Ledning, styrning och effektivitet inom äldreomsorgen

Ledning, styrning och effektivitet inom äldreomsorgen Smedjebackens kommun Revisionsrapport Februari 2011 Margaretha Larsson

Innehållsförteckning Sammanfattande bedömning...3 1 Inledning...5 1.1 Bakgrund...5 1.2 Uppdrag och syfte...5 1.3 Avgränsning...6 1.4 Revisionsfråga...6 1.5 Metod...6 2 Resultat...7 2.1 Organisation...7 3 Socialnämndens arbete...7 3.1 Iakttagelser och bedömning...8 4 Processen från ansökan till beslut - verkställd biståndsinsats...8 4.1 Iakttagelser och bedömning...10 5 Verksamheterna...11 5.1 Boenden...11 5.2 Hemtjänst...12 5.3 Iakttagelser och bedömning...13 6 Bemanning och resursfördelning...14 6.1 Resultat mätning av omsorgs och resursbehov...16 6.2 Iakttagelser och bedömning...18 2

Sammanfattande bedömning Revisorerna i Smedjebackens kommun genomförde i maj-juni 2010 en förstudie inom socialnämndens ansvarsområde vad det gäller äldreomsorgens verksamheter i syfte att få ett underlag för ställningstagande till en fördjupad granskning. Utifrån förstudiens resultat beslutades att genomföra en granskning avseende Äldreomsorgens styr- och ledningssystems eventuella effekt på effektiviteten samt förhållandena mellan personella resurser och omsorgsbehov/tyngd. Komrev inom PwC har fått uppdraget att genomföra granskningen. Vår sammanfattande bedömning och svar på den övergripande revisionsfrågan är att socialnämndens styrning och ledning är ändamålsenlig avseende arbete med mål, verksamhetsplan och internkontrollplan. Dock visar granskningen på brister vad det gäller att säkerställa effektivitet och rättssäkerhet. Till grund för vår bedömning och svar på den övergripande revisionsfrågan har ett antal kontrollfrågor beaktats och följande iakttagelser och bedömningar har gjorts: Är socialnämndens aktiva åtgärder för att styra, följa upp och kontrollera verksamhet och ekonomi tillfredställande? Nämnden tar hänsyn till både interna och externa påverkansfaktorer i sina beslut och beslutsunderlag Nämnden styr och leder verksamheten på ett ändamålsenligt sätt genom aktuell verksamhetsplan och medföljande internkontrollplan Dock finns utvecklingsbehov vad det gäller uppföljning av både fattade beslut och dess effekt för att säkerställa effektivitet, kvalitet och rättssäkerhet genom hela organisationen. o Internkontrollen bör utvecklas för att ytterligare säkerställa nämndens ansvarsområden vad det gäller effektivitet, kvalitet och rättssäkerhet. Är processen från beslut om biståndsinsats till verkställighet och utförande av beslut om insats ändamålsenlig och kvalitetssäkrad? Rutiner och arbetssätt när det gäller ärendehantering är inte ändamålsenlig och det finns inte någon kvalitetssäkrad process. Nu gällande riktlinjer för handläggning har inte reviderats de senaste åren och de är inte så utformade att stöd och vägledning ges i handläggningen vad det gäller nämndens tolkning av socialtjänstlagen och dess intention liksom att det helt saknas riktlinjer för verkställighet. 3

Dokumentationen i de 15 granskade akterna i Procapita var generellt knapphändig och svår att följa samt att i vissa fall gick det i dokumentationen inte direkt utläsa vad den aktuella insatsen bestod av. Vidare fann vi olikheter mellan enheterna vad det gäller hantering och förvaring av dokumentation. Genomförandeplanerna och dess funktion stämmer väl överens med vad som sägs i författningen och de är det arbetsredskap som ämnas. Dock finns brister vad det gäller den dokumentation som ska ske i Procapita. o Roller och ansvar bör förtydligas vad det gäller handläggare, enhetschef och kontaktman. o Nämnden behöver fastställa riktlinjer för handläggning och verkställighet för att säkerställa verksamhetens inriktning, kvalitet och omfattning. o Rutiner och riktlinjer kring dokumentation behöver utvecklas och fastställas för att säkerställa en rättssäker och effektiv verksamhet. o Rutinen och arbetsformen kring genomförandeplanerna behöver formaliseras så att de blir en del av den formella dokumentationen. Är resursfördelning och personalnyttjandet inom äldreomsorgen ändamålsenligt och effektivt? Resursfördelning och personalnyttjande inom äldreomsorgen är inte ändamålsenlig och effektiv. Samband mellan tilldelade resurser, omvårdnadsbehov och beviljade insatser kan inte ses. Trots bra tradition inom förvaltningen att på olika sätt följa upp verksamheten ser vi detta som ett utvecklingsområde och att de grundläggande förutsättningarna behöver säkerställas och formaliseras. o Nämnden behöver utveckla och säkerställa en resursfördelningsmodell som utgår från faktiskt omvårdnadsbehov och beviljade biståndsinsatser. Finns variationer i omvårdnadseffektiviteten och insatsbehov mellan verksamheter/enheter och vad kan detta bero på? Samband mellan omvårdnadsbehov, beviljade insatser och till verksamheten tilldelade resurser kan inte ses vilket ger svårigheter att på ett rättvisande sätt jämföra effektivitet. Enlig den teoretiska analys av bemanningen inom äldreomsorgens särskilda boenden och hemtjänst kan variationer avseende behov kontra tilldelning av resurser ses. Vid servicehusen Munkbogården och Gläntan upplever vi skillnader vad det gäller verksamhetens inriktning och förutsättningar. o Nämnden behöver utifrån resursfördelning och förväntade effekter ta fram och följa upp nyckeltal som säkrar effektivitet i förhållande till omvårdnadsbehov med syfte att säkerställa en budget i balans. o Verksamheternas inriktning behöver tydliggöras och utifrån detta ges förutsättningar som är möjliga att följa upp. 4

1 Inledning 1.1 Bakgrund Äldreomsorgen har under 2000-talet genomgått omfattande förändringar i både volym och innehåll, vilket ställt krav på ledning och styrning för att anpassa och effektivisera verksamheterna. Samtidigt ställer personer som nyttjar äldreomsorgsinsatser rättmätiga krav på kvaliteten i insatserna, bl.a. rätt till valfrihet, delaktighet och att bli respektfullt bemött. Nämnden som ansvarar för äldreomsorg har ett ansvar för att planera framåt för sin verksamhet och för att förse kommunfullmäktige med tillförlitliga underlag för långsiktig planering och ev. prioriteringar. Eftersom äldreomsorg är en väsentlig verksamhet som med sin omfattning påverkar invånarna och kommunens ekonomi är det angeläget att det finns en framförhållning i planeringen. Revisorerna i Smedjebackens kommun genomförde i maj-juni 2010 en förstudie inom socialnämndens ansvarsområde vad det gäller äldreomsorgens verksamheter i syfte att få ett underlag för ställningstagande till en fördjupad granskning. I genomförd förstudie framkom att det saknades tydlighet i ledning, styrning och uppföljning av verksamheterna vad det framför allt gällde systematiskt lednings- och kvalitetsarbete samt i budgetprocessen. Ett område som särskilt belystes var oklarheter kring verksamheternas effektivitet ur ett ledningsoch styrningsperspektiv. Det vill säga huruvida verksamheternas förutsättningar och tilldelade resurser överensstämmer med de uppdrag de har. 1.2 Uppdrag och syfte Revisorerna i Smedjebackens kommun har utifrån förstudiens resultat beslutat att genomföra en granskning avseende Äldreomsorgens styr- och ledningssystems eventuella effekt på effektiviteten samt förhållandena mellan personella resurser och omsorgsbehov/tyngd. Komrev inom PwC har fått uppdraget att genomföra granskningen. Granskningens syfte är att få ett mått på omvårdnadseffektivitet i förhållande till de förutsättningar som råder avseende en rättssäker och kvalitativ verksamhet. 5

1.3 Avgränsning Granskningen omfattar Äldreomsorgen i Smedjebackens kommun enligt följande. Äldreboende: -Allegården -Hedgården -Solhöjden Servicehus: - Gläntan -Munkbogården Hemtjänst: - (Centrala Smedjebacken, Morgårdshammar, Söderbärke) 1.4 Revisionsfråga Granskningen avser svara på följande revisionsfråga och kontroll frågor: Är socialnämndens styrning och ledning ändamålsenlig, så att en effektiv och kvalitativ verksamhet för brukarna säkerställs? Är socialnämndens aktiva åtgärder för att styra, följa upp och kontrollera verksamhet och ekonomi tillfredställande? Är processen från beslut om biståndsinsats till verkställighet och utförande av beslut om insats ändamålsenlig och kvalitetssäkrad? Är resursfördelning och personalnyttjandet inom äldreomsorgen ändamålsenligt och effektivt? Finns variationer i omvårdnadseffektiviteten och insatsbehov mellan verksamheter/ enheter och vad kan detta bero på? 1.5 Metod Granskningen har genomförts genom: - Inläsning och bedömning av relevanta styrdokument. - Intervjuer med nämndens ordförande, förvaltningschef, äldreomsorgschef, enhetschefer, personal och biståndshandläggare. Totalt har ca 10 intervjuer genomförts. - Mätning av brukares omsorgsbehov. - Analys av bemanning och bemanningsstrukturer inom arbetsgrupperna. - granskning av ca 15 ärenden avseende dokumentation kring beslut och verkställighet har studerats. Vidare har kompletterande uppgifter inhämtats via telefon från förvaltningsekonom. Rapporten har varit föremål för faktaavstämning. 6

2 Resultat 2.1 Organisation Vård och omsorgsverksamheterna i Smedjebacken var vid granskningstillfället en del av socialförvaltningen. En traditionell socialförvaltning där bland annat individ och familjeomsorg, vården om funktionshindrade samt äldreomsorg ingick. Från och med 1 januari 2011 har man en ny organisation och äldreomsorgen ingår i omsorgsnämndens ansvarsområde tillsammans med LSS-verksamhet samt psykiskt funktionshindrade. Äldreomsorgen regleras i bland annat SoL (Socialtjänstlagen) och HSL (Hälso- och sjukvårdslagen) där det sägs att äldre människor skall ha möjlighet att bo självständigt under trygga förhållanden med respekt för självbestämmande och integritet. I Smedjebackens äldreomsorg ingår bland annat 3 särskilt boende, 2 servicehusboenden, korttidsvård, hemtjänst, dagverksamheter samt kök. Respektive omvårdnads verksamhet presenteras senare i rapporten. 3 Socialnämndens arbete Nämnden som omfattades av granskningen arbetar på ett strategiskt sätt med utveckling och planering. I detta arbete finns en rad omvärldsfaktorer att ta hänsyn till, bland annat kan nämnas: - De äldre ökar, åldersgruppen 65 74 år förväntas öka med 20% de närmsta 5 åren. - Ökat behov av verksamhet för personer med demenshandikapp. - Myndigheters kontroll, uppföljning och jämförelser av kommuners äldreomsorg (t.ex. Socialstyrelsens öppna jämförelser). - Etc. Socialnämnden har fastställt verksamhetsmål för 2011 med specifika fokusområden framtagna inom varje mål. Det finns också beskrivet hur målen ska följas upp liksom vilka nyckeltal som ska redovisas. Genom aktivt sökta och beviljade stimulansmedel sker utveckling av verksamhetens kvalitet och effektivitet. Ett exempel är det projekt som Smedjebacken bedriver tillsammans med landstinget avseende utveckling och förbättrad vård och omsorg för dementa som fortfarande bor i sitt ordinarie boende. För verksamhetsområdet finns en utarbetad internkontrollplan med syfte att säkra upp rutiner samt att de fungerar på ett ändamålsenligt sätt. Dock erfar vi att denna saknar väsentliga delar av verksamheten som har direkt anknytning till rättssäkerhet och effektivitet. 7

3.1 Iakttagelser och bedömning Vi bedömer att nämnden i sitt arbete på ett bra sätt i sina beslut och beslutsunderlag tar hänsyn till både interna och externa påverkansfaktorer. Vi ser vidare positivt på att det sker ett aktivt utvecklingsarbete genom bland annat projekt finansierade genom sökta och beviljade statliga stimulansmedel. Vår bedömning är att verksamheten styrs och leds av nämnden på ett ändamålsenligt sätt genom aktuell verksamhetsplan och medföljande internkontrollplan. Dock ser vi att detta arbete kan utvecklas ytterligare för att säkerställa effektivitet, kvalitet och rättssäkerhet genom hela organisationen. 4 Processen från ansökan till beslut - verkställd biståndsinsats Biståndshandläggning är en samlad benämning på den utredning som sker när ett behov av stöd och hjälp hos enskild medborgare aktualiseras. Handläggningen sker enligt ett antal författningar och regelverk bland annat SoL. Biståndet kan t.ex. bestå av trygghetslarm, stöd och hjälp i hemmet, social aktivering, matdistribution, trygghetstelefon etc. Handläggningen är en kedja bestående av många länkar från att en person aktualiserar behov av stöd och hjälp från hemtjänsten, till att en utredning görs, ett beslut fattas och insatsen verkställs. Ärenden aktualiseras vanligast genom telefonsamtal eller ansökan från den enskilde, dennes närstående eller godman, via kontakter/signaler från chef/personal i hemtjänst eller primärvård samt från sjukhuset. Efter att en ansökan eller att ett ärende aktualiserats sker en utredning. Beslut fattas och delges den enskilde. Om beslutet innebär ett avslag på ansökt insats och personen inte får den hjälp han/hon ansökt om ska information om möjligheten att överklaga ges samt att de också kan få hjälp med detta. Beslut om beviljad insats som ska verkställas överlämnas som ett uppdrag till enhetschef för det aktuella området genom det databaserade verksamhetsstödet, Procapita. Till stöd för utredning och beslut är det vanligt att riktlinjer för handläggning finns. Riktlinjerna i sig får inte vara avgörande i beslutet däremot en vägledande tolkning av Socialtjänstlagen och dess intentioner. I Smedjebacken finns riktlinjer fastställda av nämnden 2008. Dessa riktlinjer är inte 8

reviderade efter att de fastställts. Vidare har vi funnit att vid granskningstillfället saknades det riktlinjer för verkställigheten. Att verkställa de insatser som beviljats är enhetschefernas ansvar. När de mottagit ett uppdrag från handläggaren ska en genomförandeplan för den enskilde upprättas. Genomförandeplan är det begrepp som är vedertaget i SOSFS 1 2006:5 (om dokumentation vid handläggning av ärenden och genomförande av insatser enligt SoL, LVU, LVM och LSS) samt den plan som beskriver hur en beslutad insats praktiskt skall genomföras. Vanligt är en begreppsförvirring kring dessa planer och hur de ska hanteras. I Smedjebacken har vi i granskningen mött begreppen vårdplan, arbetsplan och genomförandeplan dock väljer vi att vidare i rapporten samla dessa begrepp under benämningen genomförandeplan. När det gäller dokumentation av ärenden sker den som tidigare nämnts i Procapita som är ett databaserat verksamhetsstöd. Utifrån uppgifter från intervjuade chefer och personal uppfattade vi variationer mellan enheterna avseende dokumentation och rutiner kring detta. I genomförd granskning studerades utdrag ut 15 brukares akter vad det gäller förekomst av genomförandeplaner samt dokumentationens omfattning. I dessa studier av akter bekräftades de uppgifter vi fått vid intervjuerna avseende variationer i dokumentationen. Dokumentationsgranskningen avgränsades till ett urval akter utifrån insats som beviljats under perioden 2010 01 01 2010 02 28. I samtliga 15 akter fanns fullständig dokumentation kring utredning och beslut däremot saknades i samtliga fall utom i en akt dokumentation avseende genomförandeplan. Enligt de intervjuade enhetscheferna finns genomförandeplaner för i stort sett samtliga brukare. De dokumenteras och förvaras i närhet till den direkta vården. Förvaringen och hanteringen av dokumentation och genomförandeplaner skiljer något mellan de granskade verksamheterna. Överlag finns genomförandeplanen hos den enskilde brukaren eller på gemensam plats på avdelningen. I dokumentationen kring ett ärende bör det gå att utläsa hur ärendet utvecklas. Den skall ge en s.k. spårbarhet, dvs. genom dokumentationen skall händelser av betydelse kunna följas och en helhetssituation erhållas avseende utvecklingen i ärendet. De akter som granskats var generellt knapphändig och svår att följa liksom att stor del av anteckningarna handlade om händelser av hälso- och sjukvårdskaraktär som t.ex. fallskador och sjukdom. I vissa fall gick det i dokumentationen inte direkt utläsa vad den aktuella insatsen bestod av då den enskilde avsagt sig det beviljade stödet och hjälpen utan någon uppföljning och nytt biståndsbeslut. 1 SOSFS, Socialstyrelsens författningssamling 9

Handläggaren har ett uppföljningsansvar i vad det gäller beviljade biståndsinsatser. Enligt uppgift är det svårt att hinna med uppföljning och att den till stor del sker vid signaler om förändrad situation hos den enskilde samt till en del vid årlig uppföljning. Dock har vi i de granskade akterna inte sett att uppföljning alltid sker i samband med förändrade förhållanden. Till viss del sker samverkan med hemtjänstgrupperna där handläggare tillsammans med personalen går igenom aktuella ärenden. Vid våra besök i verksamheterna framkommer det önskemål om bättre samarbete och tätare kontakt med biståndshandläggare. Enligt uppgift finns det skillnader mellan grupperna hur samverkan sker. Gemensamma träffar hålls men det varierar i vilken omfattning och hur ofta. Den arbetsfördelning som handläggarna i dag har då de handlägger ärenden utifrån en fördelning av ärenden kopplat till brukarnas födelsedatum försvårar kontinuitet i samverkan vilket enligt uppgift också har uppmärksammats och förändringar är på gång. Handläggarna ska kopplas till specifik hemtjänstgrupp och därmed ökar kontinuiteten. Även rutinerna och ansvaret kring kontaktmannaskapet behöver enligt handläggarna utvecklas och förtydligas då de idag upplever en otydlighet vad det gäller kontakt och kommunikation med verksamheterna och vem som gör vad. 4.1 Iakttagelser och bedömning I vår granskning har vi funnit att riktlinjer för handläggning finns, dock inte uppdaterade. Enligt vår uppfattning är riktlinjerna inte så utformade att dess innehåll ger stöd och vägledning i handläggningen vad det gäller nämndens tolkning av socialtjänstlagen och dess intention. Vi upplever att stort ansvar för att verkställa beviljade insatser ligger på enhetschef och att få ärenden följs upp av biståndshandläggare för att säkerställa att insatsen överens stämmer med biståndsbeslutet. Även om vi ser brister i dokumentationen i den formella akten i Procapita upplever vi att verksamheten har en omfattande dokumentation och kontroll i verksamheten. Alla utförda insatser registreras, tidsredovisas och dokumenteras av hemtjänstpersonal manuellt. Denna dokumentation samlas sedan och ligger till grund för debitering till den enskilde. Enligt vår uppfattning skulle detta moment kunna säkras upp genom bland annat att utveckla nyttjandet av befintligt datasystem. Detta i sig skulle också säkerställa dokumentationen och förenkla uppföljning både vad det gäller rättssäkerhet och effektivitet. Sammantaget när det gäller omvårdnadsprocessen dvs. från handläggning till verkställning bedömer vi att: Nämnden behöver fastställa riktlinjer för handläggning och verkställighet för att säkerställa verksamhetens inriktning, kvalitet och omfattning. Rutiner och arbetssätt när det gäller ärendehantering inte är ändamålsenlig och att det inte finns någon kvalitetssäkrad process. 10

Rutiner och riktlinjer kring dokumentation behöver utvecklas och fastställas för att säkerställa en rättssäker och effektiv verksamhet. Genomförandeplanerna och dess funktion stämmer väl överens med vad som sägs i författningen genom att de används som det arbetsredskap de är ämnade att vara. Dock behöver rutinen och arbetsformen formaliseras så att genomförandeplanen blir en del av den formella dokumentationen. 5 Verksamheterna Inom äldreomsorgens verksamhet ingår bland annat tre särskilt boende, två servicehusboenden, korttidsvård, hemtjänst, dagverksamheter samt kök. Den framtid och utveckling, som av de intervjuade beskrivs, handlar till stor del om större efterfrågan av äldreomsorg samt att äldreomsorgen kommer att behöva bli mer mångfasetterad. Framför allt behöver den bli mer individ och behovsanpassad och det som är mest aktuellt är behovet av stöd och omsorg till dementa och dess anhöriga. I detta sammanhang kan bland annat nämnas det demensteam som i projektform utvecklats i samverkan med landstinget och som arbetar med personer som drabbats av demenssjukdom och bor kvar i sitt ordinära boende. Enligt de intervjuade pågår ett flertal aktiviteter för att skapa en god och väl anpassad äldreomsorg med god kvalitet. Socialnämnden har beslutat att göra om ett av de särskilda boendena till ett demenscenter för att samla resurserna och på så sätt åstadkomma en bra och ändamålsenlig verksamhet. Liksom att behovet av boendeplatser och boendeformer ses över. 5.1 Boenden Allégården På Allégården finns två avdelningar med 15 respektive 16 lägenheter avsedda för särskilda boende med heldygnsomsorg. Utöver dessa två avdelningar finns Lyktan som är en avdelning för korttidsvård. Solhöjden På Solhöjden finns två avdelningar, en avdelning har 17 lägenheter och är avsedda för särskilda boende med heldygnsomsorg. Glimten är en avdelning avsedd för personer med demenssjukdom och där finns sju lägenheter. 11

Hedgården På Hedgården finns tre avdelningar med vardera 11 lägenheter, två av avdelningarna är avsedda för särskilda boende med heldygnsomsorg och en avdelning är avsedd för personer med demenssjukdom där det finns 10 lägenheter för permanent boende och en avlastningslägenhet. Munkbogården Munkbogården definieras som ett servicehus och har totalt 27 lägenheter. Munkbogården är bemannat dygnet runt, dvs. att det finns nattpersonal på boendet. Gläntan Gläntan definieras som ett servicehus med 54 lägenheter. På gläntan finns personal dagtid. Under natten ansvarar nattpatrullen för boendet. 5.2 Hemtjänst I Smedjebacken finns tre hemtjänstgrupper samt ett demensteam som arbetar med hemtjänst till personer med demenssjukdom och som bor kvar i sitt ordinära boende. Demensteamet är ett projekt fram till den 30/4-2011. Genomförd granskning har inte omfattat demensteamet. Centrala Smedjebacken Utgår från Gläntans servicehus och har gemensam enhetschef med Gläntan. Gruppen utför hemtjänst i ca 95 ärenden varav 40 är beviljad bistånd i form av endast larm. Övriga brukare har insatser i varierande omfattning. Knappt en tredjedel har dagliga insatser liksom att ytterligare en tredjedel endast har insatser i form av städ och tvätt medan den resterande delen har insatser ca en gång per vecka. Geografiskt finns brukarna i närområdet med korta restider för hemtjänsten. Morgårdshammar Hemtjänstgruppen har sin lokal vid Munkbogårdens servicehus och har gemensam enhetschef med Munkbogården. Gruppen utför vid mättillfället hemtjänst i 67 ärenden varav 25 är beviljad bistånd i form av endast larm. Av de 42 som vid granskningstillfället hade andra beviljade insatser än enbart larm hade 15 brukare dagliga insatser vilket motsvarar drygt en tredjedel av ärendena. Brukare med insatser ca en gång per vecka är ytterligare drygt en tredjedel, närmare bestämt 16 personer. Den resterande delen, 11 brukare som motsvarar en fjärdedel av totala antalet insatser i form av städ och tvätt. Geografiskt finns brukarna på en ganska stor yta dock har vi noterat att ett fåtal av de brukare som inte bor centralt har dagliga insatser. De geografiska förutsättningarna innebär att tid för hemtjänsten går till resande mellan brukarna. 12

Söderbärke Söderbärke hemtjänst är lokaliserade på Hedgårdens särskilda boende och verksamheterna har gemensam enhetschef. Inom området finns totalt 69 personen som beviljats bistånd i någon form och där hemtjänsten utför insatserna. Av dessa 69 ärenden består 30 biståndsbeslut endast av larm. Söderbärke är den grupp som har flest brukare med dagliga insatser närmare bestämt 19 personer vilket motsvarar två tredjedelar av brukarna totalt. Hos resterande fördelas insatserna jämt mellan att ha insatser någon gång per vecka och insatser bestående av städ och tvätt. Geografiskt finns brukarna på en ganska stor yta vilket innebär att mycket av hemtjänstens tid går åt till att resa. 5.3 Iakttagelser och bedömning Enligt de intervjuade har verksamheten utvecklats och de senaste åren har vårdtyngden ökat. Vilket kan ses bland annat på efterfrågan av boendeplatser. Förutsättningarna när det gäller särskilda boendena är likartade och de bedrivs enligt vår uppfattning på ett ändamålsenligt sätt. Vid servicehusen Munkbogården och Gläntan upplever vi skillnader vad det gäller verksamhetens inriktning och förutsättningar. Praktiskt fungerar Gläntan tydligt som ett service boende utifrån den gängse definitionen där de boende ska ha nära tillgång till service i form av hemtjänst, matsal och annat medan Munkbogården enligt vår uppfattning är en verksamhet mitt emellan särskilt boende och servicehus. Munkbogården bemannas på samma sätt som ett särskilt boende dvs. att det finns personal på boendet hela dygnet vilket det inte gör på Gläntan. Huruvida detta sker utifrån de boendes behov eller av mer traditionella orsaker har vi inom ramen för genomförd granskning inte analyserat djupare. Hemtjänsten har av naturliga skäl inte samma förutsättningar vilket till största delen går att hänför till de geografiska förutsättningarna. Enligt uppgifter följs verksamhetens utveckling genom en rad genomlysningar och analyser av bland annat effektivitet och kvalitet. Exempelvis kan nämnas att vid granskningstillfället pågick en undersökning av hemtjänstens verksamhet kring brukartid och restider. Sammantaget när det gäller äldreomsorgens verksamheter bedömer vi att nämnden har en ambition att utveckla äldreomsorgens verksamheter avseende både kvalitet och effektivitet. Dock ser vi brister i att följa upp fattade beslut så att de blir en naturlig del i utvecklingsarbetet. Med andra ord kan uppföljningarna ge svar på om besluten som fattats verkställts och gett förväntade effekter. Ett exempel som i detta sammanhang kan nämnas är att för ett antal år sedan fattades i nämnden ett beslut med målsättning att av hemtjänstens tillgängliga tid skulle 63% vara direkt brukartid. Huruvida målet nåtts eller ej har enligt uppgift aldrig hittills följts upp hittills följts upp förrän nu under hösten 2010. 13

Positivt är enligt vår uppfattning att nämnden har en internkontrollplan men enligt vår bedömning kan den utvecklas ytterligare och även brytas ner på verksamhetsnivå. 6 Bemanning och resursfördelning Verksamheten bemannas utifrån en grundstruktur med fastslagen minimibemanning. Personalen gör själva scheman utifrån bemanningskrav och det behov av personal som finns vid olika tidpunkter på dygnet. Schemat ska sen godkännas av enhetschefen. Vid planeringen av verksamheten när det gäller bemanning strävar man efter så hög flexibilitet som möjligt. Uppföljning av personalresurser sker månatligt och enhetscheferna rapporterar då sin verksamhets bemanning och eventuella avvikelser från de beräknade och budgeterade förutsättningarna. I den tidigare genomförda förstudien inom äldreomsorgens verksamheter framkom det att det fanns en upplevelse av osäkerhet vad det gällde förutsättningar för bemanning och tilldelade resurser. Vid förstudiens genomförande var en strukturell omfördelning av platser på gång, särskilt boende konverterades till demensboende och det rådde en osäkerhet huruvida bemanningen i detta sammanhang var ändamålsenlig. I den nu genomförda fördjupade granskningen har verksamheterna genomlysts vad det gäller omvårdnadsbehov i förhållande till bemanningsresurser. En omsorgstyngdsmätning är gjord i samtliga hemtjänstgrupper, serviceboende och särskilda boenden under två dagar i december månad 2010. Mätningen har skett genom personalens medverkan och deras information kring var och en av brukarnas omvårdnadsbehov. För att mäta omsorgstyngden har vi använt den metod som Komrev har utarbetat för mätning av omsorgstyngd och resursbehov inom äldreomsorgens särskilda boenden samt hemtjänst. Modellen uppfattas som lättarbetad och lättförståelig och kan användas på olika nivåer inom organisationen. Komrev definierar begreppet omsorgstyngd som en kombination av stöd och praktisk hjälp för det fysiska omvårdnadsbehovet och tillsynsbehovet. Modellen bygger på en enkel klassning av omvårdnadsnivå där endast det viktigaste som styr personalbehovet finns med. På särskilda boendena görs även en bedömning av individens tillsynsbehov (tre nivåer). Detta sammanslaget ligger sedan till grund för en poängsättning som speglar den vanliga faktiska tidsåtgången för de arbetsinsatser som måste planeras in i ett schema varje dag och kväll. Genom att använda metoden inom de granskade verksamheterna har vi fått en kartläggning över omsorgstyngden och hur den varierar mellan olika enheter. Förutom denna har även en resursanalys gjorts för att se förhållandet mellan resursbehovet och den aktuella omsorgstyngden. 14

För att göra en bedömning av behovet av personalbemanning används en grundriktkvot. Genom denna kompenseras enheternas olika praktiska förutsättningar, lokalernas utformning och avstånd till och från brukare. Vi har alltså utgått från Komrevs grundriktkvoter samt korrigerat dessa utifrån de lokala förutsättningarna i Smedjebacken. Nedanstående indikatorer utgår från det som är allmänt för de flesta särskilda boenden för äldre och ingår i det vi avser med grundriktkvot: Mat levereras/hämtas till enheten/avdelningen och omvårdnadspersonalen tillreder frukost, fika och mellanmål. Omvårdnadspersonalen sköter tvätt av privata kläder samt städning av pensionärernas bostäder. Övriga avvikelser avseende verksamhetens inriktning, t.ex. korttidsverksamhet, serviceboende kontra särskilt boende. Särskilt Boende Korttidsboende Vårdtagargrup Rikt kvot Vårdtagargrup Rikt kvot 1. Demensdiagnos 8,5 2. Särskilt tillsynsbehov 9,5 3. Fysiskt omvårdnadsbehov 10,5 1. Demensdiagnos 8 2. Särskilt tillsynsbehov 9 3. Fysiskt omvårdnadsbehov 10 Servicehusboende Vårdtagargrupp Rikt kvot 1. Demensdiagnos 9 2. Särskilt tillsynsbehov 10 3. Fysiskt omvårdnadsbehov 11 15

För hemtjänstens del utgår och korrigeras riktkvoten för långa resor för att alla enheter ska ha liknande förutsättningar. Riktkvot Definition 26 Servicehus, Med alla brukare samlade 25 Gångavstånd, centralt beläget område < 2 km 24 Resor 2-5 km 23 Resor >5 km 6.1 Resultat mätning av omsorgs och resursbehov Den mätning som ligger till grund för följande resultat är gjord under två dagar i mitten av december 2010. Eftersom omsorgstyngden kan variera mellan olika månader är det viktigt att se resultatet som en färskvara och för att se trender och följa verksamhetens utveckling krävs att mätningen görs regelbundet. Som redovisas nedan har vi valt att mäta Munkbogården med modellen för särskilt boende medan hemtjänstmodellen ligger till grund för mätningen vid Gläntans servicehus. Genomförd mätning omfattar inte natt utan tar helt hänsyn till aktiviteter som sker under dag och kväll. För att jämföra faktiskt budgeterade personella resurser med uppmätt bemanningsbehov har i resultatet årsarbetare motsvarande nattbemanning räknats bort från budgeterad personal på respektiver boende. I nedanstående tabeller redovisas det aktuella omvårdnads- och resursbehovet per den 15 och 16 december 2010. 16

Särskilt boende TOTAL SÄBO Antal platser Belagda platser Tom platser Poäng Snitt poäng Beräknat beman behov Budget beman ning Diff Allegården 41 37 4 224 5,46 22,84 23,66 0,82 Hedgården 33 30 3 165 5,50 17,46 18,19 0,73 Solhöjden 25 24 1 137 5,48 14,27 13,84-0,43 Munkbogården 27 24 3 109 4,04 10,69 14,20 3,51 TOTAL 126 115 11 635 5,04 65,26 69,89 4,63 Vid mättillfället hade Solhöjden en hög vårdtyngd i förhållande till de personella resurserna dock hade Hedgården den högsta snittpoängen. I den sammanlagda beräkning tas hansyn till de tomma platserna som förutsätts bli belagda. Noterbart är att så många som 11 av de totalt 126 platserna var tomma vid mättillfället vilket motsvarar knappt 10 %. På Munkbogården som enligt vår uppfattning har en något oklar verksamhetsinriktning finns den klart lägsta snittpoängen avseende omvårdnadsbehovet vilket också speglar resultatet i mätningen när det gäller bemanningsbehovet. Hemtjänst HEMTJÄNST Antal ärenden Varav enbart beslut om Larm poäng Beräknat beman behov Budget bemanning Diff Gläntans servicehus 61 14 349 13,96 13,9-0,06 Gläntans hemtjänstgrupp 92 40 245 9,8 9,35-0,45 Söderbärke 69 30 239 9,82 8,10-1,72 Morgårdshammar 67 25 207 8,54 9,11 0,57 TOTAL 289 109 1040 42,12 40,46-1,66 17

Mätningen inom hemtjänsten är en mycket grov uppskattning och resultatet bör användas endast för att bedöma en rimlighet i de fördelade resurserna. I Söderbärkes hemtjänst fann vi förhållandevis fler ärenden med omfattande dagliga insatser som fanns fördelade på en geografiskt stor yta. Detta är en trolig anledning till att behovet och de tilldelade resurserna stämmer sämst överens där. Sammantaget kan vi konstatera att hemtjänsten har en något låg bemanning liksom att det finns skillnader mellan grupperna 6.2 Iakttagelser och bedömning Enligt de uppgifter vi erhållit i genomförda intervjuer fördelas de personella resurserna utifrån faktiska personallistor med verksamhetens befintliga årsarbetare. Vi har inte funnit något samband mellan omsorgsbehov, beviljade biståndsinsatser och tilldelade resurser. Detta ger enligt vår bedömning missvisande förutsättningar för verksamheten att bedriva en äldreomsorg som rättvist går att följa upp. Enlig den teoretiska sammanställning av bemanningen inom äldreomsorgens särskilda boenden och hemtjänst som mätningen resulterat i har vi funnit att det finns variationer avseende behov kontra tilldelning av resurser samt att även om de personella resurserna skulle omfördelas finns en god bemanning i verksamheten som helhet. Beräknat bemannings behov Budget bemanning Diff SÄBO 65,26 69,89 4,63 Hemtjänst 42,12 40,46-1,66 TOTAL 107,38 110,35 2,97 Utifrån ovanstående beskrivning anser vi inte att resursfördelning och personalnyttjande inom äldreomsorgen är ändamålsenlig och effektiv. Vi bedömer att fördelningen av resurser tydligare behöver kopplas till de faktiska behoven och beviljade biståndsbeslut för att säkra verksamhetens förutsättningar att bedriva en kvalitativ och effektiv äldreomsorg som är anpassad till aktuella behov. Vi uppfattar att det inom verksamhetsområdet finns en bra tradition att på olika sätt följa upp verksamheten dock ser vi detta som ett utvecklingsområde och att de grundläggande förutsättningarna behöver säkerställas och formaliseras. Med detta menar vi att om grunden i t.ex. bemanningen inte redan från början är ändamålsenlig blir inte heller uppföljningarna helt relevanta. 18

Vi har vidare inte kunnat se några tydliga samband mellan ovanstående mätresultat och de ekonomiska utfallet för 2010. Äldreomsorgen har vad det gäller personalkostnader ett underskott motsvarande drygt 2 miljoner kronor för 2010. Enligt uppgift finns det flera faktorer som påverkat resultatet bland annat nämns: Införande av önskad sysselsättningsgrad har inneburit kostnader för verksamheterna då de inte fullt ut lyckats med omställningsarbetet. Ökad bemanning i form av extra personal vid uttalade toppar av ökat omvårdnadsbehov. Utökad bemanning på Solhöjden utifrån verksamhetens demensinriktning. Vikarier vid semester endast är budgeterat för 5 veckor trots att stor del av personalen har sex veckors lagstadgad semester och att den sjätte veckan ej klarats av att ersätta inom befintlig bemanningsplanering som var tänkt. Den sammanfattande bedömningen när det gäller fördelning av resurser och bemanning är att: Resursfördelning och personalnyttjande inom äldreomsorgen inte är ändamålsenlig och effektiv. Samband mellan till verksamheten tilldelade resurser och omvårdnadsbehov och beviljade insatser kan inte ses. Nämnden behöver utveckla och säkerställa en resursfördelningsmodell som utgår från faktiskt omvårdnadsbehov och beviljade biståndsinsatser. Nämnden behöver utifrån resursfördelning och förväntade effekter ta fram nyckeltal att följa upp som säkrar effektivitet i förhållande till omvårdnadsbehov med syfte att säkerställa en budget i balans. 2011-02-28 Margaretha K Larsson Projektledare Robert Heed Kundansvarig 19