Remiss av förslag till nya föreskrifter om LRIC-metoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning

Post- och telestyrelsen Ann-Sofie Eriksson Fahlgren Box 5398 102 49 STOCKHOLM Sidnr 1 (5) Handläggare Per Hemrin per.hemrin@teliasonera.com Tel: 08-504 522 47 Ert datum Tillhör objekt Er referens pts@pts.se 2010-11-22 10-9716 Remiss av förslag till nya föreskrifter om LRIC-metoden för beräkning av kostnadsorienterad prissättning TeliaSonera har beretts tillfälle att yttra sig över förslaget till föreskrifter och över konsekvensutredningen och vill framföra följande synpunkter. Allmänt om behovet av föreskrifter och av nya föreskrifter I samband med tillkomsten av LEK övervägde regeringen lämpliga beräkningsmodeller vid bestämningen av vad som ska anses vara kostnadsorienterad prissättning. Regeringen förespråkade att en LRIC-modell som regel kan användas i detta sammanhang i stället för en modell som använder historiska kostnader, vilken varit modellen under telelagen. Regeringen avvisade dock tanken att direkt i lagen ange den förespråkade metoden. Däremot ansåg regeringen att det skulle kunna påskynda handläggningen av förvaltningsbeslut och minska risken för utdragna domstolsprocesser om ersättningsfrågor för tillträdesskyldigheter, om regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelade verkställighetsföreskrifter i frågan. En upplysning om denna möjlighet för regeringen togs in i lagen. Regeringen har i sin tur bemyndigat PTS att meddela sådana föreskrifter. Inom det lagområde som nu är ifråga, dvs. reglering som innebär förpliktelser mot enskild, är verkställighetsföreskrifter möjliga bara om den tillämpliga lagparagrafen är så detaljerad att det genom en verkställighetsföreskrift inte går att tillföra något väsentligt nytt. Det materiella innehållet måste alltså i allt väsentligt tas in i den tillämpliga lagbestämmelsen. I detta fall är den tillämpliga lagbestämmelsen, 4 kap. 11 LEK, inte alls detaljerad. Den har tvärtom en ren ramlags- eller bemyndigandekaraktär. Den ger inom de ramar som föreskrivs i bestämmelsen och i andra tillämpliga bestämmelser i LEK PTS möjlighet att reglera SMP-operatörens priser för tillträdet. Detaljerna i en sådan prisreglering framgår inte av lagbestämmelsen utan överlåts åt PTS att bestämma. LRIC-föreskrifternas syfte och funktion är således inte att fungera som tillämpningsanvisning för prisregleringsbestämmelsen i LEK utan syftet är snarare att fylla ut de förvaltningsbeslut där SMP-operatören ålagts att tillämpa en kostnadsorienterad prissättning. För detta behövs dock inte några verkställighetsföreskrifter. Regeringens uttalande får nog ses i ljuset av att det, i det övergångsskede som då rådde mellan telelagens systematik med materiella bestämmelser i lagen och den nya systematiken i LEK innan SMP-besluten hunnit meddelas, fanns ett behov av att i författning reglera övergången till den nya beräkningsmodellen. Organisationsuppgifter Besöks- och postadress Kontaktinformation TeliaSonera AB Tel vx: 90 100 Stab Juridik, Regulatoriska frågor Vitsandsgatan 9 Fax: 08-568 396 20 123 86 FARSTA www.teliasonera.com Säte: Stockholm FARSTA Org.nr: 556 103-4249

2 (5) Nu har emellertid PTS analyserat samtliga marknader och meddelat skyldighetsbeslut på de marknader där det har konstaterats ett behov av reglering. TeliaSonera håller därför av princip inte med PTS om att föreskrifter behövs för att LRIC-metoden ska kunna tillämpas effektivt i Sverige. Regeringens förmodan att föreskrifter om metoden skulle påskynda handläggningen av förvaltningsbeslut och minska risken för utdragna domstolsprocesser i prisfrågor kan inte heller sägas ha slagit in. Det föreligger flera domstolsprocesser om förhållandet mellan PTS föreskrifter och tillämpligt skyldighetsbeslut. PTS bör därför inför nästa generations SMP-beslut i förekommande fall reglera priser utan användning av föreskrifter. För närvarande är det dock sannolikt inte möjligt att avvara LRIC-föreskrifter eftersom PTS har kopplat SMP-besluten till vid var tid gällande LRIC-föreskrifter. Denna koppling innebär dock samtidigt vissa begränsningar för PTS när det gäller möjligheterna att ändra nuvarande föreskrifter. TeliaSonera återkommer till denna fråga i det följande. PTS anser att det behövs en revidering av föreskrifterna från 2004. TeliaSonera har förvisso förståelse för flera av de skäl som PTS åberopar som stöd för denna bedömning. Med hänsyn till det som anförts om behovet på lång sikt av föreskrifter i denna fråga och till kopplingen med nuvarande skyldighetsbeslut anser TeliaSonera dock att PTS bör avvakta i vart fall med en så genomgripande revidering av föreskrifterna som nu föreslås. Förslaget till nya föreskrifter Förslaget aktualiserar i huvudsak tre frågor. För det första finns anledning att beröra förhållandet mellan de tre grundläggande dokumenten i prisregleringen enligt LRICmetoden: föreskrifterna, MRP:erna och skyldighetsbesluten. Härefter behandlas föreskriftsförslagets två väsentliga nyheter i metoden. Dels kommer modellen ha mindre koppling till respektive operatörs faktiska nät än vad som är fallet idag, dels kommer endast särkostnader beräknas vid bedömning av kostnader för termineringstjänster. Förhållandet mellan föreskrifterna, MRP:erna och skyldighetsbesluten Som berörts ovan är LRIC-föreskrifternas syfte att i materiellt hänseende fylla ut de skyldighetsbeslut där SMP-operatören ålagts att tillämpa kostnadsorienterad prissättning. De skyldighetsbeslut som är aktuella är beslutet som avser bl.a. de fasta samtrafikmarknaderna den 4 november 2009, besluten som avser marknaderna för nätinfrastruktur och bitströmstillträde den 24 maj 2010 samt beslutet som avser mobil samtalsterminering den 3 november 2010. I samtliga beslut har operatören ålagts att antingen tillämpa en kostnadsorienterad prissättning enligt LRIC-metoden enligt PTS vid var tid gällande LRIC-föreskrifter eller en rättvis och skälig prissättning i nivå med LRICpriset. Genom hänvisningarna i skyldighetsbesluten till LRIC-föreskrifterna blir dessa en integrerad del av besluten samtidigt som LRIC-föreskrifterna i sin tur hänvisar till riktlinjer för modellframtagande (MRP). En MRP för det fasta nätet fastställdes den 7 maj 2010. Det finns alltså ett intimt samband mellan dessa dokument där det inte bör finnas några motstridigheter. Motstridigheter och oklarheter tolkas till nackdel för den tillämpande myndigheten vid en rättslig prövning av beslut som grundar sig på en sådan reglering. Genom att föreskrifterna är en integrerad del av skyldighetsbesluten innebär en förändring av föreskrifterna att även besluten ändras. Det betyder att PTS har att följa bestämmelserna i LEK om åläggande, ändring och upphävande av skyldigheter, bl.a.

3 (5) kravet på notifiering till kommissionen. Det förhållandet att det i skyldighetsbesluten hänvisas till vid var tid gällande föreskrifter förändrar inte denna bedömning. En sådan skrivning får inte uppfattas som att den ger PTS en fullständig frihet att genom ändring av föreskrifterna förändra principerna för prisregleringen i skyldighetsbesluten. Prisreglering är den mest ingripande skyldigheten som kan meddelas enligt LEK. Verkställighetsföreskrifter får som berörts ovan inte tillföra något väsentligt nytt till den aktuella lagbestämmelsen. I analogi med det synsättet får LRIC-föreskrifterna inte tillföra något väsentligt nytt till skyldighetsbesluten, vilka på teleområdet trätt istället för bestämmelser i lag. Slutsatsen av det anförda är att om de föreslagna föreskrifterna innebär något väsentligt nytt i materiellt hänseende i förhållande till de nuvarande skyldighetsbesluten kan föreskrifterna inte antas med mindre än att även skyldighetsbesluten ändras efter vederbörlig marknadsanalys, samråd och notifiering till kommissionen. Beaktandet i modellen av respektive operatörs faktiska nät och faktiska kostnader En väsentlig förändring i modellen är förslaget att det inte längre ska ske en sammanvägning mellan kostnader för ett effektivt nät med modern teknik (BU-modellen) och kostnaderna för SMP-operatörens nät (TD-modellen). Enligt förslaget ska PTS, innan BU-modellens kostnadsuppgifter fastställs, jämföra dessa med kostnads- och volymuppgifter i SMP-operatörens verksamhet. PTS beskriver i konsekvensutredningen förändringen med att modellerna kommer att ha en mindre koppling till respektive operatörs faktiska nät än vad som är fallet idag. Det är oklart för TeliaSonera vad denna lösare koppling i realiteten innebär. Om förändringen typiskt sett leder till lägre priser innebär förändringen en mer ingripande prisreglering än den som nu finns reglerad i skyldighetsbesluten. I så fall tillförs föreskrifterna något väsentligt nytt vilket inte ryms inom bemyndigandet. En sådan materiell förändring kräver att skyldighetsbesluten ändras. Metodiken enligt nuvarande föreskrifter är t.ex. särskilt beskriven i skyldighetsbeslutet för nätinfrastruktur (s. 276). PTS måste i det fortsatta arbetet klargöra innebörden av förändringen. PTS hänvisar som skäl till förändringen till kommissionens rekommendation. Rekommendationen gäller dock bara för termineringsmarknaderna, inte för övriga relevanta marknader. TeliaSonera anser för övrigt att LRIC-modellen sådan den tillämpats i Sverige inte strider mot rekommendationen. I förklaringsdokumentet uttalar kommissionen följande i anslutning till p.3 i rekommendationen (s. 13f): Given the fact that a bottom up model is based largely on derived data, e.g. network costs are computed using information from equipment vendors, regulators may wish to reconcile the results of a BU model with the results of a TD model in order to produce as robust results as possible and to avoid large discrepancies in operating cost, capital cost and cost allocation between a hypothetical and a real operator. The purpose of the reconciliation is to show and to quantify the sources of differences between both models and to make appropriate adjustments accordingly, thus assisting in the verification of the BU model. This may be appropriate, for example, where there is an information asymmetry or a risk of certain cost categories being erroneously omitted. However, any modification of the BU model must take into account the necessity of showing the costs of an efficient operator; it should not be done merely to bring the results of both models closer.

4 (5) I de nuvarande LRIC-föreskrifterna ska enligt 2 en sammanvägning ske mellan kostnaderna i BU- respektive TD-modellerna. I 5 sägs att vid sammanvägningen ska myndigheten bedöma om och i så fall i vilken mån kostnaderna ska beaktas. Det följer av MRP:n att TD-modellen ska redovisa SMP-operatörens nät rensat från ineffektiva kostnader. Enligt TeliaSonera är därför den nuvarande metoden i detta avseende förenlig med kommissionens rekommendation. Det finns därför ingen anledning att ändra föreskrifterna i detta hänseende med anledning av rekommendationen. Den nyligen fastställda MRP:n för det fasta nätet är baserad på samma metodik som de nuvarande föreskrifterna. I den mån den nu aktuella förändringen innebär en materiell förändring uppstår alltså en konflikt även i förhållande till MRP:n. Endast särkostnader ska beaktas vid beräkning av termineringstjänster Den största förändringen i förslaget är den nya beräkningsmetoden för priset för terminering. Förändringen gäller både fasta och mobila nät och innebär att inga gemensamma eller delade kostnader fördelas till termineringstjänsten. Dessa kostnader ska istället bäras av andra tjänster som använder nätet. Den kostnad som fördelas till termineringstjänsten är sålunda produktens särkostnad. För övriga produkter som är prisreglerade enligt LRIC-metoden gäller även enligt de föreslagna föreskrifterna att delade och gemensamma kostnader ska inkluderas i beräkningen, dvs. den totala produktionskostnaden. I skyldighetsbeslutet avseende grossistmarknaderna för samtrafik i det fasta nätet har PTS kommit fram till att en kostnadsorientering baserad på LRIC-metoden är lämplig för såväl direktförbindelse, samtalsoriginering som samtalsterminering. Den gemensamma motiveringen bygger på att eliminera ineffektiviteter och skapa neutralitet i förhållande till investeringar i alternativ infrastruktur. Med dagens tillämpning av LRIC-metoden som inkluderar delade och gemensamma kostnader innebär detta samma kostnad för terminering och originering på, enligt PTS, cirka 1,8 öre per minut. Förändringen av föreskrifterna innebär att en helt ny form av prisreglering införs för terminering medan samma form av prisreglering behålls för exempelvis originering. Sålunda ryms två helt olika former av prisreglering inom ramen för samma LRIC-metod och inom ramen för samma konsekvensanalys i skyldighetsbeslutet. Detta trots att de två olika metoderna ger helt olika resultat vad gäller prisnivåer och därmed helt olika konsekvenser såväl för den reglerade operatören som för marknaden som helhet. Enligt PTS preliminära beräkningar uppgår särkostnaden för terminering i det fasta nätet till 0,08 öre vilket skulle innebära en sänkning på 95 procent jämfört med dagens tillämpning av LRIC-metoden. PTS publicerade redan 2007 en inriktning för hur myndigheten vill att samtrafiken och regleringen av samtrafiken ska utvecklas på längre sikt. Bland annat vill myndigheten se en utveckling mot lägre termineringspriser för mobilnäten, ekonomisk och regulatorisk stabilitet och neutrala investeringsincitament mellan fast- och mobilnät. I mars 2009 presenterade PTS en rapport som utifrån målbilden för samtrafik utvärderade olika regleringsalternativ. Ett alternativ var LRIC med PTS nuvarande modell medan ett annat var LRIC med endast särkostnader. PTS kom i rapporten fram till att på kort sikt är LRIC med PTS nuvarande modell att föredra medan det på lång sikt finns tre huvudalternativ beroende på marknadens utveckling fram till tredje generationens skyldighetsbeslut. Alternativen är LRIC med endast särkostnad, reciproka priser fast/mobil med LRIC-nivå

5 (5) som fall-back och Bill & Keep. Gemensamt för de tre förslagen är enligt rapporten att de ger kraftigt sänkta termineringspriser. Enligt TeliaSonera är det tydligt att den förändring av LRIC-föreskrifterna som PTS föreslår innebär en helt ny regleringsmodell för samtrafik. En förändring som enligt PTS rapport i huvudsak är ett alternativ för tredje generationens skyldighetsbeslut och vars konsekvenser inte är analyserade i de nu gällande skyldighetsbesluten för samtrafik i de fasta och mobila näten (andra generationen). Förändringen kan enligt PTS rapport få såväl positiva som negativa effekter inom områden såsom konkurrens, slutkundserbjudanden, täckning i glesbygd och investeringar i ny teknik. Dessa konsekvenser har inte analyserats inom ramen för de nu gällande SMP-besluten och, vad gäller beslutet för det fasta nätet, förändringen från LRIC med PTS nuvarande modell till LRIC med endast särkostnad inte ens beskriven i beslutet. Beslutet indikerar snarare att samma modell som använts sedan 2004 kommer att tillämpas. Som har berörts ovan är det inte möjligt att göra väsentliga materiella förändringar i skyldighetsbesluten genom ändringar av LRIC-föreskrifterna. För att skapa en regulatorisk säkerhet bör därför en översyn av skyldighetsbesluten för de fasta och mobila samtrafikmarknaderna genomföras innan en ny regleringsmodell för samtrafik införs. Innan en ny regleringsmodell införs bör därför följande analys genomföras: - Vad blir konsekvenserna för operatörer, konsumenter, konkurrensen och för täckningen av kraftigt sänkta termineringspriser för fasta respektive mobila nät? - Givet att fast- och mobiltelefoni i allt större utsträckning är substitut bör det tillämpas helt separata termineringsersättningar för fasta och mobila nät? Eller bör det finnas en koppling mellan priserna för att underlätta utvecklingen mot en marknad med fungerande konkurrens? - Bidrar en sänkning av termineringsersättningen för fasta nät med 95 procent till högre konsumentnytta eller kommer den att innebära ett hinder mot en jämn spelplan mellan fastnäts- och mobiloperatörer? - Givet att en ny regleringsmodell införs för terminering, hur ska originering regleras för att skapa en jämn spelplan mellan nätägare och förvalsoperatörer? Med det konkurrenstryck som mobil telefoni sätter på fast telefoni behövs det en reglering/prisreglering av originering och GTA? Sammanfattningsvis anser TeliaSonera att PTS inte bör eller inte kan genomföra några större förändringar av föreskrifterna utan motsvarande ändringar i skyldighetsbesluten och i MRP:n för det fasta nätet. Med vänlig hälsning Per Hemrin