Landstingsanställdas bisysslor

Transkript

1 Revisionsrapport Landstingsanställdas bisysslor Norrbottens läns landsting Mars 2010 Per Ståhlberg, Certifierad kommunal revisor Carina Olausson, Certifierad kommunal revisor Lotta Ricklander, Revisionskonsult 1

2 Innehållsförteckning 1 Revisionell bedömning Inledning Bakgrund Väsentlighets- och riskanalys Revisionsfråga Revisionsmetod och avgränsning Regelverk och riktlinjer avseende bisysslor Lag om offentlig anställning (LOA) Allmänna bestämmelser (AB 07) Riktlinjer och tillämpningsanvisningar för bisysslor inom Norrbottens läns landsting Praktisk hantering av uppgifter om bisysslor Granskningsresultat Bisysslor inom Norrbottens läns landsting Landstingets förteckning över kända bisysslor Bolagsverkets uppgifter Kontroll av bisysslor inom divisionerna Division Opererande specialiteter Division Medicinska specialiteter Division Primärvården Landstingets inköp från företag där anställda har en funktion Förekomst av inköp från företag där anställda har en funktion...9 2

3 1 Revisionell bedömning De förtroendevalda revisorerna Norrbottens läns landsting har gett Komrev inom PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska de landstingsanställdas bisysslor inom Norrbottens läns landsting. Den övergripande revisionsfrågan är om den interna kontrollen för att styra, följa upp och kontrollera anställdas bisysslor och säkra att de följer lag och internt regelverk, är tillräcklig. Mer konkret ska följande frågor besvaras: Finns tydliga regler, riktlinjer och rutiner för att styra, följa upp och kontrollera anställdas bisysslor? Vi bedömer att det finns tydliga regler och riktlinjer för hur bisysslor ska hanteras inom landstinget. Förekommer bisysslor som inte är i enlighet med landstingets regelverk? Granskningen visar att det finns ett stort antal bisysslor som inte fanns med på landstingets sammanställning av bisysslor för Vid granskningstillfället fanns endast 106 bisysslor anmälda samtidigt som anställda förekom i Bolagsverkets register med engagemang i aktiebolag, handelsbolag, enskilda firmor och föreningar. Den sammanställning som landstinget utarbetat under granskningens gång har dock kompletterats med ett antal personer. Exempelvis innehöll sammanställningen från 2009 åtta läkare med bisysslor. Sammanställningen som färdigställts den 10 februari 2010 innehåller 31 läkare med bisysslor. Anmärkningsvärt är dock att den sammanställning som erhållits från Bolagsverket innehåller bland annat 200 läkare som innehar någon form av bisyssla. Granskningen visar vidare att det i landstingets diarium endast finns tre anmälningar om bisysslor registrerade (samtliga är från 2006), trots att landstingets tillämpningsanvisningar anger att diarieföring ska ske av såväl godkända som icke godkända bisysslor. Vi kan vidare konstatera att landstinget köper varor och tjänster från 111 företag där anställda i Norrbottens läns landsting har engagemang. Engagemang i dessa företag är enligt landstingets riktlinjer en bisyssla. Majoriteten av dessa är inte anmälda till landstinget, vilket inte är tillfredsställande. Exempelvis förekommer försäljning av läkartjänster till landstinget via företag där anställda har engagemang utan att ha godkänd bisyssla. Granskningen visar således att det förekommer bisysslor som inte är godkända enligt landstingets regelverk samt att landstingets rutiner för att styra, följa upp och kontrollera 1

4 förekommande bisysslor inte fungerar tillfredställande. Med anledning härav är det vår sammanfattande bedömning att den interna kontrollen i sammanhanget inte är tillräcklig. 2 Inledning 2.1 Bakgrund En bisyssla är i princip allt som en anställd tillfälligt eller permanent ägnar sig åt vid sidan av sin anställning och som inte kan hänföras till privatlivet. Det kan innebära att man arbetar extra i en anställning, utövar uppdrag eller bedriver egen verksamhet vid sidan av sitt ordinarie arbete. Det är utan betydelse om bisysslan ger ekonomisk ersättning eller inte. Även extra arbete för huvudarbetsgivaren eller annan myndighet kan vara bisyssla. Regler om offentliganställdas bisysslor finns i Lagen om offentlig anställning (LOA), allmänna bestämmelser (AB 07) och i landstinget egna riktlinjer. De förtroendevalda revisorerna i Norrbottens läns landsting har gett Komrev inom PricewaterhouseCoopers i uppdrag att granska de landstingsanställdas bisysslor. 2.2 Väsentlighets- och riskanalys De främsta anledningarna till en reglering av anställdas rätt att ha en bisyssla vid sidan av sin anställning är: Allmänhetens intresse av saklighet och opartiskhet i utövandet av landstingets verksamhet så att förtroendet för landstinget och dess anställda upprätthålls. Arbetsgivarens/landstingets direkta intresse av att den anställde gör en fullgod arbetsinsats och i tillräcklig utsträckning ägnar kraft åt det arbete hon/han får lön för samt att arbetsgivaren inte ska behöva möta konkurrens från sina egna anställda. Även allmänhet och patienter, har intresse av att landstingets anställda inte har bisysslor som har en negativ påverkan på det ordinarie arbetet. Revisorerna genomförde under 2009 en granskning av landstingets interna kontroll avseende läkare som inhyrts från bemanningsföretag. I granskningen framkom resultat som indikerar på att brister finns i den interna kontrollen avseende bisysslor. Risk finns för att landstingsanställd personal utövar otillåtna bisysslor (inom och utom landstinget) och att landstinget pga. detta drabbas av förtroendeskada. Inte heller får bisysslor hos den egna personalen riskera bedrivas på ett sådant sätt att bisysslan i sig riskerar snedvrida konkurrensen inom något område. Landstingets verksamhet måste således utövas på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för landstinget och dess anställdas oberoende och integritet inte kan ifrågasättas. 2

5 2.3 Revisionsfråga Den övergripande revisionsfrågan är om den interna kontrollen för att styra, följa upp och kontrollera anställdas bisysslor och säkra att de följer i enlighet med lag och internt regelverk är tillräcklig. Mer konkret ska följande frågor besvaras: Finns tydliga regler, riktlinjer och rutiner för att styra, följa upp och kontrollera anställdas bisysslor? Förekommer bisysslor som inte är i enlighet med landstingets regelverk? 2.4 Revisionsmetod och avgränsning 1. Lagar, landstingets regelverk och rutinbeskrivningar och annan därtill hörande dokumentation granskas. 2. Kartläggning/granskning av personal med engagemang i bolag: Utdrag görs ur landstingets personalsystem (källa: landstingets administrativa enhet) Förfrågan görs hos Bolagsverket och uppgifter från register analyseras mot landstingets leverantörsregister/avtalskatalog för att lokalisera förekomst av anställda med överställd funktion (styrelseledamot/vd) i hos Bolagsverket registrerade bolag samt ägare (i de fall ägare = funktionär). 3. Granskning av om köp av varor och tjänster från bisyssle-bolag förekommer samt om inhyrning av landstingets egen personal från bemanningsföretag förekommer: Stickprovsvis jämförelse (slumpmässigt urval) mellan Bolagsverkets registerutdrag och landstingets leverantörsreskontra, leverantörsfakturor och anbudsdatabas för att lokalisera eventuell förekomst av försäljning av varor och tjänster till NLL. Stickprovet ger indikation om landstingets egen personal hyrs in via bemanningsföretag. 4. Kompletterande verifiering av tillämpning, uppföljning och kontroll av bisysslor: Uppföljande intervjuer görs med landstingets personalchef/stabspersonal och ett urval chefer på verksamhetsnivå. Urvalet chefer i verksamheten styrs av förekomst av bisysslor/verksamhet. Granskning av om anmälningar om bisysslor diarieförs i enlighet med gällande riktlinjer. Avstämning mellan landstingets förteckning av anställdas bisysslor och diariet. Avgränsning görs till Division Opererande specialiteter, Division Medicinska specialiteter samt Division Primärvården. Bedömningen görs mot de regler om bisysslor som finns i Lagen om offentlig anställning (LOA) och Allmänna bestämmelser (AB 07) samt mot landstingets egna regler och riktlinjer om anställdas bisysslor. 3

6 I granskningen beaktas i tillämpliga delar resultat från revisionens tidigare granskning av inhyrda läkare. Information om granskningen lämnas till landstingets personuppgiftsombud. Efter granskningens slutförande destrueras underlag med personuppgifter. Inga personuppgifter sparas således. 3 Regelverk och riktlinjer avseende bisysslor Granskningen utgår ifrån regelverken kring offentliganställdas bisysslor. I regelverken definieras vad som menas med bisyssla. Bedömningen om bisysslan är negativ för arbetsgivaren prövas utifrån om bisysslan kan vara; förtroendeskadliga, arbetshindrande eller konkurrerande. Inledningsvis kan konstateras att ett generellt bisyssleförbud inte är arbetsrättsligt hållbart utan varje arbetstagares bisyssla måste prövas var för sig. 3.1 Lag om offentlig anställning (LOA) Riksdagen fattade 2001 beslut om ändring i lagen om offentlig anställning (LOA). Ändringen innebär att det fr.o.m. 1 januari 2002 gäller denna lag inte bara statligt anställda utan även arbetstagare i kommun, landsting och kommunalförbund. LOA reglerar i första hand förtroendeskadliga bisysslor. Av lagen framgår att: Det är förbjudet för arbetstagare att ha en förtroendeskadlig bisyssla Arbetstagare är, på arbetsgivarens begäran, skyldig att upplysa arbetsgivaren om de bisysslor som arbetstagaren har Om arbetsgivaren bedömer att arbetstagaren har en förtroendeskadlig bisyssla, ska arbetsgivaren förbjuda bisysslan. Ett sådant beslut är inte en förhandlingsfråga enligt medbestämmandelagen. Bestämmelsen i LOA innehåller även föreskrifter om att arbetsgivaren på ett lämpligt sätt ska uppfylla sin skyldighet att informera de anställda om vilka förhållanden som kan göra en bisyssla otillåten ur förtroendeskadlig aspekt. 3.2 Allmänna bestämmelser (AB 07) Av AB 07 framgår att arbetsgivaren också kan förbjuda arbetstagare att inneha bisyssla som inverkar hindrande på arbetet eller som innebär att arbetstagaren konkurrerar med arbetsgivaren. 4

7 Ett synsätt vid bedömningen av dessa bisysslor är att arbetstagaren i första hand ska samla sina personliga resurser hos sin huvudarbetsgivare. Enligt bestämmelsen har arbetstagaren en skyldighet att på begäran lämna uppgifter som arbetsgivaren behöver för att bedöma bisysslan. 3.3 Riktlinjer och tillämpningsanvisningar för bisysslor inom Norrbottens läns landsting Norrbottens läns landsting har utarbetat riktlinjer för vad som gäller avseende eventuella bisysslor för sin egen personal. Riktlinjerna definierar bisysslor enligt följande: Med bisyssla avses varje syssla eller verksamhet som en medarbetare har vid sidan av sin anställning i landstinget och som inte är hänförlig till privatlivet. Av riktlinjerna framgår att landstingets chefer ska, vid det årliga medarbetarsamtalet, kartlägga om arbetstagaren innehar bisyssla och i så fall i vilken omfattning. Chefen bedömer därefter, om bisysslan kan anses vara förtroendeskadlig, arbetshindrande eller konkurrerande i lagens eller i kollektivavtalets mening. Om bisysslan bedöms vara olämplig utifrån något av de tre kriterierna skall chefen vidta åtgärder vilket innebär att bisysslan kan komma att förbjudas alternativt beläggas med vissa restriktioner. Respektive chefs insamlade uppgifter om bisysslor ska vidarebefordras till divisionscheferna. Uppgifterna ska därefter årligen sammanställas av centrala personalenheten och redovisas till landstingsdirektören. Riktlinjerna har kompletterats med konkreta tillämpningsanvisningar. Av dessa framgår vad som kan anses vara tillåtna respektive otillåtna bisysslor. Tillämpningsanvisningarna innehåller även information till chefer hur de kan agera för att samla in medarbetarnas eventuella bisysslor på ett korrekt sätt. Av riktlinjerna framgår att medarbetare som befinner sig i ledningsfunktion, arbetar med upphandling eller egendomsförvaltning eller önskar arbeta som hyrläkare eller i bemanningsföretag, själva är skyldiga att anmäla bisysslor. Även medarbetare som arbetar i eller genom ägarintresse/styrelseuppdrag är verksam i företag som levererar tjänster eller produkter till landstinget, ska själva anmäla denna bisyssla. Vad som innefattar ledningsfunktion är inte definierat skriftligt inom landstinget. Enligt uppgift från personalavdelningen handlar det om att personen i fråga har ett chefsuppdrag, det vill säga är ansvarig för personal. Enligt personalavdelningen finns i dagsläget cirka 390 anställda som har ett ledningsuppdrag på olika nivåer. Övriga medarbetare ska på arbetsgivarens begäran lämna uppgift om bisyssla i samband med medarbetarsamtal. Samtliga överenskommelser kring bisysslor, oavsett om de är godkända eller inte, skall diarieföras. 5

8 3.3.1 Praktisk hantering av uppgifter om bisysslor Det praktiska ansvaret för anmälningarna ligger på flera nivåer. Landstingsdirektören ger landstingets centrala personalavdelning i uppdrag att begära in uppgifter från divisionerna. Landstingets förhandlingschef skickar i och med detta en begäran om uppgifter till respektive divisionschef och divisionernas personalchefer. Divisionscheferna eller personalchefen ska samla in de uppgifter som cheferna i sina medarbetarsamtal har fått information om samt de uppgifter de personer som själv har ansvar för att anmäla bisysslor lämnat in. Uppgifterna som kommer in till centrala personalavdelningen sammanställs därefter av förhandlingschefen och vidarebefordras till landstingsdirektören. Denna procedur ska genomföras i januari varje år. 4 Granskningsresultat 4.1 Bisysslor inom Norrbottens läns landsting Landstingets förteckning över kända bisysslor Inom ramen för granskningen har vi tagit del av landstingets sammanställning av de anställdas bisysslor inom landstinget för år Sammanställningen erhölls och avser Efter granskningens början har ytterliggare en sammanställning upprättats inom landstinget, daterad Då inte heller den nya listan var komplett bygger vår granskning på de uppgifter som finns i den sammanställning daterad , då utdraget ur Bolagsverkets register gjordes. Av sammanställningen daterad framgår att det finns 106 personer inom landstinget som har anmälda bisysslor. Av dessa har två personer fått vissa restriktioner vad gäller sina bisysslor. De övriga har enligt sammanställningen bisysslor som godkänts av respektive chef. Av listan över personer med bisysslor framgår att det finns åtta läkare som har anmälda och godkända bisysslor. Som nämns ovan skall samtliga överenskommelser diarieföras. Vid vår granskning av landstingets diarium, visade det sig, att det endast fanns tre registrerade anmälningar om bisyssla. Samtliga var från Bolagsverkets uppgifter Bolagsverket är den myndighet som för register över företag, föreningar och dess funktionärer. Förfrågan gjordes hos Bolagsverket om förekomst av landstingsanställda i deras handels- och bolagsregister respektive aktiebolagsregister. Resultatet av denna 6

9 förfrågan gav en förteckning på personer som var anställda i Norrbottens läns landsting och som också fanns registrerade i Bolagsverkets register 2009 som funktionärer. Exempel på engagemang som förekommer är; styrelseledamot, suppleant och VD i aktiebolag, bolagsman i handelsbolag, kommanditdelägare och komplementär i kommanditbolag, innehavare av enskild firma, styrelseledamot och suppleant i Folkets Husföreningar, styrelseledamot och suppleant i bostadsrättsföreningar. Vid granskningen framkom att 200 anställda som innehar läkartjänst i Norrbottens läns landsting också finns i Bolagsverkets register. De kan därmed per definition sägas ha en bisyssla i form av engagemang i ett företag eller i en förening. Kommentar Vi kan konstatera att det finns avsevärda skillnader mellan de av landstinget kända bisysslorna och förekomsten av engagemang i företag och föreningar utifrån Bolagsverkets register. Av de personer som finns i Bolagsverkets register är 200 läkare. Enligt landstingets lista över bisysslor 2009 fanns endast åtta av dessa anmälda. Vidare kan konstateras att det endast i tre fall under 2000-talet har registrerats anmälningar om bisysslor i landstingets diarium. 4.2 Kontroll av bisysslor inom divisionerna Utifrån förekomst av bisysslor, per division, i Bolagsverkets förteckning har vi valt att närmare granska följande tre divisioner. Opererande specialiteter Medicinska specialiteter Primärvården Vid granskningen av rutinerna inom de tre divisionerna har kontakt tagits med divisionernas respektive personalchef Division Opererande specialiteter Enligt divisionens personalchef har respektive chef ett ansvar för att efterfråga bisysslor hos de anställda. Blanketten Anmälan, beslut om Bisyssla ska användas och vara underskriven av verksamhetschef. I anställningsavtal för personer i chefsställning finns följande formulering får inte förekomma bisyssla utan överordnads chefs godkännande. 7

10 Av den lista som vi erhöll från landstingets centrala personalavdelning daterad finns inga anmälda bisysslor från Division opererande specialiteter. Kontakt har tagits med divisionens personalchef och en lista på anmälda bisysslor daterad har då erhållits. Denna lista innehåller totalt 20 anmälda bisysslor varav 13 av dessa är läkare. Bolagsverkets lista på läkare med bisysslor inom divisionen innehåller dock betydligt fler namn än de som angetts av divisionen Division Medicinska specialiteter Rutinen inom divisionen ska enligt divisionens personalchef fungera enligt följande. Personalspecialisterna informerar kontinuerligt divisionens chefer om deras ansvar att kontrollera förekomst av bisysslor. Cheferna ska i sina årliga medarbetarsamtal ta upp frågan avseende bisysslor. Eventuella bisysslor ska därefter diarieföras av respektive chef. Av landstingets sammanställning avseende anmälda bisysslor finns ingen läkare upptagen från Division Medicinska specialiteter. Listan från Bolagsverket visar dock att ett flertal läkare inom divisionen har bisysslor i någon form Division Primärvården Rutinerna kring bisysslor inom divisionen bygger, enligt divisionens personalchef, på att chef och medarbetare har en dialog kring dessa frågor. Avvikelser mellan divisionens lista för anmälda bisysslor och de listor som erhållits från Bolagsverket, beror enligt personalchefen på att läkarna inte har redovisat sina bolagsaktiviteter till närmaste chef. Enligt sammanställningen av bisysslor som vi erhållit från landstingets centrala personalavdelning ( ) finns åtta läkare inom divisionen med godkända bisysslor. I Bolagsverkets förteckning finns ett stort antal läkare med bisysslor som inte är upptagna på denna lista. Kommentarer Vi kan konstatera att det finns stora diskrepanser mellan de uppgifter som erhållits från landstingets totala sammanställning av anställdas bisysslor år 2009 och de uppgifter som Bolagsverket levererat. Vid kontroll av hanteringen inom divisionerna kan även konstateras att kunskap om vilka bisysslor som förekommer bland läkare inte finns i tillräcklig omfattning. Nya listor på bisysslor har framkommit under granskningen, där fler nya namn på läkare finns upptagna. Dessa läkare borde dock ha funnits redan på listan daterad eftersom bisysslorna i de flesta fall fanns redan då. Rutiner finns inom divisionerna avseende hur bisysslor ska hanteras. Granskningen visar dock att dessa rutiner inte följs fullt ut, eftersom det finns ett stort antal bisysslor som inte finns anmälda. 8

11 4.3 Landstingets inköp från företag där anställda har en funktion Av landstingets tillämpningsanvisningar avseende inköp från företag där anställda har ett engagemang framgår förbudet mot förtroendeskadlig bisyssla. Exempel på förtroendeskadlig bisyssla anges vara om en medarbetare har intressen i företag som anlitas av landstinget och den anställde själv beslutar eller kan påverka beslut avseende till exempel upphandling. Detta handlar främst om risk för jäv. Vidare anges att följande konkurrerande bisysslor är förbjudna: Ägarintresse i en konkurrerande verksamhet oavsett om det är enskild firma, handelsbolag eller aktiebolag. Förbudet omfattar även ren portföljinvestering. Att ta anställning hos någon som bedriver konkurrerande verksamhet eller avser att starta upp sådan verksamhet. Att ha uppdrag åt någon som bedriver konkurrerande verksamhet, såsom styrelseledamot, revisor eller konsultuppdrag. Den anställde får inte heller under tjänstledighet fullgöra uppdrag i konkurrerande verksamhet. Konkurrerande verksamhet innefattar verksamhet som har samma utbud och kundkrets som landstinget har Förekomst av inköp från företag där anställda har en funktion I landstingets förteckning över anlitade leverantörer under 2008 och 2009 återfanns 111 företag där landstingsanställda har engagemang såsom styrelseledamot, styrelsesuppleant, VD eller bolagsman. Omsättningen på dessa bolags försäljning av varor och tjänster till landstinget uppgick till cirka 67 mnkr 2009 och 69 mnkr Vid en genomgång av dessa företag framkom bl.a. följande 16 läkare anställda av Norrbottens läns landsting förekommer i bolag som har sålt varor eller tjänster till det egna landstinget. Majoriteten av dessa bisysslor är inte anmälda. Några av dessa läkare sitter som styrelseledamöter i bemanningsföretag som säljer läkartjänster till Norrbottens läns landsting. Dessa bisysslor är inte anmälda. Ett antal läkare anställda av Norrbottens läns landsting har avtal som privata vårdgivare till Norrbottens läns landsting, en av dem har en godkänd bisyssla Kommentarer Vi kan konstatera att landstinget köper varor och tjänster från företag där anställda har engagemang. Engagemang i dessa företag är enligt landstingets riktlinjer en bisyssla. Majoriteten av dessa är inte anmälda till landstinget, vilket inte är tillfredsställande. 9

12 Vi har särskilt noterat ett antal läkare som har godkända bisysslor inom sin division enligt lista som uppkommit under granskningens gång, dock ej på förteckningen daterad De godkända bisysslorna avser dock endast del av den bedrivna verksamheten och då endast den del som handlar om ett fåtal timmars arbete på privatmottagning. Vi kan emellertid konstatera att det företag som dessa läkare är engagerade i, som styrelseledamöter och VD, även bedriver bemanningsverksamhet med uthyrning av läkartjänster. Landstinget har köpt tjänster från företaget i relativt stor omfattning 1 under de två senaste åren. Detta trots att företaget inte har ramavtal med landstinget. Inom Norrbottens läns landsting ska all upphandling ske inom Division Service. Detta gäller även upphandling avseende läkartjänster från bemanningsföretag. Vi har dock i tidigare granskning (Granskning av vissa kostnadsslag, Inhyrd personal via bemanningsföretag 2009) noterat att köp av läkartjänster sker ute i divisionerna i relativt stor omfattning. 1 Köp avseende läkartjänster från bolaget uppgår till ca 4,7 mnkr 2008 och 3,2 mnkr

13 Per Ståhlberg, projektledare Carina Olausson, uppdragsledare 11