Nya föreskrifter och allmänna råd om ansvaret för personer med demenssjukdom och bemanning i särskilda boenden.

Transkript

1 Meddelandeblad Mottagare: Socialnämnder med ansvar för äldreomsorg, förvaltningschefer, enskilda verksamheter bedriver äldreomsorg i särskilda boenden, förvaltningsdomstolar Nr 8/2012 Juli 2012 Nya föreskrifter och allmänna råd om ansvaret för personer med demenssjukdom och bemanning i särskilda boenden. Socialstyrelsen har idag publicerat nya föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2012:XX) om ansvaret för personer med demenssjukdom och bemanning i särskilda boenden. I den nya författningen ställer Socialstyrelsen bl.a. krav på att Socialnämnden ska fatta tydliga beslut där det framgår vilka hemtjänstinsatser som den enskilde ska få i det särskilda boendet. Socialnämnden ska regelbundet följa upp på individnivå att den enskilde får de hemtjänstinsatser som nämnden beslutat om. Om socialnämnden vid uppföljning eller på annat sätt får kännedom om att personen inte får de hemtjänstinsatser som beviljats ska nämnden vidta de åtgärder som är till skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa. Den som bedriver socialtjänst i ett särskilt boende ska upprätta en genomförandeplan med utgångspunkt i det eller de beslut om hemtjänstinsatser som socialnämnden fattat och regelbundet följa upp planen. Både socialnämnden och den som bedriver socialtjänst i ett särskilda boenden har ett ansvar för att det särskilda boendet är bemannat dygnet runt så att personal snabbt kan uppmärksamma om en person med demenssjukdom är i behov av hjälp till skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa. Information: Bitte Fritzson och Helena Axestam

2 Bakgrund Socialstyrelsen har haft regeringens uppdrag att vägleda kommunerna i frågor om organisering av särskilt boende för personer med demenssjukdom t.ex. avseende bemanningen. Socialstyrelsen har bedömt att den vägledningen ska ske genom föreskrifter och allmänna råd om ansvaret för personer med demenssjukdom och bemanningen i särskilda boenden. Skälet till Socialstyrelsens ställningstagande är att vi i vår tillsyn och i övrig uppföljning samt utvärdering sett allvarliga brister i bemanningen. Dessa brister har medfört att verksamheternas kvalitet, innehåll och säkerhet för den enskilde inte har levt upp till socialtjänstlagens (2001:453), SoL, krav. Det har bl.a. handlat om att personer med demenssjukdom har varit inlåsta utan tillsyn på natten. Det har förekommit brister i beslut, hygien, möjligheter till utevistelse och nödvändig tillsyn för att inte utsättas för risker. Socialstyrelsen har konstaterat att det är bemanningen och inte de äldres dygnsrytm och vanor som styr när personer får duscha, äta, gå ut eller lägga sig. 1 Den bristande bemanningen försvårar även möjligheten för verksamheten att arbeta kunskapsbaserat. I Socialstyrelsens nationella riktlinjer för vård och omsorg vid demenssjukdom konstateras att all vård, omvårdnad och omsorg om personer med demenssjukdom bör bygga på ett personcentrerat förhållningssätt. Detta innebär att arbetet koncentreras på en förståelse för och anpassning till den enskildes person och individuella behov. Relationen mellan omvårdnadspersonalen och den enskilde är av stor vikt och bemötandet bygger på respekt för varje persons integritet och självbestämmande. Arbetssättet förutsätter att det finns en tillräcklig bemanning så att tid kan avsättas för varje enskild person. Enligt Socialstyrelsens bedömning saknas detta på många håll i dag. Att det finns en tillräcklig bemanning kan emellertid inte ensamt säkerställa att personer med demenssjukdom får sina behov av hemtjänstinsatser tillgodosedda i särskilda boenden. Det krävs också att personalen har tillräcklig kompetens och att de anställda kontinuerligt får möjlighet till handledning i sitt arbete. Det är också nödvändigt att personalen har tillgång till arbetsledning i det löpande arbetet. Allmänt om de nya föreskrifterna och allmänna råden Tanken med författningen är att skapa ett system som säkrar att personer med demenssjukdom som bor i ett särskilt boende ska få sina behov tillgodosedda enligt 4 kap. 1 SoL. I den nya författningen tydliggörs ansvaret för socialnämndens myndighetsutövande verksamhet samt ansvaret för den som bedriver socialtjänst i särskilt boende där personer med demenssjukdom bor. Författningen gäller i samtliga särskilda boenden där personer med demenssjukdom bor. Det kan vara specifikt anpassade bostäder för personer med demenssjukdom, servicebostäder där personer med demenssjukdom bor tillsammans med andra äldre och korttidsboenden. Med personer med demenssjukdom menas en person med fastställd demensdiagnos eller person som har demenssymtom där andra orsaker till symtomen uteslutits. Socialstyrelsen har tagit fram ett system med krav på tydliga beslut, genomförandeplan och uppföljning på individnivå som ska ligga till grund för bedömningen av vad som är tillräcklig bemanningen. Det ställs vidare krav på att personal ska finnas dygnet runt som snabbt kan uppmärksamma behov av hjälp och utan dröjsmål ge sådant söd och hjälp som är till skydd för den enskildes liv, personliga säkerhet och hälsa. Med ett 1 Nationell tillsyn av vård och omsorg om äldre - Delrapport II (2012) samt Rapport från tillsynen om sammanställning av oanmäld tillsyn på nationell nivå inom äldreomsorgen med fokus på demensboende (nattillsynen 2010) 2

3 tydligare ansvar för vad som ska utföras ökar förutsättningar för att bemanna en verksamhet utifrån den enskildes behov av insatser. Den som bedriver socialtjänst i ett särskilt boende ska enligt författningen upprätta en genomförandeplan med utgångspunkt i socialnämndens beslut om hemtjänstinsatser. Planen ska regelbundet följas upp. Kravet på att upprätta en genomförandeplan har sin grund i att det är mycket viktigt hur man genomför insatserna för att bevara och inte försämra den demenssjukes hälsa. Vid upprättandet av planen bör det enligt författningen beaktas hur insatserna kan genomföras för att den enskilde ska få en personcentrerad omvårdnad i enlighet med Socialstyrelsens nationella riktlinjer för vård och omsorg vid demenssjukdom. Det kan t.ex. handla om att personen får stöd att klara duschen själv i stället för att bli avduschad. Socialstyrelsens bemyndigande Socialstyrelsen har gjort en noggrann juridisk prövning av samtliga bestämmelser i författningen, dels utifrån behovet av regler, dels utifrån vår befogenhet att meddela föreskrifter. Författningen är i många delar skriven till skydd för liv, personlig säkerhet och hälsa (normgivningsbemyndigande). När Socialstyrelsen skriver sådana regler kan myndigheten fylla ut en lag, lägga till något nytt samt meddela vissa nya åligganden. Vissa bestämmelser i författningen är verkställighetsföreskrifter som enbart materiellt fyller ut en lag eller förordning utan att tillföra den något väsentligt nytt. Ofta ger förarbeten till den lag som ska fyllas ut en god vägledning till sådana regler. I författningen förekommer även ett stort antal allmänna råd som är generella rekommendationer om tillämpningen av en författning som anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Det innebär att det står socialnämnden eller den som bedriver socialtjänst i ett särskilt boende fritt att välja en annan väg för att nå det önskade resultatet. Tillämpningsområde Föreskrifterna gäller både vid handläggning och uppföljning av ärenden och vid genomförande av insatser som avser bostad och hemtjänstinsatser i särskilt boende där en person med demenssjukdom bor. Därmed ska föreskrifterna tillämpas i alla särskilda boenden där det bor en person med demenssjukdom och inte enbart i särskilda boenden speciellt inriktade på personer med demenssjukdom s.k. demensboenden. Föreskrifterna gäller oavsett om det är fråga om ett permanent boende eller korttidsboende. När det gäller handläggning och uppföljning av ärenden ska föreskrifterna tillämpas av socialnämnden eller motsvarande kommunala nämnd som fullgör socialnämndens uppgifter enligt socialtjänstlagen. Vård- och omsorgsnämnd, äldrenämnd eller myndighetsnämnd är andra exempel på benämningar på nämnder som fullgör uppgifterna handläggning och uppföljning av ärenden. Vid genomförande av insatser som avser bostad och hemtjänstinsatser i särskilt boende ska föreskrifterna tillämpas av den som bedriver det särskilda boendet och hemtjänsten. Det kan vara a) samma nämnd som ansvarar för handläggning och uppföljning av ärenden, b) en annan nämnd (t.ex. produktionsnämnd) eller c) en annan juridisk person eller enskild näringsidkare (t.ex. ett företag, en stiftelse eller ett kooperativ) som bedriver ett särskilt boende. 3

4 Ledningssystem Av Socialstyrelsens föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete framgår det att den som bedriver socialtjänst ska ansvara för att det ledningssystem som ska finnas innehåller de processer och rutiner som behövs för att säkerställa att verksamheten uppfyller de krav som ställs i föreskrifterna och allmänna råden. Det kan t.ex. gälla rutiner för utredning och beslut, upprättande av genomförandeplaner, samverkan m.m. Socialstyrelsen har gett ut en handbok om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete 2. Utredning av behov Socialstyrelsen rekommenderar i författningen att socialnämnden bör utreda vilka behov en person med demenssjukdom har av hemtjänstinsatser i ett särskilt boende inom vissa områden. Dessa områden bygger på Socialstyrelsens svenska version av WHO:s publikation Klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa (2003). Den engelska förkortningen ICF (International Classification of Functioning, Disability and Health) används även på svenska. 3 Syftet med ICF är att det ska vara ett gemensamt språk för att beskriva hälsa och hälsorelaterade tillstånd både för hälso- och sjukvården och socialtjänsten. Det finns mer information om användningen av ICF inom äldreomsorgen i rapporter från Socialstyrelsen. 4 Beslut om hemtjänstinsatser i särskilt boende Socialstyrelsen ställer krav på att socialnämnden i sitt beslut enligt 4 kap. 1 SoL om bostad och hemtjänstinsatser dokumenterar vilka hemtjänstinsatser som en person med demenssjukdom har beviljats så det står klart vad beslutet och besluten kommer att innebära för personen i praktiken. Med hemtjänstinsatser menas hjälp med serviceuppgifter och personlig omvårdnad. Hemtjänstinsatser i form av serviceuppgifter kan t.ex. vara hjälp med skötsel av hemmet, matlagning och distribution av färdiglagad mat. Hemtjänstinsatser i form av personlig omvårdnad som behövs för att tillgodose fysiska, psykiska och sociala behov kan t.ex. vara hjälp med att äta och dricka, förflytta sig, sköta personlig hygien och klä sig samt bryta isolering och få tillsyn för att känna sig trygg och säker. 5 Redan av förarbetena till socialtjänstlagen 1982 framgår det tydligt att avsikten var att äldre personer skulle få bo i en egen bostad i ett servicehus med hyreskontrakt samt själv välja den sociala hemhjälp som man hade behov av och betala en särskild taxa för det. De ålderdomshem med helinackordering som fanns skulle vara kvar men inriktningen var att institutionerna skulle avvecklas till ett boende med mer individuellt anpassad service Socialstyrelsens handbok om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete för tillämpningen av föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:9) om ledningssystem för systematiskt kvalitetsarbete. 3 Klassifikation av funktionstillstånd, funktionshinder och hälsa. Stockholm: Socialstyrelsen; Att beskriva behov och insatser med nationellt fackspråk utveckling av en nationell modell för systematiskt arbetssätt och strukturerad dokumentation inom äldreomsorgen. Stockholm: Socialstyrelsen; Rapport. Att beskriva och bedöma behov med nationellt fackspråk inom äldreomsorgen plan för utveckling och introduktion. Stockholm: Socialstyrelsen; Rapport 5 Se SOSFS 2012:XX 1 kap. 1 AR. Läs mer om hemtjänst i prop. 2000/01:149 s. 23 Avgifter inom äldre- och handikappomsorg 6 Prop. 1979/80 Om socialtjänsten s. 533 f 4

5 När Ädelreformen genomfördes 1992 övertog kommunen även sjukhemmen som också var en form av helinackorderingsboende (tidigare sluten vård) men 1993 övergick man fullt ut till att dela upp insatserna i bostad och hemtjänst. I förarbetsuttalanden så har inriktningen hela tiden varit att bostaden i det särskilda boendet är den enskildes hem och i bostaden kan man få sociala och medicinska insatser. Indelningen av bostad och hemtjänstinsatser framgår exempelvis klart av författningskommentaren till 8 kap. 2 SoL där det framgår att särskilda boendeformer för äldre endast avser bostaden och inte de omsorgs- och hemtjänstinsatser som tillhandahålls inom detta. Sådana insatser ska enligt kommentaren omfattas av begreppet hemtjänst. 7 När det gäller beslut om boende i en särskild boendeform för äldre kan det enligt Socialstyrelsen vara lämpligt att fatta två beslut; ett beslut som avser bostaden och ett beslut som avser de hemtjänstinsatser som den enskilde behöver. Ett skäl kan vara att det förstnämnda beslutet inte bör tidsbegränsas medan hemtjänstinsatserna kan variera. Om hemtjänstinsatserna genomförs av enskild verksamhet måste nämnden vara uppmärksam på att myndighetsutövning inte får överlämnas till enskild verksamhet. 8 JO har uttalat att det av beslutshandlingen tydligt ska framgå vad som har beslutats. Det är också viktigt att det finns en möjlighet till flexibilitet under verkställigheten av beslutet. Av beslutet bör det emellertid alltid framgå vad biståndsinsatsen innebär i praktiken. Endast om sådan information lämnas kan den enskilde och domstolen avgöra om biståndsbeslutet har gått den enskilde emot eller inte. 9 Bemanning Den som bedriver socialtjänst i ett särskilt boende bör enligt författningen med varje genomförandeplan som underlag analysera behovet av omsorgspersonal och ta ställning till hur varje boendeenhet ska bemannas för att behoven hos varje person med demenssjukdom ska kunna tillgodoses. Man kan även behöva beräkna personaltiden för andra typer av arbetsuppgifter som måste utföras. Det kan t.ex. röra sig om tid när omsorgspersonalen utför hälso- och sjukvårdsuppgifter som har delegerats, för dokumentation, samtal med närstående till personerna med demenssjukdom, tid för beställning av varor och städning av gemensamma lokaler. Handledning, kompetensutveckling och personalmöten är andra uppgifter som tar personalens tid i anspråk och som också kan behöva beaktas när verksamheten bemannas. Tillgång till hälso- och sjukvård Socialnämnden bör försäkra sig om att det särskilda boendet som erbjuds är har tillgång till hälso- och sjukvårdspersonal i enlighet med 18 hälso- och sjukvårdslagen. Enligt 18 hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), HSL, ska varje kommun erbjuda en god hälso- och sjukvård åt dem som bor i en sådan boendeform eller bostad som avses i 5 kap. 5 andra stycket socialtjänstlagen (2001:453) eller som efter beslut i kommunen bor i sådan särskild boendeform som avses i 7 kap. 1 första stycket 2 samma lag. Enligt 2 e HSL ska det finnas den personal, de lokaler och den utrustning som behövs för att god vård ska kunna ges. 7 Prop. 2000/01:149 s Socialstyrelsens handbok Handläggning och dokumentation inom socialtjänsten (2010 tredje upplagan) s JO beslut , Dnr

6 Det är vårdgivaren som har ansvar för hälso- och sjukvården i ett särskilt boende och att den uppfyller kraven på hälso- och sjukvård enligt gällande författningar. Vårdgivaren kan vara kommunal eller privat. I vissa fall är det socialnämnden som är vårdgivare och ansvarar för hälso- och sjukvården i kommunala eller enskilda verksamheter. Det kan även vara en annan kommunal nämnd eller den som bedriver en enskild verksamhet som är vårdgivare. Socialstyrelsens allmänna råd riktar sig till socialnämnden och när socialnämnden erbjuder bostad/plats i ett särskilt boende. Inom ramen för sitt ansvar enligt 3 kap. 3 SoL 3 kap. 3 SoL bör nämnden försäkra sig om att det finns tillgång till hälso- och sjukvårdspersonal i det särskilda boendet. Detta allmänna råd innebär inte någon inskränkning i vårdgivarens ansvar. Ikraftträdande och nytt uppdrag Författningen träder ikraft 1 januari Tanken är att kommunerna och de som bedriver särskilt boende ska få tid att ställa om sina verksamheter som flera remissinstanser har påpekat. Det är dock viktigt att kommunerna och de som bedriver särskilda boenden omgående börjar arbetet med att leva upp till de krav som socialtjänstlagen ställer redan idag på att bemanna efter de äldres behov. Socialstyrelsen har våren 2012 fått regeringens uppdrag att även vägleda kommunerna i frågor om organisering av alla särskilda boenden för äldre personer. Det innebär att Socialstyrelsen planerar att ta fram en författning som gäller organisering av särskilt boende för samtliga äldre personer. Ökade kostnader För många kommuner kommer de nya reglerna att innebära ökade kostnader. Till största delen beror det på att kommunerna idag inte har en bemanning som motsvarar de äldres behov. Detta betyder att om en verksamhet i dag inte lever upp till dagens krav att tillgodose den enskildes behov av insatser enligt SoL så kommer det att medföra ökade kostnader för att åtgärda bristerna. Hur stora kostnaderna blir beror på bristernas storlek. I författningen ställer Socialstyrelsen krav på utredningar, beslut, genomförandeplaner och uppföljning på individnivå. Detta kan också medföra ökade kostnader för kommunerna och de som bedriver socialtjänst i särskilt boende beroende på hur de arbetar idag. Dessa kostnader rör sig dock om en mindre del (några procent) av den totala kostnaden. Ytterligare information Ytterligare information kommer under hösten 2012 på Socialstyrelsens hemsida Denna information (art nr ) kan laddas ner och beställas från Socialstyrelsens webbplats: Den kan även beställas från Socialstyrelsens kundtjänst, Stockholm, fax Publicerad: 6