. Ett utvecklingssteg till Denna undersökning kom inte ända fram till mål. Men Statskontoret bedömer att det är både möjligt och meningsfullt att fortsätta att utveckla medborgarundersökningen. De problem som har visat sig kan övervinnas. Vi vill betona att det är först då en tidsserie skapas genom upprepade undersökningar som ett verkligt värde kan ges av medborgarundersökningar av denna typ. För att komma vidare bör en fullständig analys av det redan insamlade materialet göras. Den analys SCB har gjort är ett exempel på en mer djupgående analys. Många ytterligare analyser kan göras, men tiden har inte räckt till för denna omgång. Statskontoret kan dock tänka sig att göra vidare analyser av materialet. Det vore också lämpligt att göra materialet tillgängligt för forskare. Då kan också deras arbete hjälpa till att ta hand om det gedigna statistiska grundmaterial som har samlats in. Statskontoret anser att det är först när en omsorgsfull och omfattande analys gjorts som det fulla värdet av en undersökning av detta slag realiseras. Med hjälp av olika kvalitativa metoder bör även en mer ingående analys av medborgarnas syn på de begrepp och frågeställningar som ingår i medborgarundersökningen genomföras för att få ett underlag till nya fråge- 1 Se avsnitt

13 ställningar. Ytterligare en provundersökning bör sedan göras för att testa de nya frågorna och enkätutformningen. Hur går vi vidare? Om en medborgarundersökning ska göras, bör den fokusera på allmänna uppfattningar om förvaltningen och inte konkreta förhållanden i specifika verksamheter. Vi kan fortfarande skilja på medborgare i allmänhet och brukare samtidigt som antalet frågor minskar och de svarande inte får alltför svåra och detaljerade frågor. Vill man ha information på mer detaljerad och verksamhetsspecifik nivå kan man försöka få myndigheterna att, på frivillig basis, lägga in vissa standardiserade frågor i sina egna brukarundersökningar för att på så sätt få en koppling mellan den övergripande medborgarundersökningen och de verksamhetsspecifika undersökningarna. Detta skulle ge kompletterande och djupare information som är värdefull. Som ett alternativ till en egen medborgarundersökning kan man överväga att uppdra åt ett antal stora myndigheter att regelbundet genomföra kundundersökningar som täcker in alla aspekter av förvaltningspolitiken. Detta skulle ge vissa, mer begränsade, jämförelsemöjligheter. Några möjligheter att jämföra statsförvaltningen med den kommunala förvaltningen skulle inte ges och myndigheternas kundgrupper skiljer sig vilket försvårar jämförelser. Icke-brukares uppfattningar skulle kunna inhämtas om myndigheterna ålades att innefatta dessa i sina undersökningar. 13

14 Statskontorets rekommendationer i korthet: Om medborgarundersökningar ska göras bör de upprepas regelbundet. Tidsramarna för såväl utvecklingsarbete som genomförande bör vara generösa. Resultaten bör underkastas en omfattande analys. Forskare bör stimuleras att analysera materialet genom att ge dem tillgång till det. Dessa analyser bör kompletteras med analyser byggda på fokusgrupper och intervjuer. Ytterligare en provundersökning bör göras. Medborgarundersökningen bör koncentreras på allmänna uppfattningar om förvaltningen. Berörda myndigheter bör i större utsträckning involveras i utformningen av undersökningen och bör uppmuntras att ställa frågor i sina egna brukarundersökningar som medger jämförelser mellan myndigheterna. Ett alternativ till ovanstående uppläggning är att uppdra åt ett antal statliga myndigheter att vid vissa tidpunkter samordna sina kundundersökningar och ge dessa en utformning som omfattar förvaltningspolitiken i dess helhet. Undersökningen Teoretiska utgångspunkter Övergripande värden Undersökningen baseras på de tre övergripande värdena i förvaltningspolitiken: demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Frågeställningarna utgår från dessa begrepp. I medborgarundersökningen har de aspekter av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet som är relevanta för det förvaltningspolitiska området identifierats. Demokrati Det vi här avser med demokrati är egentligen medborgarinflytande, dvs. den möjlighet till dialog som finns mellan förvaltning och medborgare och de förutsättningar som förvaltningen måste ge medborgarna att utöva inflytande. Öppenhet och insyn, begriplig organisering och kanaler för påverkan är de aspekter av medborgarinflytande som vi har identifierat. 14

15 Rättssäkerhet Rättssäkerhet handlar om materiellt riktiga beslut, grundade på lag, som är likformiga och förutsägbara. Det handlar också om att rättsprocessen är godtagbar och att det finns överklagandemöjligheter. Även likvärdig behandling är en aspekt som ingår i rättssäkerhet. Effektivitet Effektivitet handlar om att de politiska program som ska implementeras, får de avsedda effekterna i samhället och att det görs till en rimlig kostnad. Avsikten är inte att bedöma politikens ändamålsenlighet på olika områden, enbart förvaltningens bidrag till effektiviteten. Förvaltningen bidrar genom att genomföra politiken med hög kvalitet och produktivitet, där service ingår i kvalitetsbegreppet. Medborgarundersökningens resultat Medborgarundersökningen genomfördes med hjälp av postenkäter och skickades till ett slumpmässigt urval av totalt personer. 2 Frågorna ställdes utifrån olika aspekter av rättssäkerhet, medborgarinflytande och effektivitet. Externt bortfall I genomsnitt svarade 50 procent av de tillfrågade medborgarna på enkäten. Detta är ingen acceptabel svarsfrekvens. Den externa bortfallsanalysen visar att ingen större snedfördelning finns i bortfallet, varken när det gäller olika grupper eller när det gäller andelen brukare. Den största anledningen till varför man inte besvarat enkäterna har varit att man inte haft tid. Andra anledningar är att det var för många frågor och att man inte kände till verksamheterna. En jämförelse mellan dem som ingick i bortfallet och dem som svarade på enkäten visar att resultaten inte skulle ha blivit nämnvärt annorlunda om vi fått en högre svarsfrekvens. Internt bortfall Bortfallet som har noterats för enskilda frågor är överlag mycket stort. Det finns dock stora variationer både beroende på typen av fråga och vilken verksamhet det gäller. Huvuddelen av det interna bortfallet utgörs av personer som svarat ingen uppfattning. Bortfallet har två tänkbara förklaringar. Den första handlar om att medborgarna inte har tillräcklig erfarenhet för att kunna svara på frågorna. Den andra är att medborgarna inte kan förstå eller relatera till frågorna. Små skillnader i resultat Inledningsvis kan konstateras att skillnaderna mellan enskilda myndigheter ofta var så små att de mot bakgrund av det stora bortfallet inte bör kommenteras. Likaså var det i allmänhet mycket små skillnader mellan olika grupper av svarande, då man bröt ned svaren efter egenskaper som kön, ålder etc. 2 För vissa av verksamheterna drogs stratifierade urval. Detta för att vi ville säkerställa att tillräckligt många som haft erfarenhet av verksamheten skulle omfattas av urvalet. 15

16 Skillnader mellan myndigheter och mellan olika grupper är visserligen signifikanta på en hög konfidensnivå men bör ändå tolkas med försiktighet mot bakgrund av det stora bortfallet. Medelmåttigt förtroende Det genomsnittliga förtroendet för de tolv verksamheterna är medelmåttigt. Korrekt behandling, tjänster med god kvalitet och god service är de aspekter som för förvaltningen i stort får det bästa betyget. Myndigheternas förmåga att samarbeta med varandra och reglernas lättbegriplighet var de områden där förvaltningen fick det sämsta omdömet. Tittar man på de myndighetsspecifika frågor som berör de förvaltningspolitiska värdena, är kvalitet och service de delar som medborgarna och brukarna är mest nöjda med. Lägst omdöme fick inflytande. Undersökningen visar också på en mer negativ inställning till förvaltningen som helhet än till enskilda myndigheter. Förklaringen kan vara att det är lättare att vara negativ till något som är stort och abstrakt än till specifika verksamheter, som det är lättare att se nyttan med. Relativt goda kunskaper Medborgarnas kunskaper om vilka sektorer de olika verksamheterna tillhör är relativt goda. För de flesta verksamheterna var andelen svarande som svarat rätt över 70 procent. Ungefär sex av tio tillfrågade känner till offentlighetsprincipen och ungefär en av tio har någon gång begärt ut en allmän handling. Andelen stiger med högre utbildningsnivå. Vad betyder mest för nöjdheten? SCB:s modellanalys, Nöjd-Kund-Index, visar att det oftast är verksamheternas huvuduppgifter och effektivitet som till största delen påverkar medborgarnas nöjdhet. Andra faktorer har mindre betydelse. Men det finns undantag. För rättsväsendet har även rättsäkerheten en relativt stor betydelse, liksom inflytande har för grundskolan och förskolan. Utformningen av undersökningen Standardiserade frågor Frågorna i medborgarundersökningen är i hög grad standardiserade mellan olika verksamheter. Standardiseringen gjordes för att möjliggöra jämförelser mellan myndigheter. Resultatet av detta blev att frågorna ofta hamnade på en mer abstrakt och övergripande nivå än i myndigheternas egna brukarundersökningar. Vissa frågor kan därmed ha upplevts som mindre relevanta för den verksamhet som skulle bedömas. Brukare och medborgare i samma undersökning Alla respondenter skulle svara på alla frågor i enkäten, oavsett erfarenhet av de ingående verksamheterna. Respondenterna innefattade såväl brukare som medborgare. 16

17 Medborgarundersökningens värde Befintliga brukarundersökningar fyller inte behoven av uppföljning Skillnaderna mellan de olika myndigheternas brukarundersökningar försvårar jämförelser och sammanställningar av dem. En del myndigheter genomför inte ens brukarundersökningar på regelbunden basis. Detta innebär att en sammanställning av befintliga brukarundersökningar inte är ett fullgott alternativ till en samordnad medborgarundersökning. Medborgarinflytande och rättssäkerhet saknas ofta i brukarundersökningar Få av myndigheternas egna brukarundersökningar frågar efter aspekter av medborgarinflytande och rättssäkerhet. Tyngdpunkten ligger i stället på kvalitet och service. Med andra ord ger brukarundersökningarna inte samma täckning av det förvaltningspolitiska området. Myndigheterna positiva till jämförelsemöjlighet Intresset för jämförelser med andra verksamheter är stort bland myndigheterna. Däremot tycker man att medborgarundersökningen inte ger tillräckligt detaljerad information och att frågorna inte alltid passar in på verksamheten. Det är därför svårt att använda undersökningen i verksamhetsutvecklingen. Vid några av myndigheterna är man positivt inställda till att samordna frågor och frågeområden med medborgarundersökningen, under förutsättning att frågorna är mer detaljerade och verksamhetsinriktade. Kvalitativa metoder och struktur Samtalsintervjuer och fokusgrupper Både samtalsintervjuer och fokusgrupper bör användas som komplement till medborgarundersökningen i framför allt tre avseenden. För det första ger de en möjlighet att utveckla de frågeställningar som medborgarundersökningen behandlar. Områden där det är speciellt angeläget att använda kvalitativa metoder som komplement är rättssäkerhet och inflytande. Dessa områden hade ett stort svarsbortfall i undersökningen. För det andra ger de en möjlighet att hitta tänkbara förklaringar till resultat från medborgarundersökningen. För det tredje kan samtalsintervjuer och fokusgrupper bidra till att nå speciella grupper och fånga deras syn på förvaltningen. Det gäller exempelvis handikappade eller människor med språksvårigheter. De kvalitativa metoderna kan användas för att identifiera de problem som de här grupperna har. En annorlunda struktur? I medborgarundersökningen struktureras frågorna efter myndigheter eller verksamheter. Frågan är om det är ett lämpligt tillvägagångssätt i förhållande till den information regeringen vill ha av undersökningen. Är det kanske bättre att strukturera undersökningen efter medborgarnas behov? 17

18 De resultat som en undersökning med nuvarande struktur ger kan användas både för att få en bild av förvaltningen som helhet på olika områden och för att få en mer detaljerad information om de olika myndigheterna. Men medborgarundersökningen är i sin nuvarande form inte fullt anpassad att ge underlag till analys av avvägning mellan sakpolitiska och förvaltningspolitiska ambitioner i myndighetsstyrningen. För att göra en sådan analys krävs troligen mer kvalitativt inriktade studier. Det fokus som undersökningen har på förvaltningspolitiken innebär att vissa frågor, som kan vara intressanta för medborgarna, utesluts ur undersökningen. Den befintliga strukturen kan emellertid användas för att lägga till sådana frågor. Andra strukturer som utgår från de tjänster medborgarna möter och livssituationer kan bidra till mer process- och samverkansinriktad information. 18

19 1 Medborgarundersökning om förvaltningen 1.1 Behov av uppföljning Det är för medborgaren förvaltningen finns och det är för medborgaren förvaltningen bör vidareutvecklas. 3 Så resonerar regeringen kring förvaltningens roll och dess vidare utveckling. Men att sätta medborgaren i fokus har inte alltid varit ett dominerande synsätt hos myndigheter och andra offentliga verksamheter genom alla de år förvaltningen funnits. Idag är det dock mer vanligt att medborgaren är i centrum för myndigheternas verksamhetsutveckling. Enligt regeringens önskan ska förvaltningen genomsyras av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet samt vara öppen, tillmötesgående och tillgänglig i sina kontakter med medborgare och företag. 4 Det finns dock ännu ingen uppföljning som visar i vilket riktning utvecklingen har gått inom dessa områden. Det saknas bland annat ett systematiskt uppföljningssystem som förmår ge information om hur förvaltningen utvecklar sig och om regeringens intentioner har fått genomslag hos myndigheterna. Ett utvecklingsarbete med att ta fram ett sådant system har dock påbörjats. I en rapport föreslår Statskontoret att uppföljningssystemet ska baseras på de övergripande förvaltningspolitiska värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet samtidigt som det ska belysa hur svensk förvaltning hävdar sig internationellt och hur den främjar ekonomisk tillväxt i landet. I rapporten redovisas även tänkta indikatorer inom dessa områden och flera av dem föreslås inhämtas via olika medborgarundersökningar. 5 Eftersom förvaltningspolitikens fokus under senare år har legat på relationen mellan förvaltningen och medborgarna var det ett naturligt steg att gå vidare med en utveckling av en medborgarundersökning om förvaltningen. Regeringen har därför givit Statskontoret i uppdrag att i samarbete med Statistiska centralbyrån (SCB) genomföra en medborgarundersökning för att ta reda på medborgarnas syn på offentlig förvaltning och att samla erfarenheter samt lämna förslag till hur en sådan studie ska läggas upp. 6 3 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst, Prop. 1997/98:136, s En förvaltning i demokratins tjänst ett handlingsprogram, Justitiedepartementet, Förvaltningens utveckling förvaltningspolitikens genomslag, Statskontoret 2000:43. 6 Ju 2001/

20 1.2 Uppdraget I regeringens uppdragsbeskrivning finns en rad krav på vilka områden undersökningen ska ta upp och vilka perspektiv och utgångspunkter som studien ska utgå ifrån. I korthet är det detta som gäller 7 : Innehållet i medborgarundersökningen Statskontoret och SCB ska genomföra en medborgarundersökning för att ta reda på medborgarnas syn på offentlig förvaltning. Den ska omfatta såväl statliga som kommunala verksamheter, vilka relativt många medborgare 8 har erfarenhet av, nämligen: Statliga Arbetsmarknadsverket domstolväsendet polisväsendet skatteförvaltningen socialförsäkringsadministrationen universitet och högskolor åklagarväsendet Vägverket Kommunala grundskola äldreomsorg öppen sjukvård barnomsorg (lades till efter förfrågan från Regeringskansliet) Undersökningen ska ha ett förvaltningspolitiskt perspektiv. Utgångspunkten ska tas i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet, där de tre övergripande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet samt fem utvecklingsområden presenteras: Öka medborgarnas förtroende för förvaltningen. Förbättra servicen och sätta medborgaren i fokus. Förbättra öppenhet och insyn. Hålla en hög kvalitet. Förenkla reglerna. Lätt att hitta rätt och samordning i förvaltningen I uppdragsbakgrunden nämns att en medborgarundersökning även ger möjligheten att undersöka vilken kunskap medborgarna har om statligt och kommunalt ansvar för olika verksamheter, vilka eventuella brister medborgarna upplever i samordningen mellan olika offentliga verksamheter och vilka erfarenheter de har av att kunna hitta rätt instans. 7 Den fullständiga uppdragsspecifikationen redovisas i bilaga 1. 8 Med medborgare avses person boende i Sverige. Det gäller alltså inte företag och ej heller personer som bor på flyktingförläggning. 20

21 Såväl brukare som medborgare Studien ska både belysa hur medborgaren i allmänhet uppfattar förvaltningen och hur de bedömer den i egenskap av brukare av förvaltningens tjänster. Mått som både kan aggregeras och brytas ned Frågor och mått ska så långt det är möjligt ha en generell karaktär och möjliggöra jämförelser mellan olika delar av förvaltningen. De ska också kunna användas för att ge en samlad bild av den offentliga förvaltningen i dess helhet. Resultaten ska kunna delas upp på förvaltningen i dess helhet, olika huvudmän samt myndighetsområden. Jämförelser internationellt och med de anställdas syn Utformningen av undersökningen ska beakta möjligheterna att genomföra internationella jämförelser och att i andra studier belysa motsvarande förhållanden ur statstjänstemännens eller myndigheternas perspektiv. Samordning med andra studier Uppdraget ska samordnas med andra studier. Det gäller utredningen om fortsatt utveckling av en kommunal databas (dir. 2000:69), Näringsdepartementets småföretagarundersökning, system för nationell uppföljning av kommunernas och landstingens förnyelsearbete och myndigheternas egna medborgar-/brukarundersökningar Erfarenheter och värdering av undersökningen Förutom att genomföra själva medborgarundersökningen består en stor del av uppdraget i att dra lärdom av utvecklingsarbetet samt att värdera vilken nytta undersökningen har i förhållande till andra metoder och angreppssätt. I enlighet med det ska Statskontoret: samla erfarenheter av att göra medborgarundersökningar, bedöma deras värde, inklusive bedöma vilket mervärde de ger i förhållande till kundundersökningar som ändå görs av berörda myndigheter. värdera om det varit ändamålsenligt att strukturera undersökningen efter olika förvaltningsområden, snarare än efter medborgarnas behov eller de tjänster medborgarna möter. bedöma vilka för- och nackdelar det skulle finnas med att komplettera den gjorda undersökningen med mer kvalitativt inriktade undersökningsmetoder. lämna förslag till om och hur återkommande medborgarundersökningar bör genomföras, dels avseende hela den offentliga förvaltningen, dels med avgränsning till statlig förvaltning. 21

22 Medborgarundersökningens användning i regeringens arbete I uppdragsbeskrivningen beskriver regeringen sin avsikt att använda medborgarundersökningens resultat till att, för det första, övergripande följa upp vad som sker i statsförvaltningen. Dels i relation till uppställda förvaltningspolitiska mål, dels som en allmän uppföljning av förvaltningens utveckling. För det andra ska resultaten användas som underlag för uppföljningen av olika verksamhetsområden samt analys av avvägningen mellan sakpolitiska och förvaltningspolitiska ambitioner i myndighetsstyrningen. Slutligen ska medborgarundersökningen ge underlag för regeringens redovisning av utvecklingen inom statsförvaltningen till riksdagen. 22

23 2 Våra teoretiska utgångspunkter Regeringens uppdragsanvisning anger att medborgarundersökningen om förvaltningen ska ha ett förvaltningspolitiskt perspektiv och baseras på de övergripande värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet samt de utvecklingsområden som anges i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. Utvecklingsområdena innefattar exempelvis att myndigheterna ska hålla hög kvalitet på sina tjänster och att arbetet ska präglas av öppenhet och insyn. Dessa områden ser vi som aspekter av de övergripande värdena. De övergripande värdena är svåra att definiera och konkretisera Det är dock inte någon lätt uppgift att definiera och konkretisera demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Begreppen är komplexa och omfattande. De kan stå i motsatsförhållande till varandra i vissa avseenden samtidigt som de också kan vara förutsättningar för varandra. Att enbart ta hänsyn till exempelvis demokrati kan innebära försämringar av rättssäkerhet och effektivitet i förvaltningen. Men utan rättssäkerhet finns heller inte tillräckliga förutsättningar för en demokratisk stat. Hur demokrati, rättsäkerhet och effektivitet ska värderas i förhållande till varandra är heller inte självklart. 9 Statskontoret gör därför bedömningen att det inte, inom den här studiens ramar, är möjligt att täcka in eller ens identifiera alla aspekter av demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Vår ambition blir därför att i stället försöka identifiera några viktiga aspekter av dessa värden, som sedan kan användas som grund för enkät- och frågeutformning i medborgarundersökningen. Förvaltningens bidrag till demokrati, rättsäkerhet och effektivitet De övergripande värdena är mer omfattande än vad som ryms i förvaltningspolitiken. Förvaltningen bidrar till demokrati, rättssäkerhet och effektivitet endast i vissa, bestämda avseenden. I vår undersökning är det är bara dessa mindre delar av värdena som vi kommer att studera. Att skilja på sakpolitik och förvaltningspolitik Statskontorets uppdrag är att genomföra en undersökning för att ta reda på medborgarnas uppfattning om den offentliga förvaltningen. Som vi har tolkat uppdraget är uppfattning om den offentliga förvaltningen inte samma sak som uppfattning om den förda politiken. Det regeringen vill veta är hur medborgarna ser på förvaltningen som sådan, bortsett från den specifika utbildnings-, social-, kultur, skatte- eller annan sakpolitik som den är satt att genomföra. Vi ska med andra ord få en fingervisning om hur förvaltningen utför det de ska göra, till skillnad från att undersöka vad de gör och värdera om det är rätt saker. 9 En diskussion om de övergripande värdena och deras förhållande gentemot varandra förs exempelvis i I medborgarens tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten, SOU 1997:57, ss och i Svensk politik, Olof Petersson,

24 I vilken mån medborgarna är nöjda med hur snabbt olika ärenden handläggs och om de handläggs på ett ändamålsenligt sätt är två aspekter av om förvaltningen fungerar effektivt och är därmed en del av förvaltningspolitiken. Däremot är åsikter om vilka slags tjänster som finns eller om storleken på avgifterna för vissa tjänster, exempel på åsikter om själva sakpolitiken. Förvaltningspolitiken är mer än vad myndigheterna styr över Vissa aspekter av förvaltningspolitiken är utanför myndigheternas kontroll. Exempelvis är vi intresserade av att belysa hur möjligheterna att överklaga beslut inom vissa verksamheter upplevs av medborgarna. Men detta är inte något som myndigheterna själva bestämmer över. Det är i stället regering och riksdag som bestämmer spelreglerna för medborgarnas interaktion med förvaltningen. Anledningen till att vi studerar detta är för att få värderingen av den helhet som medborgaren upplever i sitt möte med förvaltningen. 2.1 Demokrati Medborgarinflytande en del i demokratin Demokratin omfattar det svenska statsskicket, valsystemet, de politiska partierna, den politiska debattens villkor mm. Det mesta av det som utgör och bygger upp vår demokrati ligger utanför denna studies undersökningsområde. Det som berörs här gäller den offentliga förvaltningens bidrag till demokratin. Förvaltningen har två roller i förhållande till demokrativärdet. Den ena rollen är att genomföra de valda politikernas beslut. Denna roll utvärderar vi inte i denna undersökning. Den skulle kunna utvärderas i en undersökning av förtroendevaldas uppfattning om förvaltningen med frågor om tjänstemännen är lojala, om de beslutsunderlag som tjänstemännen tar fram ger tillräckliga valmöjligheter, om politiker har tillräckliga medel för att styra förvaltningen etc. Den andra rollen är i förhållande till medborgarna. I Sverige styr inte politikerna i detalj vad förvaltningen ska utföra. Däremot ställer de upp mål, ramar och regler för vad förvaltningen ska göra. Hur uppgifterna i praktiken ska genomföras lämnas i stor utsträckning till myndigheterna själva. Förvaltningen har alltså ett visst utrymme för att utforma offentliga tjänster eller myndighetsutövningen på ett sätt som tillmötesgår medborgarnas önskemål. I det utrymmet finns en möjlighet till dialog mellan förvaltning och medborgare. Medborgarna har därmed chansen att påverka hur myndigheterna utför sina uppgifter. Därtill har förvaltningen den viktiga uppgiften att lämna information om verksamheten för att medborgarna skall kunna diskutera och ifrågasätta den förda politiken. Ett exempel är när Vägverket ska dra en ny vägsträcka. Vägen kan komma att påverka många människors liv. Om dessa människor vänder sig till Vägverket med sina protester och argument för att lägga vägen någon annan- 24

25 stans finns det en möjlighet att de får sin vilja igenom. De har då framgångsrikt använt sitt medborgarinflytande. Hur mycket medborgarna kan påverka beror förstås på vilken myndighet eller verksamhet det gäller, men möjligheten till och utrymmet för inflytande kan ses som en del av demokratin. Viktiga förutsättningar för medborgarinflytande är att medborgarna vet vad som sker, vem som är ansvarig och att de har en möjlighet att göra sin röst hörd. De behöver också kännedom om de rättigheter som medborgare i Sverige har. För att ovanstående förutsättningar ska gälla krävs att förvaltningen genomsyras av öppenhet och insyn, begriplig organisering och kanaler för påverkan (Figur 1). Figur 1. Aspekter av medborgarinflytande Medborgarinflytande Öppenhet och insyn - Information om verksamheten - Utlämnandet av allmänna handlingar Begriplig organisering - Klara ansvarsförhållanden såväl i verksamheten i stort som i det enskilda ärendefallet Kanaler för påverkan - Kund-/brukarundersökningar - Valmöjligheter - Klagomålshantering - Överklagandemöjligheter Öppenhet och insyn att veta sina rättigheter och vad som sker En förvaltning som präglas av öppenhet och insyn informerar medborgarna om sin verksamhet. Det handlar om att medborgarna ska ha en chans att få reda på vad som pågår, både allmänt och i ärenden som de är berörda av. Förutsättningen för att människorna i det ovan nämnda exemplet med den nya vägsträckan får en chans att uttrycka sina åsikter är att Vägverket informerar om planerna. Offentlighetsprincipen ger medborgaren lagstadgad rätt att begära ut allmänna handlingar inom offentlig verksamhet. Medborgaren har här en mer aktiv roll i informationssökandet. Att medborgaren känner till rättigheten samt att utlämnandet sker på rätt sätt och utan dröjsmål är viktigt. Sammanfattningsvis innebär öppenhet och insyn att förvaltningen måste dela med sig av information till medborgaren, så att det finns en möjlighet för denne att följa med i vad som händer och på grundval av detta använda sitt medborgarinflytande eller bruka sina rättigheter. 25

26 Begriplig organisering vem har ansvaret för vad? Att veta vad som händer är förstås inte tillräckligt. Har man en uppfattning måste den ju avlämnas någonstans och vill man föra en process behövs kunskap om vem som ska avkrävas ansvar. Det är därför en viktig förutsättning att den offentliga verksamheten är begripligt organiserad. Det gäller ansvarsfördelningen mellan de olika sektorerna stat, kommun och landsting, men även inom dessa sektorer. Exempelvis kan utlokalisering av vård till privata vårdhem eller sjukhus försvåra för medborgaren att utkräva ansvar. Kanaler för påverkan hur åsikter kan ges och tas tillvara Till sist måste det också finnas kanaler för påverkan. Myndigheterna kan till exempel låta medborgarna uttrycka sitt missnöje/uppskattning genom någon av de otaliga brukarundersökningar som görs runt om i förvaltningen. 10 Det kan också handla om att erbjuda alternativ eller valmöjligheter för den som är missnöjd. Inom skolväsendet finns det ju möjlighet att välja ett privat alternativ eller en annan kommunal skola om man föredrar det. Flera alternativ ger medborgaren en chans att påverka sin situation genom olika val. En systematisk klagomålshantering gör så att medborgarnas eller brukarnas åsikter kan tas tillvara på ett bra sätt när de förs fram direkt till en handläggare på en myndighet. Det förstärker medborgarnas chanser till inflytande. Samtidigt är det oerhört viktigt att det finns formella vägar för påverkan, som överklagandemöjligheter, så att medborgaren kan få stöd i lag och rätt när något blir fel i ärendehanteringen Tidigare studier med inriktning mot förvaltningen Öppenhet och insyn Informationskampanjen Öppna Sverige har gjort en undersökning om offentlighet och öppenhet. Deras tolkning av begreppen är att öppenhet handlar om hur förvaltningen bemöter medborgaren när denne begär ut en allmän handling. Är personalen serviceinriktad och hjälpsam? Fungerar kommunikationen? 12 Offentlighet handlar om hanteringen och utlämnandet av allmänna handlingar, dvs. om det går fort, om handlingarna registrerats på rätt sätt eller om sekretessbestämmelserna tillämpas korrekt. Hur bra informationen till medborgarna eller åtminstone brukarna är, täcks in i många av myndigheternas egna undersökningar. Oftast handlar dock frågorna om hur lätt informationen är att förstå, exempelvis blanketter och procent av de statliga myndigheterna har regelbundna kund- eller brukarundersökningar. Det innefattar dock också myndigheter som inte har direkt med enskilda medborgare att göra. Källa: Kvalitetsarbetet i staten, Statens kompetens- och kvalitetsråd, 2000, dnr A Överklagandemöjligheter förekommer även i resonemanget kring rättssäkerhet, se s. 29. Det är ett exempel på att begreppen går in i varandra. 12 JO-ärenden avseende offentlighetsprincipen och öppenhet avgjorda , Justitiedepartementet,

27 motiveringar av beslut. Men få av undersökningarna innehåller frågor om informationen är tillräcklig eller hur lätt det är för medborgaren att få ut den information de vill ha. De befintliga frågorna har dock kunnat användas i vår undersökning i ganska stor utsträckning. Organiseringsfrågor Det antas ofta att medborgarna inte vet vilken verksamhet som kommuner, stat och landsting ansvarar för. I SOM-undersökningen 2000 ställdes frågor till allmänheten om vilken politisk nivå som hade ansvaret för ett antal offentliga verksamheter. Resultaten presenterades i Skilda valdagar och vårval 13. Det visade sig att medborgarna svarade rätt på i genomsnitt sju av åtta undersökta verksamheter. En liknande fråga används i den nu gjorda medborgarundersökningen. Kanaler för påverkan och makt över sin egen situation I anslutning till maktutredningen 1987 gjordes en medborgarundersökning som tog upp medborgarens makt över sitt eget liv. 14 Den rörde till viss del möjligheter till påverkan på offentliga verksamheter som barnomsorg, grundskola och sjukvård. Undersökningen följdes upp under 1997 och kan därför visa upp förändringar över en tioårsperiod och resultaten indikerar att möjligheten till påverkan har ökat något. Det finns en del frågor i maktutredningens medborgarundersökning som har inspirerat till frågebyggandet i Statskontorets och SCB:s enkät. Dessa berör aspekterna under kanaler för påverkan. Frågor om förmågan att överklaga Att känna till hur man gör för att driva en process mot förvaltningen är också en viktig förutsättning för att medborgarna ska kunna påverka förvaltningen. I Levnadsnivåundersökningen (LNU) ställs då och då frågan om medborgarna skulle klara av att författa en skrivelse och överklaga ett myndighetsbeslut. Frågan har även funnits med i maktutredningens medborgarundersökning och den uppföljande studien. Någon motsvarighet finns inte i denna studie, men däremot frågar vi medborgarna om man är nöjd med informationen om hur man överklagar ett beslut. Denna fråga har vi placerat inom området rättssäkerhet. 2.2 Rättssäkerhet I förvaltningens uppgifter ingår att fatta beslut om exempelvis socialbidrag, föräldrapenning och skatteåterbäring för enskilda personer. Rättsväsendet, som också är en del av förvaltningen, ska skipa rättvisa och bevara lag och ordning på gator och torg. Med andra ord så kommer förvaltningen i kontakt 13 Skilda valdagar och vårval?, SOU 2001: Demokrati och makt i Sverige, SOU 1990:44, Medborgarnas makt, Olof Petersson, Anders Westholm, Göran Blomberg,

28 med människor som är i beroendeställning till myndigheter eller enskilda tjänstemän (t.ex. poliser). Dessa människor befinner sig ofta i en utsatt situation. Det är därför viktigt att enskilda medborgare inte hamnar i kläm och att de får sin rätt prövad i en rättssäker förvaltning. Vad vi menar med rättssäkerhet framgår av Figur 2. Figur 2. Aspekter av rättssäkerhet Rättssäkerhet Materiellt riktiga beslut - Lagenliga beslut - Likformiga beslut - Förutsägbara beslut Godtagbar rättsprocess - Korrekt handläggning - Insyn för berörda - Oväldig personal Överklagandemöjligheter - Rättsprocess mot staten möjlig - Skadeståndsmöjligheter Likvärdig behandling - Rättvisa - Etik Materiellt riktiga beslut viktigt En mycket viktig aspekt av rättssäkerheten inom förvaltningen handlar om besluten som fattas gentemot enskild person. Dessa måste vara materiellt riktiga, vilket innebär att förvaltningen måste fatta rätt beslut enligt lagen. Besluten måste också vara likformiga, dvs. likadana för olika personer under samma förutsättningar. Det ska också, utifrån gällande lagar och regler, framgå hur ett beslut kommer att bli. Besluten ska med andra ord vara förutsägbara. Rättsprocessen ska vara godtagbar Att förvaltningsärenden sker genom en godtagbar rättsprocess innebär att handläggningen har skötts korrekt. Myndigheten ska ha begärt in all information och de intyg som behövs för att fatta beslut. De berörda ska ha fått den information som de behöver och är berättigade till. De som fattar beslutet ska ha kompetens att göra det och de ska inte låta sig påverkas på ett otillbörligt sätt. 28

29 Överklagandemöjligheter chans till upprättelse Följs de ovanstående riktlinjerna ska det inte fattas några felaktiga beslut i förvaltningen, men det kan finnas fall då all information inte finns vid beslutstillfället eller så ändras förhållandena under processens gång. Det är då viktigt att det finns överklagandemöjligheter, så att medborgaren får chansen till upprättelse. Det handlar både om möjligheterna att föra process inom en rad områden som exempelvis socialförsäkringsområdet och möjligheten att få ut skadestånd när felaktiga beslut fattats. Likvärdig behandling rättvist och etiskt Sist men inte minst är det viktigt att alla känner sig säkra i det system som finns. Behandlingen av medborgare måste vara likvärdig oavsett kön, ålder, kulturell bakgrund osv. De bedömningar som görs måste präglas av rättvisa och etik Tidigare studier med inriktning mot förvaltningen Kundundersökningarna tangerar Det finns en del kundundersökningar som tangerar rättssäkerhetsbegreppet med en del av sina frågor. Exempelvis frågar Riksförsäkringsverket om brukarna litar på att försäkringskassan följer lagar och regler, behandlar vederbörande rättvist och inte lämnar ut personliga uppgifter utan samtycke. 2.3 Effektivitet Effektivitet i förvaltningen handlar om att de politiska programmen som förvaltningen ska genomföra får avsedda effekter i samhället och att det görs till en rimlig kostnad för skattebetalarna. Effektiviteten bedöms med ledning av uppnådda effekter eller måluppfyllelse i förhållande till kostnaderna. Bedömningen av måluppfyllelsen ligger dock utanför denna undersökning, eftersom den innefattar en bedömning av själva politikens ändamålsenlighet. Det bidrag som förvaltningen kan ge till kostnadseffektiviteten består i att utföra prestationer och tjänster med hög kvalitet och till låg kostnad. I kvaliteten ingår inte bara att utforma tjänsterna på ett ändamålsenligt sätt utan också att ge medborgarna god service, exempelvis ett vänligt bemötande och passande öppettider. 29

30 Figur 3. Aspekter av effektivitet Effektivitet Produktivitet - Prestationer - Kostnader Kvalitet - Rätt - Snabbt - Ändamålsenligt - God service Produktivitet Det som avgör om en myndighet eller förvaltningen har en hög produktivitet är att prestationerna, som för olika myndigheter kan vara olika tjänster eller produkter, utförs till låga kostnader. Kvalitet God kvalitet uppnås genom att tjänsterna i förvaltningen skapar de avsedda effekterna. Detta sker om tjänsterna är de rätta och utformade så att de passar medborgarnas behov och önskningar. Även god service är en del av kvaliteten och innefattar hur tjänsterna levereras. Snabba beslut, tillgänglighet och bemötande är exempel på sådant som ingår i servicebegreppet Tidigare studier med inriktning mot förvaltningen Svenskt Kvalitetsindex Svenskt Kvalitetsindex är en undersökning som utförts av SCB, Handelshögskolan i Stockholm, Institutet för kvalitetsforskning (SIQ) och Centrum för tjänsteforskning (CTF), och som har inkluderat ett antal offentliga verksamheter under åren. De utgår från en gemensam modell för samtliga av dessa och får därför jämförbara index för de involverade myndigheterna 15. De frågor som har beröringspunkter med det vi ska studera är framför allt tillgänglighet, bemötande och information. Med andra ord är det framför allt service man studerar, men också öppenhet och insyn ingår. En del inspiration har kunnat inhämtas från dessa frågor. 15 Verksamheter som ingår är bl.a. polisen, högskola/universitet, öppen sjukvård och skatteväsendet. 30

31 Hvad sagde de? Danmarks motsvarighet Av de internationella studierna är det främst Danmarks undersökningar som inspirerar. 16 Danmark har under några år genomfört undersökningar om hur nöjda medborgarna är med offentlig service. I dessa inkluderas verksamheterna barnomsorg, skola, hälso- och sjukvård samt äldreomsorg. Det är service och kvalitet som är i fokus i studien och man frågar exempelvis om medborgarna är nöjda med bemötandet, kvaliteten på maten, lokalerna och väntetider. En del frågor berör dock möjligheterna till inflytande också. Uttrycket hur nöjd medborgaren är används i frågekonstruktionen. Myndigheternas undersökningar I de brukarundersökningar som myndigheterna själva gör finns många frågor kring kvalitet och service. Det gäller till exempel öppettider, bemötande och tjänsternas utformning. Sådana frågor har kunnat läggas in i medborgarundersökningen. 2.4 Utvecklingsområdena En del av de utvecklingsområden som regeringen redovisar i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet ingår i aspekterna av de övergripande värdena, vilka vi gått igenom ovan. Att förbättra servicen och hålla en hög kvalitet omfattas enligt Statskontorets modell av effektivitet. Förbättrad öppenhet och insyn är en del av demokratin eller medborgarinflytandet. Det är dock två utvecklingsområden som inte kunnat inordnas under de övergripande värdena, nämligen det som handlar om regler och det som handlar om förtroende. Regler Regelkvalitet är något som eftersträvas av regeringen. Enklare och bättre regler är något som underlättar för både företag och medborgare i deras kontakter med förvaltningen. Reglerna bör också vara begripliga, dvs. formulerade på ett sådant sätt att de är lätta att förstå. Förtroende Allmänhetens förtroende för förvaltningen ska öka. Det är en målsättning som uttalas i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. Förtroende är i vår modell något som inte kan inordnas under de tre övergripande värdena. Vi ser det snarare som att förtroendet är en effekt av bland annat förvaltningens prestationer inom aspekterna medborgarinflytande, rättssäkerhet och effektivitet. Förtroende kan definieras som en förväntan på att en institution arbetar för medborgarens bästa och inte missbrukar sin maktposition. 17 Förklaringen till 16 Borgerne og den offentlige sektor, 1998, Finansministeriet, Hvad sagde de? Høringer og borgerundersøgelse 2000, 2000, Finansministeriet. 17 Förtroendet för medierna, Maria Elliot, 1997, s

32 vad som ligger bakom förtroendebedömningar är komplicerad. Forskningen har visat att det rör sig om ett samspel mellan för det första utvärdering av institutionernas existerande verksamhet när det gäller trovärdighet och kvalitet, för det andra medborgarintresset för institutionens verksamhet, dvs. institutionens upplevda betydelse, och för det tredje rådande sociokulturella värderingar i samhället eller med andra ord opinionsklimatet Tidigare studier med inriktning mot förvaltningen Regler Justitiedepartementet gör varje år en uppföljning av regelförenklingsarbetet som går ut på att räkna antalet nya, ändrade och avskaffade regler, förordningar och föreskrifter. Svenskt näringsliv gör också studier som rör regler. Deras undersökning fokuserar på om reglerna blivit fler svårare och baseras på svar från företag. Ett par gånger har man också gjort försök att räkna antalet regler och förordningar som berör företag. Förtroende SOM-institutet gör varje år sedan 1986 förtroendemätningar som inkluderar ett antal institutioner, både privata och offentliga. Bland dem finns exempelvis polisen, hälso- och sjukvård och universitet och högskolor. Även Samhällsbarometern har frågor om förtroende, där bland annat försäkringskassan ingår. Det finns också en del internationella studier som frågar om förtroende. Ett exempel är Eurobarometer, som EU-kommissionen utför. Vissa myndigheter frågar också allmänheten eller brukare om de känner förtroende eller tillit, som är ett närbesläktat begrepp, till myndigheten och deras arbete. Exempel på sådana myndigheter är Riksskatteverket, Riksförsäkringsverket och Skolverket. 18 Ett missnöjt folk?, red., Holmberg och Weibull,

33 3 Medborgarundersökningens resultat Undersökningen har skett med hjälp av postenkäter, som skickades ut till totalt personer. Frågorna ställdes utifrån olika aspekter av rättssäkerhet, medborgarinflytande och effektivitet. Från det att uppdraget gavs i augusti var tiden för frågeutveckling, undersökning och rapportering totalt drygt åtta månader. Insamlingen av svaren skedde mellan den 12 november 2001 och den 4 februari Detta betyder att undersökningen har legat under stor tidspress. 19 Undersökningen har givit ett stort statistiskt material. Tyvärr har svarsfrekvensen endast uppgått till mellan 50 och 56 procent, vilket inte är en acceptabel nivå. Av den anledningen är inte resultaten generaliserbara. Enligt den externa bortfallsanalysen finns inget som tyder på att svarsbortfallet är snedfördelat eller att resultaten skulle ändrats i någon större utsträckning om vi fått in en större svarsandel. 20 Vi bedömer därför att resultaten ändå är intressanta att redovisa på en mer övergripande nivå. Resultaten bör dock tolkas med försiktighet. 3.1 Allmänna frågor I undersökningen fanns fyra avsnitt som samtliga respondenter fått svara på, oavsett vilken enkät de fått skickad till sig. Det innebär att vi genom det stora antalet svar kunnat dela upp dessa frågor på alla bakgrundsvariabler, utan att respektive uppdelade grupper blir alltför små. Dessa allmänna frågor redovisar vi först Förtroende för offentliga verksamheter En av regeringens målsättningar är att medborgarnas förtroende för förvaltningen ska öka. I den här undersökningen går det inte att säga om förtroendet har ökat eller minskat, eftersom det är den första mätningen av detta slag. Tänk på följande vid läsning av tabellerna. Svarsbortfallet är högt speciellt för domstolar och åklagare och skillnaderna mellan myndigheter och olika grupper av svarande är ofta marginella. Det bör vara en skillnad på mer än ett skalsteg för att det ska vara värt att kommentera. 19 En utförligare diskussion om metoden, frågorna och olika avvägningar finns i bilaga Se avsnitt Fler resultattabeller redovisas i en separat resultatbilaga. 33

34 Tabell 1. Förtroende för tolv offentliga verksamheter 2002, medelvärden Myndigheter/verksamheter Förtroende Universitet/högskolor 7,0 Förskolan 6,6 Polisen 6,3 Sjukvården 5,9 Skattemyndigheterna 5,9 Domstolarna 5,9 Åklagarna 5,8 Grundskolan 5,7 Försäkringskassan 5,5 Vägverket 5,5 Äldreomsorgen 4,6 Arbetsförmedlingen 4,1 Medelvärde (oviktat) 5,7 Anm. De svarande har fått ange en siffra mellan 1 10, där 1 är mycket lågt förtroende och 10 mycket högt. De tolv myndigheterna/verksamheterna får tillsammans ett medelvärde på 5,7 på en skala mellan 1 10 (Tabell 1). De flesta verksamheterna får 5,5 eller högre i betyg av medborgarna, vilket kan betecknas som ett godkänt betyg. 22 Universitet och högskolor och förskolan får det, relativt sett, högsta förtroendet av dem som svarat. Äldreomsorgen och arbetsförmedlingen får däremot något lägre betyg än övriga verskamheter. Marginella skillnader i uppfattning om förtroende Skillnaderna mellan olika grupper i samhället är förvånansvärt lika. Förtroendet som män och kvinnor har är i stort sett på samma nivå. Även när det gäller åldersgrupper så är det bara på decimalen som det skiljer sig. Det är faktiskt bara för en enda verksamhet som det går att se en skillnad på ett helt skalsteg mellan åldersgrupperna och det är försäkringskassan. Där framgår att de yngsta har ett lägre förtroende än de äldsta. Högutbildade ger högre betyg för domstolar och åklagare Det går också att urskilja att de med högst utbildning har ett något högre förtroende för domstolar och åklagare än de med grundskoleutbildning. Utomeuropeiska invandrare ger lägre betyg för rättsväsendet Invånare som vuxit upp utanför Europa har däremot lägre förtroende för rättväsendet än svenskar. För övriga verksamheter är det dock ingen större skillnad jämfört med andra grupper. 22 Alla skillnader som diskuteras är signifikanttestade med t-test eller envägsvariansanalys. Resultaten är signifikanta på femprocentsnivån. SCB:s test av skalan visar att gränsen för underkänt går vid 4,5. För ett högt betyg ska värdet uppgå till minst 8. 34

35 3.1.2 Allmänt om förvaltningen Medborgarna fick möjligheten att instämma eller inte instämma i ett antal påståenden om offentlig sektor i allmänhet. Många av frågorna motsvarar regeringens utvecklingsområden. Överlag har medborgarna givit relativt låga betyg (Tabell 2). Medelvärdet för alla frågor är 4,3. Endast tre av de elva påståendena når över gränsen för underkänt på skalan. De påståenden som medborgarna håller med om i större utsträckning är att förvaltningen behandlar människor korrekt, att offentlig sektor erbjuder tjänster av god kvalitet och god service samt att det är lätt att hitta rätt myndighet. Det medborgarna håller med om minst är att det är lätt att förstå myndigheternas regler och att påverka hur verksamheten bedrivs. Tabell 2. Värdering av olika påståenden om offentlig sektor och myndigheter i allmänhet 2002, medelvärden Påståenden om offentlig sektor och myndigheter i allmänhet Värde för påståendena Människor blir i allmänhet korrekt behandlade 5,8 Den offentliga sektorn erbjuder i allmänhet tjänster av god kvalitet 5,7 Den offentliga sektorn erbjuder i allmänhet god service 5,5 Det är lätt att hitta rätt myndighet 4,5 Medborgarna har goda möjligheter till insyn i den offentliga 4,3 förvaltningen Olika grupper i samhället blir likvärdigt behandlade i kontakter 3,9 med den offentliga sektorn Den offentliga sektorn använder i allmänhet sina resurser på ett 3,7 effektivt sätt Det är lätt att hitta rätt person vid en myndighet 3,6 Människor har i allmänhet möjlighet att påverka hur verksamheten 3,5 bedrivs Myndigheter är i allmänhet bra på att samarbeta med varandra 3,3 Myndigheternas regler är enkla att förstå 3,2 Medelvärde (oviktat) 4,3 Anm. De svarande har fått ange en siffra mellan 1 10, där 1 betyder stämmer inte alls och 10 är stämmer mycket väl. Lägre värden för allmänna påståenden än för förtroende Betygen för påståendena är generellt sett lägre än för frågan om förtroende. Detta skulle kunna tyda på att det är andra saker än de som påståendena tar upp, som styr vilken tilltro människor har till myndigheter och offentliga verksamheter. Alternativt kan det också handla om en kontextuell effekt. I enkäten ställdes frågan om förtroende först och det är möjligt att betygen på 35

36 den frågan skulle ha varit lägre om svarspersonerna fått ta ställning till påståendena först. Vissa skillnader går att peka på Även om skillnaderna mellan olika grupper av svarande är små, finns vissa tendenser man kan peka på. I två avseenden är de äldsta mer positiva än de yngsta. Det gäller frågorna om människor i allmänhet blir korrekt behandlade och om den offentliga sektorn erbjuder god service. För offentliganställda kan man se skillnader för vissa frågeställningar jämfört med egenföretagarna. Anställda i offentlig sektor tycker i större utsträckning att den offentliga sektorn erbjuder god service och att resurserna används på ett effektivt sätt. De som har vuxit upp i länder utanför Norden tycker i högre grad än andra att det är lätt att hitta rätt myndighet och rätt person, att resurserna används effektivt, att myndigheter är bra på att samarbeta med varandra samt att reglerna är enkla att förstå Kunskapen om förvaltningens organisering En viktig förutsättning för att kunna utkräva ansvar är att veta vilken verksamhet som står under vilken politisk ansvarsnivå. Medborgarna har fått svara på frågan om de vet vilken sektor som ansvarar för de offentliga verksamheter som är med i studien. Bra kunskap om förvaltningens organisering Kunskapen om förvaltningens organisering verkar vara relativt hög. De flesta svarar rätt sektor för verksamheterna (Tabell 3). I genomsnitt är andelen rätt svar 73 procent. Förskolan är den verksamhet som fått högst andel rätt svar med nästan 90 procent som svarat att kommunerna har ansvaret för den. Därefter följer sjukvården och polisen. 36

37 Tabell 3. Medborgarnas kunskap om vilken sektor som ansvarar för de tolv offentliga verksamheterna 2002, andelen svar i procent Myndighet/ Staten Landstingen Kommunerna Osäker Ej svar Totalt verksamhet Förskolan Sjukvården Polisen Domstolarna Vägverket Skattemyndigheterna Åklagarna Grundskolan Äldreomsorgen Universitet/högskolor Försäkringskassan Arbetsförmedlingen Anm. Rätt svar är markerat med fet stil. Tre verksamheter svårare än andra Det är tre verksamheter som är svårast att placera rätt, nämligen arbetsförmedlingen, försäkringskassan och universitet/högskolor. De är alla statligt finansierade verksamheter, men finns på lokal nivå. Många tror dock att de hör hemma under kommuner eller landsting. För dessa verksamheter är också andelen osäkra högst. Marginellt mindre kunskap för kvinnorna För den här frågan kan vi också tydligare se skillnader mellan olika grupper (Tabell 4). Kvinnornas kunskap skiljer sig dock marginellt från männens utom för Vägverket, där 75 procent svarat rätt jämfört med 85 procent för männen. Äldre och yngre har inte lika många rätt De allra äldsta och de allra yngsta har lägre andel rätt svar i relation till andra åldersgrupper. Det beror troligen på brist på egen erfarenhet av verksamheterna. De allra yngsta har ännu inte kommit i kontakt med så många verksamheter. För grundskolan, som är den verksamhet som de med all sannolikhet haft kontakt med, avviker ungdomarna inte lika mycket från genomsnittssvaren. Samma sak gäller för äldreomsorgen och de allra äldsta. 37

38 Tabell 4. Medborgarnas kunskap om vilken sektor som ansvarar för de tolv offentliga verksamheterna fördelat på bakgrundsvariabler 2002, andelen rätt svar i procent Bakgrundsvariabel Andel rätt svar Bakgrundsvariabel Andel rätt svar Kön Sysselsättning Kvinna 72 Privatanställd 75 Man 75 Offentliganställd 80 Egenföretagare 73 Åldersgrupp Arbetslös Studerande Pensionerad Arbetar i hemmet Bostadsort Storstad Medelstor stad 76 Mindre stad 76 Utbildning Samhälle 74 Grundskola 69 Landsbygd 74 Gymnasium 1-2 år 73 Gymnasium 3-4 år 71 Uppväxtland Högskola 1-2 år 79 Sverige 74 Högskola minst 3 år 83 Annat land i Norden 73 Annat land i Europa 65 Land utanför Europa 58 Samtliga 73 Samtliga 73 Anm. Andelarna baseras på det totala antalet svarande, dvs. även de som är osäkra eller inte svarat ingår i de 100 procenten. Det som redovisas i tabellen är medelvärdet av andelen rätt svar för de olika verksamheterna. Bättre kunskap med högre utbildning Som man kan förvänta sig känner de välutbildade bättre till förvaltningens organisering. Generellt sett har de högutbildade störst andel rätt svar bland de olika utbildningsgrupperna. Personer uppvuxna i länder utanför Europa har svårare att placera rätt För dem som invandrat från länder utanför Europa är andelen rätt svar genomgående lägre än svenskarnas. Framförallt åklagarna och sjukvården är problematiska att placera i rätt sektor, tillsammans med äldreomsorgen och Vägverket. Det finns dock några verksamheter som man i stort sett matchar de infödda svenskarnas kunskapsnivå för och det är skattemyndigheterna, försäkringskassan och arbetsförmedlingen. En femtedel hade alla rätt Det är endast närmare en femtedel av de svarande som har kunnat placera in alla verksamheter under rätt sektor i den här undersökningen. 38

39 3.1.4 Kunskap om och nyttjande av offentlighetsprincipen Offentlighetsprincipen är en gammal rättighet som har sina anor från talet. Det svenska folket bör känna till denna rättighet, eftersom den ger en unik möjlighet till öppenhet och insyn i den svenska förvaltningen. Tabell 5. Bakgrundsvariabel Kännedom om och nyttjande av offentlighetsprincipen fördelat på bakgrundsvariabler 2002, andelar i procent Kännedom om Nyttjande av Bakgrundsvariabel Kännedom om Nyttjande av Kön Sysselsättning Kvinna Privatanställd Man Offentliganställd Egenföretagare Åldersgrupp Arbetslös Studerande Pensionerad Arbetar i hemmet Bostadsort Storstad Medelstor stad Mindre stad Utbildning Samhälle Grundskola 47 8 Landsbygd Gymnasium 1-2 år Gymnasium 3-4 år Uppväxtland Högskola 1-2 år Sverige Högskola minst 3 år Annat land i Norden 51 8 Annat land i Europa Land utanför Europa 39 9 Samtliga Samtliga Anm. Andelarna baseras på det totala antalet svarande, dvs. även de som är osäkra eller inte svarat ingår i de 100 procenten. Sex av tio känner till och en av tio har nyttjat offentlighetsprincipen Resultaten visar att det är det drygt 60 procent som känner till offentlighetsprincipen och att något fler än var tionde medborgare någon gång har begärt ut en allmän handling (Tabell 5). De äldsta känner till offentlighetsprincipen i minst utsträckning Kunskapen om offentlighetsprincipen är lägst hos de allra äldsta medborgarna. I övrigt är skillnaderna inte speciellt stora mellan de andra åldersgrupperna. Andelen som använt sig av offentlighetsprincipen är ungefär lika stor för samtliga åldersgrupper. 39

40 Kännedom och nyttjande ökar med utbildningsnivå Det är tydligt att kunskapen om offentlighetsprincipen ökar med nivån på utbildningen. De som känner till rättigheten bäst är de med en högskoleutbildning på minst tre år och de använder den också mest. Nästan dubbelt så många med högst utbildning har nyttjat offentlighetsprincipen jämfört med dem som har grundskola. Ungefär hälften av de arbetslösa och pensionärerna vet För de arbetslösa och pensionärerna är andelen som känner till offentlighetsprincipen drygt 50 procent. Det är klart lägre än de med andra sysselsättningar. Allra lägst kunskap har dock de som arbetar i hemmet. Européer har använt sig av offentlighetsprincipen i högst grad Som man kan förvänta sig är det de infödda svenskarna som känner till rättigheten att begära ut allmänna handlingar allra bäst. Sedan minskar kunskapen med avståndet från Sverige. Men förvånande nog har en större andel av invandrade européer från andra länder än de nordiska använt sig av offentlighetsprincipen jämfört med dem som är uppvuxna i Sverige Några reflektioner Kvalitet, service och korrekt behandling är bra men inte resten Av frågorna om förvaltningen i allmänhet under avsnitt framgår att de som handlar om kvalitet, service och korrekt behandling får betyg som ligger över gränsen för underkänt, vilket bryter av mot resten av frågorna. Dessa frågor, åtminstone de om kvalitet och service, är mer övergripande och svepande än övriga, vilket kanske gör att det är lättare att ge bra betyg. Kvalitet och service är dessutom ord som används ofta när man pratar om offentlig sektor. Att man känner igen orden kan ha någonting att göra med vilket betyg man sätter. För de här frågorna kan vi inte skilja på betygen mellan brukare och medborgare, så det är svårt att hitta någon bra förklaring. 3.2 De förvaltningspolitiska värdena Förutom de övergripande allmänna frågorna i enkäten kan vi också redovisa resultat som kan jämföras mellan myndigheter. Den här resultatredovisningen följer den teoretiska diskussionen och baseras på de övergripande värdena i förvaltningspolitiken: medborgarinflytande, rättssäkerhet och effektivitet samt regeringens förvaltningspolitiska utvecklingsområden. Vilka frågor som ingår under de respektive områdena finns beskrivet i metoddelen (se bilaga 2) Medelvärdena har beräknats genom att ta genomsnittet för medelvärdena på de frågor som ingår under respektive aspekt av de övergripande värdena. 40

41 Tabell 6. Brukarandel i de tolv offentliga verksamheterna 2002, procent Verksamhet Brukarandel Verksamhet Brukarandel Sjukvården 75 Arbetsförmedlingen 23 Försäkringskassan 47 Grundskolan 22 Polisen 42 Universitet/högskolor 16 Skattemyndigheten 37 Förskolan 15 Vägverket 26 Domstolar 6 Äldreomsorgen 26 Åklagare 4 Anm. Med brukare menar vi dem som själva haft kontakt med verksamheten under de senaste två åren. För rättsväsendet gäller det personer som haft kontakt de senaste 3 åren. För Universitet/högskolor avses studerande vid mättillfället eller personer som studerat vid universitet eller högskola under år Dessa brukarandelar är viktade. Vi redovisar medelvärden för samtliga svarande och för brukare. I Tabell 6 visar vi andelen brukare som svarat för de olika undersökningarna. För vissa verksamheter, som åklagare och domstolar, är andelen brukare mycket låg. Det är bra att ha dessa andelar i åtanke när tabellerna läses. Återigen vill vi också påpeka att svarsbortfallet har varit stort och att resultaten bör tolkas med stor försiktighet Total nöjdhet Vi börjar med att se på vad medborgarna tycker om verksamheten i sin helhet. Totalt sett får de delar av förvaltningen som är med i undersökningen ett betyg som ligger över mitten på skalan (Tabell 7). God överensstämmelse mellan nöjdhet totalt och förtroende Förskolan som också får högt förtroende (se avsnitt 3.1.1) från allmänheten är den verksamhet som medborgarna är mest nöjda med överlag. Universitet och högskolor som också ligger högt i förtroendefrågan får det näst högsta helhetsbetyget. Det är överhuvudtaget en god överensstämmelse mellan förtroende och nöjdhet totalt. Därför är det inte konstigt att det är arbetsförmedlingen och äldreomsorgen som fått de sämsta betygen av medborgarna. De hade ju också lägst värden på förtroendet. 41

42 Tabell 7. Medborgarnas nöjdhet med verksamheterna i sin helhet fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden Myndighet/verksamhet Samtliga Brukare Förskolan 6,5 7,6 Universitet/högskolor 6,2 6,7 Polisen 5,9 5,7 Skattemyndigheterna 5,7 5,5 Försäkringskassan 5,7 5,9 Domstolarna 5,7 5,2 Sjukvården 5,6 5,6 Åklagarna 5,6 4,7 Vägverket 5,5 5,4 Grundskolan 5,4 6,0 Äldreomsorgen 4,8 5,2 Arbetsförmedlingen 4,8 5,0 Medelvärde (oviktat) 5,6 5,7 Anm. De svarande har fått ange en siffra mellan 1 10, där 1 är inte alls nöjd och 10 i högsta grad nöjd Medborgarinflytande Som vi tidigare beskrivit ingår frågorna under information och inflytande i vår operationalisering av medborgarinflytandet. Av Tabell 8 framgår att det genomsnittliga medelvärdet för medborgarinflytandet för de undersökta verksamheterna är 5,0. Tabell 8. Medborgarnas nöjdhet med medborgarinflytandets aspekter fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden Myndighet/verksamhet Samtliga Brukare Förskolan 6,4 6,9 Universitet/högskolor 5,9 6,2 Grundskolan 5,5 5,9 Vägverket 5,0 5,0 Sjukvården 4,9 4,9 Polisen 4,9 4,9 Äldreomsorgen 4,6 4,6 Skattemyndigheterna 4,6 4,5 Domstolarna 4,5 4,4 Åklagarna 4,5 4,3 Arbetsförmedlingen 4,4 4,5 Försäkringskassan 4,3 4,3 Medelvärde totalt (oviktat) 5,0 5,0 Anm. De svarande har fått ange en siffra mellan 1 10, där 1 är inte alls nöjd och 10 i högsta grad nöjd. 42

43 Det är dock inte särskilt höga betyg som medborgarna ger verksamheterna för frågor som berör medborgarinflytandet. Det är förskolan och universitet och högskolor som får det högsta sammanfattande betyget på medborgarinflytandet av de undersökta verksamheterna. arbetsförmedlingen och försäkringskassan får däremot relativt de andra verksamheterna de lägsta betygen. Öppenhet och insyn är medborgarna något nöjdare med Av de aspekter som ingår i medborgarinflytande så är öppenhet och insyn det som medborgarna ger högst betyg i genomsnitt uppgår till 5,4 (Tabell 9). Det som ingår i vår definition av öppenhet och insyn är frågor om information. 24 Tabell 9. Medborgarnas värdering av öppenhet och insyn fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden Myndighet/verksamhet Samtliga Brukare Förskolan 7,2 7,8 Universitet/högskolor 6,5 6,9 Grundskolan 6,4 7,0 Vägverket 5,7 5,7 Sjukvården 5,4 5,4 Polisen 5,3 5,4 Äldreomsorgen 5,2 5,2 Skattemyndigheterna 5,0 4,8 Arbetsförmedlingen 4,8 4,9 Försäkringskassan 4,7 4,8 Åklagarna 4,5 4,5 Domstolarna 4,4 4,5 Medelvärde (oviktat) 5,4 5,6 Anm. De svarande har fått ange en siffra mellan 1 10, där 1 är inte alls nöjd och 10 i högsta grad nöjd. Medborgarna är mer nöjda med informationen på dagis och i skolan Tre verksamheter utmärker sig med något högre värden för sin information och det är förskolan, universitet och högskolor samt grundskolan. Med andra ord är det en stor dominans för utbildningsinstanserna. Förskolan har överlag bra betyg på de frågor om öppenhet och insyn som ingår. De svarande tycker bland annat att informationen är lätt att förstå och att den är lätt att få ut. För åklagare och domstolar däremot, är medborgarna mindre nöjda med informationen om verksamheten och om hur det går i ärenden. 24 Se bilaga 2. 43

44 Hur komplicerad verksamheten är kan påverka informationens begriplighet Information i förskolan är ofta, på grund av verksamhetens karaktär, inte så komplicerad. Åtminstone inte i jämförelse med verksamheter som handlägger svåra och komplicerade ärenden, exempelvis åklagare, domstolar och försäkringskassan. Man kan tänka sig att det krävs mycket mer arbete för att göra informationen lättillgänglig och förståelig för dessa verksamheter. Kanaler för påverkan är medborgarna lite mindre nöjda med Det genomsnittliga betygen för frågorna som ingår under kanaler för påverkan, dvs. frågor om inflytandemöjligheter och valmöjligheter är medborgarna mindre nöjda med. I genomsnitt får de undersökta verksamheterna ett betyg på 4,5 av medborgarna. Få verksamheter har uppnått ett betyg som överstiger medlet. Det är förskolan och universitet och högskolor som drar upp genomsnittet något. Det är olika saker som är anledningen till medborgarnas nöjdhet för de olika verksamheterna. För förskolan och grundskolan handlar det om möjligheten att lämna synpunkter i enskilda frågor som ger bäst betyg. För universitet och högskolor är det i stället möjligheten att välja skola som ger bäst resultat. För de verksamheter som får lägst betyg, försäkringskassan och arbetsförmedlingen, är det möjligheterna att välja handläggare och kontor att gå till som värderas lägst av medborgarna. Skillnaderna i verkligt påverkansutrymme är påtagliga mellan verksamheter För många av verksamheterna finns det inte så mycket utrymme för att påverka, vilket förstås kan bidra till att dra ner betyget Rättsäkerhet I rättssäkerhetsbegreppet ingår frågor om exempelvis likvärdig behandling, hur man skyddar personliga uppgifter och om lagar och regler följs. I Tabell 10 kan vi se hur nöjda medborgarna är med rättssäkerheten hos de offentliga verksamheterna. I genomsnitt får rättssäkerheten ett något bättre betyg än vad medborgarinflytande får med ett värde på 5,5. 44

45 Tabell 10. Medborgarnas värdering av rättssäkerhetsaspekter fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden Myndighet/verksamhet Samtliga Brukare Förskolan 6,5 6,8 Universitet/högskolor 5,8 6,0 Skattemyndigheterna 5,7 5,7 Domstolarna 5,7 5,6 Polisen 5,6 5,6 Åklagarna 5,6 5,0 Sjukvården 5,3 5,3 Grundskolan 5,3 5,8 Försäkringskassan 5,2 5,3 Vägverket 5,2 5,4 Äldreomsorgen 5,1 5,2 Arbetsförmedlingen 4,7 4,8 Medelvärde (oviktat) 5,5 5,5 Anm. De svarande har fått ange en siffra mellan 1 10, där 1 är inte alls nöjd och 10 i högsta grad nöjd. Även för aspekter av rättssäkerhet ligger förskolan i topp och har ett något högre betyg än universitet och högskolor och de andra verksamheterna i tabellen. Förskolan får exempelvis höga betyg för att man följer lagar och regler, behandlar barnen likvärdigt och skyddar personliga uppgifter. Däremot är det inte lika bra betyg för exempelvis arbetsförmedlingen och äldreomsorgen. När det gäller båda dessa verksamheter är medborgarna minst nöjda med likvärdig behandling, hur beslut förklaras och informationen om hur man överklagar besluten. Materiellt riktiga beslut Både medborgare och brukare är relativt nöjda med aspekterna av materiellt riktiga beslut, som ju innebär att verksamheterna följer lagar och regler. I genomsnitt ligger betygen på 6,4 för både samtliga svarande och brukarna. Godtagbar rättsprocess När det gäller hur nöjda medborgarna är med rättsprocessen är betygen något lägre, 5,4 i genomsnitt, än för materiellt riktiga beslut. Frågorna handlar om hur personliga uppgifter skyddas, hur beslut förklaras, hur snabbt felaktiga beslut korrigeras och informationen om vart man vänder sig med klagomål eller för att överklaga. Förskolan och universitet och högskolor får högst betyg med 6,4 respektive 5,9 och det är hur man skyddar personliga uppgifter som får de högsta värdena. Vägverket och arbetsförmedlingen får däremot de relativt lägsta betygen. För dessa verksamheter har medborgarna varit minst nöjda med frågan om hur snabbt felaktiga beslut korrigeras. 45

46 Överklagandemöjligheter Överklagandemöjligheterna får betyg på 5,0. Det är för domstolar och åklagarna som medborgarna är mest nöjda med överklagandemöjligheterna. För sjukvården och arbetsförmedlingen, som får lägst betyg för den här aspekten av rättssäkerheten, är medborgarna inte nöjda med möjligheterna att klaga på behandlingen respektive överklaga beslut. Likvärdig behandling Aspekten likvärdig behandling är medborgarna varken nöjda eller missnöjda med. Medelvärdet för samtliga verksamheter uppgår till 5,5 och ingen av verksamheterna får ett riktigt lågt betyg. Det genomsnittliga betyget är högre än det som gavs för offentlig sektor och myndigheter i allmänhet (jämför Tabell 2). Förskolan och universitet och högskolor får högst betyg, medan försäkringskassan och arbetsförmedlingen får sämst relativt de andra verksamheterna. Förskolans betyg dras ned något för att medborgarna i mindre utsträckning är nöjda med hur rättvist dagisplatserna fördelas än hur likvärdigt barnen behandlas, som får 7,5 i betyg Effektivitet I effektivitet ingår aspekter som kvalitet, där service ingår, och produktivitet. Sammantaget värderas effektiviteten till 5,9, med relativt bra betyg för samtliga verksamheter (Tabell 11). Tabell 11. Medborgarnas värdering av effektivitetsaspekter fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden Myndighet/verksamhet Samtliga Brukare Förskolan 7,2 7,7 Universitet/högskolor 6,1 6,4 Skattemyndigheterna 6,0 5,9 Grundskolan 6,0 6,5 Sjukvården 5,9 5,9 Vägverket 5,9 5,9 Domstolarna 5,8 5,5 Äldreomsorgen 5,7 5,9 Försäkringskassan 5,7 5,8 Åklagarna 5,6 5,1 Polisen 5,5 5,5 Arbetsförmedlingen 5,3 5,5 Medelvärde (oviktat) 5,9 6,0 Anm. De svarande har fått ange en siffra mellan 1 10, där 1 är inte alls nöjd och 10 i högsta grad nöjd. 46

47 Förskolan skiljer ut sig med betyg som är högre än de andras. De flesta föräldrar till barn med dagisplats ger högt betyg till personalens kompetens, öppettider och hur bra de sköter om barnen. Åklagarna, polis och arbetsförmedling får i genomsnitt marginellt lägre betyg för effektivitetsaspekten än övriga verksamheter. Kvalitet Med kvalitet har vi i den här undersökningen menat hur bra man sköter sina uppgifter, hur snabbt man utför dem, om prestationerna är bra i förhållande till kostnaderna, om personalens kompetens är god och om samarbetsförmågan är bra. Kvalitetsaspekten får ett genomsnitt på 5,7 för de tolv verksamheterna. Tabell 12. Medborgarnas värdering av verksamheternas kvalitet fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden Myndighet/verksamhet Samtliga Brukare Förskolan 7,1 7,7 Universitet/högskolor 6,1 6,2 Sjukvården 6,0 6,0 Vägverket 5,8 5,6 Grundskolan 5,6 6,1 Äldreomsorgen 5,6 5,8 Domstolarna 5,6 5,3 Åklagarna 5,6 4,9 Skattemyndigheterna 5,5 5,4 Polisen 5,4 5,3 Försäkringskassan 5,3 5,3 Arbetsförmedlingen 4,9 5,0 Medelvärde (oviktat) 5,7 5,7 Anm. De svarande har fått ange en siffra mellan 1 10, där 1 är inte alls nöjd och 10 i högsta grad nöjd. Förskolan och universitet och högskolor har bra personal I genomsnitt ger medborgaren verksamheterna i studien ett relativt gott betyg för kvaliteten, det är varken högt eller lågt. Medborgarna är relativt sett mest nöjda med kvaliteten i förskolan och universitet och högskolor. För båda verksamheterna är det framför allt personalens insatser som värderas högt och den prestation som utförs i förhållande till kostnaden. Polisens snabbhet är medborgarna mindre nöjda med För polisens del handlar en del av missnöjdheten i stället om hur man utreder brott, hur snabbt man är på plats vid brott och öppettiderna. 47

48 Arbetsmarknadsutbildningens användbarhet får lågt betyg Några delar medborgarna är missnöjda med när det gäller arbetsförmedlingen är till exempel hur användbar arbetsmarknadsutbildning är på arbetsmarknaden och hur arbetsförmedlingen samarbetar med andra offentliga verksamheter. Missnöje med snabbhet och upptäckandet av fusk Arbetet med arbetsskadeärenden, hur snabbt handläggningen går och hur personalen klarar av att upptäcka fusk är exempel på faktorer hos försäkringskassorna som fått låga värden av medborgarna. Tabell 13. Medborgarnas värdering av verksamheternas service fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden Myndighet/verksamhet Samtliga Brukare Förskolan 7,3 7,6 Grundskolan 6,7 7,1 Skattemyndigheterna 6,4 6,4 Försäkringskassan 6,3 6,5 Universitet/högskolor 6,2 6,6 Vägverket 6,1 6,3 Domstolarna* 6,1 6,1 Polisen 5,9 5,9 Sjukvården 5,8 5,8 Äldreomsorgen 5,8 6,0 Arbetsförmedlingen 5,8 6,1 Åklagarna* 5,8 5,5 Medelvärde (oviktat) 6,2 6,3 Anm. De svarande har fått ange en siffra mellan 1 10, där 1 är inte alls nöjd och 10 i högsta grad nöjd. *För åklagare och domstolar inkluderas inte frågorna om tillgång till service via Internet och telesvar, eftersom antalet personer som svarat på frågorna understiger 50. Service I undersökningen har service inneburit detsamma som bemötande och tillgänglighet sammantaget. Medborgarna är mer nöjda med servicen än med någon annan faktor som vi undersökt hittills. Det genomsnittliga betyget uppgår till 6,2 (Tabell 13). Förskolan drar upp medlet med ett värde på 7,3. Men även grundskolan får höga betyg. Närheten till skolan och personalens hjälpsamhet är exempel på två delar som medborgarna är extra nöjda med. Medborgarna ger åklagarna och arbetsförmedlingen lägst betyg för servicen. För åklagarna är det hur lätt det är att komma fram på telefon och att få tag i rätt person som medborgarna ger låga värden för. För arbetsförmedlingen är 48

49 det i stället hur personalen engagerar sig för de arbetssökande som medborgarna är minst nöjda med Regler Reglerna är inte enkla att förstå. Det var ett klart resultat på den fråga om regler som ställdes till medborgarna när det gällde förvaltningen i allmänhet (se Tabell 2). Den fick endast ett medelvärde på 3,2, vilket var det lägsta av alla för de frågorna. Men när svarspersonerna fick möjlighet att besvara en liknande fråga för en specifik verksamhet blev betygen mycket högre. Ett direkt genomsnitt på de medelvärdena ger ett betyg på 5,2 (Tabell 14). Tabell 14. Medborgarnas värdering av hur enkla lagar och regler är fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden Myndighet/verksamhet Svarande Frågans lydelse i enkäten Hur nöjd är Du med verksamheten när det Medborgare Brukare gäller Vägverket 6,5 6,3 hur enkla trafikreglerna är att förstå? Förskolan 6,3 6,7 hur enkla reglerna om platstilldelning, avgifter m.m. är att förstå? Universitet/högskolor 6,3 6,8 hur lätt det är att förstå antagningsreglerna? Polisen 5,3 5,3 hur enkla lagar och regler är att förstå? Arbetsförmedlingen 4,7 4,9 hur enkla lagar och regler är att förstå? Skattemyndigheterna 4,5 4,2 hur enkla lagar och regler är att förstå? Åklagarna 4,5 4,6 hur enkla lagar och regler är att förstå? Domstolarna 4,3 4,2 hur enkla lagar och regler är att förstå? Försäkringskassan 4,1 4,2 hur enkla bidrags- och försäkringsreglerna är att förstå? Medelvärde (oviktat) 5,2 5,2 Förvaltningen i allmänhet* 3,2 - Myndigheternas regler är enkla att förstå Anm. De svarande har fått ange en siffra mellan 1 10, där 1 är inte alls nöjd och 10 i högsta grad nöjd. *För de allmänna frågorna kunde inte åtskillnad mellan medborgare och brukare göras. Trafikreglerna liksom förskolans regler om platstilldelning och avgifter samt antagningsreglerna för universitet och högskolor är något enklare att förstå än övriga regler. Bidrags- och försäkringsreglerna på socialförsäkringsområdet räknas till de svåraste av medborgarna. 49

50 3.2.6 Specifika frågeställningar I uppdragsbeskrivningen ingick också att se på några specifika frågeställningar. Det gällde dels hur samordningen var mellan olika instanser, dels om det var lätt att hitta rätt instans. Liknande frågor har också redovisats i tidigare avsnitt om de allmänna frågorna (se sidan 35 och framåt). Samarbete mellan verksamheter Samarbete mellan myndigheter eller offentliga verksamheter var något som också fick ett mycket lågt betyg i de allmänna frågorna. Inte mer än 3,3 uppgick medelvärdet till. Också i det här fallet har alltså medborgarna svarat mer negativt på den mer övergripande frågan, medan betygen blivit högre för respektive verksamhet. Det genomsnittliga medelbetyget blir betydligt högre när de enskilda myndighetsbetygen slås ihop. Tabell 15. Medborgarnas värdering av verksamheternas externa samarbetsförmåga fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden Myndighet/verksamhet Samtliga Brukare Förskolan 6,4 6,7 Åklagarna 5,9 5,2 Polisen 5,8 5,7 Universitet/högskolor 5,7 5,7 Grundskolan 5,3 5,3 Domstolarna 5,3 5,2 Skattemyndigheterna 5,1 4,8 Äldreomsorgen 5,0 5,1 Vägverket 4,8 4,8 Försäkringskassan 4,7 4,6 Sjukvården 4,6 4,6 Arbetsförmedlingen 4,4 4,4 Medelvärde (oviktat) 5,2 5,2 Förvaltningen i allmänhet* 3,3 - Anm. De svarande har fått ange en siffra mellan 1 10, där 1 är inte alls nöjd och 10 i högsta grad nöjd. *För de allmänna frågorna kunde inte åtskillnad mellan medborgare och brukare göras. Förskolan får bäst betyg för samarbetsförmågan med andra offentliga verksamheter. För den här frågan får också åklagarna och polisen bra betyg. Medborgarna är minst nöjda med sjukvårdens och arbetsförmedlingens externa samarbete. 50

51 Tabell 16. Medborgarnas värdering av verksamheternas interna samarbetsförmåga fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden Myndighet/verksamhet Samtliga Brukare Förskolan 7,3 7,9 Grundskolan 5,9 6,2 Polisen 5,9 5,7 Äldreomsorgen 5,7 5,7 Universitet/högskolor 5,7 5,5 Domstolarna 5,7 5,3 Åklagarna 5,7 4,9 Sjukvården 5,5 5,5 Skattemyndigheterna 5,3 5,2 Vägverket 5,1 5,0 Försäkringskassan 4,9 4,9 Arbetsförmedlingen 4,7 4,8 Medelvärde (oviktat) 5,6 5,5 Anm. De svarande har fått ange en siffra mellan 1 10, där 1 är inte alls nöjd och 10 i högsta grad nöjd. Samarbete inom verksamheter Samma tendenser kan spåras för frågan om den interna samarbetsförmågan med undantag för att de svarande ger högre medelvärden. Fler verksamheter får högre betyg än mittpunkten på skalan. Förskolan, tillsammans med grundskolan och polisen, har högre värden än andra verksamheter. På denna fråga får också äldreomsorgen ett bra medelvärde relativt sett. Försäkringskassan och arbetsförmedlingen får de sämsta betygen av de tolv verksamheterna. 51

52 Tabell 17. Medborgarnas värdering om det är lätt att hitta rätt person på myndigheterna fördelat på samtliga svarande och brukare 2002, medelvärden Myndigheter/verksamheter Samtliga Brukare Förskolan 8,0 8,7 Grundskolan 6,6 7,1 Försäkringskassan 5,6 5,9 Domstolarna 5,5 5,8 Universitet/högskolor 5,5 5,7 Polisen 5,5 5,7 Skattemyndigheterna 5,5 5,6 Äldreomsorgen 5,4 5,5 Åklagarna 5,4 5,5 Vägverket 5,1 5,3 Arbetsförmedlingen 5,0 5,5 Sjukvården 4,5 4,6 Medelvärde (oviktat) 5,6 5,9 Förvaltningen i allmänhet* 3,6 - Anm. De svarande har fått ange en siffra mellan 1 10, där 1 är inte alls nöjd och 10 i högsta grad nöjd. *För de allmänna frågorna kunde inte åtskillnad mellan medborgare och brukare göras.. Lätt att hitta rätt person De svarande är uppenbarligen mindre nöjda med hur lätt det är att hitta rätt person vid en myndighet om det är förvaltningen i allmänhet som nämns i frågan. Är det däremot en specifik myndighet eller verksamhet det gäller är resultaten bättre. Då är det fler som tycker att det är lättare att hitta rätt person. Förskolan och grundskolan är verksamheter där medborgarna anser att det är lätt att hitta rätt person. För en stor del av övriga verksamheter är resultaten ungefär lika höga. Försäkringskassan får dock ett relativt bra betyg för den här frågan. Sjukvården, däremot, sticker ut ur mängden genom att ha relativt låga värden för den här frågan. Svårigheten att hitta rätt person inom sjukvården kan ha samband med att det är svårt att komma fram på telefon och att det tar lång tid att få hjälp eller behandling. Just dessa frågor får låga betyg av de svarande Några reflektioner Nära kontakt svaret på de höga betygen? Att förskolan får de här höga betygen kan vara en effekt av att många medborgare har en nära kontakt med förskolan, eftersom man som förälder ofta lämnar och hämtar barnen varje dag. Dagis är också ganska små arbets- 52

53 platser, med ett fåtal anställda, vilket gör det enklare att veta vem det är som har ansvaret för just ens eget barn. Då får man också möjlighet att utbyta funderingar kring hur det går och om det finns problem. Skillnaden mellan förvaltningen i allmänhet och specifika verksamheter Det finns vissa skillnader mellan vad respondenterna svarar när vi frågar om förvaltningen i allmänhet jämfört med frågor om specifika verksamheter. Man är mindre nöjd med förvaltningen i allmänhet än med olika myndigheters prestationer. Det är troligen svårare att värdera offentlig sektor i stort jämfört med till exempel hur skattemyndigheterna arbetar. Frågorna blir lättare att sätta sig in i när de blir mer konkreta och riktade. Samtidigt visar den interna bortfallsanalysen att fler svarar på de allmänna frågorna (se sida 64). Det är kanske också lättare att vara negativt inställd till offentlig sektor, som på någon abstrakt nivå kostar pengar utan att bidra till något. Men när frågorna handlar om verksamheter som människor kan ha direkt nytta av blir det plötsligt lättare att ge högre betyg. 3.3 Vad betyder mest för nöjdheten? Förutom de översiktliga tabeller som redovisats i föregående avsnitt kan också djupare analyser göras på materialet. SCB:s modellanalys är ett exempel på en sådan. I avsnittet nedan följer en redovisning av de resultat som framkommit från den analysen. 25 Den analysmodell 26 som används i denna del av undersökningen är inriktad på mätning av kundupplevd kvalitet. Enligt modellen skapas ett Nöjd-Kund- Index (NKI), ett slags helhetsbetyg på verksamheten baserat på kundernas värderingar. Modellen beräknar vilket samband varje kvalitetsfaktor har med den av brukarna upplevda helhetsbilden av verksamheten, mätt med NKI. Tidigare har SCB tillämpat liknande NKI-mätningar nästan uteslutande för frågor till brukare. I denna undersökning är det medborgarna i allmänhet som tillfrågas, dvs. även personer som saknar aktuell erfarenhet av de olika verksamheterna. Vi har dock valt att i det här avsnittet begränsa redovisningen till brukarnas svar Avsnittet bygger på SCB:s modellkörningar som redovisas mer i detalj i en rapport från SCB (bilaga 4). 26 Modellen utvecklades vid Handelshögskolan i Stockholm i slutet av 1980-talet och var ursprungligen avsedd för det privata näringslivet. År 1995 inleddes vid SCB ett utvecklingsarbete för tillämpning av modellen vid kvalitetsmätningar för tjänster inom offentlig sektor. En sammanfattande beskrivning av modellens uppbyggnad såsom den tillämpas av SCB ges i bilaga För en fullständig redovisning av resultaten, se den separata resultatbilagan. 53

54 3.3.1 Kvalitetsfaktorernas betygsindex För samtliga verksamhetsområden ingår i modellerna följande sju kvalitetsfaktorer, som motsvarar frågeområdena i enkäten: tillgänglighet information bemötande rättsäkerhet inflytande effektivitet huvuduppgifter (kärnverksamhet) 28 Kvalitetsfaktorerna rättssäkerhet och effektivitet har samma namn som de aspekter som behandlats i tidigare avsnitt av denna studie. Kvalitetsfaktorerna innehåller dock endast en del av de frågor som de motsvarande aspekterna innehåller. 29 Kvalitetsfaktorn bemötande har fått det högsta betyget för elva av de tolv undersökta verksamheterna (Tabell 18). Den har ett index på i snitt 64. Den följs av tillgänglighet med ett genomsnittligt index på 57. Huvuduppgifterna kommer på tredje plats med ett index på 54. Det lägsta betyget har inflytande med ett index på 40 i genomsnitt, dvs. nätt och jämnt ett godkänt resultat. 28 Med huvuduppgifter menas det som myndigheten eller verksamheten ska göra. En av polisens uppgifter är att upprätthålla lag och ordning, för arbetsförmedlingen handlar det bl. a. om att förmedla arbeten och för försäkringskassan om att behandla ansökan om bostadsbidrag. De svarande får bedöma hur nöjda de är med hur bra verksamheterna sköter dessa huvuduppgifter. Vad som exakt ingår för varje verksamhet framgår av den separata enkätbilagan. 29 Kvalitetsfaktorerna motsvarar frågeområdena i enkäten (se den separata enkätbilagan) till skillnad mot de övergripande värdena effektivitet och rättssäkerhet som inkluderar även andra frågor (se bilaga 2). 54

55 Tabell 18. Brukarnas NKI och betyg för respektive kvalitetsfaktor 2002, index Verksamhetsområde NKI Tillgänglighet Information Bemötande Rättssäkerhet Inflytande Effektivitet Huvuduppgifter Antal svarande Förklaringsgrad, R 2 Förskolan/dagis ,78 Universitet/högskola ,60 Försäkringskassan ,78 Grundskolan ,79 Polisen ,71 Skattemyndigheterna ,68 Sjukvård ,65 Vägverket ,66 Domstolarna ,80 Äldreomsorg ,68 Arbetsförmedlingen ,78 Åklagarväsendet ,81 Medelvärde för samtliga verksamhetsområden 55

56 3.3.2 Kvalitetsfaktorernas effektmått Effektmåttet är ett mått på sambandet mellan kvalitetsfaktor och verksamheten i sin helhet, mätt med NKI. Effektmåttet anger hur stor förändring på NKI man kan förvänta sig vid en förändring av respektive kvalitetsfaktor med 5 indexenheter. För att höja helhetsbetyget, NKI, för en verksamhet är det därför lämpligt att prioritera förbättringar av de faktorer som har höga effektmått. Faktorn huvuduppgifterna har det högsta effektmåttet (Tabell 19. ). I genomsnitt för de tolv verksamheterna ligger denna faktors effektmått på 2,3. För domstolarna är huvuduppgifternas effektmått hela 4,0. Effektiviteten är den faktor som har näst högst effektmått, cirka 0,8, vilket är mycket lägre. Övriga faktorers effektmått ligger mellan 0,2 och 0,5. Skillnaden mellan högsta och lägsta effektmått i undersökningen är stor. Tabell 19. Effektmått för de olika kvalitetsfaktorerna 2002 Verksamhets- Tillgäng- Infor- Bemö- Rätts- Inflyt- Effekti- Huvudområde lighet mation tande säkerhet ande vitet uppgift Arbetsförmedlingen 0,0 0,6 0,9 0,0 0,1 0,9 2,3 Försäkringskassan 0,6 0,6 1,3 0,0 0,1 0,8 1,8 Vägverket 0,1 0,7 0,8 0,0 0,4 1,3 1,7 Skattemyndigheterna 0,4 0,7 0,9 0,0 0,5 0,9 1,5 Polisen 0,5 0,0 0,6 0,4 0,0 1,3 2,0 Domstolarna 0,0 0,0 0,0 0,4 0,0 0,1 4,0 Åklagarväsendet 0,0 0,3 0,0 1,3 0,4 0,5 2,5 Förskolan/dagis 0,2 0,6 0,2 0,1 0,8 0,6 2,5 Grundskolan 0,0 0,4 0,0 0,0 1,0 0,1 3,2 Universitet/Högskola 0,1 0,4 0,5 0,0 0,5 0,9 2,1 Sjukvård 1,0 0,3 0,3 0,0 0,6 1,4 1,3 Äldreomsorg 0,6 0,6 0,1 0,0 0,5 0,9 2,1 Medelvärde 0,3 0,4 0,5 0,2 0,4 0,8 2,3 I hela nio av de tolv studerade verksamheterna är rättsäkerhetens effekt i stort sett obefintlig. Undantagen utgörs av de tre verksamheterna där rättsäkerheten är grunden för verksamheten, nämligen för polis, domstolar och åklagare. Effektmåtten varierar med omdömet för kvalitetsfaktorn Effektmåtten är inte statiska utan beror på den faktiska nivå respektive faktor har vid mättillfället. Om t.ex. bemötandet eller rättssäkerheten skulle försämras påtagligt, kan man förvänta sig att effektmåtten för de faktorerna ökar. 56

57 Huvuduppgifterna viktigast för de svarande En jämförelse mellan hur de svarande värderar kvalitetsfaktorers vikt för verksamheten i en direkt fråga och effektmåtten via modellens sambandsmått visar på såväl skillnader som likheter mellan dessa två slag av mått. Som exempel kan nämnas att störst vikt liksom störst effektmått har faktorn huvuduppgifter fått. Rättsäkerheten viktig när den svarande tillfrågas, men inte i modellen Den största skillnaden mellan måtten kan noteras för rättsäkerheten som de svarande tycker har hög vikt när de svarar på en direkt fråga, men som får ett nästan obefintligt effektmått. En rimlig tolkning är att brukarna har stora krav på rättsäkerhet och ger därför faktorn en hög vikt som svar på en direkt fråga. Om den standard som rättssäkerheten håller i de studerade verksamheterna upplevs som hög eller tillräcklig, har dock faktorn liten inverkan på det helhetsbetyg som brukare och medborgare sätter på de olika verksamheterna Resultat av analysmodellen Kärnverksamheten den avgörande faktorn för helhetsomdömet Enligt modellen är kärnverksamheten den helt avgörande faktorn för hur för elva av de tolv verksamheterna i studien betygsätts. Med några undantag är det faktorerna huvuduppgifter och effektivitet som har stor effekt på helhetsbetyget, NKI. För helhetsbetyget har faktorer som tillgänglighet, inflytande, information och rättssäkerhet mindre betydelse, åtminstone så länge de når upp till en standard som medborgarna förväntar sig. Rättsäkerhet betyder mycket för rättsväsendet Undantag finns emellertid. För rättsvårdande verksamheter pekar modellen ut även rättssäkerheten som en faktor med stor betydelse för helhetsomdömet. och inflytandet har effekt på betyget för förskolan och grundskolan För förskolan och grundskolan är inflytande en faktor av viss betydelse för brukarna, dvs. föräldrarna. Maktutredningen kom fram till en slutsats som har beröring med resultaten i medborgarundersökningen. Man pekar på att föräldrarna, trots målsättningarna att öka brukarnas lokala inflytande, anser att skolan ligger bortom deras inflytande Se Demokrati och makt i Sverige, SOU 1990:44. 57

58 Tolkning av resultaten Resultaten presenteras dels i tabeller där betyget på kvalitetsfaktorn, effekten på NKI och felmarginaler framgår, dels i en prioriteringsmatris som visar vilka faktorer som bör prioriteras för att öka NKI. I prioriteringsmatrisens övre högra del (se exempelvis Figur 5) finns faktorer med såväl höga betyg som stor effekt på totalkvaliteten. I den nedre högra delen befinner sig de ur åtgärdssynpunkt särskilt kritiska kvalitetsfaktorerna. Dessa har stor effekt på totalkvaliteten och har samtidigt betyg under medelvärdet för den verksamheten. Dessa faktorer bör normalt ges högsta prioritet i ett förbättringsarbete. I prioriteringsmatrisens nedre vänstra del finns faktorer med lågt betyg men samtidigt låg effekt på totalkvaliteten. Det låga betyget betyder att förbättringar är önskvärda. Det låga effektmåttet innebär dock att dessa faktorer vanligen inte hör till dem som bör prioriteras i förbättringsarbetet. Man kan inte förvänta sig att förbättringar av dessa faktorer har någon större effekt på hur de svarande värderar verksamheten i sin helhet. I den övre vänstra delen, slutligen, finner vi kvalitetsfaktorer med höga betyg men blygsamma effektmått. Det finns ingen anledning att prioritera dessa faktorer, eftersom de redan har bra betyg och en förbättring endast skulle ha en liten effekt på totalkvaliteten. Det är dock viktigt att kvalitetsnivån bibehålls. Om faktorerna försämras är det troligt att effektmåttet ökar. Ett lågt effektmått betyder inte att faktorn saknar betydelse för verksamhetens kvalitet eller att de svarande anser att den är mindre viktig. Omfattande information Den information som modellen ger är omfattande. Vi redovisar nedan tre exempel på resultat för verksamheter av olika karaktär. Ytterligare resultat finns i den separata resultatbilagan. Arbetsförmedlingen bör prioritera effektivitet och huvuduppgifter Brukarna ger arbetsförmedlingen ett betyg på totalkvaliteten, NKI, på 42. Detta resultat kan betecknas som godkänt, men inte mer. Högst betyg får tillgänglighet, bemötande och huvuduppgifter. Modellen visar att det förmodligen är effektiviteten och huvuduppgifterna som i första hand bör prioriteras vid ett förbättringsarbete. Kvalitetsfaktorn huvuduppgifter har ett mycket högt effektmått, dvs. mycket stor betydelse för helhetsbetyget. Den har visserligen ett något högre betyg än flera andra kvalitetsfaktorer, men i denna faktor ingår tre indikatorer som har fått ett relativt lågt betyg, nämligen arbetsmarknadsutbildningens användbarhet, förmedlingen av ekonomiskt stöd och personalens stöd och hjälp. Enligt modellen innebär det att förbättringar inom dessa tre områden kan ha stor effekt på helhetsomdömet. 58

59 Figur 4. Brukarnas bedömning av arbetsförmedlingen Effektiviteten har ett lägre effektmått, men å andra sidan även ett lägre betyg. Tillgängligheten har fått ett gott betyg och det är viktigt att området bevakas. 59

60 Figur 5. Prioriteringsmatris för arbetsförmedlingen I andra hand bör bemötandet prioriteras. I faktorn bemötande ingår indikatorn hur personalen engagerar sig. Denna indikator har fått ett relativt lågt betyg, vilket betyder att förbättringar av den förmodligen har stor effekt på helhetsbetyget. Stora andelar av brukarna ger låga betyg på de flesta delfrågor. Över hälften av de svarande är påtagligt missnöjda med informationen om hur det går i ett ärende. Två tredjedelar har underkänt informationen om vart man vänder sig med klagomål. Hälso- och sjukvården bör prioritera information och effektivitet Hälso- och sjukvården har i denna undersökning fått ett betydligt lägre betyg för totalkvaliteten än i andra jämförbara studier. 31 Brukarnas svar ger ett NKI på 48 (Figur 6). Högst betyg av faktorerna får bemötande och huvuduppgifter. Av dessa båda finns det ingen anledning att ytterligare prioritera förbättringar av bemötandet, eftersom det skulle ha liten effekt på det totala omdömet från brukarna. Detta område bör istället bevakas så det inte försämras. 31 Mer information finns i avsnitt

61 Figur 6. Brukarnas värdering av sjukvården 2002 Det som i första hand bör prioriteras är informationen och effektiviteten (Figur 7). Dessa har låga betyg kombinerade med höga effektmått. Inom faktorn effektivitet är det indikatorn hur snabbt patienterna får vård som är den kritiska punkten. Huvuduppgifter, dvs. i detta fall vård och behandling, bör komma i andra prioritetsgruppen. Ingen av indikatorerna i faktorn utmärker sig med låga betyg. Personalens kompetens har fått det högsta betyget. För faktorn tillgänglighet är det särskilt indikatorerna möjligheten att komma fram på telefon och möjligheten att få kontakt med rätt person som brukarna upplever som kritiska. För faktorerna rättssäkerhet och inflytande var andelen som inte svarade hög. 61

62 Figur 7. Prioriteringsmatris för sjukvården Förskolan bör prioritera huvuduppgifter och inflytande Förskolan är den verksamhet som har fått det högsta betyget i denna undersökning. Brukarnas svar ger ett NKI på 70 (Figur 8). Bemötande är den faktor som fått högst betyg. Därefter följer tillgänglighet, information och huvuduppgifter, dvs. barnomsorg i detta fall. Kvaliteten när det gäller bemötandet, tillgängligheten och informationen bör enligt modellen bevakas, men inte prioriteras i ett förbättringsarbete. Huvuduppgifterna däremot har ett mycket högt effektmått och bör tillsammans med inflytandet prioriteras i ett förbättringsarbete (Figur 9). Faktorn inflytande fick ett mycket lågt betyg jämfört med de övriga faktorerna i barnomsorgen. Det är för vissa specifika delar av inflytandet såsom möjligheterna att få välja personal och utvärdering av förskolans arbete som missnöjet bland föräldrarna är utbrett. 62

63 Figur 8. Brukarnas värdering av förskolan Figur 9. Förskolans prioriteringsmatris 63

64 3.4 Det externa bortfallet Vilken användbarhet en undersökning har beror på hur många svar som kommer in. Om bortfallet är för stort är det risk för att resultaten inte kan användas för att säga något om vad populationen, eller i vårt fall Sveriges invånare, har för åsikt. Resultaten blir istället enbart giltiga för dem som skickat in svar. Att det externa bortfallet är litet är en viktig förutsättning för att resultaten ska kunna gå att generalisera. Men för medborgarundersökningen har ett litet bortfall inte kunnat uppnås. I metodavsnittet diskuterar vi olika avvägningars betydelse för svarsfrekvensen och som vi misstänkte blev bortfallet väldigt stort (se bilaga 2). Sammanfattningsvis visar den externa bortfallsanalysen att det varken varit några större snedfördelningar eller personer med starkt avvikande åsikter i bortfallet jämfört med de som svarat. Det pekar också åt att resultaten blivit ungefär desamma om vi fått en högre svarsfrekvens. Slutsatsen blir att de undersökningsresultat som erhållits ligger ganska nära sanningen, trots det stora bortfallet. Vi vill dock ändå tolka resultaten med försiktighet. I Tabell 20 redovisas en sammanställning av hur hög svarsfrekvensen blev för de olika enkäterna både i relation till den första långa enkäten och efter att den korta versionen hade skickats ut. 32 Den fullständiga enkäten uppnår en total svarsfrekvens på 50 procent, vilket inte är något bra resultat. Något bättre blev det i och med de korta enkäterna. Det externa bortfallet minskade med mellan 6 och 9 procent för de olika enkäterna och sammanlagt höjdes den externa svarsfrekvensen till 56 procent. Alltså svarade totalt personer av på någon variant av enkäten. 32 En mer utförlig beskrivning finns i bilaga 2. 64

65 Tabell 20. Extern svarsfrekvens för medborgarundersökningen totalt och de olika delarna 2002, andelen svarande i procent Enkätnr Myndighet/verksamhet Enbart full- Inklusive ständig enkät kort enkät 1,2,3 Polisen ,2,3 Åklagarna 48 48* 1,2,3 Domstolarna 48 48* 1 Försäkringskassan Skattemyndigheterna Vägverket Arbetsförmedlingen/Högskolan Grundskolan/förskolan Sjukvård/Äldreomsorg 57 57* Alla enkäter Alla verksamheter Anm. *För dessa verksamheter skickades inte någon kort enkät ut. Värdena i tabellen är oviktade. Svarsfrekvensen är högst för enkäten om sjukvård och äldreomsorg Ser vi till de olika enkäterna är det för verksamheterna sjukvård, äldreomsorg och Vägverket som svarsfrekvensen är som högst. Lägst är den för arbetsförmedlingen och högskolan. Det är något förvånande att det är just den sistnämnda som har sämst svarsfrekvens. Kanske ligger förklaringen i att enkäterna har två verksamheter som få människor har kontakt med. En farhåga var att enkäterna med rättsväsendet skulle få den lägsta svarsfrekvensen. Dessa innehöll ju både det största antalet verksamheter, varav två verksamheter var sådana att få medborgare skulle ha haft kontakt med dem (åklagare och domstolar). Nu är förstås skillnaderna inte så stora mellan de olika enkäterna. Undantaget är enkäten om sjukvård och äldreomsorg Bortfallet för olika grupper Eftersom bortfallet varit så stort är det viktigt att kontrollera att inte vissa grupper har fallit bort helt ur undersökningen, dvs. att det inte finns någon snedfördelning. Vad vet vi om de som inte svarat? SCB har register som kan användas för att få en känsla för om medborgarundersökningen på ett eller annat sätt fått in svar från ett icke-representativt urval av Sveriges invånare Mer detaljerade tabeller finns i den separata resultatbilagan. 65

66 Tabell 21. Andelen bortfall för de olika enkäterna fördelat på kön, ålder och födelseland 2002, procent. Bakgrunds variabel FK/RV SKM/RV VV/RV AF/UH GS/FS SV/ÄO Alla enkäter Kön Män Kvinnor Ålder Födelseland Sverige Utlandet Alla i bortfallet Anm. Oviktade siffror. FK=Försäkringskassan, RV=Rättsväsendet, dvs. polis, domstol och åklagare, VV=Vägverket, AF=Arbetsförmedlingen, UH=Universitet/högskolor, GS=Grundskolan, FS= Förskolan, SV=Sjukvården, ÄO=Äldreomsorgen. Av Tabell 21 kan man utläsa att bortfallet inte skiljer sig så mycket mellan de olika enkäterna. Det tyder på att problemet inte var specifikt för någon särskild enkät. Det är också relativt små skillnader i bortfallet mellan vissa grupper i urvalet. För kvinnor och män är det genomsnittliga bortfallet för alla enkäterna i stort sett densamma. I genomsnitt avstod 42 procent av kvinnorna från att besvara enkäten och bland männen var det 44 procent som inte svarade. För de olika åldersgrupperna är dock variationen i svarsbortfall något större. Det är yngre personer i åldrarna som i högre grad valt att inte svara. Minst är bortfallet för personer som är år. Att yngre svarar i mindre utsträckning är en vanlig företeelse i enkätundersökningar och det är därför inte ett problem som gäller speciellt för medborgarundersökningen. I jämförelse med genomsnittet är dock skillnaderna inte så stora. Detsamma gäller för personer är födda utomlands. De har ett något större svarsbortfall än infödda svenskar. 66

67 Tabell 22. Andel bortfall för de olika enkäterna fördelat på medborgarskap, civilstånd och inkomst 2002, procent Bakgrunds variabel FK/RV SKM/RV VV/RV AF/UH GS/FS SV/ÄO Alla enkäter Medborgarskap Svenskt Utländskt Civilstånd Gift Ogift Skild Skild från partnerskap Registrerat partnerskap Änka/änkling Inkomst (kr) Ingen (0) Alla i bortfallet Anm. Oviktade siffror. FK=Försäkringskassan, RV=Rättsväsendet, dvs polis, domstol och åklagare, VV=Vägverket, AF=Arbetsförmedlingen, UH=Universitet/högskolor, GS=Grundskolan, FS= Förskolan, SV=Sjukvården, ÄO=Äldreomsorgen. När det gäller människor som fortfarande har kvar sitt utländska medborgarskap är andelen ej svar lite större (Tabell 22). En tydlig skillnad i svarsbortfall kan man iaktta för bakgrundsvariabeln civilstånd. Ogifta personer svarar i betydligt lägre utsträckning än gifta. Också för de olika inkomstgrupperna är skillnaderna markanta. För de som inte har någon inkomst är bortfallet särskilt högt, närmare 60 procent, och sedan minskar det med ökad inkomst. De över kr i årsinkomst har svarat i störst utsträckning. De har nästan hälften så stort bortfall som de utan inkomst. Skillnaderna mot genomsnittet är dock inte så stora. Bortfallet bland de högutbildade är lägre än för de lågutbildade, vilket också det är ett vanligt resultat för andra undersökningar (Tabell 23). Bortfallet är också något större i storstadsregionerna. Men det är inte stora skillnader mellan de olika homogenitetsregionerna. 34 Även för de här bakgrundsvariablerna är variationen i bortfallet mellan de olika enkäterna inte speciellt stor. 34 Se faktaruta 1 på s

68 Tabell 23. Andel bortfall fördelat på de olika enkäterna fördelat på utbildning och region 2002, procent Bakgrunds variabel FK/RV SKM/RV VV/RV AF/UH GS/FS SV/ÄO Alla enkäter Utbildning Förgymnasial* Gymnasial Eftergymnasial Okänd H-region Alla i bortfallet Anm. Oviktade siffror. *Inklusive de som saknas i utbildningsregistret. FK=Försäkringskassan, RV=Rättsväsendet, dvs. polis, domstol och åklagare, VV=Vägverket, AF=Arbetsförmedlingen, UH=Universitet/högskolor, GS=Grundskolan, FS= Förskolan, SV=Sjukvården, ÄO=Äldreomsorgen. Ingen större snedfördelning Sammanfattningsvis finns det inget som tyder på att bortfallet innehåller någon större snedfördelning för olika grupper. Faktaruta 1. Definitionen på de olika homogenitetsregionerna H1: Stockholm/Södertälje A-region, H3: Kommuner med mer än invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum, H4: Kommuner med mer än och mindre än invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum samt med mer än invånare inom 100 kilometers radie från samma punkt, H5: Kommuner med mer än och mindre än invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum 2 samt med mindre än invånare inom 100 kilometers radie från samma punkt, H6: Kommuner med mindre än invånare inom 30 kilometers radie från kommuncentrum H8: Göteborgs A-region, H9: Malmö/Lund/Trelleborgs A-region, Källa: SCB Vad säger de som inte svarat? Det viktigaste är dock att dessa personer som valt att inte svara inte skiljer sig nämnvärt i uppfattningen om förvaltningen från dem som har svarat. Därför genomfördes en bortfallsundersökning där ett urval på ca 1200 individer av dem som inte svarat ringdes upp och fick svara på ett antal frågor 68

69 från enkäten, frågor om varför de inte svarat samt om de själva varit i kontakt med de verksamheter som efterfrågades. Bland dem var svarsfrekvensen ca 70 procent, vilket resulterade i ungefär 840 intervjuer. Tabell 24. Anledningarna till varför inte svarspersonerna svarade på postenkäten 2002, procent och antal svarande Anledning AF/UH VV/Dom SKM/Pol SV/ÄO FS/GS FK/ÅK Alla enkäter Har inte haft tid Besvarar av princip aldrig enkäter Glömt bort den Känner inte till de efterfrågade verksamheterna Hittade inte svarskuvertet/ blanketten För många frågor För svåra frågor Har varit sjuk Har varit bortrest Språksvårigheter Anser inte att svaret påverkar Har inte fått enkäten Annan orsak Vet ej Vill ej svara Totalt Anm. AF=Arbetsförmedlingen, UH=Universitet/högskolor, VV=Vägverket, Dom=Domstolarna, SKM=skattemyndigheterna, Pol=Polisen, SV=sjukvården, ÄO=äldreomsorgen, FS= Förskolan, GS=Grundskolan, FK=Försäkringskassan, ÅK=Åklagarna. Ingen tid, många frågor och liten erfarenhet skälen De som intervjuades hade en rad olika skäl till varför man inte svarat på medborgarundersökningens postenkät. Det största enskilda skälet var att man inte hade haft tid. Närmare en fjärdedel uppgav detta skäl (Tabell 24). Två andra faktorer som anges är att man inte känner till de efterfrågade verksamheterna och att det var för många frågor. Tillsammans täcker dessa tre anledningar närmare hälften av de svarande i bortfallet. Det är dock en stor variation på svaren. Närmare 30 procent har inte kunnat gå att kategorisera och står därmed under annan orsak. 69

70 Svaren indikerar att enkäten varit för omfattande och att man inte känt att man kunnat säga något om de undersökta verksamheterna. Att enkäten varit omfattande ger lite större utslag för de enkäter där rättsväsendet ingått. Erfarenhet av verksamheterna har varit extra viktigt för enkäten om arbetsförmedlingen/universitet och högskolor samt enkäten om förskolan och grundskolan. Andelen brukare ungefär lika stor Det är också intressant att veta om det har varit en större andel av dem som inte svarat som inte haft någon erfarenhet, dvs. inte varit brukare. Det skulle kunna indikera att resultaten skulle ha varit annorlunda om alla svarat. Allmänt är det ju så att brukare vanligtvis är mer positiva i sina svar. Tabell 25. Jämförelse av andelen brukare mellan en undersökning korrigerad för bortfallet och originalundersökningen Verksamhet Postenkät Korrigerat* Differens Sjukvården Försäkringskassan Polis Skattemyndigheten Universitet och högskolor** Äldreomsorg Vägverket Arbetsförmedlingen Grundskolan Förskolan Domstolar Åklagare Medelvärde Anm. *Om de i bortfallet hade svarat på postenkäten hade andelen brukare blivit så här. **För universitet/högskola innebär brukare i denna tabell personer som studerat vid universitet/högskola. En jämförelse av andelen brukare som den skulle varit om alla i bortfallet svarat och brukarandelen bland de som svarade på postenkäten visar att skillnaderna inte är mer än marginella (Tabell 25). Det är bara resultaten för enkäten om sjukvården som tyder på att andelen brukare som svarat på skulle bli lägre om svarsfrekvensen ökat. 70

71 1 Skulle det påverkat svaren om alla svarat? Den fråga man måste ställa sig är om bortfallet har påverkat resultaten i någon större utsträckning. Vi valde att i telefonintervjun ställa fem frågor till dem som inte svarat på postenkäten. Med dessa svar korrigerades sedan resultaten i undersökningen (Tabell 26). Tabell 26. Jämförelse av skillnaden mellan resultat korrigerade av bortfallet och resultaten i den ursprungliga postenkäten Påståenden om offentlig sektor Betyg Postenkät Korrigerat* Differens och myndigheter i allmänhet Den offentliga sektorn erbjuder 1-4, Lågt i allmänhet tjänster av god 5-7, Medel kvalitet 8-10, Högt Den offentliga sektorn erbjuder 1-4, Lågt i allmänhet god service 5-7, Medel , Högt Olika grupper i samhället blir 1-4, Lågt likvärdigt behandlade i kontak- 5-7, Medel ter med den offentliga sektorn 8-10, Högt Myndigheternas regler 1-4, Lågt är enkla att förstå 5-7, Medel , Högt Medborgarna har goda möjlig- 1-4, Lågt heter till insyn i den offentliga 5-7, Medel förvaltningen 8-10, Högt Resultaten hade blivit ungefär desamma om svarsfrekvensen varit högre Som synes skiljer sig inte resultaten så mycket från varandra mellan de korrigerade siffrorna och de från postenkäten. Tendensen som kan utläsas pekar dock mot att resultaten kanske hade blivit något positivare till offentlig sektor. Som vi ser gör de korrigerade svaren att andelen som svarat lågt betyg sjunker marginellt, medan andelen som svarat medelbetyg och högt betyg stiger. Den signifikanstest som SCB gjort visar dock att de skillnader som finns mellan resultaten inte är statistiskt säkerställda. 3.5 Det interna bortfallet ingen uppfattning Det är inte bara det externa bortfallet som har betydelse för resultatens kvalitet, utan internt bortfall är också något som man måste ta med i beräkningen. I det här avsnittet redovisas det interna bortfallet i undersökningens olika delar, det vill säga andelen av de svarande som angivit att de saknar uppfattning eller som valt att inte besvara en aktuell fråga. 71

72 Skillnaden mellan de som ej svarat och de som inte har någon uppfattning Vi kommer inte att skilja på dem som svarat ingen uppfattning och de som inte svarat överhuvudtaget. Det interna bortfallet utgörs dock huvudsakligen av personer som inte haft någon uppfattning. 35 Man kan resonera om att det finns en skillnad mellan de som ej svarat och de som inte har någon uppfattning. De som har kryssat i ingen uppfattning har faktiskt givit ett svar. Det visar på att man haft en vilja att besvara frågan, men att man har haft någon uttalad uppfattning. Vi bedömer dock att det för den fortsatta utvecklingen av studien inte spelar någon större roll vilket man gjort, eftersom en stor andel ingen uppfattning ändå tyder på att frågorna inte har kunnat gå att relatera till för många medborgare. Framställningen är strukturerad i tre delar. I den första delen jämförs internbortfallen för undersökningens olika delområden. I den andra delen ser vi till frågorna inom respektive område: i vilken typ av frågor är svarspersonerna mest respektive minst benägna att ge uttryck för en uppfattning? Medborgarundersökningen behandlar som bekant svarspersonernas uppfattningar om flera olika offentliga verksamheter. I den tredje och sista delen besvaras frågan vilka verksamheter som svarspersonerna är mest benägna att tycka något om, men även vilka verksamheter som de inte har så många uppfattningar om. Överlag är det interna bortfallet mycket stort Innan vi går vidare är en övergripande anmärkning på sin plats. De internbortfall som kommer att redovisas i det följande är över lag mycket stora. Visserligen finns det, som vi kommer att återkomma till, stora variationer både beroende på typen av fråga och vilken verksamhet den gäller. Men det är ändå vanligt att mer än hälften av svarspersonerna har valt att antingen ange att de saknar uppfattning eller helt har avstått från att besvara en aktuell fråga. Brist på erfarenhet och felformulerade frågor är tänkbara förklaringar Det finns åtminstone två tänkbara förklaringar till det stora internbortfallet. För det första är det helt enkelt möjligt att medborgarna i allmänhet inte har speciellt stor erfarenhet av de olika offentliga verksamheterna i de avseenden som undersökningen behandlar. Antagligen har de då inte heller funderat nämnvärt över de frågor som ingår i undersökningen och följaktligen kan det vara svårt att formulera en uppfattning. En andra tänkbar förklaring till det stora bortfallet är att medborgarna visserligen tänker på den här typen av frågor, men inte på det sätt, eller i de termer, som de formuleras i undersökningen. Annorlunda uttryckt kan man fundera över om andra frågor, och kanske även andra metoder, varit mer lämpliga för att komma åt medborgarnas uppfattningar kring den offentliga verksamheten. 35 Detta framgår av de myndighetsspecifika resultattabellerna i den separata resultatbilagan. 72

73 3.5.1 Aspekter som medborgarna har mest åsikter om Medborgarundersökningen täcker in ett flertal olika aspekter av offentlig verksamhet. Dels finns det allmänna frågor om (1) förtroende för myndigheter och (2) hur offentliga verksamheter, allmänt sett, fungerar. Dels finns det myndighetsspecifika frågor om hur nöjd man är med verksamheten när det gäller (3) tillgänglighet, (4) information, (5) bemötande, (6) rättssäkerhet, (7) inflytande, (8) effektivitet, (9) verksamhetens huvuduppgifter och (10) verksamheten i sin helhet. Frågan som ska besvaras i det följande är vilka av dessa aspekter av offentlig verksamhet som svarspersonerna har flest uppfattningar om. Tabell 27. Internbortfall för samtliga svarande för tio olika aspekter av offentlig verksamhet 2002, procent Frågeområden Medelvärde Min. Max. Variationsvidd Allmänna frågor Förtroende för offentliga verksamheter Påståenden om offentliga verksamheter Myndighetsspecifika frågor Tillgänglighet Information Bemötande Rättssäkerhet Inflytande Effektivitet Verksamhetens huvuduppgifter Verksamheten i sin helhet* Anm. Internbortfallet har beräknats som andelen som anger att de saknar uppfattning adderat med andelen som inte besvarat frågan. *För frågorna om verksamheten i sin helhet saknades svarsalternativet ingen uppfattning. Internbortfallet består därför enbart av dem som valt att inte besvara frågorna, vilket förklarar att bortfallet är förhållandevis litet med avseende på denna aspekt. I Tabell 27 och Tabell 28 presenteras, dels för samtliga svarspersoner och dels för brukarna, det genomsnittliga internbortfallet för de frågor som ingår i var och en av de tio aspekterna. 36 Av tabellen framgår också det minsta 36 När det gäller de myndighetsspecifika aspekterna (3-10) har beräkningen skett i två steg. I det första steget har, för var och en av de enskilda frågorna inom en aspekt, det genomsnittliga internbortfallet för samtliga myndigheter beräknats. Detta innebär att man får ett medelvärde för internbortfallet för varje enskild fråga inom aspekten. I det andra steget har ett medelvärde för dessa medelvärden beräknats för att på så sätt få ett mått på det genomsnittliga internbortfallet för aspekten. 73

74 respektive det största internbortfallet som noterats för en enskild fråga inom aspekten samt skillnaden mellan det största och det minsta bortfallet (variationsvidden). Frågor om förvaltningen i allmänhet är lättare Det är lättare att ha en uppfattning om offentlig verksamhet i allmänhet än om olika aspekter av verksamheten vid specifika myndigheter. Detta är den huvudsakliga slutsatsen av Tabell 27. Det genomsnittliga internbortfallet är avsevärt mycket mindre för de allmänna frågorna än vad det är för de myndighetsspecifika. Tabell 28. Internbortfall för brukare för tio olika aspekter av offentlig verksamhet 2002, procent Frågeområden Allmänna frågor** Förtroende för off. verksamheter Påståenden om offentliga verksamheter Lägre interbortfall för aspekter som respondenterna har störst erfarenhet av Ser vi till de myndighetsspecifika frågeområdena kan vi konstatera att det genomsnittliga internbortfallet är mycket stort, oftast större än 50 procent. Internbortfallet är minst när det gäller frågor om verksamhetens huvuduppgifter, den information och det bemötande som verksamheten ger, medan det största bortfallet noteras för frågor om rättssäkerhet och inflytande. Detta tyder på att de svarande har en större benägenhet att ge uttryck för en uppfattning om det som man kan anta att de har förhållandevis stor erfarenhet av än vad de har om sådant där de egna erfarenheterna är mer knapphändiga. Medelvärde Min. Max. Variationsvidd Myndighetsspecifika frågor Tillgänglighet Information Bemötande Rättssäkerhet Inflytande Effektivitet Verksamhetens huvuduppgifter Verksamheten i sin helhet* Anm. Internbortfallet har beräknats som andelen som anger att de saknar uppfattning adderat med andelen som inte besvarat frågan. *För frågorna om verksamheten i sin helhet saknades svarsalternativet ingen uppfattning. Internbortfallet består därför enbart av dem som valt att inte besvara frågorna, vilket förklarar att bortfallet är förhållandevis litet med avseende på denna aspekt. **För de allmänna frågorna går det inte att urskilja brukarna. 74

75 Lägre internbortfall för brukare Betydelsen av egna erfarenheter för att kunna formulera en uppfattning om någon form av offentlig verksamhet visar sig också i att internbortfallet är betydligt mindre bland de så kallade brukarna än vad det är bland svarspersonerna som helhet (Tabell 28). Den som har erfarenhet av en offentlig verksamhet är alltså mer benägen att tycka något om verksamheten än den som saknar erfarenhet. Liten skillnad i svarsmönster mellan medborgare i allmänhet och brukare Jämförelsen mellan samtliga svarspersoner och brukarna visar också att rangordningen av de olika aspekterna av offentliga verksamhet efter storleken på de interna bortfallet inte i nämnvärd utsträckning skiljer sig åt. Även om brukarna alltså är mer benägna att ge uttryck för en uppfattning än vad samtliga svarspersoner är så är det samtidigt samma aspekter som de två grupperna är mest respektive minst benägna att tycka till om. Ingen regel utan undantag För samtliga verksamheter, med undantag för domstolarna, noteras de minsta internbortfallen för frågor om verksamhetens huvuduppgifter, information och bemötande. När det gäller domstolarna är det istället frågor om rättssäkerheten som svarspersonerna är mest benägna att besvara. Men att så är fallet är kanske inte så förvånande med tanke på att rättssäkerheten snarast kan betraktas som en del av domstolarnas huvuduppgifter. När det gäller de aspekter som har störst internt bortfall är det tre verksamheter som skiljer sig från huvudmönstret med rättssäkerhet och inflytande på bottenplatserna. För åklagarna är det informationen om verksamheten som svarspersonerna är minst benägna att uttrycka en uppfattning om. För skattemyndigheten är det effektiviteten och för domstolarna är det tillgängligheten som svarspersonerna i allra minst utsträckning har någon uppfattning om Uppfattning om enskilda frågor Erfarenheter påverkar vår förmåga att skapa oss en uppfattning om saker och ting. Den huvudsakliga slutsatsen från föregående avsnitt bekräftas även när vi ser på det interna bortfallet i enskilda frågor. Svarspersonerna är mer benägna att svara på frågor om sådant som man kan anta att de själva har erfarenhet av eller enkelt kan kontrollera än vad de är att svara på frågor om sådant som är svårt att avgöra på egen hand. På frågan hur polisen följer lagar och regler på sitt område är det till exempel 35 procent av svarspersonerna som avstår från att uttrycka någon uppfattning, medan mer än dubbelt så många avstår på frågan om hur snabbt felaktiga beslut korrigeras. 75

76 3.5.3 Bortfallet för verksamheterna Antalet brukare av verksamheten spelar in En generell slutsats av bortfallsanalysen är att svarspersonerna i störst utsträckning har uppfattningar om de verksamhetstyper som de har haft kontakt med. Svarspersonerna är minst benägna att uttrycka någon uppfattning om åklagare och domstolar, de verksamheter som har den lägsta andelen brukare. Samtidigt är de mest benägna att ha en uppfattning om sjukvården, polisen och skattemyndigheten, som samtliga har en förhållandevis hög brukarandel. Ett undantag är försäkringskassan En avvikelse i förhållande till vad man skulle kunna förvänta sig är dock värd att särskilt notera. Trots att försäkringskassan har den näst högsta andelen brukare av de verksamheter som studeras är svarspersonerna inte särskilt benägna att uttrycka någon uppfattning om den. Jämför man den kontakt man som medborgare har med försäkringskassan med den man har med sjukvården och polisen skulle man kunna tänka sig att en förklaring till resultatet är den mer personliga kontakt man har i de två sistnämnda fallen. Kontakten med försäkringskassan inskränker sig många gånger till att ringa och beställa en blankett. Men samtidigt har svarspersonerna en förhållandevis stor benägenhet att uttrycka uppfattningar om skattemyndigheterna, som inte heller präglas av personliga kontakter med medborgarna, vilket gör att förklaringen kanske bör sökas på annat håll. Tabell 29. Verksamheter med störst respektive minst internbortfall 2002, genomsnittligt internbortfall i procent. Verksam- Samtliga svarspersoner Brukare hetsaspekt Högst internbortfall Lägst internbortfall Högst internbortfall Lägst internbortfall Tillgänglighet Åklagare 88 Skattemynd. 44 Åklagare 53 Grundskola 24 Domstol 83 Sjukvård 29 Domstol 52 Förskola 24 Information Åklagare 76 Skattemynd. 24 Åklagare 33 Förskola 6 Domstol 68 Sjukvård 20 Domstol 28 Grundskola 4 Bemötande Åklagare 85 Polis 31 Vägverket 41 Grundskola 3 Domstol 82 Sjukvård 6 Åklagare 29 Förskola 1 Rättssäkerhet Vägverket 74 Skattemynd. 52 Vägverket 61 Förskola 32 Åklagare 73 Sjukvård 49 Arbetsförm. 54 Grundskola 30 Inflytande Åklagare 81 Grundskola 49 Vägverket 54 Förskola 16 Domstol 81 Sjukvård 38 Förs.kassa 54 Grundskola 14 Effektivitet Domstol 73 Polis 41 Vägverket 51 Grundskola 20 Åklagare 71 Sjukvård 27 Skattemynd. 49 Förskola 19 76

77 Täta kontakter kan förklara litet internt bortfall, Men hur ser då bortfallsmönstret ut om vi bara tittar på de svarspersoner som faktiskt har kontakt med verksamheterna, det vill säga brukarna? Vilka verksamheter är brukarna mest respektive minst benägna att tycka något om? Om vi börjar med de verksamheter som svarspersonerna har flest uppfattningar om är mönstret entydigt. Oavsett vilken aspekt av offentlig verksamhet det handlar om är svarspersonerna mest benägna att tycka något om grundskolan och förskolan (Tabell 29). En trolig förklaring till detta är att brukarnas, det vill säga föräldrarnas, kontakt med dessa verksamheter är ganska omfattande. Har man barn på dagis eller i grundskolan så har man täta kontakter med personalen och verksamheten. Detta gör det naturligtvis förhållandevis enkelt att bilda sig uppfattningar. men inget entydigt mönster finns för det största interbortfallet När det gäller de verksamheter som brukarna är minst benägna att tycka något om är mönstret inte entydigt och det är svårt att spekulera kring varför det ser ut som det gör. Åklagarna och domstolarna noteras för en låg andel svarande när det gäller tillgänglighet och information. Många brukare saknar också en uppfattning om det bemötande de får hos åklagarna. När det gäller Vägverket är det få brukare som har en uppfattning om bemötande, rättssäkerhet, inflytande och effektivitet. Slutligen noteras arbetsförmedlingen för en mycket låg andel svarande när det gäller rättssäkerhet och försäkringskassan när det gäller inflytande. 3.6 Resultaten jämfört med andra undersökningar När vi konstruerade enkäterna för den här undersökningen hämtade vi inspiration från myndigheternas egna studier samt några andra övergripande studier. I det här avsnittet kommer vi att jämföra resultaten i medborgarundersökningen med dessa andra studier. För en del undersökningar är dock jämförelser mycket problematiska, eftersom undersökningsmetod, urval och frågeställningar skiljer sig från medborgarundersökningen i vissa avseenden. Vi tycker ändå att det är värt att åtminstone översiktligt visa på likheter och skillnader. Liknande resultat finns i SOM-undersökningarna SOM-institutet gör varje år en undersökning om förtroende. Det går inte att göra direkta jämförelser av resultaten, eftersom SOM-institutet redovisar balansmått och inte medelvärden. Men vi kan i stället se på den inbördes rankingen av verksamheterna som ingår i båda undersökningarna. Av Tabell 30 framgår att rankingen är mycket lika. I medborgarundersökningen har dock sjukvården hamnat på en tredje plats jämfört med en första plats i SOM-undersökningen. 77

78 Tabell 30. Jämförelse av verksamheternas inbördes ranking i SOM- och medborgarundersökningen Medborgarundersökningen 2002 SOM-undersökningen 2000 Ranking Verksamhet Ranking Verksamhet 1 Universitet/högskolor 1 Sjukvård 2 Polis 2 Universitet/högskolor 3 Sjukvård 3 Polis 4 Domstolar 4 Domstolar 5 Grundskola 5 Grundskola Källa: Land du välsignade?, SOM-rapport nr 26, I SOU 2001:65, Skilda valdagar och vårval? gjordes en liknande undersökning om medborgarnas kännedom om offentlig sektors organisering. I jämförelse med de resultat som medborgarundersökningen får på frågorna har SOU-undersökningen ett något bättre resultat (Tabell 31). För äldreomsorgen och universitet/högskolor är skillnaderna mellan undersökningarna stora. Det är dock stora likheter i svaren när det gäller förskolan/barnomsorgen, polisen och grundskolan. Tabell 31. Jämförelser av andelen som svarat rätt på verksamheternas placering under sektorer mellan SOU:2001:65 och medborgarundersökningen. Myndighet/ verksamhet Medborgarundersökningen Myndighet/ verksamhet SOU 2001:65 Förskolan 89 Barnomsorg 89 Försäkringskassan 54 Pensioner 87 Äldreomsorg 74 Äldreomsorg 86 Polis 83 Polis 83 Grundskola 76 Grundskola 78 Universitet och högskolor 57 Universitet och högskolor Källa: Skilda valdagar och vårval? SOU 2001: Andel i genomsnitt 83 Skillnader i förhållande till Svenskt Kvalitetsindex En jämförelse mellan medborgarundersökningens resultat och de som tagits fram av undersökningen Svenskt Kvalitetsindex (SKI) visar att betygen blir genomgående lägre i medborgarundersökningen (Tabell 32). Speciellt stor skillnad är det för sjukvård och äldreomsorg. (u är det dock inte riktigt samma verksamhet som ska bedömas.) Betygen för skattemyndigheterna är också betydligt lägre. 78

79 Tabell 32. Jämförelse av medborgarundersökningen och Svenskt Kvalitetsindex, brukare Medborgarundersökningen Svenskt Kvalitetsindex 2001 Verksamhet Index Verksamhet Index Diff. Sjukvård 48 Öppen sjuk/hälsovård* Öppen sjuk/hälsovård (patienter) Äldreomsorg 44 Serviceboende (anhöriga) Skattemyndigheten 48 Skattemyndigheten Grundskola 52 Grundskola (föräldrar) 60-8 Förskola 70 Förskola (föräldrar) 75-5 Högskola/universitet 58 Högskola/universitet (studenter) 63-5 Polisen 49 Polisen 54-5 Vägverket 48 Vägverket 48 0 Medelvärde 52 Medelvärde 61-9 Källa: Svenskt Kvalitetsindex. Anm. *Här har patienter med långvarig sjukdom (diabetes, reumatism eller kronisk obstruktiv lungsjukdom) tillfrågats. Mycket lika resultat för den danska undersökningen I Danmark har en liknande studie gjorts under Det går inte att jämföra nivåer för dessa undersökningar, eftersom de har utförts på olika sätt och använt olika skalor för svarsalternativen. Däremot kan vi se på rangordningen av de olika verksamheterna. Hur verksamheterna rangordnats i Sverige stämmer mycket väl överens med hur de danskarna medborgarna rangordnat sina motsvarande verksamheter (Tabell 33). Den danska studien och medborgarundersökningen har nästan identiska helhetsfrågor. Tabell 33. Medborgarnas totala nöjdhet med olika delar av offentlig sektor i Danmark 2000 och Sverige 2002, fördelat på samtliga och brukare, index. Verksamheter i Samtliga Brukare Verksamheter i den Samtliga Brukare medborgarund. danska studien Förskolan (dagis) Børnepasningsområdet Sjukvården Sygehusområdet Grundskolan Folkeskoleområdet Äldreomsorg Plejehem Hjemmehjaelp Medelvärde Medelvärde Alla verksamheter Offentlig service alt i alt* 65 Källa: Undersøgelse for Finansministeriet. Borgernes tilfredshed med den offentlige sektor, PLS RAMBOLL management, Anm. Medelvärdena i respektive undersökning har räknats om till en skala för att underlätta jämförelsen. *I den danska studien ställdes också frågan om hur nöjda medborgarna var med offentlig service i sin helhet. 79

80 Barnomsorgen får högst betyg och äldreomsorgen lägst Det är förskolan respektive børnepasningsområdet som medborgarna i båda länderna är nöjdast med. Därefter följer sjukvården och grundskolan. Lägst betyg får äldreomsorgen. Resultaten i de båda undersökningarna skiljer sig alltså inte mycket från varandra. Jämförelse med företagens attityder Den undersökning som var riktad till myndigheternas företagskunder och som genomfördes under 2002 har två verksamheter gemensamma med medborgarundersökningen. Dessa är skattemyndigheterna och arbetsförmedlingen (Tabell 34). Generellt är attityderna till skattemyndigheterna och arbetsförmedlingen mer positiva bland företagskunder än bland brukarna hos medborgarna. En orsak till skillnaden kan vara fokuseringen i medborgarundersökningen på andra områden än myndigheternas kärnverksamhet och kvalitet (t.ex. effektivitet och rättssäkerhet). Medborgarenkäten är också mer omfattande än företagsenkäten vilket kan inverka negativt på de svarandes attityder. I Tabell 34 redovisas Nöjd-Kund-Index och förtroendet för skattemyndigheten och arbetsförmedlingen i de båda undersökningarna. Värt att nämna är att egenföretagarna i medborgarundersökningen ofta är mer negativa än genomsnittet. De få svaren i företagsundersökningen möjliggör ingen redovisning uppdelad på företag i olika storleksklasser. När det gäller skattemyndighetens enkät utgör företag utan anställda en majoritet bland de svarande. 37 Tabell 34. Jämförelse mellan företagarundersökningen och medborgarundersökningen Myndigheter Undersökning NKI Förtroende Skattemyndigheterna Företagsundersökningen Medborgarundersökningen Arbetsförmedlingen Företagsundersökningen Medborgarundersökningen Källa: SCB och Näringsdepartementet. Anm. Medelvärdena i respektive undersökning har räknats om till en skala för att underlätta jämförelsen. Skillnader i förhållande till brukarundersökningarna Generellt sett är resultaten i medborgarundersökningen lägre än för liknande frågor i myndigheternas egna undersökningar. Ett undantag från regeln är Vägverket. Deras egen undersökning, som är uppbyggd enligt NKI-modellen på samma sätt som medborgarundersökningen, ger för de övergripande 37 Resultaten för andra jämförbara frågor i de båda undersökningarna redovisas i den separata resultatbilagan. Där finns också en redovisning av urval och svarsfrekvenser i de båda undersökningarna. 80

81 frågorna nästan identiskt samma resultat som medborgarundersökningen. Även för andra snarlika frågor ligger resultaten nära varandra. Ytterligare ett undantag finns och det gäller förtroendet för grundskolan. Här ligger resultaten från medborgarundersökningen på samma nivå som Skolverkets egen undersökning Attityder till skolan Det är intressant att notera att flera av brukarundersökningarna har en svarsfrekvens på mellan 55 och 65 procent, dvs. inte så mycket mer än medborgarundersökningen Några reflektioner Vad påverkar helhetsbedömningen? Likheten i svaren mellan den danska studien och medborgarundersökningen visar på att det inte bara är inom Sverige som attityderna är liknande. Det väcker en intressant fråga. Vad är det egentligen som påverkar medborgarnas helhetsbedömning av olika verksamheter? Den danska undersökningen har inte haft ett förvaltningspolitiskt perspektiv, utan man har frågat om service. Ändå ligger nivåerna mycket nära varandra. Undersökningen mäter med andra ord mer än genomslaget av förvaltningspolitiken. Det betyder att även om satsningar görs på myndigheterna inom regeringens ambitionsområden, så behöver detta ge inte ge utslag i undersökningen. Andra faktorer som sakpolitiken och medias rapportering kan spela in. Vi kommer inte att veta vilken faktor som påverkat utvecklingen. Det är därför viktigt att försöka fånga upp medborgarnas attityder också till sakpolitik. Om man gör det blir det möjligt att särskilja effekterna av förvaltningspolitiken från andra förändringar. Ska detta kunna gå att genomföra krävs dock en mycket djupgående analys av hur människor tänker när de svarar på frågor om förvaltningen. 38 En mer detaljerad genomgång på myndighetsnivå finns i den separata resultatbilagan. 81

82 82

83 4 Medborgarundersökningens värde En av anledningarna till att göra en medborgarundersökning över huvudtaget är att den fyller någon lucka i kunskapen om förvaltningen och dess utveckling. Undersökningen bör exempelvis tillföra något nytt utöver det som redan görs på myndighetsnivå. Annars finns det ingen anledning till varför en medborgarundersökning ska genomföras. 4.1 Mervärdet gentemot brukarundersökningarna Nästan alla myndigheter som ingår i undersökningen gör egna kund- eller brukarundersökningar, i vissa fall också medborgarundersökningar. En del av de omfattande kommunala verksamheterna följs också upp genom centrala insatser av exempelvis Landstingsförbundet och Socialstyrelsen. Det är endast åklagarna, domstolarna samt förskolan som inte har färdigutvecklade studier. Åtminstone domstolarna och åklagarna har sådana undersökningar på gång och man har kommit olika långt. I Tabell 35 nedan ingår den provundersökning som Domstolsverket gjort vid Handens tingsrätt. Det finns framför allt två områden som kan jämföras för att ge en bild om medborgarundersökningen tillför något jämfört med brukarundersökningarna. Dels är det externa undersökningsfaktorer, vilket innebär frågor om exempelvis urval och tidpunkt för undersökningen, dels interna faktorer såsom frågeområden och frågor. Dessa faktorer ställs mot de behov av information som regeringen har beskrivit i uppdraget och värderas undersökning för undersökning Externa faktorer När det gäller vilka urval som används och hur ofta man genomför undersökningar bland myndigheterna så finns det stora skillnader (Tabell 35). 39 En del av myndigheterna gör flera olika undersökningar, men i den här genomgången fokuserar vi kring de undersökningar som täcker in hela eller större delen av verksamheten och som därmed motsvarar det som gjorts i medborgarundersökningen. Undersökningar som gjorts inom enskilda kommuner har inte tagits med. 83

84 Tabell 35. Urval och periodicitet för myndigheternas egna undersökningar Myndighet/ Verksamhet Undersökning Urvalsgrupp Periodicitet Landstingsförbundet/ Öppen sjukvård Arbetsmarknadsstyrelsen Vårdbarometern Hushållsurval, 18+ Kontinuerligt åtminstone mellan 2001 och 2004 Sökandeundersökning Vägverket Sätt betyg på Vägverket Befolkningsurval, Rikspolisstyrelsen/ polisväsendet Riksförsäkringsverket/ försäkringskassan Riksskatteverket/ skatteförvaltningen Svenskt kvalitetsindex (SKI) Mötet med försäkringskassan Allmänhetens synpunkter på SKM:s sätt att arbeta (regionenkät) De som anmält brott Individer som fått utbetalningar Befolkningsurval, Vartannat kvartal Varje år Varje år Varje år Vartannat år Allmänhetens synpunkter på skattesystemet, skattefusket och myndigheternas kontroll (riksenkät) Befolkningsurval, Vartannat år Skolverket/ grundskolan Arbetslösa och deltagare i arbetsmarknadsprogram Högskoleverket/universitet och högskolor Socialstyrelsen/ äldreomsorg Domstolsverket Rikspolisstyrelsen/ polisväsendet Riksåklagaren/ åklagarväsendet Attityder till skolan Studenterna i Sverige Studentspegeln Befolkningsurval/för äldrar/elever Studenter i Sverige Studenter i Sverige Vart tredje år En gång 1996 En gång 2001 Äldre-ULF Hemmaboende, 75+ Har gjorts för 2000 Bemötandeundersökning för Handens tingsrätt Nationell geografisk Vittnen, målsägande En gång 2001 Hushåll i polisregioner runt om i Sverige Olika för olika områden (Används i 66 kommuner för närvarande.) Förskolan Anm. - ingen undersökning på området. 84

85 Urvalen Att urvalen skiftar är ju inte speciellt förvånande med tanke på att myndigheternas verksamheter är så olika. Men det är få som har ett bredare perspektiv än endast brukarundersökningar. Fokus ligger kring de brukare eller kunder man har och medborgarnas allmänna attityd undersöks inte. Undantagen är polisens nationella geografiska undersökning, skattemyndigheternas, Vägverkets och Skolverkets studier. Periodiciteten Hur ofta undersökningarna görs är också högst varierande bland myndigheterna. Skolverket gör sin attitydundersökning om skolan vart tredje år, medan Landstingsförbundets Vårdbarometer innebär kontinuerliga mätningar. En del undersökningar är engångsinsatser, som exempelvis Äldre-ULF och Studenter i Sverige-undersökningen. Om vi räknar bort de undersökningar som bara är engångsinsatser är det för närvarande sju av de tolv verksamhetsområdena i Statskontorets och SCB:s medborgarundersökning som har en egen regelbunden uppföljning. Jämförelser och sammanställningar försvåras En sammanställning av studierna försvåras av myndigheternas skilda metoder och urval samt av det faktum att fem av tolv verksamhetsområden inte har egna regelbundna undersökningar. Ytterligare en försvårande faktor är att få verksamheter kan jämföras för samma år. Det betyder att om det sker något omvälvande under ett specifikt år kan resultaten för vissa undersökningar påverkas och på så sätt bli missvisande i förhållande till studier som görs andra år. Däremot kan jämförelser över tid fortfarande ske inom ett och samma område. Sammanfattningsvis är det alltså mycket tveksamt om resultaten från myndigheternas undersökningar skulle kunna sammanställas för förvaltningen som helhet på ett bra och användbart sätt. I och med detta kan regeringens behov av en uppföljning på riksnivå för hela förvaltningen inte tillgodoses av nuvarande undersökningar Interna faktorer Frågeområdena och själva frågorna behöver dock också analyseras för att se vad medborgarundersökningen ger i förhållande till myndigheternas undersökningar. Genom att se hur många frågor 40 som berör de förvaltningspolitiska värdena, som Statskontoret tolkar dem, och regeringens utvecklingsområden i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet ges en bild 40 Att se på enbart hur många frågor som berör de relevanta områdena är inte helt oproblematiskt. Vissa frågeområden är lättare att belysa med få frågor och andra måste ha många. Men för en enkel översikt om vad som berörs i respektive undersökning är antalet frågor tillräckligt. 85

86 av hur stor tyngdpunkten är på dessa områden. 41 Därigenom går det att värdera inom vilka områden som medborgarundersökningen bidrar med något. Vi vill poängtera att genomgången inte är någon form av värdering av respektive brukarundersökning, utan endast ett sätt att se om medborgarundersökningen belyser viktiga frågeområden som saknas i myndigheternas egna studier och därmed ger ett mervärde till regeringens kunskap om förvaltningen. Tabell 36. Antalet frågor i myndigheternas undersökningar och medborgarundersökningen som anknyter till delarna i medborgarinflytande Myndighet/undersökning Öppenhet och insyn Begriplig organisering Kanaler för påverkan Arbetsmarknadsstyrelsen Rikspolisstyrelsen (SKI) Domstolsverket Riksförsäkringsverket Riksskatteverket-region Riksskatteverket-riks Högskoleverket (Studentspegeln 2001) Högskoleverket (Studenterna i Sverige) Vägverket Skolverket Landstingsförbundet Socialstyrelsen Summa Medborgarundersökningen Mest frågor om information Det är framför allt frågor om information som finns med i myndigheternas undersökningar när det gäller aspekter av medborgarinflytande (Tabell 36). 42 Mer än dubbelt så många frågor handlar om information jämfört med påverkan och endast Vårdbarometern innehåller en fråga som berör begriplig organisering. Det är Skolverkets undersökning Attityder till skolan som nästan ensamt står för alla frågor som berör påverkan. Få andra verk- 41 Granskningen gjordes genom en systematisk genomgång av respektive brukarundersökning. De frågor som tas upp är sådana där respondenten ger ett omdöme om berörd verksamhet. Frågor som tar upp förväntningar och fakta om svarspersonen har ej räknats. En del frågor har ansetts höra till två olika områden och har därför räknats två gånger. 42 För beskrivning av begreppet och för uppställning av medborgarundersökningens frågor på de olika områdena se bilaga 2. 86

87 samhetsområden har tagit fram information från medborgaren på den punkten. Endast en täcker alla tre aspekter av medborgarinflytande Endast Landstingsförbundets Vårdbarometer täcker alla tre aspekter av medborgarinflytande, som Statskontoret tagit fram i sin modell. Att det inte finns frågor om begriplig organisering är kanske mer förståeligt än att det inte finns frågor om medborgarnas/brukarnas åsikter blivit väl och korrekt emottagna eller om medborgarna tycker att synpunkterna fått genomslag i myndigheternas verksamhet. Tabell 37. Antalet frågor i myndigheternas undersökningar och medborgarundersökningen som anknyter till delarna i rättssäkerhetsbegreppet Myndighet/undersökning Materiellt riktiga beslut Godtagbar rättsprocess Överklagandemöjligheter Likvärdig behandling Arbetsmarknadsstyrelsen Rikspolisstyrelsen (SKI) Domstolsverket Riksförsäkringsverket Riksskatteverket-region Riksskatteverket-riks Högskoleverket (Studentspegeln 2001) Högskoleverket (Studenterna i Sverige) Vägverket Skolverket Landstingsförbundet Socialstyrelsen Summa Medborgarundersökningen Färre frågor handlar om rättssäkerhet, som Statskontoret tolkar den, än om demokrati (Tabell 37). Påfallande många undersökningar har inga eller endast en fråga som berör de olika aspekterna av rättssäkerheten. Framför allt täcker de flesta undersökningar inte mer än en aspekt av rättssäkerhet. Undantagen är Riksskatteverkets och Riksförsäkringsverkets studier. 87

88 Ingen fråga om överklagandemöjligheter Inte en enda av myndigheternas undersökningar tar upp överklagandemöjligheter i sitt frågebatteri, vilket säkerligen kan förklaras av att myndigheterna själva inte bestämmer om ärenden får överklagas. Det anges i stället i lagar och förordningar, som ju är Riksdagens bord. De flesta frågor hamnar inom området godtagbar rättsprocess, vilket exempelvis handlar om hur klart och begripligt beslut förklaras och hur man skyddar personliga uppgifter. Tabell 38. Antalet frågor i myndigheternas undersökningar och medborgarundersökningen som anknyter till delarna i effektivitetsbegreppet Myndigheter Produktivitet Kvalitet Service Arbetsmarknadsstyrelsen Rikspolisstyrelsen (SKI) 3* 2 2 Domstolsverket Riksförsäkringsverket Riksskatteverket-region Riksskatteverket-riks Högskoleverket (Studentspegeln 2001) Högskoleverket (Studenterna i Sverige) Vägverket (NKI) Skolverket Landstingsförbundet Socialstyrelsen Summa Medborgarundersökningen Anm. *Frågor om prestationen (kvaliteten) är bra i förhållande till resurserna som används. Inte helt oväntat är det betydligt fler frågor på området effektivitet (Tabell 38). Framför allt är det frågor om kvalitet och service som dominerar. Alla här granskade studier har frågor om detta. Det är en naturlig följd av att myndigheternas undersökningar är så inriktade mot brukarna. Syftet med brukarundersökningar är ju också att få feedback till den egna verksamheten för att kunna förbättra kvaliteten. I Polisens SKI-undersökning ingår det även frågor om verksamhetens prestationer i förhållande till kostnaderna, vilka har blivit klassade som frågor om produktivitet. 88

89 Tabell 39. Antalet frågor i myndigheternas undersökningar och medborgarundersökningen som anknyter till utvecklingsområdena i förvaltningspolitiska handlingsprogrammet Myndigheter Förtroende Service Öppenhet och insyn Kvalitet Enklare regler Arbetsmarknadsstyrelsen Rikspolisstyrelsen (SKI) Domstolsverket Riksförsäkringsverket Riksskatteverket-region Riksskatteverket-riks Högskoleverket (Studentspegeln 2001) Högskoleverket (Studenterna i Sverige) Vägverket Skolverket Landstingsförbundet Socialstyrelsen Summa Medborgarundersökningen Om vi fördelar frågorna över de utvecklingsområden som regeringen uttrycker i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet får vi en bra bild över hur stor täckningen är på respektive område (Tabell 39). Det är uppenbart att öppenhet och insyn, förtroende och enklare regler inte fått samma utrymme i myndigheternas egna brukarundersökningar som service och kvalitet Bättre täckning av frågeområden och helhet Denna enkla översyn påvisar medborgarundersökningens fördelar gentemot respektive brukarundersökning. Medborgarundersökningen täcker både regeringens utvecklingsområden och de tre övergripande förvaltningspolitiska värdena för varje verksamhetsområde. Det innebär ytterligare information, där brukarundersökningarna i första hand täcker kvalitet och service. Jämförelsen av medborgarundersökningen med myndigheternas egna brukarundersökningar visar att den förra på många sätt är mer lämpad att användas för en uppföljning av förvaltningspolitiken i ett helhetsperspektiv. 89

90 Problemen med skillnader mellan metoder och urval gäller inte för medborgarundersökningen och frågeområden som regeringen efterfrågar har fått en bättre genomlysning. Det är också en ganska naturlig slutsats. En studie som tar sin utgångspunkt i att få en heltäckande och jämförbar bild av förvaltningens utveckling borde få den fördelen gentemot myndigheternas olika områdesspecifika undersökningar, där kvalitet och service är nyckelbegrepp. Behov av förändringar i uppföljningen För myndigheterna är det också naturligt att hela tiden utveckla sina studier och det betyder att frågeställningar som kan vara intressanta för regeringen ur ett förvaltningspolitiskt perspektiv kan försvinna. Statskontorets samlade bedömning är därför att en samordnad medborgarundersökning ger bättre jämförelsemöjligheter och en samlad helhetsbild jämfört med en sammanställning av de nuvarande myndighetsspecifika undersökningarna. 4.2 Myndigheternas syn på värdet Myndigheterna har fått yttra sig över medborgarundersökningen, och den eventuella nytta som de själva kan ha av den, i intervjuer som gjordes under december 2001 och januari Intervjuerna har alltså skett innan resultatet av undersökningen har varit klara. Det innebär att det varit ett generellt resonemang som förts om vad frågorna i undersökningen kan ge. Hade intervjuerna skett efter att resultaten presenterats, skulle andra synpunkter mycket väl ha kunnat framkomma. Här följer myndigheternas svar i korthet, uppdelat på fördelar och nackdelar med medborgarundersökningen. 43 Fördelar jämförelser med andra och över tid Den vanligaste fördelen som myndigheterna tar upp är jämförelsemöjligheterna med andra verksamheter och över tid. Myndigheterna tycker dessutom att undersökningen kan fungera som normsättare i utformandet av egna studier och mål, t.ex. andelen nöjda brukare inom en verksamhet. Intresset för jämförelser är stort. Flera myndigheter försöker själva jämföra sig med andra. Exempelvis polisen genom SKI-undersökningen, Vägverket genom att fråga om förtroendet även för andra myndigheter och Riksförsäkringsverket genom att jämföra försäkringskassorna med andra institutioner i samhällsbarometern. 43 Frågan som ställdes var: Kommer ni på er myndighet att ha nytta av det vi gjort här (medborgarundersökningen) och i så fall på vilket sätt? 90

91 En annan nytta som framhölls var att medborgarundersökningen täcker frågeområden som hittills inte blivit belysta. Det gäller både inom specifika områden och på ett övergripande plan, dvs. vissa enskilda verksamhetsområden har inte egna studier och därför ger medborgarundersökningen ny information samtidigt som den tar upp frågor som inte tidigare ställts även på de områden som haft undersökningar. Sådan information kan användas som bakgrund till analyser. Vissa frågor är också metodologiskt intressanta. Att SCB och Statskontoret har utformat studien ansågs också vara bra, eftersom det betyder att granskarna är oberoende och neutrala i förhållande till de verksamheter som ska studeras. Om medborgarundersökningen dessutom kunde genomföras gemensamt för många myndigheter skulle det bli kostnadseffektivt. Nackdelar för lite detaljer och långt från verksamheten Den vanligaste nackdelen som framhölls av myndigheterna var att medborgarundersökningen var alltför standardiserad och att den därför varken kunde ge de detaljer som behövdes i verksamheten eller passade in på verksamheten i sig själv. Det blev konstiga frågor, vars svar inte skulle kunna användas direkt för kvalitetsutveckling. Trots standardiseringen var också risken för jämförelseproblem stora. De olika verksamheterna är vitt skilda och informationen som kommer ut av jämförelsen är svår att tolka. Medborgarundersökningen var dessutom för omfattande för en person att svara på. Strukturen på enkäterna gjorde att en svarsperson fick svara på frågor om flera myndigheter när en hade varit bättre. Vissa av myndigheterna trodde att undersökningen endast marginellt kunde tillföra något nytt. Myndigheterna pekade också på tekniska brister med undersökningen och att fel människor tillfrågades. Det borde bara vara de med erfarenhet i stället för medborgarna generellt. En annan synpunkt var att de redan befintliga undersökningarna i stället skulle användas bättre och att det skulle bli mer kostnadseffektivitet. Splittrade svar Svaren ger en delvis splittrad bild. Å ena sidan finns det bland de inblandade myndigheterna en vilja att jämföra sig med andra verksamheter, samtidigt som man också förstår statsmaktens behov av en övergripande uppföljning. Å andra sidan vill man att informationen ska vara detaljerad inom det egna området och att informationen ska kunna användas direkt i verksamheten. Det tyder på att man vill att den övergripande och jämförande delen ska kompletteras med ett mycket mer myndighetsspecifikt avsnitt, som därmed skulle komma att likna de egna undersökningarna. 91

92 4.3 Samordning i stället? För en framtida medborgarundersökning är det viktigt att ta reda på vad myndigheterna kan tänka sig att göra. Det är ju dem som undersökningen handlar om och det görs redan stora satsningar på olika myndighetsspecifika enkätstudier. Alla dessa undersökningar borde kunna användas på något sätt. Vi har ju tidigare redovisat att det inte är någon lätt uppgift att sammanställa de befintliga undersökningarna med tanke på att de berör olika saker, sker vid olika tidpunkter och har olika urvalskriterier för brukare. Ett alternativ till att sammanställa de olika undersökningarna med alla svårigheter det innebär, är att i stället få myndigheternas egna studier att likna varandra. Under vår intervjurunda passade vi på att fråga om just detta. Medverkan i den fortsatta utvecklingen Den första frågan vi ställde gällde om man ville vara med i den fortsatta utvecklingen av medborgarundersökningen. Samtliga intervjuade myndigheter vill det, men ett par av dem har förbehåll. Det gäller formerna för samarbetet och vilket inflytande man skulle få. Man vill själva kunna påverka upplägg och utgångspunkter och inte bara ge synpunkter på själva frågeformuleringen, vilket varit fallet i denna undersökning. Samordning av de olika undersökningarna Den andra frågan som ställdes var om myndigheterna kunde tänka sig att samordna de egna kundundersökningarna med medborgarundersökningen och andra myndigheters studier. Flera myndigheter anser att det är möjligt att ta in ett fåtal standardiserade frågor i sina egna undersökningar, vilka skulle vara ungefär likadant formulerade för samtliga myndigheter/verksamheter. En del av myndigheterna har dock kravet att dessa frågor verkligen ska vara relevanta för respektive verksamhet innan man tar in dem. Några myndigheter kan tänka sig att samordna den egna studien med medborgarundersökningen. Det innebär att myndigheterna själva ställer frågor som rör samma frågeområden som medborgarundersökningen, med den skillnaden att de är mer detaljerade och verksamhetsinriktade. Medborgarundersökningen skulle därmed fungera som ett slags övergripande undersökning, där generella frågor med syftet att ge ett helhetsperspektiv på förvaltningen ställs. Myndigheterna skulle sedan i sina egna undersökningar ha anknytande och liknande frågor, som skulle ge insikt i hur det fungerade inom respektive verksamhetsområde. Vissa myndigheter påpekar dock att det måste finnas resurser på myndigheten för detta samt att det finns anledning att utnyttja de befintliga undersökningarna bättre. Ett par myndigheter kan också tänka sig att samordna sina studier med andra myndigheters för att kunna utnyttja möjligheten till jämförelser. Man vill dock ha ett regeringsuppdrag för att gå vidare i den riktningen. 92

93 5 Kvalitativa metoder och struktur I Statskontorets uppdrag ingår även att göra en värdering kring alternativa metoder som kunnat användas istället för eller som komplement till medborgarundersökningen. Värderingen kan ses som en förstudie inför en eventuell vidareutveckling av den nuvarande undersökningen. I det första steget görs en genomgång av olika kvalitativa metoder som kan tänkas användas för komplettering av medborgarundersökningen och vilka för- och nackdelar dessa har. I andra steget undersöker vi om strukturen på medborgarundersökningen är ändamålsenligt utformad i förhållande till regeringens krav på information. 5.1 Kvalitativa metoder Samtalsintervjuer Samtalsintervjuer är en form av samtal, med det speciella syftet att samla in information. Dessa kan delas in i två huvudtyper: informant- respektive respondentintervjuer. 44 Vid informantintervjuer har intervjupersonerna rollen som vittnen som kan ge information om något, till exempel vad som sades på ett möte eller hur det går till när en ny generaldirektör utses. Vid respondentintervjuer är det istället intervjupersonerna själva och deras uppfattningar om och attityder till olika fenomen som är det centrala. Syftet med en respondentintervju är att finna mönster i svaren, att beskriva och förklara hur och varför olika intervjupersoner svarar som de gör. 45 Av denna korta beskrivning av de två typerna av samtalsintervjuer torde framgå att det är respondentintervjuer som kan utgöra ett komplement till medborgarundersökningen, vars syfte ju är att undersöka medborgarnas uppfattningar om den offentliga förvaltningen. När vi i det följande diskuterar samtalsintervjuer som ett komplement till medborgarundersökningen är det respondentintervjuer som avses. 46 Skillnader i graden av standardisering, Samtalsintervjuer kan alltså, på samma sätt som enkätundersökningar, användas för att komma åt svarspersonernas föreställningar om och attityder till olika fenomen. Men samtalsintervjuer skiljer sig från enkätundersök- 44 "The Long Interview Grant Mc Cracken, "Metodpraktikan. Konsten att studera samhälle, individ och marknad Peter Esaiasson m. fl., Vi väljer ändå att använda termen samtalsintervjuer eftersom den är betydligt mer etablerad än termen respondentintervjuer och eftersom det oftast är denna typ av intervjuer som avses i olika metodböcker när man skriver om samtalsintervjuer. 93

94 ningar i flera väsentliga avseenden. En första väsentlig skillnad är graden av standardisering. I en enkätundersökning ställs samma frågor i samma ordning och med samma svarsalternativ till samtliga svarspersoner. (Undantaget är så kallade öppna frågor där svarspersonerna själva får formulera sitt svar.) I en samtalsintervju finns visserligen också färdiga frågor eller teman som ska klaras av, men friheten är stor när det gäller den exakta formuleringen av frågorna och i vilken ordning de ställs. i den typ av kunskap de bidrar till En andra betydelsefull skillnad mellan enkätundersökningar och samtalsintervjuer är den typ av kunskap de bidrar till. En enkätundersökning syftar ofta till att beskriva hur vanliga olika svar är i en viss population. Dessutom kan den ge kunskap om varför olika grupper svarar på olika sätt. I en samtalsintervjuundersökning ligger fokus på att fånga in och kartlägga människors uppfattningar kring ett visst fenomen, till exempel rättssäkerhet eller inflytande i den offentliga förvaltningen, och därigenom utveckla begrepp (i det här fallet begreppen rättssäkerhet respektive inflytande ). och i hur urvalet görs Urvalet av svarspersoner och de därav resulterande möjligheterna till generaliseringar av resultaten utgör en tredje viktig skillnad mellan enkät- och samtalsintervjuundersökningar. En enkätundersökning riktas vanligen till ett representativt urval från en viss population och ambitionen är att på grundval av undersökningen kunna uttala sig om hela populationen. Vid en enkätundersökning gäller ofta att ju fler svarspersoner det är desto bättre, eftersom möjligheterna att generalisera därigenom ökar med ett större urval. Vid en samtalsintervjuundersökning är antalet svarspersoner däremot litet (rådet i olika metodböcker brukar vara 15 personer plus minus tio) och urvalet av dem bygger på strategiska överväganden. 47 Eftersom syftet är att fånga in så många olika uppfattningar som möjligt om ett visst fenomen faller valet dels på personer som har stor erfarenhet av fenomenet i fråga, dels på personer som har inbördes olika erfarenheter och uppfattningar. Viss risk för att intervjuaren påverkar den som ska svara En sak som bör uppmärksammas när det gäller samtalsintervjuer är risken för så kallade intervjuareffekter. Dessa kan för det första handla om en form av omedveten påverkan från intervjuarens sida till exempel genom uttal, mimik eller gester. För det andra kan de handla om att intervjupersonen anpassar sina svar till vad de upplever förväntas av dem. Den första formen av intervjuareffekter kommer man bäst tillrätta med genom att använda sig av välutbildade och erfarna intervjuare. Den andra formen är betydligt svårare att göra någonting åt. Det bästa man kan göra i det här fallet är antagligen att vara medveten om problemet och ärligt redovisa om man tror att den här typen av intervjuareffekter finns. 47 Den kvalitativa forskningsintervjun, Steinar Kvale,

95 Kan ge fördjupad kunskap om hur människor uppfattar olika företeelser Samtalsintervjuer skulle kunna utgöra ett komplement till den aktuella medborgarundersökningen i åtminstone två viktiga avseenden. För det första kan en samtalsintervjuundersökning genomföras för att nå en fördjupad kunskap om de företeelser som medborgarundersökningen behandlar. Ett exempel på en sådan företeelse är förtroende för offentliga verksamheter. Medan medborgarundersökningen kan ge kunskap om hur stort förtroendet är för olika verksamheter och hur det har utvecklats över tid kan en samtalsintervjuundersökning ge kunskap om vad det egentligen betyder att ha förtroende för en offentlig verksamhet, det vill säga vad förtroende i det här fallet är grundat på. Kunskap av det här slaget är naturligtvis en förutsättning för de olika verksamheternas möjligheter att arbeta för ett ökat förtroende bland medborgarna. Grupper med speciella behov kan uppmärksammas För det andra kan samtalsintervjuer användas för att studera vad vissa speciella grupper i samhället har för syn på förvaltningen. I den enkätundersökning som gjorts har det till exempel inte varit möjligt att ta reda på hur handikappade eller personer med språksvårigheter upplever förvaltningen. För att kunna uppmärksamma speciella behov som de här grupperna har, kan inte standardiserade frågor användas och därmed är en enkätundersökning inte ett lämpligt val av metod. Samtalsintervjuer kan däremot användas för att identifiera speciella problem som de här grupperna upplever. Ett sätt att hitta tänkbara förklaringar till resultaten En samtalsintervjuundersökning kan, för det tredje, genomföras för att söka tänkbara förklaringar till resultat som framkommer i medborgarundersökningen. I resultatredovisningen visar vi exempelvis att de som är uppvuxna utanför Europa skiljer ut sig genom att de genomgående har ett något lägre förtroende för rättsväsendet. Hur kan man förklara detta? Vad, om något, är det i erfarenheten att bo utanför Europa som gör att människor där har ett lägre förtroende för rättsväsendet? Att formulera enkätfrågor för att försöka komma åt detta är mycket svårt om man inte vet vilka som är de relevanta erfarenheterna att fråga om. Ett mer lämpligt tillvägagångssätt för att undersöka ett tidigare outforskat område är istället just att genomföra en serie samtalsintervjuer där man har möjlighet att följa upp och utveckla oväntade och intressanta svar. Resultatet av en samtalsintervjuundersökning blir en karta över tänkbara förklaringar till (hypoteser om) varför människor från utomeuropeiska länder har en annan inställning till rättsväsendet än de som vuxit upp i Sverige. Vill man sedan, i ett nästa steg, undersöka hur väl dessa faktiskt förklarar skillnaderna mellan människor med olika uppväxtland kan det vara lämpligt att gå vidare med en kompletterande enkätundersökning med frågor kring dessa tänkbara förklaringar. Alternativt kan man tänka sig att man bygger ut medborgarundersökningen med kompletterande frågor. 95

96 5.1.2 Fokusgrupper Fokusgruppsintervjuer är en andra metod som bör diskuteras i det här sammanhanget. Erbjuder den en möjlighet att på ett fruktbart sätt komplettera en enkätundersökning av medborgarnas syn på den offentliga förvaltningen? Fokusgruppsintervjuer är, som namnet antyder, intervjuer som sker i grupper, vanligen med mellan fyra och åtta personer. Intervjuerna är fokuserade på ett givet tema och de leds av en på förhand utsedd samtalsledare. Likheter när det gäller standardisering, fördjupad kunskap och urval I jämförelse med en enkätundersökning delar fokusgruppsmetoden flera av samtalsintervjuns kännemärken. För det första är graden av standardisering lägre än vid en enkätundersökning: den exakta formuleringen av frågor och ordningen i vilken de ställs är inte fastslagen på förhand. För det andra används båda metoderna för att kartlägga människors uppfattningar kring ett visst fenomen (och kartläggningen kan i sin tur användas för att utveckla begrepp). Slutligen bygger urvalet av svarspersoner i både fokusgrupps- och samtalsintervjustudier på strategiska överväganden för att nå så stor variation i svaren som möjligt. men skillnader när det gäller samtalsledarens och gruppens inverkan Men fokusgrupps- och samtalsintervjumetoden skiljer sig också åt i några avseenden. För det första kan samtalsledaren, i den ideala fokusgruppsintervjun, inta en betydligt mindre styrande roll än vid en samtalsintervju genom att deltagarna riktar sig direkt till varandra. På så sätt ökar också möjligheterna till att fler aspekter av en frågeställning blir belysta än vad som är fallet i en samtalsintervju. Vanligtvis berör en fokusgruppsintervju därför något färre frågeställningar eller teman, men i gengäld erhåller dessa alltså en bredare belysning. 48 En andra väsentlig skillnad mellan de två metoderna är att de uppfattningar som individerna ger uttryck för i en fokusgruppsintervju ofta är påverkade av deras upplevelse av gruppens normer. Samtalet i en fokusgrupp liknar i många avseenden de samtal som människor för i vardagslivet där uppfattningar anammas och avfärdas genom ömsesidig påverkan och grupptryck. Starka gruppnormer kan göra att deltagarna inte känner att de kan uttrycka sig fritt. Detta kan resultera i att det endast är majoritetsuppfattningar som kommer till uttryck genom att de som har avvikande uppfattningar avstår från att tillkännage detta. Men det kan också, i de fall någon eller några deltagare i gruppen dominerar, få till följd att det är minoritetsuppfattningar som kommer till uttryck. Slutligen bör man också vara medveten om att 48 "Metodpraktikan. Konsten att studera samhälle, individ och marknad Peter Esaiasson m. fl.,

97 grupprocesser kan göra att uppfattningar framkommer i en fokusgruppsintervju som ingen av de enskilda deltagarna egentligen sympatiserar med. 49 Riskerna kan reduceras Problemet att gruppens normer påverkar de enskilda individernas uppfattningar i en fokusgruppsintervju kan avhjälpas, eller åtminstone reduceras, genom att noggrant överväga gruppernas sammansättning. Det viktiga blir att skapa en balans mellan deltagarna så att var och en känner sig fri att ge uttryck för sina egna uppfattningar. Att uppnå detta är dock mycket svårt. Känsliga eller pinsamma ämnen bör undvikas Det bör påpekas att det också finns ett etiskt problem förknippat med att genomföra fokusgruppsintervjuer, nämligen tystnadsplikten. Samtalsledaren kan och bör naturligtvis utlova tystnadsplikt för egen del, däremot är det svårt att kontrollera huruvida övriga deltagare i gruppen sprider information vidare. Man bör därför undvika att genomföra fokusgruppsstudier kring ämnen som kan uppfattas som känsliga eller pinsamma för intervjupersonerna. Fokusgrupper kompletterar på samma sätt som samtalsintervjuer De stora likheterna mellan fokusgrupps- och samtalsintervjumetoden innebär att en fokusgruppsstudie kan komplettera medborgarundersökningen i samma avseenden som diskuterades tidigare med avseende på samtalsintervjuer. För det första är det alltså tänkbart att genomföra en fokusgruppsstudie för att få fördjupad kunskap om de företeelser som behandlas i medborgarundersökningen. För det andra kan metoden användas för att identifiera speciella problem som särskilda grupper i samhället upplever. För det tredje kan en fokusgruppsstudie genomföras för att söka tänkbara förklaringar till resultat som framkommer i medborgarundersökningen. Resultatet av fokusgruppsstudien blir i detta fall, på samma sätt som vid en samtalsintervjuundersökning, en uppsättning tänkbara förklaringar till resultaten. För att gå vidare och pröva hållbarheten i dessa förklaringar är det naturligtvis möjligt att genomföra en kompletterande enkätundersökning eller föra in nya frågor i medborgarundersökningen. Metoderna är ungefär lika dyra Man stöter ibland på uppfattningen att en fokusgruppsstudie skulle vara snabbare, enklare och billigare att genomföra än en samtalsintervjustudie. Uppfattningen har troligen sin grund i att fokusgruppsmetoden varit vanlig inom marknadsföring och reklam där den använts för att få snabba reaktioner eller generera idéer. Under förutsättning att man genomför en fokusgruppsstudie i syfte att kartlägga människors uppfattningar om ett visst fenomen saknas dock fog för uppfattningen att den skulle vara vare sig snabbare, enklare eller billigare än en samtalsintervjustudie. För att göra en ut- 49 Möten på fältet. Kvalitativ metod i teori och praktik., Charlotte Bengtsson m. fl., Working Paper 1998:1. 97

98 tömmande kartläggning kan man anta att åtminstone tre grupper måste intervjuas, vilket resulterar i ett mycket omfattande material att analysera En annorlunda struktur? En del av Statskontorets uppdrag består i att värdera hur ändamålsenligt det är att strukturera undersökningen efter olika förvaltningsområden, snarare än efter medborgarnas behov eller de tjänster som medborgarna möter. En av förutsättningarna för studien var att regeringen ville ha frågor och mått av en generell karaktär, vilka kunde brytas ned på sektors- och myndighetsnivå. De skulle också kunna användas för att ge en samlad bild av förvaltningen i dess helhet. Detta ledde till valet av struktur, där frågorna ställdes verksamhet för verksamhet. Att strukturera en medborgarundersökning om förvaltningen utifrån den myndighetsstruktur som är given har både fördelar och nackdelar. Inom ramen för denna undersökning har det inte funnits möjlighet att pröva alternativa lösningar. Vi har därför inga andra erfarenheter att jämföra med. Vi kan endast föra en diskussion om i vilken mån en annan struktur skulle ha uppfyllt de krav som regeringen ställer och om det skulle ha kunnat ge något mervärde. Utgångspunkten för diskussionen bör vara vad regeringen ska använda resultaten till. Med regeringens användningsområden som utgångspunkt Det är regeringens önskan att få underlag till uppföljning av hur statsförvaltningen utvecklas, dels allmänt, dels i relation till de förvaltningspolitiska målen, uppföljning av hur olika verksamhetsområden utvecklas, analys av avvägningen mellan sakpolitiska och förvaltningspolitiska ambitioner i myndighetsstyrningen samt redovisning till riksdagen av utvecklingen inom statsförvaltningen. Undersökningen fyller endast en del av regeringens krav De resultat som en undersökning med nuvarande struktur ger kan användas både för att få en bild av förvaltningen som helhet på olika områden och för att få en mer detaljerad information om de olika myndigheterna. För att följa upp hur statsförvaltningen utvecklas i relation till regeringens förvaltningspolitik, är medborgarundersökningens struktur mindre väl utformad. Även om medborgarnas attityder kan påverkas av myndigheternas insatser är de troligen också färgade av såväl sakpolitiken som opinionsklimatet. 50 "Fokusgrupper. Om fokuserade gruppintervjuer som undersökningsmetod, Victoria Wibeck,

99 Medborgarundersökningen är i sin nuvarande form inte utformad för att ge underlag till analys av avvägning mellan sakpolitiska och förvaltningspolitiska ambitioner i myndighetsstyrningen. För att göra en sådan analys krävs troligen mer kvalitativt inriktade studier. Medborgarundersökningen kan dock, med sin nuvarande struktur ge ett värdefullt bidrag till uppföljningen av statsförvaltningens utveckling, trots att den inte kan uppfylla alla regeringens önskemål om användningsområden. En förutsättning för detta är att det görs återkommande undersökningar, så att en tidsserie skapas. Medborgarnas förtroende viktigt Många av aspekterna som belyser medborgarinflytande, rättssäkerhet och effektivitet förutsätter någon form av interaktion med förvaltningen. Regeringen konstaterar i en skrivelse till riksdagen att en viktig förutsättning för en bra relation mellan förvaltningen och medborgarna är att medborgarna känner förtroende för de institutioner de kommer i kontakt med. 51 Målsättningen är att medborgarnas förtroende för alla delar av den statliga förvaltningen ska vara fortsatt stor. Medborgarundersökningens nuvarande struktur uppfyller relativt väl kravet på en uppföljning av förtroendet för delar av förvaltningen. Resultaten är nedbrytbara per myndighet. De verksamheter som ingår i studien är sådana som medborgare i stor utsträckning kommer i kontakt med. Samtidigt finns det även andra verksamheter med medborgarkontakter, som kan läggas till för att få en mer heltäckande studie. Krav på jämförbarhet De tänkta användningsområdena för resultaten från medborgarundersökningen indikerar att man vill kunna få jämförbara data för de ingående myndigheterna. Kravet på jämförbarhet har emellertid medfört en relativt hög abstraktionsnivå. Strävan har varit att ge frågorna en så likartad utformning som möjligt, oavsett vilken myndighet det har handlat om. Detta har lett till att begrepp som rättssäkerhet behandlas som liktydiga, oavsett om det handlar om rättssäkerheten inom de rättsvårdande myndigheterna, inom förskolan eller inom hälso- och sjukvården. Innehållet i det som kallas rättssäkerhet skiljer sig emellertid väsentligt mellan de olika myndigheterna. Det kan inom en myndighet handla om likhet inför lagen och materiellt riktiga beslut, medan det inom en annan verksamhet snarare handlar mer om likvärdig och etisk behandling. Medborgarnas inställning är inte enbart ett resultat av förvaltningspolitiken Medborgarundersökningen är utformad som en attitydundersökning. Verksamheterna värderas utifrån vad medborgarna tycker om aspekter som service och kvalitet, effektivitet, medborgarinflytande och rättssäkerhet. Det handlar alltså om en grundläggande inställning till förvaltningen, oavsett om 51 Regeringens förvaltningspolitik, Regeringens skrivelse 2000/01:

100 det grundas på egna erfarenheter, nära anhörigas erfarenheter eller händelser som speglats i massmedia. Utveckling över tiden är det intressanta Attitydundersökningar kan därför vara svårtolkade om de inte sätts i ett sammanhang. Att göra enkla jämförelser mellan olika myndigheter om allmänhetens förtroende för dem, ger inte en rättvisande bild av myndighetens arbete med att genomföra det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. Intressant blir det först då det finns tidsserier att jämföra med. Det är utvecklingen över tiden som bör studeras och denna typ av medborgarundersökningar kan då ge värdefulla impulser om att utvecklingen går åt rätt eller fel håll. Fokus på förvaltningspolitiken har uteslutit andra intressanta frågor Genom att fokus i medborgarundersökningen ligger på uppföljningen av förvaltningspolitikens övergripande värden och utvecklingsområden, har frågebatteriet fått en allmän och övergripande karaktär. Därmed har vi tvingats förbise en del andra frågor som skulle vara intressanta för medborgarna. Ett exempel på en sådan fråga är om medborgaren fått den hjälp som han eller hon behöver i en viss situation. Men andra frågeställningar kan läggas till Men andra typer av frågor, som medborgarna kan vara intresserade av, går att lägga till i undersökningen. Det finns flera sätt att inkludera mer organisationsöverskridande frågor i medborgarundersökningen som den ser ut i dag. Frågan i exemplet ovan kan ställas antingen myndighet för myndighet eller bland de allmänna frågorna. Det är också möjligt att göra på båda sätten. Det samma gäller frågorna om storleken på avgifter eller om frågorna om samarbete mellan olika myndigheter. Den nuvarande strukturen i medborgarundersökningen är inget hinder för sådana frågor. Det handlar snarare om vad vi vill veta och därmed om vilka aspekter av förvaltningen som ska tas upp En struktur som utgår ifrån tjänster Ett alternativt sätt att strukturera en medborgarundersökning är utifrån de olika tjänster som myndigheterna tillhandahåller. Ett tillvägagångssätt är att utgå ifrån ett antal vanliga tjänster, till exempel sjukpenning från försäkringskassan eller inlämnande av inkomstdeklarationer till skattemyndigheten. Problemet är att en struktur där utgångspunkten är en enstaka tjänst skulle långtifrån ge en helhetsbild av myndighetens arbete. Om endast ett antal centrala tjänster studerades, skulle det inte ge samma möjligheter till jämförelse mellan myndigheter. När det gäller exemplet försäkringskassan är utbetalning av sjukpenning endast en liten del av de tjänster som kassan 100

101 utför. Pensioner, barnbidrag och föräldrapenning är några andra exempel. Alternativet, att undersöka flera ärendeslag hos samma myndighet, skulle vara mödosamt och riskera att ge en alltför detaljerad bild. Det skulle förmodligen också i mycket hög grad likna myndigheternas egna brukarundersökningar. kan ge underlag för avvägning mellan sak- och förvaltningspolitik Fördelen med denna typ av struktur är en mindre utslätad, och kanske mer relevant, information. Möjligen skulle en sådan information kunna ge ett bättre underlag för analyser av avvägningen mellan sakpolitiska och förvaltningspolitiska ambitioner En struktur som utgår ifrån livssituationer Medborgarundersökningens nuvarande struktur utgår ifrån den givna myndighetsstrukturen. Den utgår inte ifrån att medborgaren ska vara i centrum och den medger inte ett betraktande av förvaltningen från ett icke-organisatoriskt perspektiv. Det gör däremot en struktur som utgår från livssituationer. Olika livssituationer kan utlösa behov av tjänster som tillhandahålls av myndigheter. En livssituation, till exempel insjuknande i en långvarig sjukdom, kan dock innebära så mycket mer än behov av bara en typ av tjänst. I detta fall behöver individen kanske sjukpenning och samtidigt åtgärder från hälso- och sjukvården. Så småningom kanske han eller hon behöver rehabilitering. I rehabiliteringen kan ett antal myndigheter vara inblandade: hälsooch sjukvården, försäkringskassan, arbetsförmedlingen och kanske även i vissa fall socialtjänsten. Under tiden övergår ersättningsformen från sjukpenning till rehabiliteringspenning. Om arbetsförmågans nedsättning blir bestående kan den komma att klassificeras som ett arbetshandikapp och lönebidrag från arbetsmarknadsmyndigheterna kan utgå. I den livssituation som beskrivs ovan är en rad myndigheter inblandade och förmodligen mer än en tjänsteman vid varje myndighet involverad. Andra typer av livssituationer skulle kunna utgöras av skeden i livet som kan benämnas familj och barn, studier och ålderdom. Ytterligare andra exempel på livssituationer kan betecknas som handikapp, arbetssökande eller integration av nya samhällsmedborgare. kan bättre belysa processer och samverkan Fördelen med denna typ av struktur är att den sätter medborgaren, eller kanske snarare brukaren, i centrum. Frågorna ställs utifrån den enskildes behov och perspektiv i stället för utifrån myndigheternas organisation och tjänsternas utformning. Ärenden som måste samordnas mellan olika myndigheter kan belysas på ett bättre sätt. I de fallen skulle kanske frågorna bli mer inriktade på process och samverkan. En struktur av detta slag skulle möjligen 101

102 ge ett bättre underlag för att analysera en avvägning mellan förvaltningspolitiska och sakpolitiska ambitioner än de andra möjliga strukturer som har diskuterats här. Nackdelen är att denna typ av undersökningar är svåra att genomföra i form av enkätstudier. En kvalitativ metod, exempelvis intervjuer av fokusgrupper, är att föredra. 52 Dessutom handlar det framför allt om brukare. I vissa fall, till exempel barn och familj eller ålderdom är dock brukargrupperna mycket stora och då är det kanske möjligt att utnyttja enkätundersökningar för att ta reda på hur många som omfattas eller vilka problem som förekommer i störst utsträckning. 52 Se avsnitt

103 6 Avslutande diskussion En av huvuduppgifterna i detta uppdrag har varit att dra lärdom av utvecklingsarbetet med medborgarundersökningen och med utgångspunkt från det rekommendera hur undersökningen bör göras i framtiden och om den bör göras. Ett utvecklingssteg till En rad lärdomar kan dras av den medborgarundersökning som har genomförts. En utgångspunkt för en diskussion om en fortsättning måste vara det höga bortfall som undersökningen har haft. Vi ser bortfallet som ett problem i den nu genomförda studien, men menar att det är möjligt att minska det i eventuella framtida medborgarundersökningar. Vad som då måste diskuteras och analyseras gäller i första hand undersökningens tidsram och enkäternas omfattning. För att genomföra denna revision av undersökningen bör tillräcklig tid avsättas. Revisionen bör omfatta ett utvecklingsarbete med hjälp av kvalitativa metoder för att slipa på frågeformuleringarna samt en ny provundersökning för att testa dessa. Dessutom bör ytterligare analyser göras av redan insamlat material. Forskare bör ges tillträde till materialet för att det ska kunna analyseras grundligt. Myndigheterna bör också på ett mer omfattande sätt involveras i detta utvecklingsarbete. Vi menar att en sådan satsning är önskvärd. Det förtjänar att framhållas att det är först då en tidsserie skapas genom upprepade undersökningar som det fulla värdet av medborgarundersökningar av denna typ erhålls. Hur går vi vidare? En eventuell medborgarundersökning bör koncentreras till mer allmänna uppfattningar om förvaltningen och undvika detaljerade frågor för specifika verksamheter. Dessa bör istället överlåtas åt myndigheterna att behandla i sina brukarundersökningar. Det vore värdefullt med standardiserade frågor i dessa brukarundersökningar som går att jämföra. Vi föreslår därför att en eventuell medborgarundersökning kompletteras med ett försök att få myndigheterna att lägga in sådana frågor. Alternativet till att göra medborgarundersökningar är att samordna myndigheternas brukarundersökningar. För att medge jämförelser och övergripande bedömningar av förvaltningen måste de i så fall samordnas både vad gäller frågor, urval och tidpunkter. Detta medför både för- och nackdelar. 103

104 6.1 Utvecklingsarbete behövs Den medborgarundersökning som Statskontoret och SCB har genomfört måste betecknas som en pilotundersökning. Undersökningen har inte i denna försöksomgång uppnått en acceptabel svarsfrekvens. Svarsfrekvensen ligger dock på ungefär samma nivå som i myndigheternas brukarundersökningar. Detta minskar möjligheterna att generalisera undersökningens resultat. Bortfallsundersökningen tyder dock på att bortfallet inte i nämnvärd grad påverkat resultatet. Resultaten kan således användas för att göra intressanta analyser, bl.a. jämförelser mellan verksamheter, olika förvaltningspolitiska värden, bakgrundsfaktorer m.m. om de tolkas med försiktighet. Resultaten kan också användas för att analysera hur undersökningen bör utvecklas. Tendenser som kan spåras i det här materialet kan ge oss ett underlag till vilka frågeställningar som det kan finnas skäl att gå vidare med. Det är därför viktigt att materialet analyseras grundligt. Även forskare bör ges tillträde till materialet för att stimulera att det görs analyser. Först då det analyserats ordentligt kan det fulla värdet av undersökningen värderas. Pilotundersökningen har lagt grunden för ett fortsatt utvecklingsarbete och givit många erfarenheter som det är önskvärt att arbeta vidare med Viktiga erfarenheter från undersökningen Svarsbortfallet är det stora problemet Det höga bortfallet i undersökningen är ett stort problem. Bortfallet beror troligen på att enkäterna varit alltför omfattande och att en del frågor varit alltför detaljerade. Jämfört med andra liknande undersökningar genomfördes denna undersökning under förhållandevis kort tid, vilket inte medgav vare sig provundersökning eller tillräckligt många påminnelser. Alltför många verksamheter? Med många verksamheter blir det många frågor. Därför delades urvalet upp i delurval som fick svara på frågor på ett par verksamhetsområden. Det gjorde att hela urvalet blev ganska stort. En möjlighet är färre verksamhetsområden, vilket emellertid strider mot ambition att ge en helhetsbild av förvaltningen, inklusive den kommunala. En annan möjlighet är ett större urval. Detaljerade frågor i brukarundersökningarna Ambitionen att både medborgare och brukare skulle svara på detaljerade frågor rörande specifika verksamheter skapade problem. Det har lett till att många svarande uppgivit ingen åsikt, vilket kan betraktas som ett internt bortfall. Det ledde också till att frågorna blev väldigt många och kan ha upplevts som irrelevanta för den stora gruppen svarande som inte var brukare. Vår slutsats är att man inte bör försöka kombinera medborgarunder- 104

105 sökningen med en brukarundersökning på det sätt som gjorts här. Istället bör de detaljerade frågorna överlåtas till myndigheterna att ställa i sina brukarundersökningar. Genom att ha med vissa verksamhetsanpassade frågor erhålls en anknytning till den faktiska verksamheten, som vi menar är värdefull att bibehålla. Ska detaljerade frågor vara med bör de utformas på ett mindre standardiserat sätt än i den undersökning som nu genomförts. Utveckling av frågor om inflytande och rättssäkerhet behövs Det största bortfallet noterades just för frågor om inflytande och rättssäkerhet, där nya frågor utvecklats i enlighet med den teoretiska ramen. Dessa områden har medborgarna haft störst problem med. Den låga svarsfrekvensen är olycklig mot bakgrund av att dessa båda områden ingår som viktiga delar av regeringens förvaltningspolitik. Uppenbarligen krävs en del utvecklingsarbete för att på ett bättre sätt kunna följa upp dessa delar. Strukturen är myndighetsinriktad Kraven på information om förvaltningen i dess helhet och om de olika verksamhetsområdena har styrt undersökningen till att bli myndighetsinriktad. Frågeställningarna ställs i relation till en myndighet och dess tjänster i stället för att utgå från tjänsterna som sådana eller livssituationer som medborgarna ställs inför. 6.2 Framtida tillvägagångssätt Hur kan svarsfrekvensen höjas? Vi föreslår de följande förändringarna av medborgarundersökningen för att höja svarsfrekvensen. Färre verksamheter? Genom att sänka ambitionsnivån när det gäller antalet verksamheter i studien minskar antalet frågor. Svarsfrekvenserna var särskilt låga för domstolar och åklagare. Ska man reducera antalet verksamheter bör i första hand dessa två utgå. Alternativt bör separata urval göras för dessa verksamheter. Det går också att avgränsa studien till enbart de statliga verksamheterna, men då blir följden att inte hela förvaltningen belyses. Färre och mindre standardiserade frågor på detaljnivå Antalet frågor bör minskas genom att reducera antalet detaljerade frågor rörande specifika verksamheter. Vissa frågor rörande myndighetsspecifika förhållanden bör dock finnas med. Problemet har varit att dessa utformats på ett standardiserat sätt för att underlätta jämförelser. Resultatet har blivit att de troligen upplevts som mindre relevanta. Därför bör mer detaljerade frågor utformas på ett sätt som är anpassat till verksamheten på bekostnad av 105

106 jämförbarheten på denna nivå. Jämförbarheten på en mer allmän nivå störs inte av detta. Det är i sammanhanget värt att påpeka att man i strävan efter jämförbarhet mellan myndigheter aldrig kan nå ända fram. I de övergripande värdena demokrati, effektivitet och rättssäkerhet ingår ett flertal aspekter. För varje myndighet ligger tonvikten på skilda delar av dessa. Som ett exempel kan nämnas rättssäkerheten, som inom domstolsväsendet handlar om något helt annat än rättssäkerhet inom barnomsorgen eller inom försäkringskassan. Separata undersökningar för medborgare och brukare Medborgarundersökningens urval omfattar såväl brukare som icke-brukare och möjliggör därför vissa jämförelser dem emellan. Men de detaljerade frågorna rörande specifika verksamheter bör lämnas till myndigheternas egna brukarundersökningar. Dessa bör kunna fungera som komplement till en medborgarundersökning om de samordnas med medborgarundersökningen och med varandra beträffande vissa frågor. Tidsramarna måste bli generösare Svarsfrekvensen skulle troligen kunna höjas genom ett mer omfattande påminnelseförfarande. Erfarenheter från andra liknande undersökningar tyder på detta. 53 Detta kräver dock en generösare tidsram Hur kan andra aspekter inkluderas? Vi föreslår följande åtgärder för att innefatta saknade aspekter. Utifrån medborgarnas perspektiv För att i möjligaste mån vända på perspektivet föreslår vi att ett antal frågor utvecklas med kvalitativa metoder (fokusgrupper eller intervjuer). Frågorna skall vara ägnade att belysa människors behov av tjänster i olika livssituationer. En del sådana frågor kan infogas i enkäterna, bara de inte är alltför detaljerade eller berör alltför små grupper. De små grupperna och de mer detaljerade frågorna måste tas om hand på andra sätt, med mer kvalitativa metoder som bygger på selektiva urval, intervjuer, fokusgrupper etc. Förvaltningspolitik eller sakpolitik vad bestämmer medborgarnas åsikter? Vilka avgifter som tas ut, möjligheten att få dagisplats/vårdplats, hur lång tid det tar, m.m. är sådana förhållanden som också påverkar medborgarnas värdering av förvaltningen. För att få en bättre uppfattning om i vilken mån förvaltningspolitiken bidrar till människors uppfattning om förvaltningen i stort och i vilken mån det är huvudverksamheten och dess utformning bör man inkludera ytterligare frågor om huvudverksamheten. 53 Jämför SOM-institutets undersökningar. 106

107 6.2.3 Långsiktigheten är viktig Det verkligt intressanta är att följa utvecklingen över tiden Resultat från en enda undersökning gör det möjligt att göra jämförelser mellan myndigheter, mellan befolkningsgrupper och olika aspekter av förvaltningen. I viss utsträckning eftersom vi strävat efter att använda frågor som förekommit i andra undersökningar går det också att göra jämförelser med andra undersökningar. Värdet ökar emellertid avsevärt om undersökningen upprepas och det finns möjligheter att följa utvecklingen över tiden. Framförallt gäller det möjligheter att spåra effekter av den förda förvaltningspolitiken. Vår rekommendation är därför att regeringen bör överväga att utveckla och förfina medborgarundersökningen bara om man är beredd att låta upprepa den. Undersökningen bör i så fall upprepas förslagsvis vartannat eller vart tredje år Hur går vi vidare? Med utgångspunkt i regeringens önskemål om att följa upp förvaltningens utveckling och förvaltningspolitikens genomslag är alternativen i huvudsak två: Alternativ 1 En mer övergripande medborgarundersökning Om en medborgarundersökning ska göras bör den fokusera på allmänna uppfattningar om förvaltningen och inte konkreta förhållanden i specifika verksamheter. De mer detaljerade frågorna skulle alltså strykas. Vill man ha information på mer detaljerad och verksamhetsspecifik nivå kan man uppmuntra myndigheterna att lägga in vissa standardiserade och jämförbara frågor i sina egna brukarundersökningar för att på så sätt få en koppling mellan den övergripande medborgarundersökningen och de verksamhetsspecifika undersökningarna. Detta skulle ge kompletterande och djupare information som är värdefull. Alternativ 2 Samordnade brukarundersökningar som alternativ Ett stort antal myndigheter genomför idag brukar- eller kundundersökningar. De är olika till omfattning och innehåll, använder olika slags frågor för att fråga om likartade saker, har olika urval m.m. De är utformade för att i första hand tjäna respektive myndighets behov i dess verksamhetsutveckling. Frågan är om det är möjligt att samordna dessa undersökningar för att tillmötesgå regeringens behov av uppföljningsinformation. Dvs. kan dessa samordnade undersökningar göras i stället för en medborgarundersökning? Samordningen måste till att börja med gälla det innehåll som frågorna ska täcka, dvs. att alla myndigheter i sina brukarundersökningar ska ta med frågor som täcker in alla de aspekter av förvaltningspolitiken som regeringen önskar följa upp, t.ex. bedömningar av rättssäkerhet, medborgarinflytande 107

108 och effektivitet samt de olika utvecklingsområdena i det förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. I förhållande till de frågor som ställs idag i myndigheternas brukarundersökningar innebär det en avsevärd utvidgning av antalet frågor. Urvalen i myndigheternas undersökningar avser brukare. Att brukare skiljer sig mellan myndigheterna är självklart. Även brukarbegreppet kan behöva harmoniseras mellan myndigheterna. Om regeringen vidhåller sin önskan att undersökningarna också ska ge besked om icke-brukarnas uppfattning så måste myndigheternas undersökningar kompletteras med separata urval av samma omfattning som i den nu genomförda medborgarundersökningen. Tidsmässigt måste undersökningarna också samordnas. För och nackdelar med detta alternativ jämfört med en medborgarundersökning kan sammanfattas på följande sätt: Tabell 40. Fördelar och nackdelar med att samordna myndigheternas brukarundersökningar som ersättning för en medborgarundersökning Fördelar Nackdelar kostnaden bärs av myndigheterna jämfört med en medborgarundersökning som kostar ca 2 mkr det är möjligt att ställa såväl allmänna som mera detaljerade frågor till brukarna enbart brukarnas uppfattningar redovisas, inte övriga medborgares brukarna är inte representativa för befolkningen i övrigt, resultaten kan inte räknas upp till kollektivet medborgarna det går inte att jämföra medborgares uppfattningar med brukares jämförelser mellan myndigheter/verksamhetsområden försvåras av att det är olika urval, olika uppläggning av undersökningar, olika frågor, kanske heller inte genomförda samtidigt kommunal verksamhet innefattas inte uppfattningar om förvaltningen som helhet är svårare att erhålla 108

109 Källförteckning Arbetsmarknadsstyrelsen, AMS sökandeundersökning, frågeformulär, 2000 Bengtsson, Charlotte m. fl., Möten på fältet. Kvalitativ metod i teori och praktik, Working Paper 1998:1 Blomberg, Göran m.fl., Medborgarnas makt, 1989 Domstolsverket, Hur bemöttes du när du vittnade eller hördes som målsägande i en rättegång i Handens tingsrätt, frågeformulär, 2001, Statistiska centralbyrån Elliot, Maria, Förtroendet för medierna, 1997 Esaiasson, Peter m. fl., Metodpraktikan. Konsten att studera samhälle, individ och marknad, 2002 Finansministeriet, Borgerne og den offentlige sektor, 1998 Finansministeriet, Hvad sagde de? Høringer og borgerundersøgelse 2000, 2000 Holmberg och Weibull, red., Ett missnöjt folk?, SOM-rapport nr 18, 1997 Holmberg och Weibull, red., Land du välsignade?, SOM-rapport nr 26, 2001 Högskoleverket, Studenterna i Sverige. Om livet och tillvaron som student vid sekelskiftet 2000, 2001:26R Högskoleverket, Studentspegeln. Kvalitetsaspekter på lärande höstterminen 2001, frågeformulär, 2001 Justitiedepartementet, En förvaltning i demokratins tjänst ett handlingsprogram, 2000 Justitiedepartementet, JO-ärenden avseende offentlighetsprincipen och öppenhet avgjorda , 2000 Kvale, Steinar, Den kvalitativa forskningsintervjun, 1997 Landstingsförbundet, Vårdbarometern, frågeformulär, 2001, Eureka Marknadsfakta AB Mc Cracken, Grant, The Long Interview, 1988 Petersson, Olof, Svensk politik, 2000 PLS RAMBOLL management, Undersøgelse for Finansministeriet. Borgernes tilfredshed med den offentlige sektor, 2000 Prop. 1997/98:136, Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst Regeringens skrivelse 2000/01:151, Regeringens förvaltningspolitik Riksförsäkringsverket, Mötet med försäkringskassan. Kundundersökning 2001, RFV Analyserar 2002:6 Rikspolisstyrelsen, Medborgarundersökningar 2001, PM, Riksskatteverket, Allmänhetens synpunkter på skattemyndigheternas sätt att arbeta, RSV 2001:3 109

110 Riksskatteverket, Allmänhetens synpunkter på skattesystemet, skattfusket och myndigheternas kontroll, RSV 2001:4 Skolverket, Attityder till skolan 2000, frågeformulär, 2000 Socialstyrelsen, Äldre-ULF, 2000, TEMO, T SOU 1990:44, Demokrati och makt i Sverige SOU 1997:57, I medborgarens tjänst. En samlad förvaltningspolitik för staten SOU 2001:65, Skilda valdagar och vårval? Statens kompetens- och kvalitetsråd, Drougge, Bertil, Kvalitetsarbetet i staten, 2000, dnr A Statskontoret, Förvaltningens utveckling förvaltningspolitikens genomslag, 2000:43 Svenskt Kvalitetsindex, Frågeformulär Polisverksamhet (brottsanmälan och utredning), 2000 Svenskt Kvalitetsindex, Wibeck, Victoria, Fokusgrupper. Om fokuserade gruppintervjuer som undersökningsmetod, 2000 Vägverket, Sätt betyg på Vägverket. Allmänheten om Vägverkets verksamhet, 1999, Statistiska centralbyrån 110

111 Bilaga 1 111

112 112

113 113

114 114

115 115

116 116

117 117

118 118

119 Bilaga 2 Utformningen av undersökningen Tidigare studier av medborgarnas uppfattningar har inte haft ett förvaltningspolitiskt perspektiv. Det här är ett första försök att göra en undersökning som har en sådan inriktning. Att hitta rätt frågeställningar och nivå för studien är inte gjort i en handvändning, utan kräver en hel del utvecklingsarbete. Eftersom det gjorts en hel del undersökningar av medborgarnas och brukarnas åsikter under åren, har mycket inspiration kunnat hämtas från dem. Vi har inte behövt börja från noll. Men däremot har tidigare undersökningar inte utgått från en förvaltningspolitisk modell, vilket gör att frågekonstruktionen på just områdena demokrati eller i vårt fall medborgarinflytande och rättssäkerhet behöver byggas upp på ny osäker mark. I följande avsnitt redovisar vi de ställningstaganden som vi gjort i vår strävan att hitta en form för en medborgarundersökning med ett förvaltningspolitiskt perspektiv. Metodik Val av undersökningsmetod Besöksintervjuer Det finns en del olika sätt en medborgarundersökning kan utföras på. För det första kan specialutbildade intervjuare fråga ut respektive svarsperson i dennes bostad. Detta är en mycket dyr och tidkrävande process. Fördelen är dock att det är helt säkert att den person som är utvald för undersökningen också är den som svarar på frågorna. En nackdel som kan uppstå är att den som intervjuar på ett eller annat sätt omedvetet påverkar den som ska svara i en viss riktning. Telefonintervjuer För det andra kan intervjuerna göras via telefon. Det innebär lägre kostnader, eftersom intervjuarna inte behöver åka någonstans. Däremot är tiden som själva intervjun pågår i stort sett lika lång. En telefonintervju är inte heller lika säker som en besöksintervju när det gäller vem det är som egentligen svarar. Postenkäter För det tredje kan man skicka ut enkäterna med post och därmed låta svarspersonerna själva ta sig igenom frågorna. Det är det billigaste 119

120 alternativet, men metoden innebär inga som helst kontrollmöjligheter av den svarandes identitet och inte heller om det är enbart en person som svarat eller inte. En fördel gentemot de andra metoderna är att svarspersonerna får gott om tid att besvara frågorna, vilket kan ge mer genomtänkta svar. Ekonomi och tid avgörande I Statskontorets och SCB:s undersökning har ekonomi och tid varit avgörande faktorer vid bestämmandet av undersökningsmetod. För det första har antalet verksamheter som ska ingå varit stort (12 stycken), vilket innebär att det krävs stort urval om både brukare och medborgare ska få svara. Det betyder i sin tur att kostnaderna blir stora. För det andra har undersökningen legat under en stor tidspress. Från det att uppdraget gavs i augusti var tiden för frågeutveckling, undersökning och rapportering totalt åtta och en halv månader. Användning av postenkäter är en ungefär lika snabb metod som telefonintervjuer och betydligt mer tidsbesparande än besöksintervjuer. Men postenkäterna kostar mindre och leder till mer genomtänkta svar. Därför har detta lett till att besöks- och telefonintervjuer har valts bort till förmån för postenkäter. Urval Ett urval till en medborgarundersökning, där även brukare ska ingå kan göras på två sätt. Antingen strävar man efter att få en så representativ bild av Sveriges invånare som möjligt, dvs. man använder sig av ett befolkningsurval där urvalet är stort nog för att få tillräckligt många brukare. Eller så använder man sig av myndigheternas kund - eller brukarregister för att välja ut brukare och har ett befolkningsurval vid sidan om för respondenter som ska svara för medborgare i allmänhet. Nackdelen med den första metoden är att urvalet måste bli större för att fånga tillräckligt många brukare. Nackdelen med den sistnämnda metoden är att det saknas register för en del av verksamheterna i studien och att registren i vissa fall också har olika definitioner på brukare. Eftersom riksskattningar behövdes bedömde Statskontoret och SCB tillsammans med referensgruppen att det var mer lämplig att göra ett befolkningsurval. Uppdelning av enkäterna För att inte alla i urvalet skulle få alla verksamheter utsända till sig, vilket skulle motsvarat en enkät på över 100 sidor, delades de tolv olika verksamheterna upp på sex olika enkäter (Tabell 41). 120

121 På grund av sannolikheten att det finns få brukare av polisens, domstolarnas och åklagarnas tjänster som vill svara på enkäten, har ett större urval gjorts för de verksamheterna. Det innebär att de finns representerade på tre enkäter om sammanlagt individer. Tyvärr innebar den uppdelningen också att det för just dessa tre enkäter blev fyra verksamheter som skulle bedömas av svarspersonerna (enkät 1, 2 och 3 i Tabell 41). Detta är egentligen inte önskvärt, eftersom enkäterna då blir väldigt långa för svarspersonerna. Uppåt tjugo sidor fick dessa personer gå igenom. Tabell 41. Enkäternas innehåll och urval Enkätnr. Verksamheter som ingår Urval 1 Försäkringskassan, Rättsväsendet* Skattemyndigheterna, Rättsväsendet* Vägverket, Rättsväsendet* Arbetsförmedlingen, Högskolan Grundskolan, Förskolan Sjukvård, Äldreomsorg Alla Alla verksamheter Anm. *Polis, domstolar, åklagare Stratifierade urval för vissa verksamheter För vissa av enkäterna gjordes stratifierade urval inom vissa åldersgrupper. Det var för att fånga tillräckligt många brukare. För enkäten om sjukvården och äldreomsorgen lades ytterligare personer i åldrarna till i urvalet. Enkäterna om arbetsförmedlingarna/högskolan samt den om grundskolan/förskolan fick också ett ökat urval i åldrar som förväntades innehålla fler studenter respektive föräldrar till barn i förskole- och grundskoleålder. Det totala urvalet blev till sist personer ur SCB:s befolkningsregister. Enkäten Först ut är bakgrundsfrågorna Enkäten innehåller sammanlagt tre delar. Den första delen är uppgifter om svarspersonerna själva. Att sätta denna del först har att göra med att enkäten i övrigt bedöms som svår att besvara. Några lätta inledande frågor om sig 121

122 själv kan hjälpa till att få in respondenten i svarsrytmen. Dessa bakgrundsuppgifter utgörs av frågor om kön, ålder, högsta avslutad utbildning, sysselsättning, bostadsregion och var man själv, ens far eller mor huvudsakligen är uppvuxen. Allmänna frågor i andra delen Den första delen består av allmänna frågor och ingår i alla enkätutskick, vilket innebär att vi får ett bra underlag för att bryta ned dessa frågor på olika bakgrundsvariabler. De allmänna frågorna har en fråga om förtroende där alla myndigheter/verksamheter ingår och där svarspersoner gör en direkt ranking av dessa. Det finns också ett antal påståenden om offentlig sektor i allmänhet, som respondenten ska instämma i eller ta avstånd från. Till det tillkommer en fråga om man vet vilken sektor som har ansvaret för verksamheterna. Det ingår även en fråga om man känner till offentlighetsprincipen och om man använt sig av den. Myndighetsspecifika frågor i tredje delen Efter de allmänna frågorna kommer sedan frågorna om de olika verksamheterna. Dessa är uppdelade i block som handlar om vilken typ av ärende man haft kontakt med dem i samt hur nöjd man är med verksamheten när det gäller tillgänglighet, information, bemötande, rättssäkerhet, inflytande, effektivitet, verksamhetens huvuduppgifter och verksamheten i sin helhet. Nöjd-Kund-Index I varje myndighetsdel ingick också frågor SCB:s kvalitetsmodell med Nöjd- Kund-Index (NKI) 54 och Svenskt kvalitetsindex använder för att skapa helhetsmått för brukarupplevd kvalitet, vilket resulterar i jämförbara indextal mellan olika verksamheter. Det innebär att resultaten som erhålls i den här undersökningen kan jämföras med dessa studiers index för brukare. Påminnelser och förkortad enkät Enkäterna skickades ut den 12 november Två påminnelser skickades ut innan jul. Svarsfrekvenserna var inte tillräckligt bra för fem av sex enkäter efter dessa påminnelser och det bestämdes att någonting måste göras. Efter en analys av de interna bortfallsfrekvenserna förkortades enkäten. Åklagare och domstolar uteslöts ur enkäten och alla myndighetsspecifika frågor, utom huvuduppgifter och delområdessummeringarna (t.ex. tillgänglighet totalt) togs bort. Den tredje påminnelsen gick ut den 16 januari Datainsamlingen avslutades till sist den 4 februari Undersökning som utförs av SCB för offentliga verksamheter. 122

123 Frågekonstruktion och val av frågor Hur nöjd medborgaren är blev frågan Formuleringarna på de myndighetsspecifika frågorna var ett område för diskussion. En metod är att exempelvis göra påståenden om verksamheten som medborgaren får ta ställning till. En annan metod är att fråga om hur nöjd svarspersonen är med myndigheten i olika frågor. Eftersom regeringen efterfrågar jämförelser med internationella studier var konstruktionen med nöjd med ett lämpligt alternativ. Danskarna använder den formuleringen på sina frågor i Hvad sagde de? 55 Formuleringen som sådan skulle möjligtvis kunna vara problematisk ur ett tolkningsperspektiv. Om man till exempel frågar hur nöjd medborgaren är med tillgången till service via Internet får man den subjektiva nöjdhetsupplevelsen. Tillgången till service kan vara dålig, men för individen är den kanske fullt tillräcklig. Därmed är ett betyg som indikerar stor nöjdhet inte detsamma som att tillgången till service är bra sett ur en objektiv mening. Men samtidigt är det medborgarnas upplevelse av förvaltningen som ska mätas. Då är det subjektiva måttet tillräckligt. Antalet frågor som inbegreps i enkäten blev relativt många, eftersom komplicerade begrepp som medborgarinflytande, rättssäkerhet och effektivitet skulle belysas. I följande avsnitt visar vi hur frågorna är kopplade till dessa begrepp. 56 Frågor som belyser medborgarinflytande I Figur 10 illustreras hur frågorna berör de olika aspekterna av medborgarinflytande. Det är framför allt områdena information och inflytande som har frågor som kan kopplas till medborgarinflytande, men också ett par av de allmänna frågorna. Totalt rör det sig om ett tiotal frågor. 55 En beskrivning av studien finns under avsnitt För exakta frågeformuleringar, se enkätbilagan. 123

124 Figur 10. Frågor som berör medborgarinflytande Begrepp som ska beröras Öppenhet och insyn Information om verksamheten Utlämnandet av allmänna handlingar Begriplig organisering Klara ansvarsförhållanden, såväl i verksamheten i stort som i det enskilda ärendefallet Kanaler för påverkan Kund-/brukarundersökningar Valmöjligheter Klagomål Överklaganden Frågeområden och frågor Information Mängden information om verksamheten Informationens begriplighet Informationen i enskilda ärenden Lätt att få information man vill ha Allmänna frågor Goda möjligheter till insyn Kunskap och användande av offentlighetsprincipen Allmän fråga Ansvarsförhållanden för verksamheter mellan stat, kommun och landsting Allmän fråga Möjlighet att påverka Inflytande Påverka verksamheten i stort Hänsyn till synpunkter Valmöjligheter Lämna synpunkter i enskilda frågor Frågor som belyser rättssäkerhet Frågorna om rättssäkerhet är inte lika många. De flesta av de komponenter som vi räknar till rättssäkerhet har dock täckts in. Svårigheten har varit att veta vad medborgarna kan tänkas ha en uppfattning om. För brukarna borde det dock ha varit lättare. 124

125 Figur 11. Frågor som berör rättssäkerhet Begrepp som ska beröras Materiellt riktiga beslut Lagenliga beslut Likformiga beslut Förutsägbara beslut Godtagbar rättsprocess Korrekt handläggning Insyn för berörda Kompetent och oväldig personal Överklagandemöjligheter Rättsprocess mot statens möjligheter Skadeståndsmöjligheter Likvärdig behandling Rättvisa Etik Frågeområden och frågor Rättssäkerhet Följandet av lagar och regler Likvärdig behandling Skyddandet av personaliga uppgifter Förklarandet av beslut Information om överklagandeprocessen Överklagandemöjligheter Snabb korrigering av felaktiga beslut Allmänna frågor Korrekt behandling Likvärdig behandling Huvuduppgifter Bedömningarnas överensstämmelse med egen syn på rättvisa Frågor om kvalitet och service Inte helt förvånande är frågorna om kvalitet och service många i förhållande till de andra frågorna. Det beror på att underlaget för dessa studier är många och att det finns en hel del redan testade frågor som har kunnat utnyttjas i vår egen undersökning. 125

126 Figur 12. Frågor som berör kvalitet och service Begrepp som ska beröras Frågeområden och frågor Effektivitet Utförandet av uppgifterna med hänsyn till resurserna Snabbt utf örande av uppgifter Produktivitet Prestationer Kostnader Kvalitet Rätt Snabbt Ändamålsenligt God service Tillgänglighet Komma fram p å telefon Få kontakt med r ätt person Närheten till verksamheten Service via Internet Service via telesvar Öppettider Allmänna frågor Tjänster av god kvalitet Erbjuder god service Använder resurser effektivt Bemötande Hjälpsam personal Vänlig personal Engagerad personal Huvuduppgifter Hur bra uppgifterna g örs Personalens kompetens Specifika frågeställningar Förutom ovanstående frågor har också ett antal specifika frågor ställts i syfte att kunna besvara vissa av regeringens frågeställningar. Frågeställningarna har kunnat belysas med en till tre frågor var. Det rör förtroende, där en av de allmänna frågorna handlar om hur stort förtroende den svarande har för samtliga offentliga verksamheter (Figur 13), och enklare regler. 126

127 Figur 13. Frågor för specifika frågeställningar Frågeställning som ska belysas Fråga i enkäten Förtroende Förtroendet för respektive verksamhet Enklare regler Reglerna är enkla att förstå Reglerna i en viss verksamhet är enkla att förstå Hitta rätt i förvaltningen Lätt att hitta rätt myndighet Lätt att hitta rätt person (ställs både i den allmänna och myndighetsspecifika delen) Brister i samordningen Samarbete inom myndigheten Samarbete med andra myndigheter (ställs både i den allmänna och myndighetsspecifika delen) Kunskap om ansvarsförhållanden Ansvarsförhållanden för verksamheter mellan stat, kommun och landsting Det rör också de aspekter som regeringen tar upp i uppdragsbakgrunden, dvs. svårigheter att hitta i förvaltningen, kunskap om ansvarsförhållanden (se också frågor om medborgarinflytande på sidan 124 när det gäller ansvarsförhållanden). Indexfrågor och viktfrågor I slutet av varje verksamhetsområde frågas, i enlighet med metoden Svenskt kvalitetsindex (SKI), efter hur nöjd man är med verksamheten som helhet, hur verksamheten svarar mot idealet och hur verksamheten svarat mot de förväntningar man haft. Det är dessa frågor som indexet konstrueras med. Respondenterna får också svara på en viktfråga där de får säga om de delområden som efterfrågas (t.ex. tillgänglighet, inflytande, information) är av stor vikt enligt deras egen uppfattning (se exempelvis fråga V12 i enkäten om Vägverket i den separata enkätbilagan). En sådan typ av viktning kan man också få i SCB:s modell för indexet, men när svarspersonerna själva anger vikten för de områden som ingår har de vid bedömningen också möjlighet att göra direkta jämförelser. Hur viktigt bemötandet är kan till exempel ställas i relation till hur viktiga huvuduppgifterna är. Frågor som berör utvecklingsområdena i handlingsprogrammet Ett annat sätt att strukturera frågorna är efter de utvecklingsområden som anges i förvaltningspolitiska handlingsprogrammet. Uppställningen visar hur kopplingarna ska göras mellan områdena och enkätresultaten. 127

128 Öka medborgarnas förtroende för förvaltningen. Allmänna frågor Förtroende för myndigheter/verksamheter Förbättra servicen och sätta medborgaren i fokus. Tillgänglighet Bemötande komma fram på telefon hjälpsam personal få kontakt med rätt person vänlig personal närheten till verksamheten engagerad personal service via Internet service via telesvar öppettider Förbättra öppenhet och insyn. Information Allmänna frågor mängden information Kunskap och användande av informationens begriplighet offentlighetsprincipen informationen i enskilda ärenden Goda möjligheter till insyn lätt att få information man vill ha Hålla en hög kvalitet. Effektivitet Allmänna frågor Huvuduppgifter snabbt utförande av uppgifter tjänster av god kvalitet hur bra uppgifterna görs personalens kompetens Förenkla reglerna. Allmänna frågor myndigheternas regler är enkla att förstå Information myndighetens regler är enkla att förstå 128

129 Jämförelser mellan myndigheter standardisering Jämförbara frågor En av de stora utmaningarna i konstruktionen av enkäten var att få frågorna jämförbara mellan de olika verksamheterna. Det stod klart från början att om verksamhetsområdena skulle fokuseras var för sig, skulle jämförelser vara mycket svåra att göra och undersökningen skulle likna myndigheternas egna studier väldigt mycket. Vi ville därför skapa något som låg mittemellan kundundersökningar och övergripande attitydundersökningar. Standardisering En stor del i detta hade arbetet med standardiseringen. Omfattningen på undersökningen sträckte sig från så vitt skilda verksamheter som åklagarna till förskolan. På grundval av de teoretiska utgångspunkterna försökte vi hitta gemensamma frågeställningar som var så generella som möjligt. Anledningen var att vi ville kunna jämföra verksamheterna fråga för fråga för såväl helhetsfrågor som exempelvis SKI-frågorna. En mer aggregerad nivå Resultatet blev att många frågor hamnade på en mer aggregerad nivå än myndigheternas egna undersökningar. Exempelvis frågar vi allmänt om öppettider även för universitetet/högskolorna när det i praktiken kan vara bibliotekens, expeditionernas eller läsesalarnas öppettider. Argumentet här är att det för regeringens del räcker med att få en indikation på att något är bra eller dåligt med öppettiderna i jämförelse mot andra verksamheter. Vad det sedan beror på kan redas ut genom en riktad studie. Sammanfattningsvis riktade vi alltså in oss på en undersökning som skulle vara mer övergripande och standardiserade än kundundersökningar, men fortfarande handla om konkreta frågor som öppettider. Medborgare eller brukare? Av uppdragsspecifikationen framgår att man inte bara vill ha medborgarens syn i allmänhet på de olika verksamheterna, utan också åsikterna från dem som varit i kontakt med förvaltningen själva. För vilka frågor detta ska gälla framgår inte av uppdraget. Däremot framgår det att regeringen vill få ett aggregerat mått på förvaltningen som helhet, eller åtminstone för de myndigheter som ingår. Osäkert vilka som var brukarna Problemet är vilka frågor som medborgarna respektive brukarna ska kunna besvara. Eftersom det hade bestämts om ett befolkningsurval, visste vi inte vilka av svarspersonerna som var brukarna och vilka som svarade utifrån ett medborgarperspektiv. Det ledde till att enkäterna som gick ut måste innehålla både frågor till medborgare och till brukare. 129

130 Alla svarar på alla frågor Ett tag laborerades med idén att medborgarna skulle svara på mindre detaljerade frågor. Tanken var att man då kunde dela upp enkäten i två delar. Den första delen skulle vara den som alla svarade på och skulle innehålla lite mer allmänt hållna frågor om varje verksamhet, vilka skulle vara lättare för dem utan erfarenheter av myndigheterna att svara på. Den andra delen skulle brukarna svara på och den skulle innehålla mer detaljerade frågor. Men en sådan konstruktion skulle ha fått följden att brukarna skulle få svara på liknande frågor två gånger, även om de första skulle ha varit mer allmänt hållna. Brukaren är ju också en medborgare. Vi övervägde också att lösa problemen med en hoppinstruktion, men det hade inneburit många hopp för dem som inte var brukare. Vi befarade att det skulle trötta ut de som skulle svara. Det bestämdes därför att försöka få alla svarspersonerna att svara på alla frågorna oavsett om de hade haft erfarenhet av en myndighet/verksamhet eller inte. Påverkan på svarsfrekvensen Vi insåg att det skulle bli svårt att svara på alla frågor för många respondenter. Men det var också intressant att få reda på i vilka frågor medborgare i allmänhet hade en uppfattning och om det fanns skillnader för olika offentliga verksamheter. Medborgare som får svara på frågor som de inte har någon uppfattning om kan dock bli irriterade och i värsta fall slänga undersökningen i papperskorgen. Vi inkluderade därför en möjlighet för de svarande att kryssa i ingen uppfattning på alla detaljerade myndighetsfrågor och uppmanade alla respondenter att svara på alla frågor. Detta skulle minska den interna svarsfrekvensen, vilket innebär andelen svarande som faktiskt ger ett betyg på skalan 1-10, eftersom de som ej haft egen erfarenhet troligen skulle svara ingen uppfattning. Men vi hoppades i stället att den externa svarsfrekvensen, vilket är andelen svarande som skickar in enkäten, skulle öka. Sammanfattningsvis valde vi alltså att låta alla i urvalet svara på alla frågorna i enkäten. Arbetssätt Statskontoret och SCB På Statskontoret och SCB har uppdraget skötts av en gemensam projektgrupp. Planeringen har skett genom täta telefon- och e-postkontakter samt möten. Utformningen av enkäten gjordes tillsammans. SCB har sedan haft ansvaret för att skicka ut enkäterna, sammanställa resultatfilerna och göra körningarna med NKI-modellen. SCB har också utfört den externa 130

131 bortfallsanalysen. Statskontorets har å sin sida analyserat hur medborgarundersökningen fungerat, vilket mervärde den har givit och bedömt för- och nackdelarna med kompletteringar med mer kvalitativt inriktade metoder samt diskuterat enkätutformningens ändamålsenlighet (se uppdragspunkterna på sida 21 i rapporten). Referensgruppen Ett krav som ställdes i regeringens uppdrag var att SCB och Statskontoret skulle använda sig av en referensgrupp. Referensgruppen skulle vara sammansatt av forskare. Behovet av kompetens på framför allt områdena demokrati och rättssäkerhet formade gruppen. Två statsvetare från Göteborgs universitet, universitetslektor Lennart Nilsson och docent Folke Johansson knöts till referensgruppen, liksom professorn i rättssociologi, Håkan Hydén, från Lunds universitetet och docenten i straffrätt, Hans- Gunnar Axberger, från Stockholms universitet. Förutom forskarna ingick två representanter från Justitiedepartementet. Både enheten för förvaltningsutveckling och demokratienheten var representerade. Gruppen träffades fyra gånger under uppdragets gång. Tre av gångerna handlade om enkät- och frågekonstruktion. Vid det sista mötet diskuterades undersökningens resultat och de erfarenheter som gjorts. Myndigheternas synpunkter De myndigheter som var berörda av undersökningen, antingen i egenskap av undersökt objekt eller som sektorsansvarig myndighet för den undersökta verksamheten, skulle enligt uppdraget få möjlighet att ge synpunkter på undersökningens upplägg och innehåll. Detta sköttes till största delen genom e-post och telefonkontakter. Myndigheterna gav synpunkter på enkäten och frågorna under olika stadier av utvecklingsarbetet, sammanlagt vid tre tillfällen. Samordning med andra studier Enligt uppdraget skulle medborgarundersökningen samordnas med andra studier. Vad samordningen ska gå ut på beskrivs inte närmare. Vanligtvis innebär samordning att gemensamma insatser görs vid planering och initiering av olika studier i tid och rum, t.ex. att flera studier görs samtidigt. Men med anledning av den korta tiden för undersökningen har Statskontoret i det här fallet tolkat uppgiften som att det gäller att se vad andra gör och om möjligt påverka eller ta intryck av respektive undersökning när det gäller frågor och frågeområden. 131

132 Utredningen om en kommunal databas Beträffande utredningen om fortsatt utveckling av en kommunal databas (dir. 2000:69), har det förekommit kontakter med sekreteraren och utredningsledaren. Deras arbete med enkäter om kommunala verksamheter bestod i att utveckla frågor och frågeområden. Utredningen har sett detta arbete som ett inledande försök till standardiserade attitydundersökningar, som behöver utvecklas vidare. Det är SCB som på utredningens uppdrag tagit fram dessa attitydundersökningar. Samma enkäter som levererades till utredningen användes också som underlag till medborgarundersökningen, vilket givit en gemensam grund. Utredningen berör dock enbart kommunala verksamheter, som är likartade i alla kommuner. Detta innebär att undersökningen kunnat gå djupare in i verksamheterna, vilket inte varit förutsättningarna för SCB och Statskontoret. Den enkät som utredningen om en kommunal databas beställt skiljer sig alltså innehållsmässigt ganska markant från det som Statskontoret fått till uppgift att göra i uppdraget. Småföretagarundersökningen Näringsdepartementets småföretagarundersökning, som genomförs i samma anda för 2001/2002 som för 1999, innehåller endast tre verksamheter som är gemensamma med medborgarundersökningen; skattemyndigheterna, försäkringskassan och arbetsförmedlingarna. På grund av att dessa myndigheters verksamhet och tjänster är olika för medborgare respektive företag har enkäterna behövt olika struktur och frågeutformning. Det har gjort att frågorna i företagarundersökningen till största delen varit för olika för att kunna användas. Några få frågor har dock kunnat överföras till medborgarundersökningen. Samordningen har försvårats på grund av att Näringsdepartementet så starkt velat ha en fortsättning på den enkätundersökning som gjordes Uppföljning av förnyelsearbetet Det uppdrag som Statskontoret tidigare fått och som gäller ett system för nationell uppföljning av kommunernas och landstingens förnyelsearbete har inte heller det kunnat utnyttjas i särskilt hög grad. Den undersökningen har inte på samma sätt varit fokuserad på förvaltningens relation till medborgarna, däremot har den tagit in indikatorer på exempelvis vilken politisk majoritet som råder i kommunerna, geografisk storlek, demografiska aspekter osv. Indikatorerna har överlag varit av faktiskt mätbar sort till skillnad från medborgarundersökningen som baserar sig på tyckande och attityder. Myndigheternas egna undersökningar Den samordning som gjorts av myndigheternas undersökningar har varit mer omfattande. En hel del frågor har kunnat användas för medborgarundersökningen. Lånandet av frågor har gällt många olika myndighetsenkäter. Det har gjort att liknande frågor finns i olika 132

133 utsträckning för de undersökta myndigheterna. Exempelvis har Riksförsäkringsverkets och Riksskatteverkets undersökning stora likheter med medborgarundersökningen, medan andra områden inte har samma samordning. Samordningen har varit liten Sammanfattningsvis kan man säga att samordningen inte gått att genomföra i önskad utsträckning på grund av de olika uppgifter som utredningarna skulle utföra. I de fall då samma aspekter berörts har ändå skillnaderna i krav för de olika studierna gjort att exakt samma frågor inte kunnat användas. 133

134 134 Bilaga 3

135 135

136 136

137 137