Revisionsrapport Granskning av Byggnadsnämndens debiteringsrutiner Adrian Göransson Revisionskonsult Emelie Lönnblad Revisionskonsult Kristianstads kommun Oktober 2013
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning... 1 2. Inledning...2 2.1. Bakgrund och syfte...2 2.2. Revisionsfråga och kontrollmål...2 2.3. Metod och avgränsning...2 3. Utgångspunkter...3 3.1. Plan- och bygglagen...3 3.2. Plan- och bygglovstaxa för Kristianstad kommun...3 3.3. Intäktsredovisning...4 4. Iakttagelser...5 4.1. Debiteringsprocessen...5 4.1.1. Bygglovsavdelningen...5 4.1.2. Planavdelningen...6 4.2. Stickprov...7 4.3. Krav- och inkassorutiner...8 5. Sammanfattande bedömning...9 2
1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Kristianstads kommun har PwC granskat Byggnadsnämndens debiteringsrutiner. Granskningens revisionsfråga har varit: Säkerställer Byggnadsnämnden en ändamålsenlig hantering av avgifter avseende detaljplaner och bygglov? Efter genomgång av granskningens samtliga kontrollmål bedömer vi att Byggnadsnämnden inte fullt ut säkerställer en ändamålsenlig hantering av avgifter avseende detaljplaner och bygglov. Utifrån granskningsresultatet anser vi att Byggnadsnämnden: bör säkerställa att Planavdelningen upprättar dokumenterade rutiner för debiteringsprocessen i sin helhet, bör säkerställa att Bygglovsavdelningens rutiner vidareutvecklas genom en mer utförlig beskrivning av debiteringsprocessen, bör i högre grad dokumentera sina uppföljningsrutiner, bör ta fram löpande kontrollaktiviteter för debiteringsprocessen, bör säkerställa att Bygglovsavdelningens och Planavdelningens dokumenterade rutiner för debiteringsprocessen innehåller kontroller av fakturaunderlaget mot gällande beslut innan debitering genomförs, bör tydliggöra uppdatering och beslut om den årliga internkontrollplanen. 1
2. Inledning 2.1. Bakgrund och syfte En kommuns plan- och byggverksamhet är till viss del avgiftsfinansierad och det är väsentligt att det finns rutiner och kontroller för att säkerställa en fullständig och korrekt fakturering. Mot denna bakgrund har de förtroendevalda revisorerna i Kristianstads beslutat om att genomföra en granskning av kommunens debiteringsrutiner. 2.2. Revisionsfråga och kontrollmål Granskningen ska besvara följande revisionsfråga: Säkerställer Byggnadsnämnden en ändamålsenligt hantering av avgifter avseende detaljplaner och bygglov? Följande kontrollmål ingår i granskningen: Relevanta dokumenterade rutiner avseende debiteringsprocessen har upprättats Adekvata kontrollrutiner finns beträffande: o Underlaget för faktureringen o Att utförda tjänster faktureras o Registeringen av debiteringsunderlaget Gällande rutiner för att debiteringsprocessen följs Tillämpliga krav- och inkassorutiner finns dokumenterade 2.3. Metod och avgränsning Insamling och genomläsning av relevanta dokument. Intervju har genomförts med följande personer: Ekonom, Stadsbyggnadskontoret Planadministratör, Planavdelningen Bygglovsadministratör, Bygglovsavdelningen Därutöver har stickprovskontroller utförts av upprättade fakturor samt övriga underlag som ligger till grund för debiteringen. Granskningen avgränsas till Byggnadsnämndens hantering av avgifter avseende detaljplaner och bygglov. Rapporten har varit föremål för sakgranskning av samtliga intervjuade samt stadsbyggnadschef, planchef och bygglovschef. 2
3. Utgångspunkter 3.1. Plan- och bygglagen Plan- och bygglagen (PBL 2010:900) ger möjligheter för ansvarig nämnd att ta ut en avgift i ärenden om plan, lov, förhandsbesked och anmälan samt för nybyggnadskarta, framställning av arkivbeständiga handlingar eller andra tids- och kostnadskrävande åtgärder. Nämnden kan dessutom ta ut en avgift för planbesked, villkorsbesked och ingripandebesked, tekniska samråd och slutsamråd, tillsynsbesök på byggnadsplatsen och kungöranade av beslut om lov eller förhandsbesked i Post och Inrikes Tidningar. I ärenden om detaljplan ska avgiften även täcka de kostnader för program, om ett sådant behövs. Av PBL 12 kap. 10 framgår det att en avgift inte får inte överstiga kommunens genomsnittliga kostnad för den typ av besked, beslut eller handläggning som avgiften avser Detta uttrycks även i kommunallagens 8 kap 3c Kommuner och landsting får inte ta ut högre avgifter än som svarar för kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller landstinget tillhandahåller (självkostnaden). Denna skrivning ger uttryck för den så kallade självkostnadsprincipen. Avgiftens storlek i enskilda fall regleras inte i PBL lag, däremot regleras detta i kommunalagen gällande likställighetsprincipen. Kommuner och landsting skall behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för något annat (KL, 2 kap 2). Grunderna för hur avgifterna för plan- och bygglagen ska beräknas ska anges i en taxa som beslutas av kommunfullmäktige. Avgiften ska betalas av den som är sökande eller har gjort anmälan i det ärende som beskedet, beslutet eller handläggningen avser. Avgiften får tas ut i förskott. 3.2. Plan- och bygglovstaxa för Kristianstad kommun I dokumentet Plan- och bygglovstaxa 2013 inklusive mät- och karttaxa (BN 2012-10- 30) anges vad som gäller beträffande plan- och bygglovstaxorna i Kristianstad kommun. Kommunens beräkning av taxan bygger till stor del på Sveriges kommuner och landsting (SKL) förslag till taxa för åtgärder som handläggs enligt Plan- och bygglagen (gäller från 2 maj 2011). Flertalet av avgifterna beräknas som en funktion av ett värde som utgör en tusendel av gällande prisbasbelopp (mpbb), prisbasbeloppet år 2013 är 44 500 kronor, samt ärendeberoende faktorer som grundar sig på den tidsåtgång och komplexitet som handläggningen av respektive ärendetyp kräver. Därutöver kan justeringsfaktor N läggas till funktionen i syfte att anpassa avgiftsnivån till förhållanden inom kommunen. Kommunfullmäktige kan besluta att justeringsfaktor N ska vara lägre eller högre och kan grunda sitt beslut på invånarantal, kostnadstäckning eller på andra faktorer. I Kristianstad kommun är justeringsfaktorn N = 1. Kommunfullmäktige beslutar om justeringsfaktor N samt övriga ändringar i taxan. Utöver justeringsfaktorn finns ett antal andra faktorer för beräkning av avgifter. Exempel på faktorer är Handläggningsfaktor (HF), Objektfaktor (OF), Planavgiftsfaktor (PLF). Grundprincipen för beräkning av avgift kan sammanfattas på följande sätt: Faktor * mpbb * N. Avgiften beräknas efter taxa som gäller då ansökan inkom, eller om sådant datum saknas, när åtgärden är utförd. 3
3.3. Intäktsredovisning Rådet för kommunal redovisning har i sin rekommendation 18 Intäkter från avgifter, bidrag och försäljningar definierat den praxis som ska gälla för intäktsredovisningen i Sveriges kommuner. En inkomst definieras som värdet av avgifter, bidrag och försäljningar, en intäkt är en ökning i det ekonomiska värdet under en redovisningsperiod till följd av inbetalningar eller ökning av tillgångens värde, eller minskning av skulders värde. Värderingen av en inkomst ska göras till det värde som kommunen fått eller kommer att få. En inkomst ska normalt redovisas som intäkt först när samtliga av följande villkor är uppfyllda: inkomsten kan beräknas på ett tillförlitligt sätt det är sannolikt att de ekonomiska fördelar som är förenliga med transaktionen kommer att tillfalla kommunen de eventuella utgifter som uppkommit eller som förväntas uppkomma till följd av transaktionen kan beräknas på ett tillförlitligt sätt. Den del av inkomsten som inte uppfyller kriterierna för intäkt ska löpande periodiseras och sedan redovisas som skuld på balansräkningen. 4
4. Iakttagelser 4.1. Debiteringsprocessen Vi noterar att Bygglovsavdelningen har tagit fram översiktliga riktlinjer för hur debiteringsprocessen avseende bygglov ska genomföras. Några liknande riktlinjer har vi inte noterat för Planavdelningen. Planavdelningen har emellertid försett granskningen med en skriftlig sammanställning som översiktlig beskriver deras debiteringsprocess. Respektive avdelnings debiteringsprocess beskrivs i avsnitten nedan. 4.1.1. Bygglovsavdelningen Bygglovsavdelningen använder sig av ärendehanteringssystemet Bygg-R. I samband med beslut från Byggnadsnämnden och vid tjänsteutlåtande med förslag till nämndbeslut lägger bygglovshandläggarna in en anteckning om hur avgiften har beräknats i Bygg-R tillsammans med resterande underlag 1. Vid mer komplicerade beräkningar av bygglovsavgiften brukar handläggaren dessutom stämma av avgiften med bygglovschefen. Bygglovsadministratören skickar iväg ett samlat faktureringsunderlag till ekonomikontoret genom ärendehanteringssystemet. När det gäller lovärenden görs detta varannan eller var tredje vecka beroende på antalet ärenden. Det är Ekonomikontoret som sköter den praktiska faktureringen och skapandet av fakturor. Ekonomikontoret har även ansvaret för krav- och inkassorutinerna, se mer Avsnitt 3.3. Ansvaret för att samtliga tjänster blir fakturerade ligger dock på Stadsbyggnadskontoret som har bevakning på att alla fakturor blir skickade till kunderna. När det gäller de interna fakturorna hanteras de genom att lyftas ur ärendehanteringssystemet Bygg-R för att sedan faktureras via ekonomiprogrammet ca 4 gånger per år. 4.1.1.1. Kontrollrutiner Enligt uppgift från byggavdelningen så genomförs, inom ramen för den interna kontollen, stickprovskontroller av att underlaget för faktureringen är korrekt inlagd. Byggnadsnämnden har inte en reviderad intern kontrollplan för 2013. Vi har tagit del av nämndens interna kontrollplan för 2012. Nedan visas översiktligt strukturen för de områden i den interna kontrollplanen som avser ekonomi. Utvecklingsområde Kontrollmoment Metod Intäkt enligt budget Granskning av intäkter Utarbeta rutiner för fakturering som efterföljs Debitering/fakturering av avtal Genomgång av avtal som läggs till i avtalsdatabas Resultat enligt budget Att kostnaderna bokas rätt Tydlig rutin som omfattar hela kedjan i konteringen Att kostnaderna stämmer enligt avtal Tydlig rutin så att de avtal som finns efterföljs Delegationsrätt Uppdatering av attestlistor/delegationsförordning Utvärdering av kontorets självkostnadsfinansiering och debiteringsgrad Graden av självkostnadsfinansieringen fördelat på Stadsbyggnadskontoret Utarbeta mall/rutiner för uträknandet av självkostnadsfinansiering 1 Ett undantag är om avgifterna avser fasta avgifter, då läggs det inte in någon notering om avgiften i systemet. 5
Av tabellen ovan framgår det att Byggnadsnämndens interna kontrollplan för år 2012 generellt sett saknar metoder av mer granskande karaktär, såsom exempelvis stickprovskontroller. När det gäller framtagande av dokumenterade rutiner så står det i den interna kontrollplanen att rutinerna håller på att tas fram. Enligt intervjuade tjänsteman och dokumentet expediering checklista så kontrolleras alltid att fakturamottagare överensstämmer med avtalet av bygglovsadministratören innan debiteringslistan skickas Ekonomikontoret. Denna kontroll utförs för att det inte alltid är bygglovsansökaren som ska betala avgiften. Kontroller utförs även av faktureringsbelopp genom jämförelse med gällande beslut om avgift. Det görs även resultatuppföljningar på ledningsgruppen månadsvis i förhållande till budget. Avdelningscheferna har ansvar för att faktureringen fungerar på ett ändamålsenligt sätt. 4.1.2. Planavdelningen Vid normalt planförfarande 2, viket bland annat innebär att fullmäktige antar detaljplanen, sker debitering när Planavdelningen får protokollsutdraget från Kommunfullmäktige. Detta förfarande tillämpas oberoende av om det är ett internt eller externt finansierad plan. När det gäller enkelt planförfarande, där Byggnadsnämnden antar detaljplanen, sker debitering vid antagande. Externt finansierade detaljplaner debiteras efter det att nämnden antagit planen medan internt finansierade planer debiteras när de har vunnit laga kraft och har arkiverats. Eftersom arkivering är en del av det administrativa arbetet räknas detta arbete med i arbetstimmarna som behövs för att upprätta underlaget till planavtalet. Planavdelningen har en intern mappstruktur där samtliga pågående planärenden samlas. Uppdatering sker regelbundet efter varje nämndssammanträde. Detaljplanerna är ordnade enligt en uppstartsfas, en pågående arbetsfas i prioritetsordning samt antagna planer. Det används två olika system vid upprättande av faktureringsunderlag för detaljplaner beroende på om de är intern eller extern fakturering. Vid framtagande av planavtal för detaljplaner som externfaktureras upprättas ett beräkningsunderlag i ett standardiserat excelark av uppskattad tidsåtgång för de olika skedena i detaljplaneprocessen. Utöver tidsåtgång finns även avgifter för annonsering och kopiering medräknade. Underlaget bifogas förslaget till planavtal som godkänns av exploatören. När detaljplanen är antagen debiteras kostnaderna enligt planavtal och ett fakturaunderlag tas fram av planchefen. Underlaget redovisar olika delkostnader enligt avtalet för planarbetet, grundkarta och fastighetsägarförteckningen. Därefter lämnas fakturaunderlaget till planadministratören som registrerar fakturan i kommunens ekonomisystem. Detaljplaner som Stadsbyggnadskontoret fått i uppdrag av Kommunstyrelsen att handlägga sker internfakturering genom att arbetstiden redovisas direkt i kommunens 2 Detaljplaner hanteras med normalt eller enkelt planförfarande. Planer som har allmänt intresse utöver sakägarkretsen (berörda grannar m fl) handläggs med normalt förfarande. Planprocessen med normalt planförfarande tar ca ett år. Planer av begränsad betydelse, som saknar intresse för allmänheten samt är förenlig med översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande till översiktsplanen, hanteras med enkelt förfarande. Den stora skillnaden mellan enkelt och normalt planförfarande är att utställningen lyfts ur. Härigenom förkortas handläggningstiden. 6
tidsredovisningssystem. Vid planens antagande och efter den vunnit laga kraft debiteras antalet arbetstimmar som registrerats av planhandläggarna. När internt finansierade planer vunnit laga kraft tas ett fakturaunderlag fram i kommunens beslutsstödsystem där arbetstidsåtgången för de olika arbetsområdena redovisas separat. Planchefen tar fram fakturaunderlaget som redovisar kostnaden för planarbetet, framtagande av grundkarta och fastighetsägarförteckningen. Kostnaden beräknas genom antalet redovisade timmar gånger timtaxa. Registrering av fakturaunderlaget sker manuellt av planadministratören i kommunens ekonomisystem All fakturering sker efter samrådet har skett som oftast är det mest tidskrävande momentet i detaljplaneprocessen. Delfakturering sker av stora omfattande detaljplaner. Enligt uppgift följer planchefen upp faktureringen av planer efter varje sammanträde som Byggnadsnämnden har. Debiteringen sker inte veckovis eftersom inga beslut fattas av tjänstemän på Planavdelningen. Vidare följer planchefen regelbundet upp faktureringen tillsammans med förvaltningens ekonom. 4.1.2.1. Kontrollrutiner Externfakturering Avseende de externt finansierade detaljplanerna så registrerar planhandläggarna löpande in sin arbetstid för varje detaljplan i nämndens tidsredovisningssystem likt för de internt finansierade detaljplanerna. Rutinen har för avsikt att kunna utföra en jämförelse mellan uppskattad och verklig tidsåtgång i de olika planärendena. Genom att jämföra verklig tidsåtgång med uppskattningen i planavtalet kan nämnden kontinuerligt stämma av att en relevant fakturering utförs för planarbete. Vid beräkningen av den totala kostnaden för planavtalet skickas även förfrågan till GIavdelningen för att kostnaden skall beräknas enligt deras taxa för att upprätta en grundkarta. På samma sätt skickas förfrågan till Lantmäteriavdelningen för att få kostnaden för att ta fram en fastighetsägarförteckning. Dessa kostnader redovisas separat i planavtalet. Internfakturering Utdrag av tidsåtgången i planärenden sker i kommunens beslutsstödsystem. Kostnaderna för upprättande av grundkarta utförs på samma sätt enligt ovan. Avstämning sker av redovisade timmar i tidredovisningssystemet genom beslutsstödsystemet för fastighetsägarförteckningen av Lantmäteriet. 4.2. Stickprov Vi har totalt utfört 15 avseende de avgifter som har fakturarats under år 2013 första kvartal (januari-mars). Vi har utifrån det totala antalet transaktioner som utförts för bygglovsavgifter respektive avgifter för planhantering gjort vårt urval. Vi har kontrollerat tio olika bygglovsärenden och fem planärenden. Kontrollerna har inriktat sig på att kontrollera att beslutade avgifter enligt avtal stämmer överens med fakturerad avgift. Stickproven avser både externa samt kommuninterna fakturor. Vi har tagit del av utsända fakturor samt avtal som ligger till grund för faktureringen som sedan har jämförts med transaktionslista från kommunens ekonomisystem. Överlag innehåller de granskade avgifterna fullgoda fakturaunderlag med uppgifter om kostnadsfördelning och total avgift för bygglov alternativt planarbete. Vi noterar dock att en 7
kommunintern faktura saknar underlag avseende avtal samt uppgifter om vilken avgift som beslutats för planarbetet. 4.3. Krav- och inkassorutiner Av dokumentet Riktlinjer för fakturering och kravverksamheten framgår det att all kravverksamhet inom Kristianstad kommun ska handläggas av ekonomikontoret med undantag för socialförvaltningen. I dokumentet står det också att all fakturering ska ske så snart det finns förutsättningar, det vill säga faktura ska framställas i omedelbar anslutning till en vara, tjänst eller nyttighet tillhandahålls. Enligt Riktlinjer för fakturering och kravverksamheten skickas det inte ut någon betalningspåminnelse till de gäldenärer som inte betalar sin faktura i tid. Istället skickas ett inkassokrav ut senast 7 till 13 dagar efter fakturans förfallodag. Inkassokravet innehåller en ny förfallodag för fakturan (oftast till 8 dagar). Kommunen ska alltid försöka få betalt för sin fordran. Om gäldenären trots inkassokrav inte betalar sin skuld ska ekonomikontoret inhämta synpunkter från berörd förvaltning/bolag om vilka åtgärder som ska vidtas. Bland annat kan ärendet lämnas till Kronofogdemyndigheten eller inkassobyrå. Bokföringsmässig avskrivning av fordringar ska göras löpande under året i de fall som fordringarna skickas för långtidsbevakning hos inkassobyrå. Denna hantering sköts av ekonomikontoret. Byggnadsnämnden har inga egna rutiner avseende krav- och inkasso. Statsbyggnadskontoret får listor löpande från ekonomikontoret på vilka som inte har betalt sina skulder. Förvaltningen får i slutet av varje år en lista på vilka ärende som kommer att hamna hos Kronofogdemyndigheten. Vid intervju uppges att det endast är ett tiotal per år som går till Kronofogdemyndigheten av totalt 1 200-1 300 ärenden per år gällande bygglovsavgifter. Det har aldrig hänt att någon betalning har förfallit till Kronofogdemyndigheten på Planavdelningen. Planavdelningen har mellan 20-25 ärenden per år. 8
5. Sammanfattande bedömning Granskningens revisionsfråga har varit: Säkerställer Byggnadsnämnden en ändamålsenlig hantering av avgifter avseende detaljplaner och bygglov? Efter genomgång av granskningens samtliga kontrollmål bedömer vi att Byggnadsnämnden inte fullt ut säkerställer ändamålsenlig hantering av avgifter avseende detaljplaner och bygglov. Nedan följer våra bedömningar och rekommendationer utifrån granskningens kontrollmål. Relevanta dokumenterade rutiner avseende debiteringsprocessen Vi noterar att Bygglovsavdelningen har tagit fram dokumenterade rutiner avseende debiteringsprocessen, medan Planavdelningen inte har gjort det. Planavdelningen har dock med anledning av vår granskning tagit fram en översiktlig sammanställning av dessa rutiner. Vi anser att Byggnadsnämnden bör säkerställa att Planavdelningen upprättar dokumenterade rutiner för debiteringsprocessen i sin helhet. Vidare anser vi att Bygglovsavdelningens rutiner kan vidareutvecklas genom en mer utförlig beskrivning av debiteringsprocessen. Vi anser att detta bland annat skulle göra debiteringsprocessen mindre personbundet och underlätta introduktionen av nyanställda. Gällande rutiner för att debiteringsprocessen efterlevs Som vi redan ovan konstaterat så har Planavdelningen inte upprättat några dokumenterade rutiner för sin debiteringsprocess. Vi noterar att Bygglovsavdelningen sammanställer sina faktureringsunderlag i ärendehanteringssystemet Bygg-R, medan Planavdelningen sammanställer sitt faktureringsunderlag i en standardiserad mall som bifogas i planavtalet. Byggnadsnämnden har emellertid i begränsad utsträckning dokumenterade uppföljningsoch kontrollrutiner. Vidare noterar vi att Byggnadsnämnden inte har en aktuell intern kontrollplan för 2013, vilket inte är tillfredsställande. Vi anser att Byggnadsnämnden årligen skall revidera sin interna kontrollplan. Vidare bör Byggnadsnämnden säkerställa att det finns löpande kontrollaktiviteter som dokumenteras för debiteringsprocessen. Kontroller sker i syfte att säkerställa: underlaget för fakturering Bygglovsadministratören har som rutin att kontrollera fakturamottagare samt fakturabelopp med gällande beslut. Någon liknande rutin har vi inte identifierat på Planavdelningen. Vi anser att Byggnadsnämnden bör säkerställa att Bygglovsavdelningens och Planavdelningens dokumenterade rutiner för debiteringsprocessen innehåller kontroller av fakturaunderlaget mot gällande beslut innan debitering genomförs. att utförda tjänster faktureras I kommunens Riktlinjer för fakturering och kravverksamheten samt i kommunala redovisningslagen anges att utförda tjänster ska faktureras i omedelbar anslutning till en vara, tjänst eller nyttighet tillhandahålls. Enligt uppgift följer Bygglovsavdelningens ledningsgrupp upp utförd fakturering månadsvis. Utöver detta följer avdelningschefen upp faktureringen löpande. 9
Vidare följer planchefen upp faktureringen av planer efter varje sammanträde som Byggnadsnämnden har. Planchefen följer regelbundet upp faktureringen tillsammans med förvaltningens ekonom. Vi anser att såväl Bygglovsavdelningen som Planavdelningen har tillräcklig uppföljning för att kunna bedöma att utförda tjänster faktureras i anslutning till att en vara eller tjänst tillhandahålls. Dock anser vi att dessa uppföljningsrutiner bör dokumenteras. avstämning vid registrering av underlag för fakturering Vi har noterat i våra stickprovskontroller att de granskade avgifterna överlag innehåller fullgoda fakturaunderlag med uppgifter om kostnadsfördelning och total avgift för bygglov alternativt planarbete. Vi noterar dock att en kommunintern faktura saknar underlag avseende beslut samt uppgifter om vilken avgift som beslutats för planarbetet. Tillämpliga krav- och inkassorutiner finns dokumenterade I Kristianstad kommun är det ekonomikontoret som handlägger krav- och inkassoärenden. Statsbyggnadskontoret får en gång per år en lista på vilka ärenden som gått till Kronofogdemyndigheten. Enligt kommunens riktlinjer ska nämnden göra löpande bokföringsmässiga avskrivningar av sina fordringar i de fall som fordringarna skickas för långtidsbevakning hos inkassobyrå, denna hantering sker av ekonomikontoret. 2013-10-30 Adrian Göransson, projektledare Mattias Haraldsson, uppdragsledare 10