Detta föreläggande gäller omedelbart.

Transkript

1 FÖRELÄGGANDE DATUM VÅR REFERENS 28 mars ÄRENDEANSVARIG, AVDELNING/ENHET, TELEFON, E-POST ERT DATUM ER REFERENS Katarina Apazidis Avdelningen för marknadsfrågor TeliaSonera AB Att. Per Hemrin Stab Juridik, Regulatoriska frågor FARSTA Föreläggande enligt 7 kap. 5 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation Post- och telestyrelsen (PTS) förelägger TeliaSonera AB (TeliaSonera) att senast inom fyra veckor från mottagandet av detta föreläggande se till att kreditriskpremien inte överstiger ett pålägg om två procent på termineringsavgiften. PTS bedömer att TeliaSonera - genom att av originerande operatör ta ut en kreditriskpremie om 3,8 procent av termineringsavgiften när TeliaSonera transiterar trafik mot kaskadavräkning - handlar i strid med PTS skyldighetsbeslut av den 6 juli 2004 i ärende dnr , d. Detta föreläggande gäller omedelbart. Saken Föreläggande enligt 7 kap. 5 lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (EkomL) avseende kostnadsorienterad prissättning av samtrafik i form av transitering mot kaskadavräkning. Bakgrund TeliaSonera är enligt beslut meddelat av PTS den 6 juli 2004 i ärende dnr , d skyldigt att tillämpa kostnadsorienterad prissättning på samtrafiktjänster. TeliaSonera har i bolagets referenserbjudande för samtrafik angett att när en originerande operatör köper tjänsten transitering mot kaskadavräkning av TeliaSonera tillkommer, utöver den grundläggande delen av den s.k. transiteringsavgiften, ytterligare kostnadsposter som är en del av transiteringsavgiften. Dessa delar framgår av den vid var tid gällande prislistan för Skanova kopplad POSTADRESS Box 5398, Stockholm BESÖKSADRESS Birger Jarlsgatan 16 TELEFON FAX E-POST pts@pts.se WEBBADRESS

2 2 transitering. Av nämnda prislista framgår att vid kaskadavräkning tillkommer en kreditriskpremie i transiteringsavgiften om 3,8 procent av termineringsavgiften. PTS har på eget initiativ inlett tillsyn mot TeliaSonera gällande den aktuella kreditriskpremien i syfte att fastställa om premien möter kravet på kostnadsorientering. TeliaSonera har angett att vid beräkningen av kreditriskpremien har bolaget utgått från bolagets historiska kundförluster som finns bokförda och reserverade för samtrafik och dividerat dessa med den totala debiteringen för samtrafik för samma period. För helåret 2003 överstiger kundförlusterna fyra procent av den totala debiteringen för samtrafik. TeliaSonera har anfört att det vid beräkningen av premien inte har varit möjligt att endast utgå från historiska siffror för kaskadavräkningstjänsten eftersom några sådana siffror inte finns separerade i bolagets bokföring förrän från och med januari TeliaSonera har vidare uppgett att även om kreditriskpremien avser kaskadtrafik medan de konstaterade kreditförlusterna avser originerad och terminerad trafik, är det i huvudsak fråga om samma gäldenärskollektiv, vilket innebär att det saknar betydelse för riskbedömningen att TeliaSonera inte har tillgång till särskilda uppgifter gällande kreditförlusterna på kaskadtrafik. TeliaSonera har under 2004 vidare anfört att samma kreditriskpremie bör gälla för trafik som transiteras mot kaskadavräkning som för den trafik som omfattas av den s.k. hybridmodell som PTS, för beräkning av kostnader i TeliaSoneras fasta nät, fastställt den 19 december TeliaSonera anser dock att den kreditriskpremie om en (1) procent som används i nämnda hybridmodell är verklighetsfrämmande. Under hösten 2004 uppdaterade PTS tillsammans med operatörer hybridmodellen. I december 2004 fastställdes en uppdaterad hybridmodell (version 2.1), där kreditriskpremien uppgick till två procent. Även i version 3.1, som fastställdes i december 2005, uppgår kreditriskpremien till två procent. TeliaSoneras uppfattning är att även en kreditriskpremie om två procent är för låg för att spegla ett realistiskt antagande om kreditförluster i Sverige på samtrafikmarknaden. Den 27 januari 2005 underrättades TeliaSonera om att PTS finner skäl att misstänka att bolaget - genom att ta ut en kreditriskpremie om 3,8 procent - handlar i strid med PTS skyldighetsbeslut av den 6 juli 2004 i ärende dnr , d. I ett yttrande från februari 2005 uppgav TeliaSonera att bolaget nu kunde konstatera att det föreligger skäl att tillämpa olika bedömningar av kreditrisken för kaskadtrafik å ena sidan, och TeliaSoneras försäljning av originering och terminering å andra sidan. Den ändrade uppfattningen motiveras med skäl såsom att det på grund av tvister om samtrafikpriser för terminering och avtalsvillkor avseende kaskadtrafik föreligger betydande osäkerhet kring kaskadtjänsten. TeliaSonera menar även att det finns incitament för terminerande operatörer att hänvisa mindre kreditvärdiga operatörer till TeliaSoneras kaskadtjänst i stället för att teckna direktavräkningsavtal. Enligt TeliaSonera medför detta att bolaget som

3 3 transiterande operatör tvingas bära en typiskt sett högre kreditrisk för kaskadtrafiken än för annan samtrafik. Den 9 juni 2005 anmodades TeliaSonera inkomma med underlag som ger stöd för bolagets påstående att det föreligger skäl att tillämpa olika bedömningar av kreditrisken för kaskadtrafik å ena sidan och originerad, terminerad och transiterad trafik å andra sidan. TeliaSonera redogör i sitt svar från den 7 juli 2005 för uppkomna kreditförluster (reserverade och konstaterade) samt omsättning för originerad, terminerad och transiterad trafik för åren 2004 och delar av TeliaSonera redogör även för uppkomna kreditförluster (reserverade och konstaterade) samt omsättning för trafik som transiterats mot kaskadavräkning under samma period som ovan. Till svaret från den 7 juli 2005 har bolaget bifogat en promemoria från Aon Insurance Managers Sweden (AIM) som föreslår en alternativ värderingsmetod av TeliaSoneras kreditrisker vad avser kaskadavräkning. AIM:s beräkning av riskpremien baseras på en kreditanalys av TeliaSoneras portfölj av operatörsbolag samt en analys av TeliaSoneras nettoexponering mot dessa operatörsbolag. Den teoretiska försäkringspremien inklusive diverse påslag uppgår enligt AIM till 5,82 procent. Enligt TeliaSonera är det därmed uppenbart att en kreditriskpremie om 3,8 procent i vart fall inte är en för hög kreditriskpremie. Den 14 november 2005 begärde PTS in ytterligare information från TeliaSonera avseende kreditriskpremiens sammansättning. I sitt svar från den 28 november 2005 redogjorde TeliaSonera för varför kreditriskpremien baserar sig på termineringsavgiften inklusive moms, samt förtydligade tidigare lämnade uppgifter om kreditförluster i relation till omsättning. Skäl Tillämpliga bestämmelser Av 4 kap. 4 första stycket EkomL framgår att en operatör som enligt 8 kap. 7 har ett betydande inflytande på en viss marknad i enlighet med 8 kap. 6 skall åläggas en eller flera av de skyldigheter som anges i En sådan förpliktelse skall syfta till att skapa effektiv konkurrens. Enligt 4 kap. 8 EkomL får en operatör som avses i 4 förpliktas att uppfylla rimliga krav på tillträde till och användning av nät och tillhörande installationer i syfte att tillhandahålla elektroniska kommunikationstjänster. En sådan skyldighet kan enligt punkten 8 samma paragraf avse att operatören skall bedriva samtrafik eller i övrigt vidta åtgärder så att nät eller tillhörande installationer kan förbindas. Enligt 4 kap. 11 första stycket EkomL får en operatör som avses i 4 förpliktas att iaktta kostnadstäckning eller tillämpa kostnadsorienterad eller annan

4 4 prissättning för specificerade typer av samtrafik och andra former av tillträde. Detta får ske om en marknadsanalys enligt 8 kap. 5 visar att en brist på effektiv konkurrens innebär att operatören kan ta ut överpriser eller använda prispress på ett sätt som missgynnar slutanvändarna. Av andra stycket framgår att en förpliktelse enligt första stycket även kan avse skyldighet för operatören att tillämpa en viss kostnadsredovisningsmetod. Enligt tredje stycket skall den som har förpliktats att kostnadsorientera sin prissättning visa att priserna är rättvisa och skäliga med hänsyn till kostnaderna och får åläggas skyldighet att justera sina priser. Av 7 kap. 4 EkomL framgår att om tillsynsmyndigheten finner skäl att misstänka att den som bedriver verksamhet enligt lagen inte efterlever lagen eller de beslut om skyldigheter eller villkor eller de föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, skall myndigheten underrätta den som bedriver verksamheten om detta förhållande och ge denne möjlighet att yttra sig. I underrättelsen skall myndigheten ange att den kan komma att meddela ett föreläggande eller förbud enligt 5, om inte rättelse sker inom skälig tid. Skälig tid får inte understiga en månad, annat än vid upprepade fall av överträdelse, om inte den som underrättas samtycker till en kortare tidsfrist. Av 7 kap. 5 första stycket EkomL framgår att om en underrättelse enligt 4 inte leder till rättelse får tillsynsmyndigheten meddela de förelägganden och förbud som behövs för att rättelse skall se. Enligt sista stycket samma paragraf får förelägganden eller förbud enligt första och andra stycket förenas med vite. Post- och telestyrelsens bedömning PTS skyldighetsbeslut av den 6 juli 2004 i ärende dnr , d och Kammarrättens i Stockholm dom den 26 juni 2003 i mål nr PTS har i beslut den 6 juli 2004 i ärende dnr , d ålagt TeliaSonera skyldighet att tillgodose varje rimlig begäran om att bedriva samtrafik. TeliaSonera har vidare i samma beslut ålagts skyldighet att tillämpa kaskadavräkning vid förmedling av samtal i de fall terminerande operatör inte har direktavräkningsavtal med den operatör som köper förmedlingen. TeliaSonera har även i samma beslut ålagts skyldighet att för angiven samtrafik tillämpa kostnadsorienterad prissättning enligt kostnadsredovisningsmetoden LRIC (Long Run Incremental Cost). Hänsyn skall härvid tas till en av PTS framtagen prismetod. PTS beslut gäller omedelbart. Av Kammarrättens i Stockholm dom den 26 juni 2003 i mål nr framgår att när en transiterande operatör förmedlar trafik från en originerande operatör till en terminerande operatör, är det domstolens uppfattning att det får ankomma på transiterande operatör att vidta de åtgärder som krävs för att försäkra sig mot den affärs- och kreditrisk som kan bli följden av en tillämpning av kaskadavräkningsmetoden. PTS är av uppfattningen att detta ger stöd för att TeliaSonera - i syfte att täcka kreditförluster som uppstår som en följd av att kaskadavräkningsprincipen tillämpas - har rätt att ta ut en kreditriskpremie av

5 5 originerande operatör när bolaget transiterar trafik mot kaskadavräkning. Detta gäller oaktat att TeliaSonera under vissa förutsättningar kan begära partsspecifik säkerhet av originerande operatör för att skydda sig mot framtida kreditförluster. De avgifter som TeliaSonera tar ut för samtrafik i form av transitering mot kaskadavräkning skall emellertid vara kostnadsorienterade. Detta gäller även den nu aktuella kreditriskpremien. Den omfattning i vilken TeliaSonera begär in partsspecifik säkerhet för att skydda sig mot kreditförluster påverkar storleken på en kostnadsorienterad kreditriskpremie. Kreditriskpremie enligt hybridmodellen PTS fastställde den 10 december 2004 en uppdaterad hybridmodell (version 2.1) för beräkning av kostnader i TeliaSoneras fasta nät. I hybridmodellen gjorde PTS bedömningen att det i ett kostnadsorienterat pris för en effektiv operatör ingick kreditförluster på samtrafiktjänster om två procent av operatörens omsättning (totalkostnad) för sådana tjänster. PTS bedömning var att en kreditriskpremie om två procent utgjorde en skälig nivå för en SMP-operatör som tillämpar noggrann ekonomisk kontroll över sin verksamhet. I arbetet med att fastställa storleken på kreditriskpremien i hybridmodellen begärde och fick PTS synpunkter från operatörer på vilken nivå som är rimlig utifrån de antaganden som ligger till grund för modellen. Vidare jämförde PTS med uppgifter från den danska mobilmarknaden. Slutligen baserades PTS bedömning på redovisade kreditförluster som TeliaSonera rapporterat enligt COMPIS för samt TeliaSoneras uppgifter om kreditförluster för 2003 och Vid en samlad bedömning var det PTS uppfattning att en kreditriskpremie om två procent i vart fall inte var en för låg nivå för en SMP-operatör som tillämpar noggrann ekonomisk kontroll över sin verksamhet. I samband med uppdateringen av hybridmodellen (version 3.1) i december 2005 gjorde PTS samma bedömning som ovan och lämnade kreditriskpremien oförändrad till två procent. Samma risk för kaskadtrafik som för övrig samtrafik? Kreditförlustposten om två procent i hybridmodellen inkluderar i och för sig inte ersättning för de kreditförluster som kreditriskpremien om 3,8 procent är avsedd att täcka, det vill säga kreditförluster på termineringsavgifter som originerande operatör har att erlägga till TeliaSonera vid transitering mot kaskadavräkning. TeliaSonera har emellertid till PTS anfört att samma nivå på kreditriskpremien bör gälla för trafik som transiteras mot kaskadavräkning som för den trafik vars kreditförluster omfattas av hybridmodellen. Något skäl för PTS att göra en annan bedömning än TeliaSonera gjort i denna del har inte framkommit. PTS har då särskilt beaktat att TeliaSonera angett att det i princip är samma gäldenärskollektiv som köper tjänsten kopplad transitering av TeliaSonera som köper termineringsoch origineringstjänster av bolaget. PTS delar således TeliaSoneras uppfattning att samma nivå på kreditriskpremien bör gälla för trafik som transiteras mot kaskadavräkning som för den trafik som omfattas av hybridmodellen.

6 6 I yttrande den 28 februari 2005 över PTS underrättelse har TeliaSonera dock anfört att bolaget nu kan konstatera att det föreligger skäl att tillämpa olika bedömningar av kreditrisken för kaskadtrafik å ena sidan och TeliaSoneras försäljning av originering och terminering å andra sidan. Till grund för TeliaSoneras ändrade uppfattning att kreditriskpremien bör vara högre för kaskadtrafiken anför bolaget bl.a. att en stor osäkerhet råder på just denna marknad. Ett flertal tvister mellan TeliaSonera och originerande operatörer avseende korrekt nivå på termineringsavgifter har lett till svårigheter för TeliaSonera att driva in sina fordringar gentemot dessa operatörer. TeliaSonera hävdar vidare att det finns incitament för terminerande operatörer att hänvisa mindre kreditvärdiga originerande operatörer till TeliaSoneras kaskadtjänst i stället för att teckna direktavräkningsavtal med den originerande operatören. PTS anser att detta kan vara en tänkbar anledning till att använda sig av kaskadavräkning liksom en annan anledning kan vara att minska den administrativa bördan genom att begränsa antalet betalningsflöden till övriga operatörer. Detta gäller oavsett hur kreditvärdig motparten är. PTS menar även att TeliaSonera har möjlighet att beakta mindre kreditvärdiga operatörer genom att begära in säkerhet från dessa. Sammanfattningsvis anser PTS inte att de underlag som TeliaSonera presenterat för PTS ger stöd för att hävda att risken är högre vid kaskadavräkning än för övrig samtrafik. Nivå på kreditriskpremie PTS har av TeliaSonera begärt in uppgifter om historiska kundförluster. PTS kan på grundval av dessa uppgifter konstatera att befarade och konstaterade kundförluster för 2004 och 2005 ligger långt under den nivå på 3,8 procent som TeliaSonera för närvarande tar ut i kreditriskpremie. PTS uppfattning är, som nämnts tidigare, att kreditriskpremien skall utgöra en skälig nivå för en SMP-operatör som tillämpar noggrann ekonomisk kontroll över sin verksamhet. PTS väger dock i sin bedömning av nivån på premien även in exempel på operatörers verkliga kostnader för kreditförluster. PTS anser dock inte att nivåerna på TeliaSoneras kreditförluster under åren ger stöd för en högre nivå på kreditriskpremien än två procent. TeliaSoneras konsulter AIM hävdar i en bilaga till TeliaSoneras yttrande från den 7 juli 2005 (se även avsnittet nedan) att det är osäkert vad PTS ställningstagande på två procent baserar sig på. PTS bedömning är att en kreditriskpremie om två procent utgör en skälig nivå för en SMP-operatör som tillämpar noggrann ekonomisk kontroll över sin verksamhet. I PTS skrivelser till TeliaSonera från den 8 februari 2005 respektive den 15 februari 2005 har PTS utförligt redogjort för de omständigheter och fakta som ligger till grund för PTS uppfattning att en kreditriskpremie på två procent är rimlig.

7 7 TeliaSonera har inte heller presenterat underlag som berättigar en högre kreditriskpremie för kaskadtrafik än två procent. TeliaSoneras faktiska kreditförluster under åren 2004 och 2005 visar snarare på en lägre nivå än två procent. PTS vidhåller således sin uppfattning om att kreditriskpremien för kaskadtrafik ej bör överstiga kreditriskpremien för övrig samtrafik, det vill säga två procent. AIM:s förslag på alternativ beräkning av kreditriskpremien Till TeliaSoneras yttrande från den 7 juli 2005 har bolaget bifogat en promemoria från AIM som föreslår en alternativ värderingsmetod av TeliaSoneras kreditrisker vad avser kaskadavräkning. AIM:s beräkning av riskpremien baseras på en kreditanalys av TeliaSoneras portfölj av operatörsbolag samt en analys av TeliaSoneras nettoexponering mot dessa operatörsbolag. PTS har flera invändningar mot AIM:s beräkningar. AIM väljer att i sin beräkning av riskpremien utgå från TeliaSoneras kreditkommittés riskklassificeringar i stället för de oberoende upplysningsbolagens klassificeringar. Anledningen sägs vara att TeliaSonera genom sin kund- och leverantörsrelation till operatörsbolagen har tillgång till specifik kunskap och information om dessa, medan upplysningsbolagen är hänvisade till officiellt tillgänglig information. PTS konstaterar att TeliaSonera gör bedömningen att sju bolag bör klassificeras enligt ratingen C (sämst kreditvärdighet) medan Dun & Bradstreet (D&B) uppskattar antal bolag med rating C till fem. Detta leder i sin tur till att ratingrisken för bolag med rating C får en väldigt hög viktning i TeliaSoneras riskpremieberäkning. Det framgår dock inte av underlaget hur stor del av omsättningen som därigenom flyttats från en grupp med bättre kreditvärdighet till en grupp med sämre kreditvärdighet. PTS kan inte göra en bedömning av vad kreditriskpremien enligt AIM:s metod hade varit om kreditratingen istället hade baserats på de oberoende upplysningsbolagens klassificeringar. PTS menar att detta är en brist i AIM:s metod eftersom D&B:s insolvensuppskattning bygger på statistik kring samband mellan D&B:s rating och insolvensutfall. Eftersom TeliaSonera i ratinganalysen uppenbarligen använder sig av andra kriterier än D&B ifrågasätter PTS om det går att kombinera D&B:s insolvenssannolikhet med TeliaSoneras ratinguppskattningar. PTS ifrågasätter även valet att basera underlaget på en exponering som delvis utgörs av historiska fordringar uppkomna före den 19 februari PTS anser att detta är principiellt felaktigt eftersom kreditriskpremien är avsedd att täcka kostnader för kreditförluster för total omsättning för kaskadtrafik under ett år. Att räkna in historiska fordringar i operatörsgruppens beloppsfördelning (nettoexponering) leder till att kreditrisken överskattas. PTS anser att underlaget för vilken exponering som en kreditriskpremie baseras på skall utgöras av årets omsättning för kaskadavräkningstrafik.

8 8 Vidare förefaller det som att AIM:s beräkningar bortser från TeliaSoneras möjlighet att begära in säkerhet från originerande operatör. Enligt referenserbjudandet för samtrafik har TeliaSonera möjlighet att begära säkerhet från operatörer för en omsättning som motsvarar tre månaders trafikflöde. Det framgår emellertid inte av AIM:s underlag hur möjligheterna att begära in säkerheter påverkar kreditriskpremiens storlek. Rimligtvis bör det i beräkningarna av kreditriskpremien vägas in att operatörerna kan tvingas stå för kostnader för kreditrisk för ca. tre månaders omsättning. PTS invänder slutligen mot att AIM lägger till ett påslag på 35 procent för osäkerhet, administration, riskkapital och vinst. TeliaSonera har ålagts att tillhandahålla kaskadavräkning till kostnadsorienterade villkor. Följaktligen är detta inte en tjänst som TeliaSonera kan prissätta godtyckligt, utan det finns ett krav på kostnadsorientering. Kaskadavräkningen skall prissättas enligt samma principer som kostnaderna i hybridmodellen. I hybridmodellen ingår administrativa kostnader för att hantera kaskadavräkning och en skälig avkastning på transiterad trafik. Således leder inte den av AIM föreslagna beräkningen av kreditriskpremien till att PTS uppfattning, att kreditriskpremien maximalt får uppgå till två procent, ändras. Kreditriskpremie och moms Av prislistan för Skanova kopplad transitering framgår att kreditriskpremien i transiteringsavgiften uppgår till 3,8 procent och att den baserar sig på termineringsavgiften inklusive moms. PTS har under ärendets handläggning uppmärksammats på detta faktum av flera operatörer. PTS har utrett frågan och gör bedömningen att det inte finns anledning att ingripa mot förfarandet att basera kreditriskpremien på termineringsavgiften inklusive moms. Slutsats Den kreditriskpremie som TeliaSonera för närvarande tar ut vid transitering mot kaskadavräkning baseras på historiska kostnader som inte enbart kan hänföras till kaskadavräkningstjänsten. Med beaktande av detta och vad som anges i den uppdaterade hybridmodellen om kreditförluster hos en effektiv operatör, det vill säga att dessa maximalt bör uppgå till två procent, kan en kreditriskpremie om 3,8 procent inte anses vara kostnadsorienterad i den mening som avses i PTS beslut av den 6 juli 2004 i ärende dnr , d. PTS anser inte att TeliaSonera är berättigat till en nivå på kreditriskpremien som överstiger två procent. Genom att TeliaSonera för närvarande tar ut en kreditriskpremie om 3,8 procent handlar bolaget följaktligen i strid med PTS beslut av den 6 juli 2004 i ärende nr , d.

9 9 Mot bakgrund av ovanstående skall TeliaSonera senast inom fyra veckor från mottagandet av detta föreläggande se till att kreditriskpremien inte överstiger ett pålägg om två procent på termineringsavgiften. Underrättelse om överklagande Beslutet kan överklagas hos Länsrätten i Stockholms län, se bilaga 1. Joanna Ledunger Chef för avdelning för marknadsfrågor Beslutat har fattats av avdelningschefen Joanna Ledunger. I ärendets slutliga handläggning har enhetschefen Magnus Axelsson, enhetschefen Johan Lindmark, verksjuristen Louise Steengrafe och handläggaren Katarina Apazidis (föredragande) deltagit.

10 10 Bilaga 1 UNDERRÄTTELSE OM ÖVERKLAGANDE Om Ni vill överklaga detta beslut skall Ni skriva till Länsrätten i Stockholms län. Brevet skall dock sändas till Post- och telestyrelsen, Box 5398, Stockholm. Tala om i brevet vilket beslut Ni överklagar genom att ange beslutets nummer. Tala också om vilken ändring av beslutet Ni vill ha. Brevet skall skrivas under. Post- och telestyrelsen måste ha fått Ert överklagande inom tre veckor från den dag Ni fått del av beslutet. Annars kan överklagandet inte prövas. Post- och telestyrelsen sänder överklagandet vidare till länsrätten för prövning om Post- och telestyrelsen inte själv ändrar beslutet på det sätt Ni begärt. Om något är oklart kan Ni vända Er till Post- och telestyrelsen.