Europeiska kommissionens grönbok om elektronisk upphandling 2010/4794

Transkript

1 KKV1007, v1.1, YTTRANDE Dnr 644/ (6) Finansdepartementet Stockholm Europeiska kommissionens grönbok om elektronisk upphandling 2010/4794 Sammanfattning Konkurrensverket anser att det är av stor betydelse att kommissionen och EU vidtar åtgärder för att främja konkurrens samt motverka konkurrensbegränsande beteende och hinder mot gränsöverskridande upphandling. Konkurrensverket delar kommissionens uppfattning om att de problemområden som identifierats och återges i grönboken också utgör de främsta hindren mot gränsöverskridande e-upphandling. För att e-upphandling inte ska riskera att skapa nya barriärer för gränsöverskridande upphandling är det viktigt att medlemsstaterna inom EU samordnar sina insatser, verkar för gemensamma standarder, utbyter erfarenheter om best practice samt gemensamma tekniska byggstenar och lösningar för e-upphandlingssystem. De system som utvecklas på EU-nivå bör bygga på öppen källkod och tillhandahållas utan kostnad för såväl upphandlande myndigheter som leverantörer. För att EU:s ambitiösa mål om e-upphandling ska kunna uppfyllas finns det behov av utbildningsinsatser och utveckling av viss elektronisk infrastruktur. Vad gäller e-signaturer bör EU uppmuntra ömsesidigt erkännande av e-signaturer och rekommendera e-signaturlösningar som står i proportion till de krav som ställs i direktiven avseende säkerhet och kontroll. Grönbok om en ökad användning av e-upphandling i EU EU:s upphandlingsdirektiv reglerar offentliga inköp över tröskelvärdena. I direktiven har bestämmelser införts för att underlätta och främja elektronisk upphandling. Dessa bestämmelser har skapat möjligheter för upphandlande myndigheter och leverantörer att använda sig av elektroniska processer. Adress Stockholm Besöksadress Torsgatan 11 Telefon Fax konkurrensverket@kkv.se

2 Dnr 644/ (6) I kommissionens handlingsplan 1 från 2004 framgår målsättningen att 50 procent av alla offentlig upphandlingar 2010 ska genomföras elektroniskt. Den tekniska utvecklingen till trots har detta mål långt ifrån uppnåtts. Det är inte avsaknaden av tekniska förutsättningar som utgör ett hinder för en övergång till e-upphandling utan omständigheter av mer praktisk karaktär till exempel avsaknad av standardisering och språkliga och kulturella problem. E-upphandling kan bidra till att skapa nya affärsmöjligheter för leverantörer, öka konkurrenstrycket samt, leda till kostnadsbesparingar och snabbare upphandlingsprocesser. Det är viktigt att förmedla att e-upphandling skapar möjligheter för såväl leverantörer som för upphandlande myndigheter. Kommissionen har genom en rad olika åtgärder, däribland lanseringen av grönboken försökt skapa en gemensam syn och strategi för att underlätta och påskynda övergången till e-upphandling. Det är enligt Konkurrensverket viktigt att EU:s medlemsstater uppmärksammar den potential till effektivisering, besparing och mer value for money av skattemedlen som e-upphandling kan bidra till. Problemområden 1-2. Kommissionen har enligt Konkurrensverket identifiera allvarliga hinder mot en framgångsrik övergång till e-upphandling. Konkurrensverket vill emellertid understryka att det även finns andra omständigheter som inverkar negativt på gränsöverskridande e-upphandling, i synnerhet semantiska och kulturella skillnader. Sofistikerade och högteknologiska lösningar är utan betydelse om språkliga förbistringar och kulturella skillnader medför att aktörerna inte kan kommunicera eller förstå varandra. Utveckling av elektronisk infrastruktur och nya upphandlingssystem sker i regel på nationell eller regional nivå utan att den som utvecklar systemet alltid tänker på att de görs tillgängliga för företag i andra länder. Avsaknaden av samordning har lett till att det utvecklats ett stort antal upphandlingssystem som inte är driftkompatibla. Bristande interoperabilitet mellan olika systemplattformar och IT-lösningar utgör ett stort problem. Initiativ har dock vidtagits på EU-nivå i syfte att få till stånd en harmonisering och utveckling av infrastruktur och verktyg som ska främja interoperabiliteten. Konkurrensverket rangordnar enligt önskemål i grönboken problemområdena enligt följande: 1. Avsaknad av standarder vid e-upphandlingsprocesser 2. Betungande tekniska krav, särskilt för autentiseringen av anbudsgivaren 3. Inga möjligheter att underlätta ömsesidigt erkännande av nationella elektroniska lösningar 4. Tvekan och farhågor från upphandlande myndigheters och leverantörers sida 5. Hantering av en mycket snabb övergång till e-upphandling 1 Handlingsplan för genomförandet av den rättsliga ramen för elektronisk offentlig upphandling, KOM(2004)841 slutlig.

3 Dnr 644/ (6) Prioriterade områden för åtgärder på EU-nivå 3. Konkurrensverket anser att gällande upphandlingsdirektiv i tillräcklig grad möjliggör e-upphandling inom EU. Incitament bör enligt Konkurrensverket skapas genom andra åtgärder i form av samarbetsprojekt och genom gemensamma standarder inom EU. Vidare bör man avvakta effekterna av de åtgärder som genomförs och har genomförts på EU-nivå såsom eprior, PEPPOL, ecertis, innan kraftfullare incitament aktualiseras. Utvärdering huruvida dessa åtgärder varit tillräckliga bör ske under I grönboken konstateras att EU-direktiven inte behandlar situationen där en medlemsstat ställer krav om att upphandling ska genomföras elektroniskt. Åtgärder som en medlemsstat vidtar för att kunna ställa krav om att upphandling ska ske elektroniskt måste vara förenliga med de grundläggande EU-rättsliga principerna. Det gäller särskilt principen om fri rörlighet för varor, principen om etableringsfrihet och principen om frihet att tillhandahålla tjänster samt de principer som anses följa av dessa, dvs. principerna om likabehandling och ickediskriminering, öppenhet, ömsesidigt erkännande och proportionalitet. 4. Det framgår inte tydligt vad kommissionen avser med att mildra de upphandlande myndigheternas skyldigheter och ansvar vid tillämpning av e-upphandling i syfte att främja användningen av elektroniska förfaranden. De grundläggande EU-rättsliga principerna måste beaktas i alla faser av upphandlingsprocessen. Begränsning av skyldigheter och ansvar kan riskera att leda till minskad transparens och öppenhet i upphandlingsprocessen, vilket riskerar att leda till minskat incitament att vilja delta i upphandlingar, varigenom e-upphandlingens syfte motverkas Konkurrensverket anser att det redan enligt gällande upphandlingsdirektiv finns goda möjligheter att införa elektroniska förfaranden. De flesta medlemsstater har också infört de direktivsbestämmelser som är kopplade till e-upphandling bl.a. e-auktioner, dynamiska inköpssystem, upphandlarprofiler, e-meddelande m.m. Konkurrensverket ifrågasätter lämpligheten i att i nuläget införa obligatoriska bestämmelser. 7. Det faktum att det finns ett stort antal e-upphandlingslösningar och e-plattformar på den inre marknaden vilka inte är driftkompatibla utgör ett stort problem. Genom PEPPOL-projektet har det på EU-nivå vidtagits åtgärder för att komma tillrätta med dessa problem men det krävs ytterligare samordning och samarbetsprojekt. Konkurrensverket anser också att det av skäl som utvecklas nedan finns anledning att se över kvalificerade signaturers ställning i e-upphandling. Avancerade signaturer torde normalt vara tillräckligt för att säkerställa kravet om säkerhet och kontroll.

4 Dnr 644/ (6) 8. Det är Konkurrensverkets bedömning att arbetet med att utveckla EU:s rättsliga och politiska förutsättningar bör vara inriktat mot system som ska understödja direktivsstyrda upphandlingar. Vidare bör dessa system bygga på gemensamma standarder och vara anpassade för gränsöverskridande e- upphandling. 9. Konkurrensverket anser att EU:s upphandlingsregelverk i dagsläget inte utgör något hinder mot ökad e-upphandling. 10. Konkurrensverket bedömer autentisering och identifiering som en av de största utmaningarna för att en väl fungerande gränsöverskridande e-upphandling ska komma till stånd. Det finns ett behov av konsolidering och samordning för att främja harmoniseringen inom EU. En utveckling med nya nationella lösningar är inte önskvärd eftersom detta riskerar att leda till ytterligare hinder mot gränsöverskridande e-upphandling. I direktiven anges inte vilken typ av e-signaturer som bör användas vid e-upphandling. Detta innebär att medlemsstaterna, vilka har olika rättsliga begrepp för signaturer, fritt kan välja vilken nivå de vill kräva i enlighet med direktivet 1999/93/EG om elektroniska signaturer. Många medlemsstater kräver att den högsta säkerhetsnivån tillämpas vid e-upphandling vilket i regel innebär att kvalificerade signaturer uppställs som krav. De interoperabilitetsproblem som uppstår till följd av att olika medlemsstater använder sig av varierande säkerhetsnivåkrav utgör ett hinder för gränsöverskridande e-upphandling. Vissa medlemsstater har, i syfte att undvika de problem som kvalificerade e-signaturer innebär, valt att istället använda sig av mer pragmatiska och flexibla lösningar såsom elektroniska lösenords- och kodsystem. Bedömning huruvida viss typ av e-signatur ska tillämpas måste ske utifrån de krav som ställs i direktiven avseende säkerhet och kontroll. Av artikel 42(2) i direktiv 2004/18/EG framgår att de valda kommunikationsmedlen måste vara allmänt tillgängliga och inte begränsa de ekonomiska aktörernas tillträde till anbudsförfarandet. Vidare följer av 42(3-4) att kommunikation ska ske på ett säkert sätt samt att de verktyg som används för den elektroniska kommunikationen ska vara allmänt tillgängliga, icke-diskriminerande och kompatibla med informations- och kommunikationsprodukter som i allmänhet används. Direktiven uppställer inga krav om att kvalificerade e-signaturer ska användas, däremot får en upphandlande myndighet kräva att elektroniska anbud är försedda med avancerade e-signaturer i enlighet med artikel 5 i direktiv 1999/93/EG. Konkurrensverket anser att krav om kvalificerad e-signatur i många fall torde vara omotiverat med hänsyn till de krav på säkerhet och kontroll som e-upphandlingssystemen ska uppfylla.

5 Dnr 644/ (6) Slutligen anser Konkurrensverket att ytterligare åtgärder bör vidtas för att uppmuntra ömsesidigt erkännande av e-signaturer och därmed möjliggöra tillämpning av olika typer av e-signaturer på marknaden. 11. I samband med upphandling uppställs i regel krav på att anbudsgivaren ska förete bevisning avseende de personliga förhållandena. Med personliga förhållanden avses bl.a. bevis om att leverantören betalar skatt och sociala avgifter och inte befinner sig i likvidation eller dylikt (artikel 45 i direktiv 2004/18/EG). Sådana krav kan dock innebära en omfattande administrativ börda, i synnerhet för SMEföretag, och kan också leda till att konkurrenskraftiga anbud där bevis av något slag saknas förkastas på rent formalistiska grunder. För SME-företag med liten erfarenhet av offentlig upphandling kan den administrativa bördan i en upphandling hämma deltagande i offentlig upphandling. Konkurrensverket anser därför att EU:s medlemsstater och kommissionen bör uppmuntra upphandlande myndigheter att tillämpa system där endast vinnande anbudsgivare är skyldig att prestera samtliga formella bevis. Vidare bör upphandlande myndigheter inte begära att anbudsgivarna ska inkomma med bevis och uppgifter som de utan svårigheter kan inhämta på egen hand. I den svenska upphandlingslagstiftningen har införts en bestämmelse som innebär att upphandlande myndigheter inte längre får begära in sådana upplysningar från leverantörer som de enligt 10 kap 4 LOU är skyldiga att själva inhämta, dvs. att leverantören har fullgjort sina åligganden avseende socialförsäkringsavgifter eller skatt. Skyldigheten infaller när den upphandlande myndigheten avser att beakta dessa uppgifter Konkurrensverket anser att skapandet av e-upphandlingslösningar med öppen källkod är av stor betydelse för främjandet av gränsöverskridande e-upphandlingen. Kommissionen bör agera som en samlande kraft och se till att erfarenheter och insikter från andra närliggande projekt kan bidra till att förebygga och överbrygga hinder mot e-upphandling. Det är viktigt att kommissionen antar ett helhetsperspektiv och inte endast fokuserar på lösningar som är strikt anpassade för e-upphandling, eftersom problemen ofta spänner över ett vidare område. 14. Konkurrensverket bedömer att utveckling av systemplattformar och e-upphandlingslösningar, i den utsträckningen det är möjligt, bäst sker genom den privata marknadens försorg, kommissionen bör endast i undantagsfall utveckla egna lösningar när så är nödvändigt, och då med öppen källkod. EU kan genom att kartlägga, ta fram tekniska lösningar och förorda om standardisering och gemensamma tillvägagångssätt motverka att det uppstår problem med tekniska lösningar.

6 Dnr 644/ (6) 15. Kostnader för anskaffning av erforderlig utrustning, mjukvara, utbildning osv. kan hämma övergången till e-upphandling. Det är därför viktigt att medlemsstaterna informerar om vilka fördelar, såväl direkta som mer långsiktiga, som e-upphandling kan medföra. Konkurrensverket anser att det finns behov av kompetensstödjande åtgärder, på såväl nationell som EU-nivå, riktade mot upphandlande myndigheter och leverantörer. Möjliga åtgärder kan vara att inrätta helpdesk med stödfunktioner, vägledning, utbildning i hur man använder e-upphandlingsverktyg, teknisk support för att stimulera användningen av e-upphandling. Det är viktigt att dessa åtgärder inte begränsar eller hämmar konkurrensen på marknaden. Standardisering kan generellt sett ha positiva ekonomiska effekter och motverka att olika upphandlingslösningar bevarar befintliga eller skapar nya barriärer mellan medlemsstaterna inom EU. Konkurrensverket anser att ytterligare åtgärder bör vidtas på EU-nivå för att främja standardisering och stimulera gränsöverskridande e-upphandling. Detta yttrande har beslutats av generaldirektören. Föredragande har varit föredragande Angelo Skog. Dan Sjöblom Angelo Skog