Granskning av bildningsnämndens arbete med elever i behov av särskilt stöd

Transkript

1 Revisionsrapport 2015 Genomförd på uppdrag av Örnsköldsviks kommuns revisorer November 2015 Granskning av bildningsnämndens arbete med elever i behov av särskilt stöd Örnsköldsviks kommun

2 Innehåll 1. Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Avgränsning Revisionskriterier Metod Styrning Skollagen (SFS 2010:800) och andra föreskrifter Kommunens budget Likvärdighet inom skolan Nämndens styrning av resurser till elever i behov av särskilt stöd Nuvarande resursfördelningssystem Nytt resursfördelningssystem Studie av socioekonomiska fördelningsmodeller i Örnsköldsviks kommun Skolornas arbete med särskilt stöd Identifiering Rektorernas styrning av resurser Stödresurser på skolorna och centralt Central elevhälsa Uppföljning, utvärdering och analys Svar på revisionsfrågor, bedömning och rekommendationer Svar på revisionsfrågor Sammanfattande bedömning Rekommendationer...15

3 1. Inledning 1.1 Bakgrund Skollagen reglerar med tydlighet att elever som är i behov av särskilt stöd ska få de insatser och stöd de är berättigade till. Att skolan inte är likvärdig har uppmärksammats av bl.a. Skolverket och Statskontoret. Forskningen visar att resurstilldelningen har stor betydelse för grundskolans likvärdighet och elevernas resultat. Likvärdighetsprincipen betonar ansvaret för frågor om likvärdighet i skolan. I skollagen (2010:800) anges att utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var den anordnas. Utbildningen ska ta hänsyn till elevers olika behov. Elever ska ges stöd och stimulans att utvecklas så långt det är möjligt. Huvudmannen ska sträva efter att uppväga skillnader i elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen. Elevers behov av särskilt stöd ska utredas om det befaras att eleven inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Om utredningen visar att en elev har behov av särskilt stöd ska ett åtgärdsprogram arbetas fram. Första juli 2014 gjordes ett förtydligande i skollagen avseende kommunens resursfördelning till skolor. Resurser till utbildning inom skolväsendet ska fördelas efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Rektor har ansvaret för att fördela resurserna. Enligt skollagen (10 kap 39 ) ska tilläggsbelopp lämnas för elever som har omfattande behov av särskilt stöd eller som ska erbjudas modersmålsundervisning. Hemkommunen är dock inte skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev i behov av särskilt stöd om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Med bakgrund av revisorernas risk- och väsentlighetsanalys har revisorerna beslutat att genomföra en fördjupad granskning på området. 1.2 Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma bildningsnämndens styrning och uppföljning av insatser till elever i behov av särskilt stöd. Granskningen ska ge underlag för att bedöma om bildningsnämnden säkerställer att elever som är i behov av särskilt stöd får de insatser och det stöd de är berättigade till. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Vilka rutiner och modeller finns för att identifiera elever som är i behov av särkskilt stöd? Hur fördelas resurser till elever i behov av särskilt stöd? Hur styr nämnden resurser till de elever som behöver stöd på respektive skola? Hur styr rektor resurser till de elever som behöver stöd? Vilka stödresurser finns inom förvaltningen respektive på skolan? Vilka rutiner och modeller finns för att följa upp, utvärdera och analysera resurser tilldelade elever i behov av särskilt stöd? 1.3 Avgränsning Granskningen omfattar bildningsnämnden. 1

4 1.4 Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas från lagar och förarbeten eller interna regelverk, policyer och fullmäktigebeslut. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Skollagen (2010:800) Fullmäktiges budget och styrdokument 1.5 Metod Granskningen har genomförts i form av dokumentgranskning och intervjuer med förvaltningschef, ekonomichef, verksamhetschefer för grundskolan, elevhälsans chef samt sex rektorer vid fyra olika skolor. 2. Styrning 2.1 Skollagen (SFS 2010:800) och andra föreskrifter Det är skolans uppgift att ge alla elever den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och i sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. De elever som med enkelhet når minimikraven ska ges den ledning och stimulans som de behöver för att kunna nå längre i sin kunskapsutveckling. Bestämmelserna om ledning och stimulans innebär att skolan har ett kompensatoriskt uppdrag, vilket innebär att utbildningen ska ta hänsyn till alla elevers olika behov, där en strävan ska vara att uppväga skillnader i deras förutsättningar. Detta innebär att uppdraget går ut på att organisera verksamheten på individ-, grupp- och skolnivå så att eleverna får förutsättningar att utvecklas så långt som möjligt. I förordning (1996:1206) om fristående skolor och viss enskild verksamhet inom skolområdet, framkommer att skolpengen ska fördelas på samma grunder till kommunala och fristående skolor utifrån kommunens budget. Vidare ska friskolor ersättas med samtliga kostnader som kommunen har för sin egen verksamhet. Ersättning för lokalkostnader ska motsvara kommunens genomsnittliga lokalkostnad per elev i motsvarande verksamhet. 2.2 Kommunens budget Enligt kommunens budget ska bildningsförvaltningen bland annat, i samverkan med Välfärdsförvaltningen, arbeta för att barn och unga i behov av särskilt stöd får stöd i ett tidigt skede. Nämnden ges även direktiv om att stärka förutsättningarna för att möta varje barns behov, främst genom att eleverna ska mötas av skickliga och engagerade lärare. Lärarna ska ges mer tid att planera och utveckla sitt arbete och de ska ha förutsättningar för att ge stöd och stimulans till elever i behov av särskilt stöd. Detta ska bland annat göras genom att ge samtliga elever möjlighet till läxhjälp. 2

5 2.3 Likvärdighet inom skolan Att skolan inte är likvärdig har uppmärksammats av bland annat Skolverket och Statskontoret. Forskningen visar att resurstilldelningen har stor betydelse för grundskolans likvärdighet och elevernas resultat. Betydelsen är allra störst för yngre elever samt för elever med mindre gynnsam socioekonomisk bakgrund. Såväl Statskontoret som Skolverket har i studier visat att kommunerna i hög grad beaktar socioekonomiska förhållanden när de fördelar resurser. Anpassningen bedöms dock vara otillräcklig, vilket leder till att skolan inte bedöms vara likvärdig. Mot bakgrund av detta skärptes skollagen 1 juli 2014 för att än tydligare markera att resurser ska styras utifrån elevernas behov och förutsättningar. Skolverket tillhandahåller ingen generell resursfördelningsmodell som kommunerna kan använda utan resursfördelningen måste formas av varje kommun för att anpassas till lokala förutsättningar. Skolans likvärdighet påverkas inte bara av resursernas omfattning utan även av hur de används på varje enskild skola. Forskning och erfarenhet visar att lärarnas kompetens är den enskilt viktigaste faktorn för elevernas studieresultat. En viktig uppgift för rektor är därför att säkerställa att lärarna har rätt kompetens och ges möjlighet till kontinuerlig kompetensutveckling. 3. Nämndens styrning av resurser till elever i behov av särskilt stöd 3.1 Nuvarande resursfördelningssystem Kommunen har två uppdrag inom ramen för uppgiften att styra resurser till skolorna som finansiär respektive huvudman. I egenskap av finansiär har kommunen uppdraget att avsätta medel i budget till den kommunala skolorganisationen, till huvudmännen för fristående skolor i hemkommunen samt till skolor i andra kommuner som undervisar hemkommunens elever. I uppdraget som huvudman fördelar kommunen resurser mellan de egna skolorna. Det grundbelopp som tilldelas skolorna består av två delar. En viss del av resurserna som varje skola tilldelas baseras på en summa (elevpeng) per barn. Varje barn genererar en elevpeng som baseras dels på ett belopp per barn och dels på en konstant för hur stor del av en årsarbetare som varje barn genererar. Bemanningskonstanten multipliceras med den budgeterade genomsnittslönen. Den andra delen av de medel skolorna tilldelas baseras på en samlad bedömning från verksamhetschefernas sida. Bedömningen grundar sig på faktorer såsom elevantal, föräldrarnas utbildningsnivå (Salsa) och anpassningar från föregående års tilldelning. En buffert på kr sparas centralt för eventuella justeringar på grund av till exempel omflyttningar eller inflyttningar av elever. En central buffert möjliggörs på grund av en oförändrad tilldelning av resurser till barn i behov av särskilt stöd, trots ett minskat elevantal. Verksamhetschefernas fördelning av resurser till barn i behov av särskilt stöd år 2014 uppgick till drygt 12 mnkr. Enheterna har möjlighet att söka tilläggsbelopp för särskilda behov baserat på medicinska och/eller kognitiva behov. De kan även erhålla medel för svenska som andraspråk. Vidare finns en utjämningspott, vilken används för att stärka enheter med t.ex. smådriftsnackdelar. Små enheter med mindre än 60 elever tilldelas kr, små högstadier erhåller mellan och kr. Områden med höga resekostnader för personal tilldelas mellan och kr. År 2014 var utjämningspotten totalt 3 mnkr. Vissa kostnader (t.ex. ledning, fastighetskostnader, måltider, modersmålsundervisning och studiehandledning) ligger centralt och belastar inte enheternas ekonomiska tilldelning. 3

6 Tilldelade medel följer inte med eleven, t.ex. om eleven under pågående läsår skulle byta skola, utan baseras på budgetarbetet inför året. Enligt verksamhetscheferna finns ingen modell för att omfördela resurser under året. Fristående enheter hos andra huvudmän än kommunen ska erhålla medel enligt skollagens regler för bidrag på lika villkor. Huvudprincipen är att de fristående enheterna skall erhålla ersättning per barn/elev, så att det motsvarar den nivån som finns i den kommunala budgeten. Förenklat kan det uttryckas att alla direkta och indirekta kostnader som finns inom kommunens verksamhet skall ingå i underlaget för de fristående enheternas ersättning. För de fristående enheterna i kommunen är det idag genom ett ansökningsförfarande som skolorna tilldelas extra resurser. Dessa betalas ut per elev. Chefen för den kommuncentrala elevhälsan ansvarar för att ställa följdfrågor om ansökan upplevs som otydlig. Bildningsförvaltningen arbetar med att ta fram samma rutiner oavsett huvudman, vilket skulle förenkla processen för medelstilldelning. 3.2 Nytt resursfördelningssystem 2016 I juli 2014 förstärktes skollagen med betoning på kommunernas ansvar att fördela resurser utifrån barnens och elevernas förutsättningar och behov. Till följd av detta har bildningsnämnden ansett det vara relevant att göra en översyn av resursfördelningssystemet, med större fokus på socioekonomiska faktorer. Förvaltningen har inför budget 2016 tagit fram ett antal förslag på förändringar i resursfördelningssystemet som presenterades för bildningsnämnden den 13 oktober Under november kommer nämnden fatta beslut om det nya resursfördelningssystemet. Förvaltningschef och ekonomichef ser att det nya systemet kommer att leda till förbättringar i fördelningen av medel och i förlängningen större likvärdighet i utbildningen i kommunen. Ekonomichefen anger att det nya systemet i grunden inte kommer generera någon förändring av totala tilldelningen av resurser, förändringen består av hur medlen fördelas. Det nya systemet ska ge mer resurser per elev och det särskilda stödet ska hanteras inom ramen för den grundläggande verksamheten. Såväl förvaltningschef som ekonomichef nämner dock att det främst är rektorns uppdrag att anpassa sin organisation utifrån de resurser som tilldelas. I ett andra steg ska lärandemiljön anpassas så att den möjliggör för samtliga elever att nå de övergripande målen. Förvaltningen föreslår att grundbeloppet för de kommunala enheterna inom förskolan och grundskolan baseras på socioekonomiska faktorer (föräldrars utbildningsnivå, kön, boende hos målsman, ekonomiskt bistånd) enligt SCB:s riksmodell. Vidare föreslås även att möjligheten att söka tilläggsbelopp för kognitiva behov försvinner inom förskolan och grundskolan. Tanken är att alla behov skall klaras inom grundbeloppet. Tilläggsbelopp utifrån behov för nyanlända ska fastställas utifrån en rutin i samband med kartläggningen som sker vid ankomst. Kartläggning av nyanlända vid ankomst är ett lagkrav fr.o.m. 1/ Enligt förvaltningschef och ekonomichef väntas dock inte förvaltningens förslag orsaka några stora förändringar i belopp per skola jämfört med dagens resursfördelningssystem. 3.3 Studie av socioekonomiska fördelningsmodeller i Örnsköldsviks kommun På uppdrag av bildningsförvaltningen har en extern konsult tagit fram en rapport med syftet att presentera socioekonomiska fördelningsmodeller för förskola och grundskola i enlighet med skollagens intentioner. Rapporten utgör en central del av beslutsunderlaget i justeringen av nuvarande resursfördelningssystem. En första studie gjordes våren 2014 där SCB:s riks- 4

7 modeller för grundskola och gymnasieskola tillämpades på Örnsköldsviks skolors elevunderlag läsåret 2013/2014. Därefter har riksmodellerna även tillämpats på elevunderlagen läsåret 2014/2015. I rapporten beskrivs utfallet från studien. 4. Skolornas arbete med särskilt stöd 4.1 Identifiering Enligt grundskolans verksamhetschefer ansvarar rektorerna på skolorna för identifiering av elever som är i behov av särskilt stöd. Enligt kommunens hemsida är det rektors uppdrag att besluta om att utredning inleds om det befaras att en elev inte kommer att nå kunskapsmålen eller om en elev uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. I normalfallet uppmärksammar en lärare eller annan personal i skolan att eleven kan vara i behov av särskilt stöd. Utredningen ska genomföras i samråd med skolans elevhälsoteam. Utifrån elevhälsoteamets samlade bedömning samt pedagogens, elevens och vårdnadshavarens erfarenheter och synpunkter upprättas ett åtgärdsprogram. Rektor fattar beslut om åtgärdsprogrammet. Förvaltningschefen anser att elever som får särskilt stöd ofta är elever som egentligen behöver extra anpassningar i den ordinarie undervisningen. Enligt bildningsförvaltningens egen benämning innebär extra anpassningar att: Extra anpassningar är stödinsatser av mindre ingripande karaktär som normalt är möjliga att genomföra för lärare och övrig skolpersonal inom ramen för den ordinarie undervisningen. Inget formellt beslut behöver fattas. Bedömning av en elevs behov av extra anpassningar görs med utgångspunkt i hur eleven utvecklas i riktning mot de sociala målen i läroplanens första del samt kunskapsmålen i läroplanens andra del eller mot att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. Som stöd i detta har skolorna blanketten Extra anpassningar för elev i grundskolan, F-9. I denna finns ett flertal områden där lärare får tips och stöd för vilka olika typer av extra anpassningar som kan genomföras i den ordinarie undervisningen. I de fall det blir aktuellt att utreda om en elev behöver särskilt stöd har bildningsnämnden en manual för utredning. I denna betonas vikten av att både kartläggning och bedömning har ett pedagogiskt fokus och att analys görs riktat mot hur skolan kan utforma och anpassa lärmiljön. Det nämns även att det är av stor vikt att utredningen utgår från elevens måluppfyllelse. Enligt manualen räcker inte att endast ange en diagnos, då detta inte kan likställas med en elevs behov av särskilt stöd. Manualen innehåller även en guide över vilka frågor som ska ställas i den fortsatta kartläggningen. För respektive nedan angivet område finns flertalet frågeställningar som ska besvaras. Kort bakgrundsinformation om elevens tidigare skolsituation. Hur uppfattar eleven sin skolsituation? Hur uppfattar föräldrarna sitt barns skolsituation? Vilka omständigheter påverkar elevens förmågor och skolgång? o Skolnivå. o Gruppnivå. o Individnivå. Bedömning av elevens måluppfyllelse utifrån kunskapskraven. 5

8 Avslutningsvis finns ett avsnitt om pedagogisk bedömning av elevens eventuella behov av särskilt stöd. I denna analys anges områden som fungerar bra och områden som behöver förbättras på såväl skolnivå, gruppnivå som individnivå. Åtgärdsprogrammet ska enligt definitionen stödja eleven och åtgärderna ska följas upp och utvärderas. En dialog mellan elevhälsan och skolans pedagoger om anpassningar, bemötande och förhållningssätt ska föras kontinuerligt. Som stöd till beslut om åtgärdgårdsprogram för elever i behov av särskilt stöd finns dokument som ska innehålla en beskrivning av stöd enligt tidigare pedagogisk utredning, vilka åtgärder skolenheten anser nödvändiga för att tillgodose elevens behov i olika lärmiljöer samt vem som ska ansvara för dessa åtgärder. I blanketten ska även datum för utvärdering, beslut och resultat av utvärdering fyllas i. Resultat fylls i vid ett senare tillfälle. De finns även en blankett för beslut om att inte utfärda åtgärdsprogram. Till denna ska utredningen bifogas. När rektor ska anmäla om tillsättning av utredning om en elev är i behov av särskilt stöd har kommunen en särskild blankett. På denna ska elevens situation och dokumentation kring de extra anpassningar som redan genomförts, bifogas. I blanketten ska även finnas namn och befattning på den person som ska genomföra den pedagogiska utredningen inför beslut om särskilt stöd. Åtgärder som sätts in kan involvera andra av kommunens verksamheter och i vissa fall kan elevhälsoteamens utredningar i mer komplicerade fall kompletteras med andra verksamheters utredningar. I detta är barnets behov styrande. I de fall skolans åtgärder inte räcker till kan ett samarbete med barn- och ungdomspsykatrin (BUP) vara aktuellt. Idag består samarbetet med barn- och ungdomspsykiatrin av att skolan skickar en remiss för utredning, utredningen återkopplas till skolan och elevens behov lyfts fram. Skolan ska sedan se till att eleven får det stöd som behövs. I Nätsam (stöd för barn med beteendeproblematik) samarbetar representanter för skola, kommunens avdelning för social utredning och barn- och ungdomspsykiatrin för att tillsammans med eleven och vårdnadshavarna hitta lösningar. När det gäller samarbetet med de sociala myndigheterna gör skolan oros-anmälningar till kommunens avdelning för social utredning, om de ser att ett barn far illa. 4.2 Rektorernas styrning av resurser Den lokala elevhälsan är tillsammans med rektorn central i arbetet med att identifiera elever i behov av särskilt stöd. Chefen för den centrala elevhälsan menar att det främst är lärare, i samråd med rektor eller specialpedagog, som identifierar elever i behov av särskilda insatser. Alla skolor har ett eget lokalt elevhälsoteam som leds av skolans rektor. Hur skolorna har organiserat dessa team kan variera. Normalt sett ingår specialpedagog, skolsköterska, kurator och skolpsykolog utöver rektor i elevhälsoteamet. Vissa team jobbar med att de kontinuerligt bjuder in lärarna, andra gör en anmälan om att de ska komma och besöka lärarna. De flesta elevhälsoteam träffas minst varannan vecka. På dessa träffar går de igenom vilka behov som finns i klasserna samt vem som ansvarar för att ta initiativ till eventuell åtgärd och utredning. Specialpedagogen på skolan ansvarar för själva utredningen om eleven behöver extra anpassningar i skolmiljön eller om ett åtgärdsprogram ska tas fram. Beslut om detta 6

9 fattas i elevhälsoteamet, i samråd med elevens föräldrar. Rektor har det övergripande ansvaret för att beslut fattas i elevhälsoteamet. Elevhälsoteamets träffar ska dokumenteras i pappersform, för att följas upp vid kommande möte. De följer upp elevens situation och hur arbetet med eleven i fråga fortskrider. Det kan t.ex. innebära att de beslutar om att inhämta mer information, till exempel genom möte med föräldrar eller besök i klassrummet. Verksamhetscheferna lyfter att skolorna och rektorerna framgent i ännu större utsträckning kommer behöva anpassa sin organisation istället för att tillsätta extra bemanning då barn i behov av särskilt stöd identifieras. Detta kommer ställa höga krav på att rektorerna analyserar sin organisation och sin verksamhet. Enligt chefen för den centrala elevhälsan fanns tidigare ett system som problematiserade kring eleverna, men att det idag finns ett större behov och kunskap om att analysera hur den interna organisationen är konstruerad. Problembilden förflyttas då från eleven till hur verksamheten är organiserad. Kommunens elevhälsa går mer och mer mot att jobba med observationer, genom att exempelvis besöka klassrummet och möta lärarna. Det finns flera olika verktyg för att identifiera elever i behov av utredning om särskilt stöd behöver sättas in. När eleverna kommer från förskolan genomförs ett så kallat överlämnande. Förskolans personal beskriver barnens svårigheter redan innan de börjar i grundskolan. Det finns liknande rutiner när de går vidare till andra nivåer i skolan. Det finns också en särskild modell för avstämning av läs-, skriv- och matematikkunskaper. Det läggs också stor vikt vid resultaten från nationella prov, vilka analyseras särskilt. Vidare finns även digitala system där lärare lägger in bedömning av elevernas kunskaper, en gång per termin. Verktyget möjliggör att på individ- och skolnivå se hur måluppfyllelsen ser ut per elev. Verktyget kan användas då behov av särskild insats ska bedömas. Skolans budget ska täcka alla delar. Enligt rektorerna kan det hända att de informerar verksamhetscheferna om att en elev identifierats som behöver någon typ av stöd som de inte mäktar med inom befintlig budget. Egentligen är det dock tänkt att rektorernas organisation ska vara formad så att allt stöd ryms inom ordinarie verksamhet, även den typen av stöd som uppstår under pågående läsår. Några av rektorerna betonar hur viktigt det är att ha en bra grundorganisation som kan hantera dessa frågor och att ett nytt behov inte behöver vara likställt med att det behövs en ny person i verksamheten. Några rektorer upplever att det finns en fördel av att få alla resurser samtidigt, då detta tar bort ansökningsförfarandet och bedömningsförfarandet. De anser att olika rektorer kan bedöma resursbehov på olika sätt. Lärare i kommunen har 104 timmar per läsår som är reserverade för kompetensutveckling. Enligt verksamhetscheferna ska det finnas möjligheter till individuell anpassning av en lärares kompetensutveckling, som samordnas mellan lärare och rektor. De följer även nationell utbildning inom exempelvis mattelyft och svenskalyft. Lärarna ska även ges möjlighet till kollegialt lärande och formativt lärande. Det kan även förekomma att en specifik skolenhet behöver en viss typ av kompetensutveckling. Vid intervjuer med rektorerna framkommer att det vid vissa skolor inte alltid är möjligt att genomföra kompetensutveckling i den utsträckning som behövs, resurserna går istället till att stärka den ordinarie undervisningen. 7

10 4.3 Stödresurser på skolorna och centralt Då en elev uppvisar behov av stöd finns bland annat möjligheter till elevassistent, extra anpassningar i den ordinarie skolmiljön, anpassad studiegång, särskild undervisningsgrupp, stöd med inläsningsprogram eller mattestöd/svenskastöd. Utöver detta kan också åtgärdsprogram tas fram. Det finns även möjligheter för lärare att få handledning av specialpedagoger, konsultationer från kuratorer och psykologer. Vidare finns särskilt anpassade läromedel samt tillgång till olika hjälpmedel så som datorer och inläst material. Möjligheten finns också att en kan elev få plats i fritidshemsverksamheten som ett stöd att nå de sociala målen enligt läroplanens första del. Vissa skolor genomför så kallade läsduschar. Om en elev bedöms ha låg läsförståelse får eleven en läsdusch, vilket innebär intensivt läsövande. Har eleven låga resultat i matematik kan även särskilda insatser göras på detta område. Rektorerna anger att det mesta sker i klassrummet och att samtliga lärare ska ha utrymme i sin tjänst att ge extra stöd till de elever som har behov av det. Verksamheterna har möjlighet att beställa personal från det centrala elevhälsoteamet. Verksamhetscheferna lyfter ett exempel med en skola som haft problem med ett antal kränkningsärenden, som via samarbete med elevhälsochefen placerat ut specialpedagoger för att komma tillrätta med problemet. Detta sker som en punktinsats under en begränsad tid. Rektorer vid en skola anger att det är svårt att få hjälp från centralt håll när behov uppstår. Samtidigt har rektorerna ålagts sparbeting och upplever att de nu får jobba mycket hårdare för att ge barn i behov av särskilt stöd det stöd de behöver. Verksamhetscheferna upplever att kompetensen bland specialpedagogerna i skolorna har höjts till följd av att de centrala specialpedagogerna undervisat dem. De upplever även att det har blivit tydligare att anpassning av verksamheten ska baseras på elevens individuella situation. Enligt Bildningsförvaltningens dokument Beskrivning av specialpedagogens uppdrag, ska specialpedagogen samarbeta med elevhälsans övriga professioner samt externa instanser. Vidare ska specialpedagogen vara en kvalificerad samtalspartner, handledare och rådgivare i pedagogiska frågor. Specialpedagogen ska även genomföra pedagogiska utredningar och kartläggningar och identifiera och analysera där svårigheter på organisations-, grupp och individnivå finns. Den ska även bidra till att skapa miljöer som främjar barns och elevers lärande, utveckling och hälsa samt vara aktiv i förskolans/skolans utvecklingsarbete samt i det systematiska kvalitetsarbetet. Specialpedagoggruppen träffas en gång i månaden. En av rektorerna är samordnare för specialpedagoggruppen. I gruppen resonerar de främst kring extraanpassningar i den vanliga skolmiljön samt särskilt stöd utifrån de allmänna råden. Detta för att utveckla arbetet med elever i behov av särskilt stöd. Chefen för den centrala elevhälsan upplever att det finns en ojämnhet i kompetensnivån för specialpedagoger. Det upplevs som svårt att hitta en likvärdighet och gemensam tanke kring vad specialpedagogernas uppdrag består i. Det finns samordnare för specialpedagogerna och elevhälsans chef upplever att det finns goda förutsättningar för att göra arbetet mer likvärdigt, vilket skulle gynna elevhälsans arbete i kommunen. 8

11 Några av de intervjuade rektorerna anser att de inte har tillräckliga stödresurser. Bland annat upplever några att de inte får information om hur stor summa de får per år till barn i behov av särskilt stöd. 4.4 Central elevhälsa Den centrala elevhälsan och dess elevhälsochef ansvarar för skolsköterskor, centrala specialpedagoger, vanliga pedagoger, kuratorer, skolläkare och psykologer. Detta är personal som tidigare låg under rektorernas ansvarsområde. Denna organisationsform infördes för att kommunen fick signaler om att rektorerna behövde mer stöd inom elevhälsoområdet. Elevhälsoteamet behöver inte stämma av med elevhälsochefen för att genomföra deras uppdrag för rektorerna. Elevhälsochefen agerar även som bollplank för elevhälsoteamen och har ett samordningsansvar, gentemot bland andra landstinget och BUP. Den centrala elevhälsan försöker stötta de lokala teamen med hjälp med extraanpassningar innan det blir aktuellt att ta fram åtgärdsprogram för en elev. Elevhälsochefen anser att det ofta är en avvägning då många lärare upplevs som tungt belastade och då upplever en ännu högre belastning om den egna verksamheten ska förändras. Den centrala elevhälsan inleder ofta sitt arbete med observationer, där de besöker klassrummen, sitter med i arbetslagens möten och finns tillgängliga på arbetsplatsen. Enligt elevhälsochefen ska den centrala elevhälsan användas ur en likvärdighetssynvinkel. Den centrala elevhälsan har en god överblick över kommunens skolverksamhet och kan därför ge samtliga skolor samma typ av stöd, eller det specifika stöd den enskilda skolan behöver. Den centrala elevhälsan har en egen budget, vilket betyder att skolorna inte betalar för att använda dess tjänster. Skolorna använder sig av den centrala elevhälsan i varierande grad. Detta uppges bero på att vissa skolor är bättre på att se sin egen problematik, medan andra inte helt tydligt kan identifiera sina behov. Det ligger i elevhälsans uppdrag att konsultativt sprida kunskaper kring olika typer av arbetssätt och att arbeta med arbetslagen avseende hur de kan anpassa sitt eget arbetssätt. Enligt elevhälsochefen handlar det mycket om kompetensen hos pedagogerna på skolorna och att stödja dem i deras arbete. Elevhälsochefen upplever att elevhälsan tidigare jobbat rent reaktivt istället för proaktivt, men att kommunen går mer och mer åt det proaktiva hållet. Bildningsförvaltningen har ett antal dokument och blanketter för att underlätta dokumentation och arbete med bland annat barn i behov av särskilt stöd. Dokumenten används i de lokala elevhälsoteamen. 4.5 Uppföljning, utvärdering och analys Inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet följer skolorna upp hur de jobbar med särskilt stöd och extraanpassningar i skolmiljön. I detta kan sedan skolledningen följa hur skolorna arbetar med särskilt stöd. Inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet följs också respektive elevs resultat upp. Vi har tagit del av skolenheternas sammanställning över enheternas arbete med extra anpassningar och särskilt stöd, som är en nulägesredovisning daterad september I denna redovisas hur extra anpassningar och särskilt stöd har genomförts under året. Detta följs sedan av en analys av resultat, d.v.s. hur extra anpassningar och särskilt stöd har på- 9

12 verkat resultat- och måluppfyllelse. Här ingår även att utvärdera elevhälsans arbete på skolenheten. Sammanställningen innehåller även slutsatser per skola. Vid en genomläsning av sammanställningen kan noteras att samtliga skolor beskriver vilka insatser som genomförts och vilka utmaningar som finns, både på skolenhetsnivå och på central nivå. Majoriteten av skolenheterna beskriver även vilka framtida förbättringsområden som finns. Omfattning av analys och struktur på respektive skolenhets sammanställning varierar och det finns både utförliga konkreta analyser och analyser som endast är någon enstaka mening eller helt frånvarande. Flertalet av skolenheternas sammanställningar är utförliga och relativt lika varandra i utformning, men sammantaget saknas det en tydlig stringens i hur sammanställningarna är utformade, främst avseende analysdelen. Vi noterar även att ett antal skolor nämner att de inte haft någon specialpedagog under året, vilket inneburit att mycket av de planerade insatserna inte genomförts. Det görs inga direkta uppföljningar av hur många åtgärdsprogram som finns. Enligt chefen för elevhälsan finns det förbättringsmöjligheter rörande uppföljning av insatser och åtgärdsprogram. Vidare anges att det behövs en diskussion om insatsen har givit önskad effekt eller om den behöver korrigeras. Detta framförallt med tanke på att i tid anpassa åtgärder, för att ge eleverna en smidigare övergång till vidare utbildning, till exempel gymnasiet. Det anses vara av stor vikt att det är samma parametrar som spelar in i de olika fallen, då beslut ska fattas om särskilt stöd eller extra anpassningar i skolmiljön. Enligt förvaltningschef och ekonomichef ska redovisning och uppföljning av insatser för särskilt stöd bli tydligare framgent. Rektorer ska utifrån respektive individ beskriva vad de gjort under året och vilka resultat åtgärderna har lett till. I dag förs endast en diskussion av mer generell karaktär vilka insatser som genomförts i skolan. 10

13 5. Svar på revisionsfrågor, bedömning och rekommendationer 5.1 Svar på revisionsfrågor Revisionsfråga 1. Vilka rutiner och modeller finns för att identifiera elever som är i behov av särskilt stöd? Svar: Rektorerna på skolorna ansvarar för identifiering av elever som är i behov av särskilt stöd. Rektors uppdrag är att tillsätta utredning då behov identifieras. Utredningen genomförs i samråd med elevhälsoteamet, som är den grupp som oftast först får en indikation från en lärare eller annan vuxen om att utredning kan vara befogad. Utifrån elevhälsoteamets samlade bedömning samt pedagogens, elevens och vårdnadshavarens erfarenheter och synpunkter upprättas ett åtgärdsprogram. I de fall det blir aktuellt att utreda om en elev behöver särskilt stöd finns särskild manual för hur utredningen ska gå till. Förvaltningschefen anser att vissa elever som får särskilt stöd, egentligen är elever som behöver extra anpassningar i den ordinarie undervisningen. 11

14 2. Hur fördelas resurser till elever i behov av särskilt stöd? En viss del av resurserna som varje skola tilldelas baseras på en summa (elevpeng) per barn. Varje barn genererar en elevpeng som baseras på dels ett belopp per barn och dels på en konstant för hur stor del av en årsarbetare som varje barn genererar. Bemanningskonstanten multipliceras med den budgeterade genomsnittslönen. Den andra delen av de medel för särskilt stöd som skolorna tilldelas baseras på en samlad bedömning från verksamhetschefernas sida. Bedömningen grundar sig på faktorer såsom elevantal, föräldrarnas utbildningsnivå (Salsa) och anpassningar från föregående års tilldelning. Enheterna har även möjligheter att söka tilläggsbelopp för särskilda behov baserat på medicinska och/eller kognitiva behov. Tilldelade medel följer inte med eleven, utan baseras på budgetarbetet inför året. Enligt verksamhetscheferna finns ingen modell för att omfördela resurser under året. Enligt förvaltningens verksamhetschefer bygger kommunens system på att varje rektor måste kunna bygga en buffert för oförutsedda utgifter, detta inkluderar utgifter för insatser kopplade till elever i behov av särskilt stöd och eventuella extra anpassningar i skolmiljön. Bufferten är väsentlig vid de tillfällen då oförutsebara särskilda behov uppstår under året. 3. Hur styr nämnden resurser till de elever som verkligen behöver stöd på respektive skola? 4. Hur styr rektor resurser till de elever som verkligen behöver stöd? Se svar på fråga 2. Alla skolor har ett eget lokalt elevhälsoteam som leds av skolans rektor. De flesta elevhälsoteam träffas minst varannan vecka. På dessa träffar går de igenom vilka behov som finns i klasserna samt vem som ansvarar för att ta initiativ till en eventuell åtgärd och utredning. Det är specialpedagogen på skolorna som ska göra en utredning om eleven behöver extra anpassningar i skolmiljön eller om det ska tillsättas ett åtgärdsprogram. På de lokala elevhälsoträffarna deltar oftast specialpedagoger, skolsköterska, kurator och psykolog. Dessa träffar ska dokumenteras i pappersform, för att följas upp kommande möte. De följer upp elevens situation och även huruvida vidtagna åtgärder fått effekt. Detta kan t.ex. innebära att beslut fattas om att inhämta mer information såsom möte med föräldrar eller besök i klassrummet. 12

15 5. Vilka stödresurser finns inom förvaltningen respektive på skolan? Det finns bland annat möjligheter till att få elevassistent, extra anpassningar i den ordinarie skolmiljön, anpassad studiegång, särskild undervisningsgrupp, stöd med inläsningsprogram eller mattestöd/svenskastöd och det finns möjligheter att införa åtgärdsprogram. Det finns även möjligheter för lärare att få handledning av specialpedagoger samt konsultationer från kuratorer och psykologer. Vidare finns även anpassning av läromedel och tillgång till olika hjälpmedel så som datorer och inläst material. Den centrala elevhälsan och dess elevhälsochef ansvarar för skolsköterskor, centrala specialpedagoger, vanliga pedagoger, kuratorer, skolläkare och psykologer. Skolorna har möjlighet att beställa personal från det centrala elevhälsoteamet för stöd i komplicerade ärenden. Den centrala elevhälsan har en egen budgetpost och skolorna betalar inte för att använda dessa tjänster. Den centrala elevhälsan stöttar de lokala teamen med hjälp med extraanpassningar, innan det blir aktuellt att tillsätta ett åtgärdsprogram för en elev. 6. Vilka rutiner och modeller finns för att följa upp, utvärdera och analysera resurser tilldelade elever i behov av särskilt stöd? Det ligger i elevhälsans uppdrag att konsultativt sprida kunskaper kring olika typer av arbetssätt och att arbeta med arbetslagen avseende hur de kan anpassa sitt eget arbetssätt. Inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet följer skolorna upp hur de jobbar med särskilt stöd och extraanpassningar i skolmiljön. I detta kan sedan skolledningen följa hur skolorna arbetar med särskilt stöd. Inom ramen för det systematiska kvalitetsarbetet följs också respektive elevs resultat upp. Vidare gör skolorna egna sammanställningar över hur de själva arbetar med extra anpassningar och särskilt stöd. Rapporterna förefaller dock inte presenteras för den centrala förvaltningen. Omfattning av analys och struktur på respektive skolas sammanställning varierar och det finns både utförliga konkreta analyser och analyser som endast är någon enstaka mening eller helt frånvarande. Det konstateras att det finns förbättringsmöjligheter för hur insatser och åtgärdsprogram följs upp. Vidare konstateras att det behövs en diskussion om insatsen har givit önskad effekt eller om den behöver korrigeras. 13

16 5.2 Sammanfattande bedömning Syftet med granskningen var att bedöma Bildningsnämndens styrning och uppföljning av insatser till elever i behov av särskilt stöd. Granskningen ska ge underlag för att bedöma om Bildningsnämnden säkerställer att elever som är i behov av särskilt stöd får de insatser och det stöd som de är berättigade till. Bildningsnämnden har ansett det vara relevant att göra en översyn av resursfördelningssystemet, med större fokus på socioekonomiska faktorer. Det särskilda stödet ska framgent hanteras inom den ordinarie verksamheten. Detta ställer än högre krav på att rektor har förutsättningar för att identifiera och styra tilldelade resurser till dessa elever. Tilldelningen av resurser baseras inte på faktiska och dokumenterade pedagogiska behov hos befintliga elever. Även om de faktorer som nämnden beaktar och kommer beakta framöver, har stöd i forskningen, är det grova mått som tillämpas i fördelningen. För att anpassa resursfördelningen till elevernas faktiska behov och förutsättningar ställs stora krav på den resursfördelningen som sker på enskilda skolor. Skolans likvärdighet påverkas inte bara av resursernas omfattning, utan även av hur de används på varje enskild skola. Forskning och erfarenhet visar att lärarnas kompetens är den enskilt viktigaste faktorn för elevernas studieresultat. En viktig uppgift för rektor är därför att säkerställa att lärarna har rätt kompetens och ges möjlighet till kontinuerlig kompetensutveckling. Vi bedömer att det finns en risk för att möjligheterna till individuell och enhetsanpassad kompetensutvecklingen inte är tillräcklig, då vi i vår granskning fått signaler om att resurserna till detta inte alltid räcker till. I granskningen framkommer att specialpedagogerna har en viktig roll i att stödja lärarna både vid identifiering och genomförande av eventuella extra anpassningar samt utredning för åtgärdsprogram. Detta förutsätter att det finns kompetenta specialpedagoger. Nämnden bör säkerställa att specialpedagogerna har likvärdig och tillräcklig kompetens. Vidare bör nämnden ha ett långsiktigt perspektiv i sin kompetensförsörjningsplan avseende specialpedagoger. I granskningen framkommer även att de kompetenser som finns inom elevhälsan och vid de lokala elevhälsoteamen på skolorna används på olika sätt vid skolorna. I detta bedömer vi att den centrala elevhälsan har en viktig roll, då den har en överblick över kommunens skolverksamhet. Elevhälsans chef signalerar att det finns förbättringsmöjligheter kopplat till definitionen av vad specialpedagogernas roll innebär, med avseende på en likvärdig utbildning. Vi bedömer även att det finns anledning att fortsatt sprida goda exempel, då det enligt intervjuerna, finns skolor som lyckats väldigt bra med sin anpassning av organisation. Det finns flertalet dokument och blanketter som underlättar för rektorer och elevhälsoteamen att dokumentera olika delar av arbetet med både extra anpassningar och åtgärder kopplat till elever i behov av särskilt stöd. Vi ser dock att det kan finnas behov av att skolorna informeras om vilket material som finns att hämta samt hur detta kan användas. I Bildningsnämndens manual för bedömning om insatser för särskilt stöd, nämns att stor vikt ska läggas vid elevens möjligheter och förutsättningar till måluppfyllelse, vilket är i enlighet med gällande lagstiftning. Skolorna genomför egna sammanställningar över hur de själva arbetar med extra anpassningar och särskilt stöd. Flertalet av skolenheternas sammanställningar är utförliga och rela- 14

17 tivt lika varandra i utformning, men sammantaget saknas det en tydlig stringens i hur sammanställningarna är utformade, främst avseende analysdelen. Rapporterna förefaller inte presenteras eller analyseras av den centrala förvaltningen. Vi bedömer att det finns ett behov att säkerställa att det finns en kommungemensam modell för sammanställning och analys av genomförda åtgärder. Det konstateras att det finns förbättringsmöjligheter för hur insatser och åtgärdsprogram följs upp. Vidare konstateras att det behövs en diskussion om insatsen har givit önskad effekt eller om den behöver korrigeras. Vi noterar även att ett fåtal skolor nämner att de inte haft någon specialpedagog under året, vilket inneburit att mycket av de planerade insatserna inte genomförts. 5.3 Rekommendationer Utifrån ovanstående bedömning rekommenderar vi att nämnden, i sitt fortsatta utvecklingsarbete: Utvecklar resursstyrningen för att fördela resurser till elevers faktiska behov och förutsättningar. Systematiskt följer upp hur resurserna används och vilka resultat de ger. Säkerställer att det finns en kommungemensam modell för sammanställning och analys av genomförda åtgärder. Aktivt sprider goda exempel på framgångsrika arbetssätt för att stödja elever i behov av särskilt stöd och härigenom stimulera lärande och erfarenhetsutbyte i organisationen. Säkerställer att pedagoger erhåller en relevant kompetensutveckling, på kort och lång sikt, som skapar förutsättningar för likvärdiga stödinsatser. Stockholm den 1 december 2015 Anders More Verksamhetsrevisor Johan Lundmark Verksamhetsrevisor 15