Inhyrd personal via bemanningsföretag

Revisionsrapport Inhyrd personal via bemanningsföretag Landstinget i Östergötland 2010-08-26 Anders Larsson, certifierad kommunal revisor Lotta Ricklander Stefan Knutsson Eva Andlert, certifierad kommunal revisor

Innehållsförteckning Sammanfattning... 3 1 Inledning... 4 1.1 Bakgrund... 4 1.2 Revisionsfrågor... 4 1.3 Revisionsmetod och avgränsning... 4 2 Lagen om offentlig upphandling LOU... 5 3 Landstingets regelverk och organisation... 6 3.1 Inköpspolicy... 6 3.2 Reglemente för uppföljning och intern kontroll... 6 3.3 Organisation och ansvarsfördelning... 6 3.4 Bedömning... 7 4 Inhyrd personal via bemanningsföretag... 7 4.1 Upphandling av ramavtal... 7 4.2 Befintliga ramavtal... 7 4.3 Köp av bemanningstjänster via bemanningsföretag... 8 4.4 Leverantörer utan ramavtal... 8 4.5 Bedömning... 9 5 Stickprovsgranskning av den interna kontrollen... 9 5.1 Kontroll av köp utanför ramavtal... 9 5.2 Granskning av den interna kontrollen avseende fakturor... 9 5.3 Bedömning... 10 2

Sammanfattning Revisorerna i Landstinget Östergötland har gett Komrev inom PriceWaterhouseCoopers i uppdrag att genomföra en granskning avseende inhyrd personal via bemanningsföretag. Syftet med granskningen har varit att granska och bedöma om räkenskapsmaterial uppfyller ställda krav och om den interna kontrollen i samband med inhyrning av personal är tillräcklig. Vår sammanfattande bedömning avseende revisionsfrågorna är följande: Uppfyller räkenskapsmaterialet kraven enligt kommunala redovisningslagen och landstingets egna anvisningar? Vi bedömer att räkenskapsmaterialet uppfyller kraven enligt kommunala redovisningslagen och landstingets egna anvisningar. Följer inhyrning av personal tecknade ramavtal och landstingets regelverk? Vi bedömer att landstinget i stor utsträckning följer de tecknade ramavtalen, både vad gäller läkartjänster och sjukskötersketjänster. Vad gäller den upphandling som genomförts avseende läkartjänster från bemanningsföretag, har landstinget gjort avsteg från ett av de kriterier som angetts i förfrågningsunderlag och avtal. Detta är inte förenligt med LOU. I vissa fall måste direktupphandling ske av leverantörer, när erforderlig kompetens inte kan erbjudas från leverantörer med ramavtal. I dessa fall ska Upphandlingscentrum nyttjas, vilket inte alltid görs. Detta medför ibland felaktigt eller ofullständigt utformade avtal, vilket innebär risker för landstinget. Är den interna kontrollen i samband med fakturahantering av inhyrd personal tillräcklig? Vi bedömer att den interna kontrollen i samband med fakturahantering är tillräcklig. Ansvar samt regler för kontroll av ekonomiska transaktioner är tydliga och lämpligt utformade. I några fall gör inte huvudattestanten samtliga anvisade kontrollmoment. Vi anser att det är väsentligt att samtliga kontrollmoment genomförs enligt landstingets anvisningar för uppföljning och intern kontroll. I några fall är vi tveksamma till om avtal tillämpas korrekt. Vi avser till exempel de fall där debitering har skett per timma när det i stället kan handla om veckopass, vilket kan påverka kostnaden för landstinget. 3

1 Inledning 1.1 Bakgrund Landstinget har i viss omfattning behov av inhyrd personal för att klara verksamheten. Landstinget har tecknat ramavtal med flera bemanningsföretag. Det är angeläget att de företag som anlitas har avtal med landstinget som baseras på en genomförd upphandling samt att de kostnader som faktureras stämmer med avtalet. I landstinget råder generellt förbud mot att anlita externa bemanningsföretag för tillhandahållande av personal under längre eller kortare tid. Dispenser mot det generella förbudet medges dock verksamheter, som av olika skäl är särskilt hårt drabbade av personalbrist och för vissa geografiskt perifera enheter. Dispenserna ges för tre till sex månader i taget. Landstingets kostnader för inhyrd vårdpersonal uppgick 2009 till 39 mkr. Revisorerna i Landstinget i Östergötland har gett Komrev inom PricewaterhouseCoopers i uppdrag att genomföra en granskning avseende inhyrd personal via bemanningsföretag. Granskningen genomförs utifrån risk- och väsentlighetsanalys och i enlighet med revisionsplanen för 2010. Motsvarande granskning har genomförts vid flera andra landsting och visar på brister. 1.2 Revisionsfrågor Syftet med granskningen är att granska och bedöma om räkenskapsmaterial uppfyller ställda krav och om den interna kontrollen i samband med inhyrning av personal är tillräcklig. Utifrån syftet ska följande revisionsfrågor besvaras. Uppfyller räkenskapsmaterialet kraven enligt kommunala redovisningslagen och landstingets egna anvisningar? Följer inhyrning av personal tecknade ramavtal och landstingets regelverk? Är den interna kontrollen i samband med fakturahantering av inhyrd personal tillräcklig? 1.3 Revisionsmetod och avgränsning Granskningen omfattar: Genomgång av landstingets regelverk och ramavtal. Övergripande registeranalys av det samlade räkenskapsmaterialet avseende aktuella kostnadsslag. 4

Stickprovsmässig fördjupad granskning av räkenskapsmaterialet med utgångspunkt från avgränsning och registeranalysens resultat. Granskning av tillämpning av ramavtal. Intervjuer med tjänstemän vid Upphandlingscentrum, bemanningsorganisationen för vård inom Resurscentrum och ekonomi- och uppföljningsgruppen vid ledningsstaben. Telefonintervjuer med ett urval huvudattestanter och befattningshavare vid berörda enheter. Granskningen avgränsas till att omfatta räkenskapsmaterial och ramavtal för bemanningstjänster avseende läkare och sjuksköterskor för räkenskapsåret 2009. Ett utkast till rapport har lämnats till berörda i granskningen för synpunkter på sakinnehållet. 2 Lagen om offentlig upphandling LOU Från och med 2008 har en ny lag om offentlig upphandling (LOU 2007:1091) antagits. Mycket i den nya lagen överensstämmer med de regler som gällde till och med 2007. Den nya lagen innehåller dock fler förtydliganden om vad som gäller i upphandlingsprocessen. Andra nyheter i lagen är en reglering avseende ramavtal, som har påverkat de upphandlande myndigheterna avseende denna typ av upphandlingar. Vidare finns ett antal förordningar inom området, vilka inte närmare berörs i denna rapport. Lagen är tvingande så till vida att varje upphandlande enhet ska, med få undantag, tillämpa lagen när den står i begrepp att göra en anskaffning från en extern leverantör. Avsteg från regelverket kan medföra att upphandlingar måste göras om eller att den upphandlande enheten måste utge skadestånd till en förfördelad leverantör. Vid all upphandling, utom direktupphandling, krävs att den upphandlande enheten tar fram ett förfrågningsunderlag med administrativa föreskrifter, en kravspecifikation och kommersiella villkor. En absolut nödvändighet är att förfrågningsunderlaget innehåller tydliga utvärderingskriterier. Dessa ska vara rangordnade. Förfrågningsunderlaget måste utformas på sådant sätt att inte vissa leverantörer gynnas respektive missgynnas. 5

3 Landstingets regelverk och organisation 3.1 Inköpspolicy Landstinget har antagit en inköpspolicy år 2008. Policyn beskriver vilka regler som gäller för upphandling och inköp inom landstinget. Av policyn framgår att Upphandlingscentrum genomför upphandlingar inom landstinget. Landstinget har beslutat att alla inköp som överstiger ett basbelopp ska genomföras av Upphandlingscentrum. Upphandlingscentrum finansieras via ledningsstaben och är organisatoriskt underställd landstingsdirektören. Alla landstingets enheter är skyldiga att känna till och utnyttja de avtal som upprättats av Upphandlingscentrum. Avtal ska hållas tillgängliga via landstingets intranät. 3.2 Reglemente för uppföljning och intern kontroll I dokumentet Reglementet för uppföljning och intern kontroll fastställs särskilda regler för ekonomiska transaktioner som omfattar begreppen huvudattest och utanordning. Huvudattest innebär ett godkännande av att en ekonomisk transaktion får påverka organisationsenheten. Utanordning innebär ett slutligt godkännande av den handling och åtgärd som ligger till grund för utbetalning. Som tillägg, för att utveckla och konkretisera innebörden av reglementet, har dokumentet Tillämpningsanvisningar för uppföljning och intern kontroll upprättats. I dokumentet definieras ansvarsinnehållet för huvudattest och utanordning samt de kontrollmoment som ska utföras av huvudattestant vid kontroll av leverantörsfaktura. 3.3 Organisation och ansvarsfördelning Upphandlingscentrum Upphandlingscentrum har ansvar för att genomföra i princip alla inköp och upphandlingar på uppdrag av landstingets verksamheter. Detta gäller även upphandling av bemanningstjänster. Upphandlingen av bemanningstjänster genomfördes under 2008 i enlighet med tidigare Lag (1992:1528) om offentlig upphandling. Bemanningsorganisationen för vård Bemanningsorganisationen för vård (BOV) inrättades på uppdrag av ledningsstaben efter upphandling av bemanningstjänster 2008. Enhetens uppdrag är att vara en stödfunktion som ska administrera och hantera kontakter med bemanningsföretagen. Enligt landstingets personaladministrativa rutiner på LISA ska all inhyrning av vårdpersonal gå via BOV. En beställningsrutin finns upprättad och en särskild beställningsblankett har utarbetats för detta ändamål. Beställningen ska initialt godkännas av landstingsdirektören. Verksamhet och bemanningsbolag godkänner avropsavtal via e-post till BOV, som sparar och diarieför ingångna avropsavtal. 6

Om inget svar inkommer på fråga om beställning sker normalt en ny förfrågan. Därefter kan det vara aktuellt med direktupphandling, vilken ska hanteras via Upphandlingscentrum. 3.4 Bedömning Landstinget har tydliga regler avseende vem som har ansvar för att genomföra upphandlingar. Tillvägagångssätt vid avrop av bemanningstjänster är tydligt reglerat. Vidare bedöms ansvar samt regler för kontroll av ekonomiska transaktioner vara tydliga och lämpligt utformade. 4 Inhyrd personal via bemanningsföretag 4.1 Upphandling av ramavtal Upphandlingarna av bemanningstjänster avseende läkare och sjuksköterskor avslutades våren 2008. Överklaganden av ramavtal för läkare medförde en förskjutning på ca en månad. Äldre avtal fortsatte därmed gälla till överklagandet avgjorts. När upphandlingen av ramavtal för läkare var genomförd och avrop startades upp, framkom att ett av de kriterier som beslutats avseende avrop i praktiken inte fungerade. Landstinget kallade då samtliga avtalsparter och beslut fattades att ändrade principer för avrop skulle gälla. I stället för att företagen skulle kunna svara på en förfrågan inom fem dagar, gällde nu att först till kvarn var det sätt som avrop skulle genomföras på. Denna förändring av ingångna avtal avseende läkartjänster överklagades av en leverantör med anledning av denna förändring. Upphandlingen har därför prövats i förvaltningsdomstol och i kammarrätten. Kammarrätten beslutade under hösten 2009 att upphandlingen skulle göras om. Landstinget genomförde därför under vintern 2009/2010 en ny upphandling avseende läkartjänster tillsammans med tre andra landsting. Denna upphandling resulterade i beslut om att tilldela endast ett bemanningsföretag ramavtal. Även denna upphandling överprövades. Förvaltningsdomstol beslutade under våren 2010 att även denna upphandling skulle göras om. Landsting i Östergötland tillsammans med de tre andra landstingen har överklagat denna dom till kammarrätten. 4.2 Befintliga ramavtal Landstinget har tecknat avtal med 17 bemanningsföretag avseende läkartjänster och med 12 bemanningsföretag avseende sjukskötersketjänster. Samtliga avtal har likadant innehåll och avser en fyra års period med möjlighet att förlänga med ett plus ett år. Förlängning ska vara skriftlig och undertecknad av båda parter. 7

Det tydliggörs i avtalen vilka åtaganden parterna har. Det anges vidare i avtalen att uppdrag utifrån avtal ska bekräftas skriftligt av parterna. Pris för tjänsterna anges i särskilda prisbilagor. Varje avtal har ett antal prisbilagor, som anger priser för viss kategori av läkare, t ex specialist ortopedi. Priserna för de olika kategorierna skiljer sig mellan de olika leverantörerna. Vid val av vilken leverantör som väljs vid avrop, anges att det företag som lämnat lägst pris kommer att antas. Leverantörerna har enligt avtalen fem dagar på sig att svara. Principen avseende fem dagar har dock inte tillämpats avseende läkare efter hösten 2008, som beskrivits ovan. 4.3 Köp av bemanningstjänster via bemanningsföretag Landstinget i Östergötland genomför månadsvis uppföljningar av kostnader för inhyrd personal. Köp av läkare redovisas separat. Under perioden 200901-200912 uppgick kostnaden för inhyrd vårdpersonal totalt till 39 mkr varav ca 34 mkr avsåg läkare och ca 4 mkr avsåg sjuksköterskor. Utvecklingen de senaste åren ser ut enligt följande: ÅR LiÖ totalt (mkr) Varav läkare (mkr) 2005 13 13 2006 31 25 2007 57 44 2008 54 40 2009 39 34 En genomgång av landstinget redovisningen visar att drygt 93 % är köp från företag där landstinget har ramavtal. 4.4 Leverantörer utan ramavtal En genomgång av inhyrning av personal från företag utan ramavtal visar att under år 2009 har köp, över gränsen för direktköp (42 400 kr), genomförts från 12 företag. Inhyrning utan ramavtal uppgår till drygt 3 mkr, vilket motsvarar ca 7 % av de köp som genomförts. Ett fåtal företag har anlitats i större omfattning. Dessa är: Tommy Leijon Läkartjänst AB 650 tkr ManoCapo AB 600 tkr I Fyhr Konsult AB 450 tkr Barn och ungdomspsykiater Björn Sahlin AB 300 tkr 8

4.5 Bedömning Vad gäller den upphandling som genomförts avseende läkartjänster från bemanningsföretag, har landstinget gjort avsteg från ett av de kriterier som angetts i förfrågningsunderlag och avtal. Detta är inte förenligt med LOU. De ramavtal som tecknats med bemanningsföretagen anger tydligt vilka åtagande respektive part har. Vi bedömer att landstinget i stor utsträckning följer de tecknade ramavtalen, både vad gäller läkartjänster och sjukskötersketjänster. 5 Stickprovsgranskning av den interna kontrollen 5.1 Kontroll av köp utanför ramavtal Utifrån det bearbetade räkenskapsmaterialet för år 2009 avseende inhyrda läkare och sjuksköterskor saknar, som ovan nämnts, 12 företag ramavtal med landstinget. En mera fördjupad granskning av dessa visar dock att det finns avtal mellan landstinget och respektive leverantör. I vissa fall har Upphandlingscentrum nyttjats i samband med upphandling och framtagande av avtal, i enlighet med landstingets inköpspolicy, medan det i andra fall är den sjukvårdande enheten som själv skött detta. Som förklaring till att inte leverantör med ramavtal nyttjats anges att erforderlig kompetens inte kunnat erbjudas. Anledningen till att Upphandlingscentrum inte nyttjats i upphandling och framtagande av avtal är, som vi uppfattat, bristande kännedom om landstingets regelverk. De avtal som tagits fram utan stöd av Upphandlingscentrum följer inte någon landstingsmall. I något fall har avtal tecknats med en fysisk person, men utförda tjänster har sedan fakturerats av ett aktiebolag. 5.2 Granskning av den interna kontrollen avseende fakturor Granskningen har omfattat stickprov av 137 leverantörsfakturor avseende inhyrning av läkare och sjuksköterskor. Stickproven har valts med beaktande av att täcka in samtliga sjukvårdande produktionsenheter och samtliga leverantörer med ramavtal. För att kontrollera tillförlitligheten i hanteringen har leverantörsfakturor granskats utifrån följande kontrollmål: Räkenskapsmaterialet uppfyller kraven enligt kommunala redovisningslagen och landstingets egna anvisningar 9

Lämnade prisuppgifter överensstämmer med avtal Levererad tjänst överensstämmer med beställning Granskningen visar att leverantörsfakturorna innehåller de uppgifter som krävs för att uppfylla kraven enligt kommunala redovisningslagen och landstingets egna anvisningar, exempelvis när den ekonomiska händelsen har inträffat, vad denna avser, till vilket belopp, F-skatt och organisationsnummer. Vidare visar granskningen att levererade tjänster överensstämmer med beställningar och att lämnade prisuppgifter i stort överensstämmer med avtal. Beträffande huvudattestering av leverantörsfakturorna konstateras att huvudattestanten inte alltid har tillgång till avtalet mellan landstinget och leverantören, varför kontroll mot avtal inte alltid sker. I stället görs rimlighetsbedömning eller jämförelse mot tidigare faktura från aktuell leverantör. I några fall har huvudattestanten felaktig uppfattningen att BOV svarar för kontroll av fakturan mot avtal. 5.3 Bedömning Vi bedömer att det i vissa fall måste ske upphandling av leverantörer när erforderlig kompetens inte kan erbjudas från leverantörer med ramavtal. I dessa fall ska Upphandlingscentrum nyttjas, vilket inte alltid görs. Detta medför ibland felaktigt eller ofullständigt utformade avtal, vilket innebär risker för landstinget. Räkenskapsmaterialet uppfyller kraven enligt kommunala redovisningslagen och landstingets egna anvisningar. Rutinerna är ändamålsenligt utformade med avseende på intern kontroll. I några fall gör inte huvudattestanten samtliga anvisade kontrollmoment. Vi anser att det är väsentligt att samtliga kontrollmoment genomförs enligt landstingets anvisningar för uppföljning och intern kontroll. I några fall är vi tveksamma till om prissättningen i avtal tillämpas korrekt. Vi avser till exempel de fall där debitering har skett per timma när det i stället kan handla om veckopass, vilket kan påverka kostnaden för landstinget. 10

Anders Larsson, projektledare Eva Andlert, uppdragsledare 11