Myndighetsutövning samt dokumentation inom äldreomsorgen

Transkript

1 Revisionsrapport Myndighetsutövning samt dokumentation inom äldreomsorgen Härryda kommun Juni 2009 Lars Näsström

2 Innehållsförteckning Sammanfattning Inledning Bakgrund Tidigare granskningsarbete Resultat av granskningen Övergripande styrning och uppföljning Bedömning Organisationen för biståndsbedömning Bedömning Dokumentation av verkställighet Bedömning Överklagningar Bedömning Revisionell bedömning...8

3 Sammanfattning Revisorerna i Härryda kommun har gett Öhrlings PricewaterhouseCoopers, Komrev i uppdrag att genomföra en granskning av myndighetsutövning samt dokumentation inom äldreomsorgen. Granskningen avgränsas till att omfatta handläggning och dokumentation enligt Förvaltningslagen (FL) samt vårdlagarna Socialtjänstlagen(SOL) och Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade(lss). Syftet med granskningen har varit att göra en bedömning av handläggningsprocessen inom äldre- och handikappomsorgen utifrån rättssäkerhet. Ett sammanfattande intryck av kommunens arbete kring myndighetsutövning och dokumentation är att det bedrivs med en medvetenhet och med hög ambition. Man har ett bra system som ger goda förutsättningar att uppfylla de krav och de behov som finns. Det finns övergripande dokument som ger goda förutsättningar att bedriva ett bra arbete med dessa frågor. Det kvalitetsledningssystem som tagits fram innehåller klarläggande när det gäller ansvarsförhållanden samt rutiner för såväl handläggning som dokumentation. Med det så ges en bra grund för ett hållbart system. På olika sätt har framkommit kritik avseende tillgängligheten avseende biståndshandläggarna samtidigt som uppföljningar av myndighetsbesluten inte genomförts i tillräcklig utsträckning. Som en följd av det har organisationen för biståndshandläggningen justerats. Av kvalitetssäkringssystemet framgår ansvarsförhållanden för dokumentationen i verkställigheten och stödmaterial har tagit fram. Länsstyrelsen pekade vid sin tillsyn 2005 på brister bl.a. avseende den individuella planeringen samt dokumentationen i verkställigheten. Ett omfattande arbete har bedrivits inom äldreomsorgen, bl.a. för att komma tillrätta med dessa brister och ett flertal projekt har bedrivits. Att få ett system som omfattar så många personer att fungera är en stor uppgift. Äldreomsorgen har lagt ner mycket tid och kraft på att systemet verkligen ska fungera och förbättringar har också skett. Fortsatt utvecklingsarbete är dock nödvändigt för att ytterligare utveckla dokumentationen. Inom ramen för detta arbete har pekats på några frågor som väcktes i samband med intervjuer med personal och med chefer. Slutligen kan uppmärksammas vikten av att återuppta den sammanställning som tidigare gjorts kring antalet avslag på ansökningar om insats samt antalet överklagningar. 1

4 1 Inledning Biståndsbedömningen inom äldreomsorgen är en viktig faktor som styr olika insatsers utformning och omfattning i hemmet eller i form av särskilt boende till den enskilde. Biståndsbedömningen ger därmed även en effekt på den kommunala ekonomin. Det är därför viktigt att den enskildes behov utreds i tillräcklig omfattning. Besluten måste noggrant övervägas och bli rättssäkert handlagda, samt ske på ett enhetligt sätt inom kommunen. Granskningen avser att belysa om biståndsbedömningen sker enhetligt och med god rättsäkerhet, samt vilken styrning som sker från styrelsen avseende biståndsbedömning. Granskningen avser också att belysa på vilket sätt styrelsen säkerställer att dokumentationen inom verkställigheten uppfyller lagens krav. Det är angeläget att styrelsen säkerställer att verksamheten bedrivs enligt gällande lagstiftning och med respekt för den enskilde. Revisorerna i Härryda kommun har mot denna bakgrund gett Öhrlings Pricewaterhouse- Coopers, Komrev i uppdrag att genomföra en granskning av myndighetsutövning samt dokumentation inom äldreomsorgen. Granskningen är avgränsad till att gälla biståndsbedömning och dokumentation enligt socialtjänstlagen inom äldreomsorgen. Revisionsfrågan är hur styrelsen säkerställer att det finns en ändamålsenlig organisation och tillräcklig intern kontroll för handläggning och dokumentation inom äldreomsorgen samt att besluten verkställs. Granskningen har genomförts genom intervjuer med avdelningschef, enhetschef med ansvar för biståndsbedömningen, två biståndsbedömare, tre enhetschefer, personal från tre särskilda boenden samt personal från två hemtjänstområden. Aktuella styrande dokument samt inspektionsrapporter och uppföljningsrapporter från Länsstyrelsen bildar dessutom underlag för granskningen. 1.1 Bakgrund Förvaltningslagen reglerar myndigheters handläggning av ärenden. Om en lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från denna lag, gäller den bestämmelsen. Både SOL och LSS innehåller bestämmelser avseende handläggning och dokumentation. Socialtjänstlagen reglerar rätten till bistånd. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. I varje ärende ska en individuell bedömning göras. Det är den enskildes behov som ska vara utgångspunkt för insatsens utformning. Lagstiftaren lägger också stor vikt på att den enskilde ska ha möjlighet att på- 2

5 verka insatsens utformning. Kommunerna har möjlighet att upprätta riktlinjer som vägledning för bedömningar, men vid varje ansökningstillfälle måste en individuell bedömning göras. Socialtjänstlagen reglerar att utredningar och beslut om insatser ska dokumenteras, likaså ska verkställigheten dokumenteras. Dokumentationen ska utvisa beslut och åtgärder samt faktiska omständigheter och händelser av betydelse. Dokumentationen är främst till för att säkerställa att brukaren får den beviljade insatsen. Den är också till för att underlätta arbetet kring den enskilde, att säkerställa att informationen överförs mellan olika personalgrupper, exempelvis olika arbetslag, vid sjukdom och semester hos personalen. Socialstyrelsen gav 2006 ut föreskrifter och allmänna råd avseende dokumentation och handläggning av ärenden och genomförande av insatser enligt bl a Socialtjänstlagen (SoL) gavs dessutom ut en bok Handläggning och dokumentation inom socialtjänsten, som tolkar och kommenterar lagstiftning och föreskrifter och allmänna råd. I SOSFS 2006:11 1 finns föreskrifter om att nämnden (i Härryda kommunstyrelsen) skall inrätta ett ledningssystem för det systematiska kvalitetsarbetet för att kontinuerligt och långsiktigt utveckla och säkra verksamhetens kvalitet. Systemet skall säkerställa att det finns rutiner för bl. a. handläggning och dokumentation av ett ärende samt rutiner för uppföljning och utvärdering av en beslutad insats. Rutinerna bör, med utgångspunkt i gällande lagar och föreskrifter på området omfatta: - när en utredning ska inledas - hur olika typer av utredning ska genomföras - hur målen för en planerad eller beslutad insats ska formuleras - hur beslutad insats ska formuleras och kommuniceras - hur ett överklagande ska hanteras. Då en beviljad insats ska verkställas bör en genomförandeplan upprättas. Det är en plan som har sin utgångspunkt i biståndsbeslutet och som mer detaljerat beskriver hur insatsen ska genomföras. Syftet är att skapa en tydlig struktur för det praktiska genomförandet och uppföljningen av en beslutad insats. 1.2 Tidigare granskningsarbete Länsstyrelsen genomförde en omfattande tillsyn rörande äldreomsorgen 2005, myndighetsutövningen samt dokumentation var en del av denna. Kritik riktades vid tillsynen bl.a. mot kvaliteten i den individuella planeringen samt avseende dokumentationen i verkstäl- 1 Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd om ledningssystem för kvalitet i verksamhet enligt SoL, LVU, LVM och LSS 3

6 ligheten. En uppföljande tillsyn genomfördes av länsstyrelsen under 2007 varpå det konstaterades att viss kritik kvarstod avseende dokumentationen i verkställigheten. 2 Resultat av granskningen 2.1 Övergripande styrning och uppföljning 2006 antog kommunfullmäktige en plan för den framtida äldreomsorgen i Härryda kommun där man kan utläsa inriktningen för utveckling av äldreomsorgen. Kommunfullmäktige beslutar varje år om budget för nästkommande år. Efter antagen budget upprättas en verksamhetsplan med mål för verksamheterna. Uppföljning av mål och uppdrag från kommunfullmäktige sker bland annat genom delårs- och årsrapporter. I arbetet med att utveckla ett kvalitetsledningssystem 2 ligger kommunen väl framme och de områden som socialstyrelsen pekar på i sina Föreskrifter och allmänna råd är väl tillgodosedda. Riktlinjer finns framtagna som vägledning till biståndsbedömarna vid beslutsfattande. Ett mål med riktlinjerna anges som att bidra till att beslut som fattas av olika biståndsbedömare blir så likartade som möjligt om förutsättningarna är lika. 3 Riktlinjerna grundas på gällande lagstiftning samt kommunfullmäktiges beslut och komunstyrelsens ställningstagande, i frågor som berör nivåer för bistånd och likabehandling av kommunens invånare i biståndsfrågor i äldreomsorgen. Dokumentet beskriver de grundläggande principerna för biståndshandläggningen med hänvisning till övergripande lokala politiska mål. Här redovisas också grunderna i lagstiftningen, ett antal ansvarsfrågor, stödformer för enskilda samt en beskrivning av insatser och dess innehåll. I beskrivningen uttrycks en definition av olika möjliga insatser samt anges också i flera fall frekvenser i insatsen. I riktlinjerna anges också de formella grunderna i biståndsbedömningen. Där framförs att en utredning normalt skall inledas inom en vecka och genomföras så skyndsamt som möjligt med hänsyn till de omständigheter som är aktuella i ärendet. Sektorn för socialtjänst har dessutom tagit fram ett omfattande kvalitetssäkringssystem där man bl.a. slagit fast ansvarsnivåer, kvalitetsmått samt flödesbeskrivningar avseende såväl 2 SOSFS 2006:11 3 Riktlinjer för bistånd inom äldreomsorgen i Härryda kommun, sektorn för socialtjänst, reviderad

7 myndighetsutövning som dokumentation. Arbetet med systemet för kvalitetssäkring hade påbörjats vid tiden för länsstyrelsens tillsyn och har efter det utvecklats och fördjupats Bedömning Den övergripande styrningen bedöms fungera väl. Det finns riktlinjer som har en effekt att de verkar som vägledning till handläggarna vid beslut. Det är klarlagt i organisationen att riktlinjerna enbart kan vara vägledande och att individuell prövning alltid ska göras. Det är också klarlagt att de delar som innehåller politiskt ställningstagande inte kan ändras utan förnyade politiska beslut. Det kvalitetsledningssystem som tagits fram innehåller klarläggande när det gäller ansvarsförhållanden samt rutiner för såväl handläggning som dokumentation. Med det så ges en bra grund för ett hållbart system. 2.2 Organisationen för biståndsbedömning Kommunstyrelsen beslutar i frågor som rör socialförvaltningen där äldreomsorgen är organiserad. Sektorn för socialtjänst leds av en förvaltningschef med en verksamhetschef för äldreomsorgen och chefer för de olika enheterna inom särskilt boende och hemtjänst inom äldreomsorgen. Dessutom finns en enhetschef för myndighetsutövningen (biståndshandläggningen). Myndighetsgruppen som utför biståndsbedömning enligt socialtjänstlagen (SoL) är organiserad under en särskild enhet med en egen chef. Biståndsenheten består av en grupp på fem personer som ingår i en alldeles ny organisation, giltig från Motivet till denna organisering står att finna framförallt i de brister i tillgänglighet som förts fram från såväl internt som externt håll. Genom att organisera sig i ansvarsområden och under perioder av tre veckor räknar man med att öka såväl tillgängligheten som effektiviteten. Tillgängligheten ska öka genom att ständigt ha en person som har till arbetsuppgift att svara i telefon och ta emot meddelanden. Effektiviteten ska öka genom att övriga handläggarna ska kunna koncentrera sig på ett specifikt uppdrag i taget. De olika ansvarsområdena är: 1) Ansvar för samordnad vårdplanering på sjukhus. 2) Ansvar för vårdplanering på korttidsboendena samt boendesamordning av korttidsplatser. 3) Svara på alla inkommande samtal till biståndsenheten samt att fördela ut arbetsuppgifter till övriga biståndshandläggare. I denna funktion ingår även att ta emot interna meddelanden samt boendesamordning av platser på särskilt boende. 5

8 4) Hembesök - Hembesök i alla kommunens delar. En effekt av det är att biståndshandläggarna inte längre är ansvariga för specifika brukare, utan för specifika arbetsuppgifter. Med detta följer att handläggarna inte längre följer brukarna på det sätt som tidigare gjorts. Om en handläggare varit på till exempel vårdplanering eller hembesök kring en specifik brukare är denne handläggare ansvarig för denne brukare tills dess utredning och uppdrag är klart. Händer det sedan något nytt med denna brukare, till exempel att hon eller han hamnar på sjukhus är det den handläggare som har hand om samordnad vårdplanering som tar över ärendet. Om någon brukare av någon anledning behöver ha samma handläggare uppger man dock att detta kan ordnas Bedömning Den kritik som framkommit avseende biståndsbedömningen, dels genom brukarstudier och dels internt, har man försökt att möta aktivt. Diskussionerna kring vad som varit problemen och hur dessa ska kunna lösas med tillgängliga resurser, har utmynnat i ett nytt sätt att se på arbetsrutinerna. En följd av det har varit en justering av organisationen för biståndshandläggningen. Kommande utvärdering av dessa åtgärder får visa på effekterna. 2.3 Dokumentation av verkställighet Inom ramen för kvalitetssäkringssystemet finns klarlagt såväl ansvarsfrågor kring dokumentationsfrågorna som rutinbeskrivning för överföring av beslut till verkställigheten. Inom äldreomsorgen har man dessutom arbetat med ett flertal projekt för att stärka arbetet. Rutinerna innebär att ett ärende som beslutats via verksamhetssystemet meddelas ansvarig enhetschef, som ju har det övergripande ansvaret att beslutet verkställs. Vid beviljande om gruppboende kommer ett placeringsmeddelande och vid beviljande av hemtjänstinsats ett meddelande som klargör vilken eller vilka insatser som är aktuella. Inom hemtjänsten går meddelandet om insatser även till samordnare i arbetsgruppen som har att tidsmässigt planera in aktuella besök. För planeringen finns ett datorbaserat planeringsstöd, TES. Vid beviljande av särskilt boende framgår inte av beslutet vilka insatser som den enskilde har behov av. I organisationen utses kontaktpersoner för de som får beviljade insatser. Deras uppdrag är bl.a. att ansvara för att en individuell genomförandeplan, IGP, upprättas. I denna plan ska framgå planeringen av insatserna med utgångspunkt från den enskildes behov och önskemål. Även detta ansvar framgår av kvalitetsledningssystemet. Här har också tagits fram ett antal stöddokument för att underlätta planeringen. Ex vis finns kvalitetsindikatorer utarbetats och blanketter standardiserats. 6

9 2.3.1 Bedömning Dokumentationen i verkställigheten är av avgörande betydelse för kvalitetssäkringen. Av kvalitetssäkringssystemet framgår ansvarsförhållanden och stödmaterial har tagit fram. Länsstyrelsen pekade vid sin tillsyn 2005 på brister bl.a. avseende den individuella planeringen samt dokumentationen i verkställigheten. Ett omfattande arbete har bedrivits inom äldreomsorgen, bl.a. för att komma tillrätta med dessa brister och ett flertal projekt har bedrivits. I uppföljning har Länsstyrelsen också kunnat konstatera att flera av de områden man pekade på 2005 har förbättrats men man riktar fortfarande kritik avseende den sociala dokumentationen. Att få ett system som omfattar så många personer att fungera är en stor uppgift. Äldreomsorgen har lagt ner mycket tid och kraft på att systemet verkligen ska fungera och förbättringar har också skett. Av intervjuerna inom ramen för detta arbete med enhetschefer och personal framkommer att det, vid sidan av de positivt erfarenheterna, kvarstår en bit innan systemet kan sägas vara i gång fullt ut. På den positiva sidan kan nämnas framtagandet av kvalitetsindikatorer och att flödet är klarlagt vad avser ansvar och förväntningar. Det framhålls också att själva dokumentationen fungerar allt bättre. När det gäller förbättringar för att ytterligare utveckla dokumentationen kan pekas på några frågor. I samband med intervjuer inom ramen för denna granskning har man ex vis tagit upp vikten av att genomföra en översyn av det antal blanketter som används för olika ändamål samt att ytterligare gå igenom lay-out så att de blir lättöverskådliga. Intervjuerna pekar också på att dokumentationen som ska föras över från korttidsverksamheten till särskilt boende inte fungerat tillfredställande, den kommer helt enkelt inte rutinmässigt. Vid intervjuerna framkommer också att det fortfarande är svårt att få med all personal kring varför man ska dokumentera. Ett område som framhålls som svårt är att arbeta med mål för arbetet kring den enskilde. Här krävs löpande diskussioner samt kompletterande fortbildningar. 2.4 Överklaganden I kommunens rutiner ingår att biståndsbedömarna vid avslagsbeslut eller beslut om delvis avslag lämnar en information om hur man kan överklaga. Denna ska lämnas såväl muntligt som skriftligt. I förhållande till det totala antalet ärenden som avgörs är det inte många där avslag meddelas. Under 2008 avslogs 10 ansökningar inom vård- och omsorgsverksamheten. Av dessa ärenden har, såvitt förvaltningen har kunskap om, överklagan skett i ett ärende. Detta skickades dock inte vidare till Länsrätten eftersom det gjordes en ny prövning varpå ansökan bifölls. 7

10 En sammanställning av antalet avslagsbeslut samt antalet överklagningar har gjorts under tidigare år för politisk information och interna diskussioner. Från och med 2008 har detta dock inte gjorts Bedömning Antalet avslag är i allmänhet lågt och även så antalet överklagningar. Denna bild stämmer också för Härryda. I statistiken för tidigare år har nivån legat på ungefär samma nivå som under Eftersom det är en av indikator på biståndsbedömningens kvalitet samt på riktlinjernas tillämpning och funktion är det av vikt att sammanställning och analys av detta även fortsättningsvis görs samt att information ges till kommunstyrelsen. 3 Revisionell bedömning Med utgångspunkt från revisionsfrågan görs den bedömningen att det finns en ändamålsenlig organisation och tillräcklig intern kontroll för handläggning och dokumentation inom äldreomsorgen samt att beslut verkställs. Kommunen har under en rad år arbetat medvetet för att forma system för handläggning och dokumentation samt att implementera detta i organisationen. Detta har tagit ett antal år och är ännu inte fungerande fullt ut men det finns samtidigt en medvetenhet i ledningen om frågan och att utvecklingsarbetet måste fortsätta. 8