Social hänsyn i offentlig upphandling inom Göteborg Stad

Transkript

1 Social hänsyn i offentlig upphandling inom Göteborg Stad PM inför arbete med ökad användning av social hänsyn i offentlig upphandling av tjänster inom Göteborg Stad Helena Sagvall och Marie Lindqvist 0

2 Innehåll 1 Inledning Allmänt Uppdrag från KF/KS Begreppsdefinitioner Bakgrund Avgränsning Etiska krav Social hänsyn Vad säger lagen? Sverige och social hänsyn EUs direktiv LOU, LUF och social hänsyn När och var kan kraven ställas? Upphandling Uppföljning Kommande arbete Processägarskap Objekts- eller ramavtalsupphandlingar? En knutpunkt

3 1 Inledning Detta är ett underlag innehållande grundläggande förutsättningar för start av Göteborgs Stads arbete för ökad social hänsyn i offentlig upphandling. 1.1 Allmänt Göteborgs Stads inköp regleras genom upphandlingslagstiftningen som bygger på gemensamma EU-regler. Staden har antagit en Inköps- och upphandlingspolicy för att bland annat stödja de kommunala verksamheterna i sitt uppdrag att möta göteborgarnas behov och säkerställa att inköp och upphandling sker i enlighet med gällande lagstiftning och stadens riktlinjer. Göteborg Stads Upphandlings AB (Upphandlingsbolaget) har ansvar för att förse stadens förvaltningar och bolag med verksamhetsövergripande ramavtal och varje enskild förvaltning och bolag ansvarar själva för att upphandla verksamhetsspecifika avtal. 1.2 Uppdrag från KF/KS I budgeten för år 2012 är ett av de prioriterade målen; Upphandling av tjänster med sociala hänsyn ska öka. Det står även i budgeten; Genom att ställa sociala krav vid upphandling av tjänster ökar vi möjligheterna för göteborgare som står långt ifrån arbetsmarknaden att få ett jobb. Stadens ekonomi måste bygga på långsiktigt hållbara lösningar som tar miljömässiga och sociala hänsyn. Den ekonomiska dimensionen ska utvecklas så att dessa hänsyn bland annat blir en naturlig del av upphandlingsprocessen. Upphandlingsbolaget har av Kommunstyrelsen vid fördelning av de prioriterade målen blivit tilldelade processägarskapet avseende målet Upphandling av tjänster med social hänsyn ska öka. Detta innebär att Upphandlingsbolaget ska vara processdrivande i frågan om social hänsyn i upphandlingar av tjänster. Varje förvaltning och bolag i kommunen har dock själva ansvaret för att i sina upphandlingar ställa krav på social hänsyn. 2

4 2 Begreppsdefinitioner 2.1 Bakgrund I de diskussioner som förs i Sverige och Europa finns flera begrepp kopplade till målet att ta hänsyn till olika sociala aspekter vid bl.a. offentlig upphandling. Enligt Europeiska kommissionen kan sociala aspekter handla om olika arbetsmarknads- och socialpolitiska åtgärder som genomförs inom ramen för ett offentligt upphandlingskontrakt. I kommissionens meddelande Socialt ansvarsfull upphandling en handledning till sociala hänsyn i offentlig upphandling definieras socialt ansvarstagande i offentlig upphandling som upphandlingsaktiviteter som tar hänsyn till en eller flera av följande sociala aspekter: - Sysselsättningsmöjligheter, - Anständigt arbete, - Överensstämmelse med sociala rättigheter och arbetstagares rättigheter, - Social integration (inbegripet personer med funktionsnedsättning), - Lika möjligheter, - Utformning som ger tillgänglighet åt alla, - Beaktande av hållbarhetskriterier, - Frågor om etisk handel och ett bredare frivilligt iakttagande av företagens sociala ansvar (CSR - Corporate Social Responsiblity). 2.2 Avgränsning Upphandlingsbolaget har separerat innehållet i kommissionens definition i två begrepp, etiska krav och social hänsyn (se definitioner nedan), bl.a. eftersom dessa båda begrepp kräver olika arbetssätt i upphandlingsprocessen. Utifrån det nu aktuella prioriterade målet i Göteborgs Stads budget för 2012 bedömer Upphandlingsbolaget att det prioriterade målet endast berör det nedan avgränsade begreppet social hänsyn. 3

5 2.3 Etiska krav Etiska krav är sedan länge en integrerad del i det dagliga arbetet inom Upphandlingsbolaget. Upphandlingsbolaget har en handläggare avsatt för att enbart arbeta med etik och miljöfrågor. Etiska krav i Upphandlingsbolagets förfrågningsunderlag ställs i första hand på produktion av varor utanför Sveriges gränser. De etiska kraven bygger i stora delar på ILOs och FNs konventioner samt nationell lagstiftning i produktionslandet. Uppföljning av etiska krav kan exempelvis genomföras av Upphandlingsbolaget själva eller via en extern oberoende part, s.k. auditörer. 2.4 Social hänsyn En entydig definition av vad som innefattas i begreppet social hänsyn är svår att ge. Upphandlingsbolaget definierar social hänsyn som krav/villkor i en upphandling som syftar till att förbättra förutsättningarna för invånarna i Göteborgs Stad att nå ökad delaktighet i samhället. I budgeten 2012 för Göteborgs Stad anges att; Genom att ställa sociala krav vid upphandling av tjänster ökar vi möjligheterna för göteborgare som står långt från arbetsmarknaden att få ett jobb. 4

6 3 Vad säger lagen? 3.1 Sverige och social hänsyn I Sverige är krav på social hänsyn vid offentlig upphandling något relativt nytt. Det har vid ett mindre antal upphandlingar i landet ställts sådana krav men ännu är ingen upphandling rättsligt prövad, vilket innebär att det inte finns någon rättspraxis inom området. Avsaknaden av rättspraxis medför att det saknas tydliga riktlinjer för hur social hänsyn kan tas samtidigt som det ger möjlighet att pröva nya arbetssätt för att ställa krav på social hänsyn utifrån befintlig lagstiftning. 3.2 EUs direktiv I EUs direktiv om offentlig upphandling (direktiv 2004/17/EG, artikel 38, och 2004/18/EG, artikel 26) finns bestämmelser som anger att det går att ta social hänsyn i offentlig upphandling under förutsättning att de är förenliga med de EG-rättsliga principerna; icke-diskriminering, likabehandling, proportionalitet, transparens och ömsesidigt erkännande. I EUs direktiv om offentlig upphandling finns artikel 19. Artikeln innebär i korthet att man får lov att vika marknaden för sociala företag. Sverige har valt att inte anta denna artikel och det medför bland annat att riktade upphandlingar mot sociala företag inte är lagligt. 3.3 LOU, LUF och social hänsyn Bestämmelserna i direktiven ligger till grund för Lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) och Lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (LUF). I LOU har det införts i kap och i LUF kap att upphandlande myndighet får ställa krav på social hänsyn. Under 2010 kompletterades dessa lagstiftningar med en något skärpt skrivning i LOU kap. 1 9a och LUF kap a med att upphandlande myndighet bör ställa krav på social hänsyn om upphandlingens art medger detta. 5

7 4 När och var kan kraven ställas? 4.1 Upphandling Som ovan visat finns det möjlighet att ta social hänsyn i offentlig upphandling. I upphandlingsprocessen kan krav på social hänsyn användas som särskilt kontraktsvillkor, vid kvalificering av leverantör och som tilldelningskriterium. Den form som särskilt lyfts fram av EU-kommissionen i Tolkningsmeddelande KOM(2001) 566 s.18 är särskilda kontraktsvillkor. För att kunna ställa särskilda kontraktsvillkor, krävs enligt kommissionens tolkningsmeddelande, att villkoren ska kunna knytas till myndighetens sociala målsättning. I Göteborgs Stads budget för 2012 framgår det tydligt att dessa krav är önskvärda och kan ställas. Särskilda kontraktsvillkor innebär att kontraktet är villkorat och anbudsgivaren måste acceptera detta villkor redan i anbudet men kravet behöver inte uppfyllas förrän uppdraget ska utföras. Villkoren kan bara avse den del av leverantörens verksamhet som är inblandad i fullgörandet av kontraktet. I vissa fall kan en upphandlande myndighet, vid kvalificering av leverantör, utesluta en anbudsgivare från att delta i en upphandling om anbudsgivaren har gjort sig skyldig till brott eller allvarligt fel i yrkesutövningen i frågor som rör social lagstiftning dvs. lagstiftning som syftar till att främja arbetsmarknads- eller socialpolitiska mål. Social hänsyn kan också användas som tilldelningskriterium. Enligt EU-kommissionens tolkning av ett mål från EU-domstolen är det möjligt att tilldela ett kontrakt med ett så kallat tilläggskriterium om syftet är att motverka arbetslöshet. Tilläggskriteriet är i så fall i form av utslagskriterium. En upphandlande myndighet får beakta ett kriterium som handlar om att bekämpa arbetslöshet enbart som ett tilläggskriterium efter att resultatet från utvärdering blivit lika mellan två eller flera anbudsgivare. Finns det bara en anbudsgivare kan inte utslagskriteriet tillämpas. 4.2 Uppföljning Oavsett vilka typer av krav som ställs måste de följas upp. En uppföljning säkerställer att leverantören följer avtalade åtaganden och håller utlovad kvalitet när det gäller sociala krav. Enligt rättspraxis är det inte tillåtet att ställa krav som det i praktiken är omöjligt att kontrollera om leverantören följer eller inte. Om den upphandlade myndigheten inte följer upp ett kontrakt är det troligt att leverantören inte heller lever upp till de ställda åtagandena. 6

8 5 Kommande arbete 5.1 Processägarskap Upphandlingsbolaget är processägare till målet om att upphandling av tjänster med sociala hänsyn ska öka. Upphandlingsbolaget ska vara processdrivande i arbetet med målet men varje förvaltning och bolag i kommunen har själva ansvaret att i varje upphandling de genomför ställa krav på social hänsyn. Upphandlingsbolaget har, som processägare för detta prioriterade mål, följande målsättning: sammanställa vunna erfarenheter och kunskaper från förvaltningars och bolags arbete med ökad social hänsyn i offentlig upphandling sammanställa rapport till Kommunfullmäktiges representant avseende Upphandlingsbolagets arbete med processägarskapet För att få kännedom om vad som pågår i staden och hur arbetet med ökad social hänsyn bedrivs ser vi det som en framkomlig väg att nätverk bildas med representanter från stadens berörda förvaltningar och bolag. Dessa nätverk skulle dessutom kunna bidra till att verksamheterna utvecklar och stödjer varandra i arbetet med ökad social hänsyn. Då en upphandlingsprocess oftast pågår under en längre period är det troligt att det först efter två år kan finnas en fylligare bild på hur krav på social hänsyn kan ställas och ställs i Göteborg Stad. Det innebär att Göteborgs Stad bör ha som målsättning att på längre sikt ta fram och fastställa riktlinjer, guidelines för hur social hänsyn kan användas i upphandlingar av tjänster. 5.2 Objekts- eller ramavtalsupphandlingar? När man ser inom vilka upphandlingsområden som social hänsyn hittills har tagits inom är det främst i s.k. objektsupphandlingar i form av särskilda kontraktsvillkor. En av anledningarna till detta är att objektsupphandlingar är väldefinierade avseende både innehåll och volym. Det går därför att förutsäga leverantörens åtagande och möjliga förtjänster vilket medför att det också går att ställa krav på social hänsyn. I ramavtalsupphandlingar garanteras sällan någon volym eller försäljning. Att ställa krav på ett företag att genomföra ett särskilt kontraktsvillkor eller annan åtgärd utan att samtidigt garantera en försäljning är inte affärsmässigt rätt och kan få som konsekvens att inga anbud lämnas i upphandlingarna. Mot bakgrund av detta kan det vara svårt för den upphandlande myndigheten att i ramavtalsupphandlingar ställa långtgående krav på social hänsyn. 7

9 5.3 En knutpunkt I de inledande diskussionerna kring målet ökad social hänsyn i offentlig upphandling har Upphandlingsbolaget, dels genom egen erfarenhet och dels via diskussioner med andra parter, identifierat ett behov av en funktion, en knutpunkt. Syftet med denna funktion är tänkt att vara en knutpunkt som kan stödja upphandlande myndigheter inom Göteborgs Stad och leverantörer att uppfylla målet att ta social hänsyn när upphandlingen är genomförd. Det kan röra sig om att förmedla arbetslösa personer som är lämpliga för någon form av anställning hos den leverantör som staden tecknat avtal med i en specifik upphandling. Det kan också handla om uppföljning av de ställda kraven och kontraktsvillkoren för att säkerställa att leverantören uppfyllt sina åtaganden gällande social hänsyn. En knutpunkt behöver inte innebära att funktionen enbart är förlagd till en specifik verksamhet. En knutpunkt kan vara ett mindre antal knutpunkter t.ex. hos yrkesbranscher eller stadsdelar. Arbetsförmedlingen har det arbetsmarknadspolitiska uppdraget och skulle kunna vara en knutpunkt. Vilken typ av knutpunkter som är mest lämpade och möjliga får det framtida arbetet utvisa. Det viktiga är att knutpunkten är väl insatt i det prioriterade målet och tillsammans med de upphandlande myndigheterna arbetar mot samma resultat. 8