Revisionsrapport Granskning av budgetprocessen Trelleborgs kommun

Transkript

1 Revisionsrapport Granskning av budgetprocessen Trelleborgs kommun Alf Wahlgren Certifierad kommunal revisor Carl-Gustaf Folkeson, Revisionskonsult Oktober 2012

2 Innehållsförteckning 1 Inledning Bakgrund och syfte Revisionsfråga och avgränsning Metod 1 2 Trelleborgs budgetmodell 2 3 Granskningsresultat Kontrollmål Erfarenheter från tidigare utfall används som underlag Resursfördelningsmodellen utgör grund för budgetprocessen Omvärldsanalyser och bedömningar av behovsutvecklingen inom olika områden utgör underlag för budgeten Tydliga anvisningar finns för budgetprocessen Det finns en koppling mellan beslutad vision, strategiska inriktningar, nämndernas effektmål samt budgetprocessen Övriga iakttagelser 7 4 Sammanfattande bedömning 9 PwC Revisionsrapport, Granskning av budgetprocessen, Trelleborgs kommun 2012.

3 1 Inledning 1.1 Bakgrund och syfte De förtroendevalda revisorerna har beslutat att genomföra en granskning av kommunens budgetprocess. Bakgrunden till granskningen är att budgetprocessen ur ett risk- och väsentlighetsperspektiv har identifierats som ett viktigt område att granska. Utifrån ett risk- och väsentlighetsperspektiv har det konstaterats att en ny resursfördelningsmodell tillämpas från och med budget 2010 och ligger till grund för framtagandet av budgeten. 1.2 Revisionsfråga och avgränsning Den övergripande revisionsfrågan för denna granskning är om kommunstyrelsens arbete med budgetprocessen är ändamålsenligt? Följande kontrollmål har använts för att svara på revisionsfrågan: Det finns en tydlig processägare med ansvar för budgetprocessen Erfarenheter från tidigare utfall används som underlag Resursfördelningsmodellen utgör grund för budgetprocessen Omvärldsanalyser och bedömningar av behovsutvecklingen inom olika områden utgör underlag för budgeten Tydliga anvisningar finns för budgetprocessen Det finns en koppling mellan beslutad vision, strategiska inriktningar, nämndernas effektmål samt budgetprocessen Granskningen avser dels den övergripande budgetprocessen och dels nämndernas budgetprocess. Granskningen har avgränsats till bildningsnämnden, servicenämnden, socialnämnden, fritidsnämnden samt kulturnämnden. 1.3 Metod Granskningen har genomförts med hjälp av intervjuer och dokumentstudier. Intervjuer har genomförts med kommunstyrelsens ordförande och oppositionsråd. Vidare har intervjuer genomförts med förvaltningschefer samt medarbetare inom bildningsförvaltningen, serviceförvaltningen, socialförvaltningen, fritidsförvaltningen samt kulturförvaltningen. Intervjuer har även gjorts med kommundirektör, ekonomidirektör samt budgetchef. Rapporten har varit föremål för sakgranskning av samtliga intervjuade. 1 av 10

4 2 Trelleborgs budgetmodell I dokumentet Vart tar pengarna vägen? En modell för resursfördelning i Trelleborgs kommun från år 2008 beskrivs bakgrund och syfte med den nya modellen. Enligt dokumentet syftar en resursfördelningsmodell till att integrera ekonomistyrning med verksamhetsstyrning och ge kommunen ett effektivt styrinstrument i arbetet med den vision och de mål politiskt uttrycks för Trelleborgs framtid. Resursfördelningsmodellen består av fem olika sk fundament där befolkningsprognosen utgör basen: Befolkningsprognos Prognosen bildar grund för den volymbaserade resursfördelningen. Enligt dokumentet så ställer det krav på att prognosen håller god tillförlitlighet och har hög acceptans hos både politiker och tjänstemän Fördelningsnyckeltal Fördelningsnyckeltalen baseras på befolkningsunderlaget enligt prognosen och tar sin utgångspunkt i befolkningens ålder, åldersgruppens volym samt verksamhet (exempelvis vård av vuxna 0-64 år, förskoleklass/grundskola 6-15 år). Budgetmarginaler För att kunna möta nya behov och oförutsedda händelser ska särskilda medel avsättas i en sk budgetmarginal utöver de anslag som fördelas till facknämnderna. Dessa medel står till fullmäktiges förfogande. Jämförelsekommuner Som underlag för jämförelser med andra kommuner används ett snitt av samtliga skånska kommuner inom olika verksamhetsområden. Över- och underskott Tydliga styrprinciper som styr och reglerar förutsättningarna för facknämnder att justera över- respektive underskott till kommande års ram inrättas i samband med en ny resursfördelningsmodell för att garantera en god budgetdisciplin och efterlevnad. Vid kommunfullmäktiges sammanträde i mars år 2009 fattades beslut om direktiv för budgetarbetet enligt den nya budgetmodellen. Av beslutet framgick bland annat följande: att befolkningsprognosen för ska gälla som underlag för planeringen att de i direktiven föreslagna finansiella målen ska utgöra utgångspunkt för den ekonomiska planeringen att den av kommunfullmäktige fastställda verksamhetsidén och visionen ska utgöra utgångspunkt för de effektmål som nämnderna ska presentera under våren enligt tidplan att de angivna fördelningsnyckeltalen ska gälla för budget av 10

5 3 Granskningsresultat 3.1 Kontrollmål Det finns en tydlig processägare med ansvar för hela budgetprocessen Kommunstyrelsen ansvarar, i enlighet med kommunallagen kapitel 8, för kommunens ekonomiska förvaltning. I detta kapitel regleras både budgetens innehåll, budgetprocessen samt räkenskapsföring och redovisning m.m. Kommunstyrelsen bestämmer när övriga nämnder ska lämna in sina särskilda budgetförslag. De bestämmer också när övriga nämnder och bolag ska redovisa sin medelsförvaltning, vilken ligger till grund för delårsrapporter, årsredovisning och övrig uppföljning. Under inledningen av januari 2012 beslutade kommunstyrelsen om ekonomisk tidplan det vill säga det officiella körschemat för hela budgetprocessen. I början på mars månad föreslog kommunstyrelsen omfattningen på de tekniska ramarna, fördelningsnyckeltal baserat på befolkningsunderlag, anslagsramar samt befolkningsprognos. En övervägande del av de intervjuade uppger att kommunstyrelsen är processägare för den övergripande budgetprocessen i så motto att kommunstyrelsen styr processen med beslut om ekonomisk tidplan och anvisningar. Dock är uppfattningen att ägarskapet av budgetprocessen är otydligt i det praktiska arbetet. De ramar som tas fram i mars månad är av teknisk karaktär och därmed en ren tjänstemannaprodukt. Därefter tar den politiska behandlingen vid. Flera av de intervjuade beskriver att det är femklövern under ledning av kommunstyrelsens ordförande som lägger fram förslag till budget för nästkommande period. Socialdemokraterna valde att inte delta i beslutet varken i kommunstyrelsens Au eller i kommunstyrelsen när ärendet behandlades. Det förslag som femklövern lade fram till kommunstyrelsen hade inte beretts av berörda tjänstemän. När det gäller processägarskapet för budgetprocessen på nämndsnivå så uppfattas det som relativt tydligt vem som äger processen. Oftast är det förvaltningens ekonom eller controller som praktiskt utövar processägarskapet. Någon större skillnad vad gäller tydlighet i processägarskapet i förhållande till den gamla budgetprocessen anser inte de intervjuade att det finns, utan ägarskapet var tydligt också i den tidigare budgetprocessen. En övervägande del av de intervjuade uppger att processägarskapet är tydligare för driftbudgeten än för investeringsbudgeten. Anledningen till det uppgavs vara de omfattande investeringsäskanden som inkommer från nämnderna vilket får konsekvenser för nämndernas driftbudgetar. I sammanhanget framfördes 3 av 10

6 synpunkten att driftskonsekvenserna av investeringarna oftast saknar koppling till driftbudgetramen. Bedömning I formell mening är det tydligt att kommunstyrelsen är processägare för budgetprocessen vilket manifesteras genom kommunstyrelsens beslut om tidplan för budgetprocessen samt tekniska ramar. När det gäller processägarskapet i praktiken så menade många av de intervjuade att ägarskapet egentligen endast omfattades av femklövern. Den uppfattningen förstärks av att oppositionen inte deltagit i besluten och det faktum att tjänstemän inte tagit fram budgetförslag till beredning av kommunstyrelsen i plenum. Mot den bakgrunden gör vi bedömningen att det har funnit en tydlig processägare med ansvar för hela budgetprocessen men att detta processägarskap inte omfattat hela kommunstyrelsen. 3.2 Erfarenheter från tidigare utfall används som underlag I samband med kommunstyrelsens sammanträde i mars fattades följande beslut: 1. att de av kommunfullmäktige beslutade strategiska inriktningsmålen, de finansiella målen och befolkningsmålet ska ligga till grund för Budget 2013 med flerårsplan att en oförändrad utdebitering om 20,36 kr per skattekrona ska gälla som underlag för planeringen, 3. att befolkningsprognosen för ska gälla som underlag för planeringen, 4. att de angivna fördelningsnyckeltalen och ekonomiska ramarna är utgångspunkt för arbetet med budget 2013, 5. att den av kommunfullmäktige fastställda Budget 2012 med Flerårsplan ska utgöra underlag för styrelsens och nämndernas förslag till investeringsplan för att direktiven i övrigt gäller som underlag för arbetet med Budget 2013 med flerårsplan samt 7. att uppdra åt nämnderna att, i samband med mål- och budgetdialogen, lämna synpunkter och förslag på förbättringar i budgetprocessen. Av dessa beslut framgår att erfarenheter från tidigare utfall inte används i samband med budgetprocessen. Det bekräftas i intervjuerna där den centrala nivån uppger att erfarenheter från tidigare utfall inte används i någon större utsträckning utan mer punktvis och att det övergripande underlaget i första hand utgörs av föregående års budget som räknas upp tekniskt. I årets budgetdialog har enligt kommunalrådet ca 10 procent av tiden lagts på att reflektera över föregående år medan resterande 90 procent har haft ett framtidsfokus. På nämndsnivå däremot uppger företrädare för nämnderna att de använder sig av utfallet i bokslutet och andra erfarenheter från föregående år i sitt internbudgetarbete. Dock menade några att de i ännu större utsträckning borde använt årsredovisningen som underlag. 4 av 10

7 Bedömning När det gäller den övergripande budgetprocessen gör vi bedömningen att erfarenheter från tidigare utfall inte används som underlag i någon större utsträckning. I nämndernas budgetprocesser används däremot erfarenheter från tidigare utfall i större utsträckning och då främst i samband med budgetdialogen. 3.3 Resursfördelningsmodellen utgör grund för budgetprocessen Utifrån den ovan beskrivna resursfördelningsmodellen framgår det att bildningsnämnden, socialnämnden samt arbetsmarknadsnämnden är de nämnder som omfattas av modellen. Övriga nämnder inklusive kommunstyrelsen är anslagsfördelade enligt traditionell modell. Ekonomiskt innebär det att cirka åttio procent av budgeten fördelas enligt resursfördelningsmodellen och resterande tjugo procent som rena anslag. De intervjuade är tydliga i sin uppfattning att resursfördelningsmodellen utgör grund för budgetprocessen. Dock framfördes uppfattningen att det i de politiska diskussionerna om exempelvis utökning av budget, inte diskuteras i termer av x antal kronor mer per barn, utan snarare i termer av generella tilläggsanslag. I resursfördelningsmodellen ingår ett antal fördelningsnyckeltal och på frågan om dessa tillämpas så anges att nyckeltalen används i den tekniska beräkningen och stäms av i samband med bokslutet. Kompensation för löne- och prisökningar ingår inte i fördelningsnyckeltalen vilket har resulterat i, menade en intervjuad, att resursfördelningsmodellen inte gett den koppling mellan kvalitet och pris som var syftet. En liknande uppfattning framfördes när det gäller kopplingen mellan driftoch investeringsbudget som bedömdes som svag. Bedömning Vi bedömer att resursfördelningsmodellen till övervägande del utgör grund för budgetprocessen då 80 procent av budgeten fördelas enligt resursfördelningsmodellen och resterande tjugo procent som rena anslag. Dock framgår det av intervjuerna att modellen inte är implementerad fullt ut eftersom det enligt uppgift finns nämndsföreträdare som diskuterar mer i termer av tilläggsanslag snarare än att göra ändringar i fördelningsnyckeltalen. 3.4 Omvärldsanalyser och bedömningar av behovsutvecklingen inom olika områden utgör underlag för budgeten Befolkningsprognoser är ett av de grundläggande fundamenten i resursfördelningsmodellen. På frågan om vilka variabler och omvärldsanalyser, utöver befolkningsprognosen, som utgör underlag för den övergripande budgeten nämns deltagande i SKL:s jämförelseprojekt, egna jämförelser mot Skåne län samt medborgarenkäter. 5 av 10

8 Av intervjuerna framgår det att bildningsnämnden och socialnämnden tar fram egna underlag för sina budgetar. Exempelvis tog socialnämnden fram en analys av orsakerna till kostnadsökningarna inom sina verksamheter. Bildningsnämnden hade en intern budgetdialog med varje chef. Bedömning Av granskningen framgår att socialnämnden och bildningsnämnden tar fram kompletterande omvärldsanalyser och bedömningar som underlag för budgetdialogen med kommunstyrelsen och deras interna budgetdialog. Av intervjuerna framgår det inte att de anslagsfinansierade nämnderna använder egna omvärldsanalyser eller jämförelser i sin interna budgetprocess. Vi bedömer att omvärldsanalyser och bedömningar av behovsutvecklingen inom olika områden utgör underlag för budgeten i den övergripande budgetprocessen. Deltagandet i SKL:s jämförelseprojekt, framtagande av egna jämförelser inom Skåne Län samt egna medborgarenkäter bedömer vi sammantaget utgör ett relevant och tillförlitligt underlag. 3.5 Tydliga anvisningar finns för budgetprocessen Anvisningarna för budgetarbetet tillsammans med tidplan fastställs av fullmäktige och publiceras sedan på kommunens intranät. Nya mallar har tagits fram från och med i år i syfte att underlätta nämndernas budgetarbete. I intervjuerna framfördes synpunkter på att anvisningarna var otydliga när det gällde vilket tidsperspektiv som skulle tillämpas avseende måluppfyllelsen i nämndernas budgetförslag. En annan synpunkt som framfördes var det begränsade tidsutrymme som nämnderna hade från att de fått anvisningarna till att nämndens förslag skulle presenteras på budgetdialogen. Dock menade många av de intervjuade att det tidiga budgetbeslutet i juni innebar att arbetet förvisso fick forceras under våren men att vinsten låg i att mer tid kunde läggas på en genomarbetad internbudget under hösten. Detta skapade även större möjligheter för nämnderna att hinna vidta eventuella åtgärder för att anpassa verksamheten inför det nya budgetåret. För att tidplanen ska hålla, menade en av de intervjuade, förutsätter det att alla som är involverade i budgetprocessen är överens. En annan synpunkt som framfördes var att anvisningarna inför själva budgetdialogen varit otydliga. Detta medförde att nämnderna ansåg det vara svårt att veta vad som förväntades från kommunstyrelsens sida och vad de därmed skulle förbereda. Bedömning Av intervjuerna framgår att flera nämnder uppfattat att målen skulle uppfyllas under det kommande budgetåret istället för under den tre-åriga planperioden som åsyftades. Flera av de intervjuade menade också att anvisningarna inför 6 av 10

9 budgetdialogen varit otydliga och att kommunstyrelsen inte uttalat vilka förväntningar som fanns på nämndernas presentationer. Vi bedömer därför att anvisningarna för budgetprocessen inte varit tydliga i de delar som beskriver nämndernas måluppfyllelse men att anvisningarna i övrigt varit tydliga. 3.6 Det finns en koppling mellan beslutad vision, strategiska inriktningar, nämndernas effektmål samt budgetprocessen I dokumentet Var tar pengarna vägen? En resursfördelningsmodell för Trelleborgs kommun framgår att modellen syftar till att integrera ekonomistyrningen med verksamhetsstyrningen. På så sätt ska kommunen få ett effektivt styrinstrument i arbetet med den vision och de mål som politiken uttryckt. Samtliga intervjuade uppger att tillämpningen av resursfördelningsmodellen är en pågående process och att den inte har framskridit så långt att det går att utläsa om det finns en koppling mellan beslutad vision, strategiska inriktningar, nämndernas effektmål samt budgetprocessen. Den bristande kopplingen kommenterades med bland annat följande uttalanden:.i dagsläget finns det ingen koppling mellan beslutad etc, vi är inte där än,.det är svårt att redan nu svara på frågan,.en brist var att Visionen antogs gälla till 2015 vilket skapade en onödig stress i organisationen, vi blir bättre men där blev en otydlighet i mål- och budgetarbetet i början på Bedömning Av intervjuerna framgår tydligt att det i nuläget inte finns någon koppling mellan beslutad vision, strategiska inriktningar, nämndernas effektmål samt budgetprocessen. Vi instämmer i de intervjuades uppfattning och kan konstatera att det i budgetanvisningarna saknas en beskrivning som på ett pedagogiskt sätt tydliggör sambanden mellan vision, strategiska inriktningar, nämndernas effektmål samt budgetprocessen. Det har medfört att integrationen mellan ekonomistyrningen och verksamhetsstyrningen i nuläget inte blivit förverkligad. 3.7 Övriga iakttagelser I samband med att kommunfullmäktige beslutade om direktiv för arbetet med budget 2013 gavs ett uppdrag åt nämnderna att i samband med mål- och budgetdialogen, lämna synpunkter och förslag på förbättringar i budgetprocessen. Av intervjuerna framgår det att nämnderna i allmänhet inte lämnat några synpunkter och förslag till förbättringar eller som en intervjuad uttryckte det överraskande lite synpunkter. Däremot framkom det i intervjuerna en del allmänna synpunkter och kommentarer kring budgetprocessen som redovisas nedan: - Nämnderna har inte uppfattat att målen är långsiktiga. De tror att allt ska hända nu och har därmed begärt resurser utifrån detta. - Dialogen med nämnderna har varit otillräcklig vilket gjort att det blivit missuppfattningar. - Behov av att tydliggöra kopplingen mellan drift- och investeringsbudget. 7 av 10

10 - Det är ett pedagogiskt problem att inte kompensation för löne- och omkostnadsökningar ingår i de tekniska ramarna. - Nämnderna tycker att det är en flaskhals att verksamhetsplanen ska vara klar till september. - Det saknas en budgetberedning. Tjänstemännen får veta de politiska budgeterna för sent. Önskar att ekonomiavdelningen och förvaltningscheferna kunde spela en mer aktiv roll i budgetprocessen. - Skatteprognosen i mars är styrande för när förslag kommer och det borde egentligen inte hindra nämnderna att börja sitt eget budgetarbete innan dess. - Den nya budgetprocessen förutsatte en budgetberedning i december året innan och att budgetdialogen ursprungligen var tänkt som en slags budgetberedning i april istället för i maj månad. - Budgetdialogen är ett bra forum nämnderna vill ha mer instruktioner om vad de ska prata om. Av synpunkterna ovan framgår att det finns utrymme till förbättringar i budgetprocessen avseende exempelvis dialogen mellan kommunstyrelse och nämnder, kopplingen mellan drifts- och investeringsbudget samt kompensation för löne- och omkostnadsökningar. 8 av 10

11 4 Sammanfattande bedömning Den revisionsfråga som granskningen ska svara på har varit om kommunstyrelsens arbete med budgetprocessen varit ändamålsenligt. Granskningen har visat att: det har funnit en tydlig processägare med ansvar för hela budgetprocessen men att detta processägarskap inte omfattat hela kommunstyrelsen. erfarenheter från tidigare utfall inte används som underlag i någon större utsträckning. I nämndernas budgetprocesser används däremot erfarenheter från tidigare utfall i större utsträckning och då främst i samband med budgetdialogen. resursfördelningsmodellen till övervägande del utgör grund för budgetprocessen då 80 procent av budgeten fördelas enligt resursfördelningsmodellen och resterande tjugo procent som rena anslag. modellen inte är implementerad fullt ut eftersom det enligt uppgift finns nämndsföreträdare som diskuterar mer i termer av tilläggsanslag snarare än att göra ändringar i fördelningsnyckeltalen. socialnämnden och bildningsnämnden tar fram egna analyser och bedömningar som underlag för budgetdialogen med kommunstyrelsen och deras interna budgetdialog. det framgår inte av granskningen om de anslagsfinansierade nämnderna använder egna omvärldsanalyser eller jämförelser i sin interna budgetprocess. omvärldsanalyser och bedömningar av behovsutvecklingen inom olika områden utgör underlag för budgeten i den övergripande budgetprocessen. medverkan i SKL:s jämförelseprojekt, framtagande av egna jämförelser inom Skåne Län samt egna medborgarenkäter utgör ett relevant och tillförlitligt underlag. anvisningarna för budgetprocessen har inte varit tydliga i de delar som beskriver nämndernas måluppfyllelse men att anvisningarna i övrigt varit tydliga. det i budgetanvisningarna saknas en beskrivning som på ett pedagogiskt sätt tydliggör sambanden mellan vision, strategiska inriktningar, nämndernas effektmål samt budgetprocessen, vilket medfört att integrationen mellan ekonomistyrningen och verksamhetsstyrningen i nuläget inte blivit förverkligad. Utifrån gjorda iakttagelser och bedömningar av kontrollmålen anser vi att kommunstyrelsens arbete med budgetprocessen inte i alla delar varit ändamålsenligt. 9 av 10

12 I samband med denna granskning har vi identifierat några förbättringsområden inom budgetprocessen som vi särskilt vill framhålla: Investeringsbudgeten bör ges en tydligare koppling till kommunens finansiella mål och de ekonomiska förutsättningar som finns. Vidare behöver kopplingen mellan investerings- och driftbudgeten artikuleras, i synnerhet på nämndsnivå för att tydliggöra möjligt investeringsutrymme. För att säkerställa en effektiv budgetprocess anser vi att berörda tjänstemän i större utsträckning bör involveras i framtagandet av den slutliga budgeten. Vår uppfattning är att detta skulle bidra till att öka den tekniska kvalitén på budgeten och ge beslutsfattaren ett mer kvalitativt underlag. Sambanden mellan vision, strategiska inriktningar, nämndernas effektmål samt budgetprocessen är i nuläget inte tydliga. Genom att bygga en gemensam logik mellan dessa olika delar skapas förutsättningar för en ökad helhetssyn samt bidra till en förbättrad transparens. Styrelse och nämnder bör vidta åtgärder så att det nämndsinterna budgetarbetet kan påbörjas tidigare för att på så sätt skapa en bättre framförhållning i förhållande till gällande tidplan Carl-Gustaf Folkeson, Projektledare Alf Wahlgren, Uppdragsledare 10 av 10