Lars Niklasson Konsult AB Kostorganisationen i Trelleborg Bakgrund Lars Niklasson har fått i uppdrag att utreda förändring inom serviceförvaltningens måltidsverksamhet sedan den sammanförts i en kostenhet 2010. Uppdraget har varit att utreda/beskriva hur processen har varit sedan kommunfullmäktiges beslut om ny måltidsorganisation hur situationen är nu och hur förslaget till åtgärder för att nå kommunfullmäktiges syfte med måltidsorganisationen ska se ut. Utredningen har skett genom intervjuer och studium av dokument. De dokument som legat till grund för utredningen är: Kostutredning 2009-01-27, Analys och förslag till förändringar, Ramboll Management, Stockholm Kommunfullmäktiges beslut 90 och 220, 2009 samt 61 2012. Servicenämndens skrivelse 2011-11-07, Resultatenhet Servicenämnden Remiss på ovanstående från kommunledningsförvaltningen Nämndernas remissvar på Servicenämndens skrivelse Revisionsrapport Måltidsverksamheten inom Servicenämnden, PWC, september 2012 Årsanalyser och delårsrapporter från Serviceförvaltningen Intervjuer har gjorts med följande: Ekonomichef Agneta Sjölund, kommunledningskontoret Servicechef Krister Clerselius, serviceförvaltnigen Administrativ chef Eva-Lena Sanderberg, serviceförvaltningen Kostchef Ulrika Arnell, serviceförvaltningen Skolchef Barbro Melander, bildningsförvaltningen Controller Oscar Nilsson, bildningsförvaltningen Socialchef Annika Winberg, socialförvaltningen Verksamhetschef Kenneth Johansson, socialförvaltningen 1
Processen efter kommunfullmäktiges beslut 2009 Inledning Inledningsvis ska sägas att samtliga köpare förklarar sig nöjda med de måltider som levereras. En brukarenkät har gjorts inom äldreboendet som visar på positiva omdömen. Någon motsvarighet har inte gjorts inom skolområdet. Förvaltningscheferna säger dock att man är nöjd med den mat som levereras och att man uppfattar kostorganisationen som kompetent och professionell. De problem som redovisas idag är snarare av administrativ och ekonomisk art. Det råder stor oklarhet om vilka regler som gäller i förhållandet mellan serviceförvaltningen och de köpande förvaltningarna och det förefaller som man inte har förmågan eller resurserna att reda ut detta tillsammans. Serviceförvaltningen har också många frågor om hur kostenheten ska fungera som resultatenhet. Dessa frågor gäller delvis också andra verksamheter man ansvarar för. Kostenheten bildas Kostenheten blev inledningsvis en traditionell kostnadsenhet med anslag från kommunfullmäktige. Kostchef, som finansierades tillfälligt med ett anslag på 500 000 kr, anställdes under 2009 och måltidsverksamheten samlades under fastighetsförvaltningen/serviceförvaltningen med start den 1 april 2010. Medel överfördes från de förvaltningar som haft ansvar för måltiderna. Den beslutade organisationen innebar en områdesindelning med tre områdeschefer. Finansiering av kostchef och områdescheferna skulle klaras genom effektivisering. Samtliga fyra tjänster hämtades dock utifrån varför kostnaden för verksamheten ökade med 2-2,5 mkr. I bokslut 2010 visade kostenheten ett underskott med 3,1 mkr. Utveckling 2011 och 2012 Även under 2011 var kostenheten anslagsfinansierad. I bokslutet blev underskottet 7,7 mkr. Kommunfullmäktige beslutade i april 2011 om Fastställande av förvaltningsorganisationen utifrån beslutad politisk organisation. I organisationsutredningen finns det angivet att Servicenämnden under 2011 ska utredas för att bli resultatenhet 2012 utan anslagsfinansiering. Serviceförvaltningen fick i uppdrag att utreda förutsättningarna för nämndens verksamheter att övergå till resultatenheter 2012. Utredning om resultatenhet Serviceförvaltningen redovisar i utredning november 2011 de frågeställningar som man vill få besvarade och fastställda i ett regelverk kring resultatenheter. Problemen beskrivs på följande sätt: De olika verksamhetsområdena har organiserats som så kallade resultatenheter vid olika tillfällen tidsmässigt under den senaste 15 årsperioden. Trots detta finns det inga beslutade principer för resultatenheternas modeller. Det finns avtal för vissa enheter och inte för andra. 2
Det finns inga regelrätta förhandlingar mellan köpare och säljare och det finns inte prissättningar inom alla verksamhetsområden. Eftersom definition av en resultatenhet innebär att resultatet finns tillgängligt över tiden dvs över kalenderåren, är det kanske mer korrekt att definiera våra idag etablerade resultatenheter som intäktsbaserade kostnadsenheter. Servicenämnden beslöt i november 2011 att överlämna den ovan citerade utredningen Resultatenhet servicenämnden 2011-11-07 till kommunstyrelsen. Kommunstyrelsens ordförande beslöt att utredningen skulle remitteras till samtliga nämnder. Remissvar skulle vara kommunledningskontoret tillhanda senast 2012-02-16. Därefter ska implementering av resultatenheter påbörjas i form av t.ex. avtalskonstruktion, beställningsförfarande och prissättning av de tjänster som resultatenheterna erbjuder. Något konkret förslag om hur det ska gå till eller förslag till modell finns dock inte i utredningen. Kommunledningsförvaltningen skriver i missivet som skickas med remissen att kommunstyrelsen förväntas därefter ta ställning till de förslag som lämnats av servicenämnden i utredningen och de synpunkter som nämnderna framför i sina remissvar. Den tidplan som kan förväntas är att ärendet därefter behandlas av kommunstyrelsen och kommunfullmäktige tillsammans med övriga ärenden som rör kommunens ekonomistyrning och budgetprocess. Det kommer sannolikt att ske i mars 2012 i samband med beslut om tekniska ramar inför budget 2013. Remissvaren Remissvar inkommer i februari 2012 från bildningsnämnden, socialnämnden, fritidsnämnden, arbetsmarknadsnämnden, kulturnämnden och samhällsbyggnadsnämnden. Utredningen som remitterades innehåller många frågor men inte något förslag eller modell till hur resultatenheterna ska fungera, vilket flera remissinstanserna ser som en brist. Man vet inte riktigt vad man ska ta ställning till. Nedan sammanfattas de inkomna remissvaren utan uppdelning på nämnd. Sammanfattningen innehåller även svar som inte direkt berör kostorganisationen eftersom svaren indirekt kan beröra denna. Utredningen ställer en hel del frågor och ger valbara alternativ. Saknar konkret förslag vilket gör det svårt att besvara remissen. Positivt med ett fastställt och reglerat förhållande genom avtal med servicenämnden och dess kunder. Bra att man strävar efter en tydlighet i prissättningen för att öka kostnadsmedvetenheten hos kunderna. Möjliggör för nämnderna att enkelt och tydligt överblicka sina kostnader. Krävs att priserna redovisas på ett sätt som gör att det framgår vad som ingår i priset. Det ska vara kundens efterfrågan som styr vad resultatenheten skall producera. 3
Kundens önskemål måste alltid stå över servicenämndens effektmål. Om servicenämnden har som effektmål att 90 % av maten skall vara ekologisk så måste kunden också önska det och kunna betala för det. Beställningsförfarandet måste formaliseras. Debitering bör ske per portion för att få jämförbarhet, inte per barn/elev. Servicenämnden vill räkna in kostnader för nämnd, förvaltningsledning och kommunövergripande gemensamma kostnader i sina priser. Det vill inte bildningsnämnden, som idag betalar lokalkostnadsbidrag/ersättning till fristående och interkommunala enheter baserat på förvaltningens egna kostnader. Förslaget innebär att kommunen tvingas betala mer i ersättning/bidrag till fristående och interkommunala enheter, vilket ur ett kommunövergripande perspektiv vore negativt. Bildningsnämnden och socialnämnden anser att lokalkostnaden för köken ska överföras till servicenämnden ingå i måltidspriset. Blir det möjligt för kommunens förvaltningar att upphandla tjänsterna av annan huvudman? Resultatet för enheterna måste kunna balanseras mellan åren. Postivt med ett kommunindex. Jämförelsetal med andra kommuners priser bör göras löpande. Genomsnittshyror går tvärt emot servicenämndens egen princip om att öka kostnadsmedvetenheten hos sina kunder. En "gränsdragningslista" som reglerar vad hyresgästen ansvarar för och vad som faller på hyresvärden ser man positivt på. Förutsättningar för hur man kan ställa av eller säga upp förhyrda lokaler måste fastställas. För särskilt boende och LSS-boende tar socialnämnden ut en hyra från de vårdtagare som bor i egna lägenheter på enheten. Hyran fastställa enligt bruksvärdesprincipen vilket innebär att den ska jämställas med likartade hyror på orten. Socialnämnden förordar därför inte en enhetlig hyra för en större grupp fastigheter utan en differentierad hyra för respektive objekt samt att hyressättningen för äldreboende enheter delas upp i en hyra för boende delen och en hyra för gemensamhetslokaler. Ekonomi för kostenheten Vid starten 2010 överfördes 62 mkr från bildnings- och socialnämnderna till kostenheten. Under samma år återfördes 3,5 mkr till socialnämnden för direkt livsmedelsinköp. Kvar fanns en kostnadsbudget på 58,5 mkr. Någon kompensation erhölls inte för den områdesorganisation som beslutats och som innebar en kostchef och tre områdeschefer som alla rekryterades utifrån. Det skedde inte heller någon prisuppräkning. Resultatet för 2010 blev minus 3,1 mkr. 4
För 2011 kvarstod en kostnadsbudget på 58,5 mkr. Någon prisuppräkning skedde inte. Redovisade kostnader slutade på 66,2 mkr varför resultatet landade på minus 7,7 mkr. För 2012 återfördes anslag på 58,5 mkr till bildnings- och socialnämnden (samma belopp som överförts 2010 utan någon prisuppräkning eller kompensation för ny organisation). Servicenämnden föreslog på våren en höjning av måltidspriset på grund av investeringar som gjorts men fick nej av kommunfullmäktige. Resultatet för kostenheten slutade på minus 11,3 mkr. För 2013 har de köpande förvaltningarna fått prisuppräkning med 1 mkr. Prognosen för kostenhetens resultat är minus ca 8 mkr. Någon debitering av socialnämnden för leverans har inte skett. Hur är situationen nu? Så här i efterhand framstår det som en brist att servicenämndens skrivelse november 2011 inte innehöll ett konkret förslag till hur resultatenheterna skulle organiseras. De frågor som ställs i skrivelsen borde ha diskuterats förvaltningsövergripande med en styr- och arbetsgrupp som lagt fram ett förslag till kommunstyrelsen på hur servicenämndens verksamhet skulle organiseras i resultatenheter eller anslagsenheter. Eftersom detta inte gjordes har man kraftigt försenat de åtgärder/lösningar som krävs. Vid starten 2010 finansierades inte den nya organisationen med kostchef och tre områdesanställda. Därefter har inte heller någon priskompensation getts. Enligt beslut i kommunfullmäktige hösten 2011 överfördes anslagen från kostenheten till de köpande förvaltningarna och tanken var då att dessa ska betala för måltiderna de får levererat och att kostenheten skulle bli en resultatenhet som finansieras med intäkter från de köpande förvaltningarna. Kostenheten har dock inte ombildats till en renodlad resultatenhet där samtliga kostnader för produktionen samlas. Kostnader för lokaler betalas av de köpande förvaltningarna. Serviceförvaltningens centrala administration och kommunens centrala administration belastar inte kostenheten. Frågan om debitering ska ske efter vad som levereras eller efter en schablon är inte heller helt klar. Bildningsförvaltningen betalar ett på förhand uppgjort pris för alla måltider som levereras till förskola, grundskola och gymnasieskola. Socialförvaltningen debiterades under 2012 löpande 45 kr per portion för lunch och 49 kr för kvällsmål/middag. Äldreboendena köpte dessutom råvaror för komplettering till de båda måltiderna för ca 4 miljoner kronor. Anledningen till att man köper direkt av leverantör istället för via kostenheten är att man då undviker det 20 procentiga pålägg som kostenheten gör på priset (enligt uppgift från soc förvaltningen). Totala kostnaden för socialförvaltningens måltider uppgick till 12,5 miljoner kronor. Serviceförvaltningen debiterade därefter ytterligare ca 5 miljoner kronor i januari 2013. Detta kom som en överraskning för socialförvaltningen, som vägrade betala. Detta problem kvarstår fortfarande och måst lösas snarast. Nu sker ingen debitering alls från kostenheten eftersom 5
man inte kommit överens om förändring av portionspriset, som är för lågt för att ge kostenheten täckning för sina kostnader. Några avtal som reglerar priser, kvalitet, kvantitet, leveransmängder och övriga förhållanden mellan köpare och säljare har inte upprättats. Detta bäddar för oklarheter och konflikter mellan serviceförvaltningen och köparna. Inte heller har kommunstyrelsen beslutat om det ska vara monopolställning för kostenheten eller hur man ska göra om man vill handla av annan leverantör. Såväl köpare som säljare är frustrerade över att kostenheten ännu inte utvecklas till en renodlad resultatenhet. Man saknar avtal och ekonomisk trygghet. Trots detta är köparna nöjda maten som levereras. Det är nu nödvändigt att kommunen bestämmer sig för hur kostenheten ska organiseras som en resultatenhet och att klarlägga vilka ekonomiska problem som nu finns. Det är också viktigt att få en prissättning som innehåller samtliga kostnader, såväl direkta som indirekta. Detta kommer att möjliggöra jämförelser med andra kommuners prissättning och med externa leverantörer. Socialförvaltningen behöver ny leverantör av mat motsvarande 117 portioner för hemleverans med början i april i år då avtal med nuvarande leverantör upphör. Ovanstående oklarheter kan vara orsak till att socialförvaltningen inte får svar från kostenheten om de har möjlighet att överta leveransen trots att distributionen kan skötas av socialförvaltningen. Förslag till åtgärder Jag föreslår att frågan om kostenheten som resultatenhet omgående får en lösning så att de problem som finns kring avtal priser leveransmängder köp av externa leverantörer ekonomimodell får en lösning. (Dessa frågor gäller också servicenämndens övriga verksamheter.) Kommunledningskontoret bör omgående tillsätta en styr- och arbetsgrupp som får i uppdrag att föreslå hur kostenheten ska verka som resultatenhet hur den ekonomiskt och finansiellt ska organiseras vilka kostnader som ska påföras kostenheten och alla andra verksamheter hur portionspris och debitering ska ske vilka regler och avtal som ska gälla mellan köpare och säljare belysa om det finns finansieringsproblem och i så fall varför kartlägga övriga problem samt föreslå lösningar på dessa. Detta bör ske omgående så att frågan är löst snarast för att börja gälla under 2013. De förslag som kommer fram får stor betydelse för hur övrig verksamhet inom serviceförvaltningen löser sina problem. 6
Styrgruppen föreslås bestå av kommunchef, ekonomichef, cheferna för serviceförvaltningen, bildningsförvaltningen och socialförvaltningen. För att arbetat med det praktiska arbetet föreslås att styrgruppen utser en arbetsgrupp. 2013-04-04 Lars Niklasson 7