Granskning av kommunens ekonomistyrning

Transkript

1 Revisionsrapport* Granskning av kommunens ekonomistyrning Bollnäs kommun Mars 2009 Bengt Andersson Göran Persson-Lingman *connectedthinking

2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Sammanfattande bedömning Bakgrund och revisionsfråga Metod Granskningens resultat Är kommunens styrning för arbete med mål och planer tillräckligt implementerade i verksamheten? Agerar kommunens chefer aktivt i frågor som rör kommunens ekonomistyrning? Fungerar uppföljning och kontroll av verksamhetens ekonomiska utveckling på ett tillfredsställande sätt? Finns ett bra stöd i form av kompetens, IT och rutiner avseende den ekonomiska styrningen i verksamheten? Fungerar budgetprocessen på ett tillfredsställande sätt? Finns det tillfredsställande kompetens avseende ekonomi och ekonomistyrning samt hur är förutsättningarna för kompetensutveckling inom området? Bollnäs kommun i jämförelse med andra kommuner

3 Sammanfattande revisionell bedömning Syftet med granskningen har varit att besvara revisionsfrågan: Fungerar kommunens ekonomistyrning på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Granskningen baseras bland annat på en webbaserad enkätstudie som har utvecklats tillsammans med Föreningen Sveriges Kommunalekonomer. Enkätstudien har tidigare genomförts i 63 kommuner. Svarsfrekvensen på enkätstudien på enbart 60 % är inte tillfredsställande. Vi vill påpeka den skyldighet som finns att besvara frågor från revisorerna mot bakgrund av deras uppdrag som kontrollinstrument åt kommunfullmäktige. Mot bakgrund av genomförd granskning gör vi följande bedömningar Det kan inte anses tillfredsställande att en tredjedel av de budgetansvariga uppger att de fastställda verksamhetsmålen inte är möjliga att nå med de ekonomiska resurser som disponeras. Konsekvensen blir för dessa verksamheter att budgetmodellen förlorar i styrförmåga. Förhoppningsvis innebär den nya modellen med balanserad styrkort en bättre harmoni mellan verksamhetsmål och de ekonomiska resurserna. En i praktiken väl fungerande styrning förutsätter ett ledningsarbete som bygger på uppföljning och dialog med de budgetansvariga. Att en fjärdedel av de budgetansvariga anser att uppföljningsarbetet fungerar dåligt eller mycket dåligt och att en tredjedel anser att återkopplingen i samband med rapporterade avvikelser inte fungerar är klart otillfredsställande. Enkätstudien visar att en fjärdedel av de svarande inte anser att de ekonomiska målen är överordnade de verksamhetsmässiga målen vilket är oroande. I ett allt kärvare ekonomiskt läge krävs en respekt för de ekonomiska ramar som tilldelas och en god budgetdisciplin. Granskningen påvisar en stor andel kritiska synpunkter på tidplanen för budgetarbete och hur budgetprocessen fungerar. En processöversyn behöver ske för att förbättra budgetprocesserna så att tidsåtgång och effektivitet utvecklas med en högre grad av delaktighet. Granskningen indikerar behov av kompetensutveckling inom området ekonomi och ekonomistyrning. Granskningen visar på stora brister inom i första hand barn- och utbildningsverksamheten med ett tydligt utvecklings- och förbättringsbehov vad gäller stöd och rutiner avseende budget, uppföljning och prognos. 3

4 I jämförelse med andra i studien deltagande kommuner intar Bollnäs kommun en blygsam position. Utifrån en tänkt ambition att vara bäst i klassen avseende ekonomistyrning placerar sig Bollnäs kommun på den nedre halvan vilket indikerar behov av utveckling och förbättring. 1. Bakgrund och revisionsfråga De förtroendevalda revisorerna i Bollnäs kommun har givit Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers uppdraget att granska kommunens ekonomistyrning. Med utgångspunkt från den övergripande revisionsfrågan: Fungerar kommunens ekonomistyrning på ett effektivt och ändamålsenligt sätt har följande kontrollfrågor definierats: Är kommunens styrning för arbete med mål och planer tillräckligt implementerade i verksamheten? Agerar kommunens chefer i aktivt i frågor som rör kommunens ekonomistyrning? Fungerar uppföljning och kontroll av verksamhetens ekonomiska utveckling på ett tillfredsställande sätt? Finns ett bra stöd i form av kompetens, IT och rutiner avseende den ekonomiska styrningen i verksamheten? Fungerar budgetprocessen på ett tillfredsställande sätt? Finns det tillfredställande kompetens avseende ekonomi och ekonomistyrning samt hur är förutsättningarna för kompetensutveckling inom området? 2. Metod Granskningen har genomförts via en web-baserad enkätstudie med 28 frågor som skickats till de verksamhetsansvariga i kommunen som också har ett budgetansvar. Enkäten 4

5 skickades till 102 verksamhetsansvariga. Svarsfrekvensen var 60 %. Studien genomfördes under november och december Enkätfrågorna har besvarats med svarsalternativen Mycket bra, Bra, Dåligt och Mycket dåligt. De svarande har fått angivit inom vilket verksamhetsområde man arbetar och hur länge man har arbetat med aktuellt verksamhetsansvar. De svarande har även haft möjlighet att lämna kommentarer till respektive fråga. 134 kommentarer har lämnats. Enkätstudien har utvecklats av Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers tillsammans med Föreningen Sveriges Kommunalekonomer. Motsvarande enkätstudie har genomförts i 63 andra kommuner innebärande att ett omfattande jämförelsematerial finns och resultatet från Bollnäs kommun kan således relateras till resultatet från andra kommuner. 3. Granskningens resultat Våra iakttagelser och kommentarer baseras i huvudsak på genomförd enkätstudie med de kommentarer som avgivits från de svarande. I bilaga 1 redovisas de olika frågeställningarna rangordnade med de mest positiva svaren först och sedan i sjunkande ordning. Nedan redovisas enkätsvaren samt våra iakttagelser och kommentarer med utgångspunkt från revisionsuppdragets sex kontrollfrågor. 3.1 Är kommunens styrning för arbete med mål och planer tillräckligt implementerade i verksamheten? Iakttagelser Nedan redovisas en grafisk bild över svar på de frågeställningar som behandlar styrning för arbete med mål och planer 04.Jag har god kännedom om de styrdokument (t ex verksamhetsplaner,personalpolicy) som reglerar min verksamhet 03.De fastställda verksamhetsmål som finns för min verksamhet är möjliga att uppnå med de resurser som jag disponerar. 01.Förutom budget finns det också tydliga mål fastställda för min verksamhet % -80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2.Dåligt 1.Mycket dåligt 3.Bra 4.Mycket bra

6 Enkätstudien visar att de svarande uppfattar sig ha en god kännedom om relevanta styrdokument. Det stora flertalet anser att det finns tydliga mål för verksamheten, men ca en tredjedel av de svarande upplever att dessa mål harmonierar dåligt med de resurser som finns tillgängliga. Denna uppfattning gäller i hög grad de svarande inom barn- och utbildningsverksamhet där ca 50 % anger ett negativt svar. Bland kommentarerna anges från några svarande att tydliga mål saknas och att målen är luddiga. Av kommentarerna framgår vidare att stora förhoppningar ställs på en bättre styrning i samband med att modellen med balanserade styrkort implementeras. Våra kommentarer Det är positivt att de budgetansvariga har god kännedom om de för ekonomistyrningen relevanta styrdokumenten. Det kan inte anses tillfredsställande att en tredjedel av de budgetansvariga uppger att de fastställda verksamhetsmålen inte är möjliga att nå med de ekonomiska resurser som disponeras. Konsekvensen blir för dessa verksamheter att budgetmodellen förlorar i styrförmåga. Förhoppningsvis innebär den nya modellen med balanserad styrkort en bättre harmoni mellan verksamhetsmål och de ekonomiska resurserna. 3.2 Agerar kommunens chefer aktivt i frågor som rör kommunens ekonomistyrning? Iakttagelser 6

7 23.Vår organisation kännetecknas av ett positivt förändringsklimat där goda idéer snabbt leder till åtgärder 22.Jag förväntas hålla min budget och om jag inte gör det vet jag att min chef kommer att kräva snabba och konkreta besparingsåtgärder 21.Jag har en öppen och konstruktiv dialog kring budget och den ekonomiska utvecklingen med min närmaste chef 13.När jag rapporterar avvikelser får jag relevant återkoppling (t exberöm,kritik, krav på åtgärder) En 09.Jag upplever att jag har god kontroll över min verksamhets ekonomi 08.Vid konflikt mellan verksamhetsmål och ekonomiska mål (budget) är det de ekonomiska målen som prioriteras. 07.Jag har befogenhet att i rimlig omfattning påverka mina kostnader och intäkter 06.Det är för mig tydligt vilka intäkter och kostnader jag ansvarar för 05.De styrdokument som reglerar min verksamhet används vid styrningen av min verksamhet. 02.De mål som är fastställda för min verksamhet följs upp regelbundet av överordnad chef eller nämnd -100% -80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2.Dåligt 1.M ycket dåligt 3.Bra 4.M ycket bra fjärdedel av de svarande anser att de mål som finns fastställda för verksamheten inte följs upp på ett tillfredställande sätt av överordnad chef. Mer än en tredjedel anser dessutom att relevant återkoppling saknas eller fungerar dåligt när avvikelse mot de fastställda målen rapporteras. Ca 25 % av de svarande anger att det ekonomiska målet (en budget i balans) inte prioriteras till förmån för de fastställda verksamhetsmålen. Att de ekonomiska målen inte av alla uppfattas som överordnat framgår också av några kommentarer Det har hittills inte fungerat så att ekonomin har prioriterats före verksamhetsansvaret. Det känns svårt att det är ekonomin som går före verksamheten när man har med elever och personal att göra Skollagen styr ibland verksamheten på ett sätt som står över kommunens ekonomisk mål. Speciellt avseende två frågeställningar avviker de svarande från barn- och utbildningsverksamheten med en större andel negativa svar än genomsnittet för kommunen. Dessa frågeställningar är Jag har befogenhet att i rimlig omfattning påverka 7

8 mina kostnader och intäkter med 34 % negativa svar och När jag rapporterar avvikelser får jag relevant återkoppling med 44 % negativa svar. Våra kommentarer En i praktiken väl fungerande styrning förutsätter ett ledningsarbete som bygger på uppföljning och dialog med de budgetansvariga. Att en fjärdedel av de budgetansvariga anser att uppföljningsarbetet fungerar dåligt eller mycket dåligt och att en tredjedel anser att återkopplingen i samband med rapporterade avvikelser inte fungerar är klart otillfredsställande. Denna brist på aktivt agerande i uppföljningssammanhang från cheferna är mest framträdande inom barn- och utbildningsverksamheten. Enkätstudien visar att en fjärdedel av de svarande inte anser att de ekonomiska målen är överordnade de verksamhetsmässiga målen vilket är oroande. I ett allt kärvare ekonomiskt läge krävs en respekt för de ekonomiska ramar som tilldelas och en god budgetdisciplin. 8

9 3.3 Fungerar uppföljning och kontroll av verksamhetens ekonomiska utveckling på ett tillfredsställande sätt? Iakttagelser 28.Jag har god kunskap omhur vi ligger till avseende ekonomi och verksamhetsresultat (produktion, kvalitet, effekter) i förhållande till motsvarande verksamheter i andra kommuner 15.Jag kan enkelt kontrollera och analysera kostnader (t.ex personalkostnader, interna debiteringar m.m) 14.Jag får aktuell och tydlig information omden ekonomiska utvecklingen inom mitt ansvarsområde så att jag kan styra och följa upp min verksamhet på ett bra sätt 11.Jag upplever att jag har god kontroll över min verksamhets resultat (produktion, kvalitet, effekter) -100% -80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2.Dåligt 1.Mycket dåligt 3.Bra 4.Mycket bra Svaren indikerar att det stora flertalet av de budgetansvariga har god kontroll över verksamhetens resultat. Ca 80 % av de svarande har också en positiv uppfattning vad gäller tydlighet och aktualitet i den ekonomiska rapporteringen och att man enkelt kan kontrollera och analysera kostnader. Även här har dock budgetansvariga inom barn- och utbildningsverksamheten en mer negativ uppfattning där andelen positiva enbart är 60 %. En relativt stor andel negativa svar (35 %) finns avseende hur man inom sina verksamhetsområden ligger till i förhållande till motsvarande verksamheter i andra kommuner. Våra kommentarer Förutsättningarna för en god kontroll och analys bedömer vi som i huvudsak tillfredsställande. Förbättringspotential finns dock inte minst inom barn- och utbildningsverksamheten. 9

10 3.4 Finns ett bra stöd i form av kompetens, IT och rutiner avseende den ekonomiska styrningen i verksamheten? Iakttagelser 31.Vid behov erhåller jag enkelt tillräckligt och kompetent stöd i frågor rörande budget, uppföljning och prognos. 30.Den tidsåtgång jag lägger ner på budget, uppföljning och bokslut är rimlig för den verksamhet jag bedriver 20.Om jag vill lämna förslag på förbättringar avseende mitt IT-stöd och rutiner är det tydligt för mig vart jag vänder mig. 19.Jag upplever att kommunens/förvaltningens rutiner och anvisningar avseende uppföljning och prognos är bra. 18.Jag upplever att kommunens/förvaltningens rutiner och anvisningar avseende budget är bra. 17.Jag upplever att det IT-stöd jag har för budget, uppföljning och prognos är bra. 16.Den ekonomiinformation jag får är tillförlitlig -100% -80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2.Dåligt 1.Mycket dåligt 3.Bra 4.Mycket bra Ca en tredjedel av de svarande anser att det finns brister avseende rutiner och anvisningar för såväl budgetarbete som för arbetet med uppföljning och prognos. När det gäller om tidsåtgången är rimlig för budget, uppföljning och bokslut anger ca en fjärdedel ett negativt svar. Andelen negativa svar från budgetansvarig inom barn- och utbildningsverksamheten är dock markant större inom flera områden. På frågan om IT-stöd för budget, uppföljning och prognos är andelen negativa svar ca 40 % och ca 60 % negativa svar finns avseende rutiner och anvisningar för budget, uppföljning och prognos. Några kommentarer från de svarande: Budgeten kopieras år från år helt oavsett vad som händer i verksamheten. 10

11 Önskvärt att deadline för prognos 2 senareläggs en vecka för att få mer tid på sig att ta fram en väl genomarbetad prognos. Vi satsar mer och mer på IT och då måste support (personer) också öka. Många har kommentarer på tidsåtgång för budget, uppföljning och prognosarbete: Eftersom vi inte hållit budget på många år går orimligt mycket tid åt till detta - ändå lyckas vi inte. Det finns så mycket annat viktigt att göra som man vill använda tiden till! Skulle behöva mera tid för att känna mig riktigt nöjd. Det händer så mycket nu i äldreomsorgen man skall vara med och helst kunna allting. Det handlar väl om att prioritera vilket inte är så lätt alla gånger. Då jag har lätt för siffror men saknar ekonomiutbildning kan jag ibland uppleva det som om oproportionerligt stor tid går åt till att pussla med siffror för att få det att gå ihop. Det senaste året har denna punkt tagit alltför mycket tid i förhållande till utveckling av verksamheten. Ständiga besparingskrav gör arbetet tungt. Som svar vill jag säga att min tidsåtgång är för stor utifrån att jag helst ser att ekonomer ger mig underlag för beslut. Som ensam chef för nästan 80 personer har jag inte möjlighet att hinna med något av alla mina arbetsområden på ett sätt som känns helt tillfredsställande. Skulle behöva arbeta mer med budget och ekonomi men tiden räcker inte till. Våra kommentarer Vi kan konstatera att främst inom barn- och utbildningsverksamheten finns ett tydligt utvecklings- och förbättringsområde vad gäller stöd och rutiner avseende budget, uppföljning och prognos. 11

12 3.5 Fungerar budgetprocessen på ett tillfredsställande sätt? Iakttagelser 25.Tidplanen för budgetarbetet är väl avvägd så att budgetprocessen blir effektiv och medger tid för analys och förankring 24.Jag är delaktig i budgetprocessen och kan påverka min budget i rimlig omfattning så att budgeten blir genomarbetad och verklighetsförankrad -100% -80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2.Dåligt 1.Mycket dåligt 3.Bra 4.Mycket bra Drygt 60 % av de svarande anger svarsalternativen Mycket dåligt eller Dåligt på fråga om tidplan för budgetarbetet. En tredjedel anger ett negativt svar på fråga om delaktighet i budgetarbetet. Inom detta område finns också de flest negativa kommentarerna. Kommentarer finns från alla verksamhetsområden. Nedan redovisas några av dessa kommentarer. Det behövs avsättas mer tid för budgetarbetet. Mer av gemensamma träffar för budget arbetet. Budget för kommande år ett halvår innan man vet utfallet av det innevarande är ett problem anser jag. 12

13 Problemet är att många arbetsuppgifter är sammantryckta till våren, budget, lönesamtal etc. Det blir problem att få tiden att räcka till. Känns mest som om budgeten bara dimper ner i knät när den är klar och att det då är upp till mig att i 11 timmen anpassa den till verksamheten. Delaktigheten när budget läggs är NOLL! Mina synpunkter efterfrågas när det redan är för sent att tilläggsäska. Vi har ingen insyn i budgetarbetet. Vi har heller inget mandat att påverka budgetarbetet och har man dålig insyn så blir det inte bra. Delaktighet är ett måste; idag får man i bästa fall veta budgetens omfattning i början av ett nytt år. Har aldrig deltagit i någon budgetprocess! Våra kommentarer Inom detta område finns de flesta negativa svaren. En anmärkningsvärd stor andel har kritiska synpunkter på tidplanen för budgetarbete och hur budgetprocessen fungerar. En processöversyn behöver ske för att förbättra budgetprocesserna så att tidsåtgång och effektivitet utvecklas med en högre grad av delaktighet. 13

14 3.6 Finns det tillfredsställande kompetens avseende ekonomi och ekonomistyrning samt hur är förutsättningarna för kompetensutveckling inom området? Iakttagelser 29.Omjag ser ett behov av utbildning för att höja min kompetens rörande ekonomi upplever jag att det är enkelt för mig att få detta tillgodosett. 26.Jag har tillräckliga kunskaper för att på ett säkert och effektivt sätt kunna utföra de uppgifter jag ansvarar för rörande budget,uppföljning och prognos. -100% -80% -60% -40% -20% 0% 20% 40% 60% 80% 100% 2.Dåligt 1.Mycket dåligt 3.Bra 4.Mycket bra Ca en fjärdedel anser sig inte ha tillräckliga kunskaper för att på ett säkert och effektivt sätt kunna utföra de uppgifter man ansvarar för rörande budget, uppföljning och prognos. Ca en tredjedel upplever svårigheter att på ett enkelt sätt få sitt kompetensbehov tillgodosett. Nedan redovisas ett axplock från kommentarerna. Samtliga större verksamhetsområden är representerade Bara för man blir chef så har man inte ekonomi kunskaper per automatik. Jag är pedagogisk ledare och inte ekonom, men jag har det ekonomiska ansvaret så därför måste kommunens budgetarbete förbättras. Behov av grundläggande förvaltningsekonomiska kunskaper. 14

15 Jag har bristande kunskap vad det gäller göra prognoser i budgeten. Mer gemensamma träffar och praktisk genomgång vad det gäller allt runt ekonomin och programmen vi använder. Varför skall jag utbilda mig till ekonom? Våra kommentarer Svaren ovan indikerar behov av att resurser avsätts för kompetensutveckling inom området ekonomi och ekonomistyrning. 4. Bollnäs kommun i jämförelse med andra kommuner Motsvarande enkätstudie har genomförts i 63 andra kommuner. En sammanfattande bild redovisas nedan via spindeldiagram Uppföljning och kontroll Ledning och styrning Mål och styrande dokument Budgetprocessen Rutiner stöd och information Kompetens 15

16 Diagrammet skall utläsas på följande sätt: om kommunen tillhör de 10 % bästa kommunerna tilldelas en 10.a (bäst i klassen). Om kommunen ligger mellan 10 % och 20 % av kommunerna tilldelas en 9.a osv. Bollnäs kommun tilldelas värde 8 avseende Mål och styrande dokument, värde 7 för Uppföljning och kontroll, värde 6 för Ledning och styrning, värde 5 för Kompetens och värde 4 för Budgetprocess och Rutiner för stöd och information I bilaga 2 redovisas samtliga frågor med de tre bästa kommunerna för respektive fråga samt Bollnäs kommuns ranking. Bollnäs kommun är inte bland de tre bästa kommunerna på någon fråga. 16